WYKŁAD III

Rozporządzenie jako akt normatywny i wykonawczy

I. Zakres regulacji normatywnej

1. Zasada praworządności a legislacja administracyjna:

• praworządność formalna: art. 7 Konstytucji RP

„Organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa”

• praworządność materialna ( zgodność działań organów władzy publicznej z systemem wartości):

- zasady i wartości konstytucyjne

- art. 7 „i w granicach przepisów prawa”

• naruszenia praworządności:

- wydanie aktu prawnego bez istniejącej (obowiązującej podstawy prawnej)

- niewydanie aktu wykonawczego do ustawy - rzeczywista luka w prawie, niemożliwe jest posłużenie się regułami wnioskowań prawniczych

- błędna rekonstrukcja ustawowej normy kompetencyjnej

- podstawą prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego nie są ogólne art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym określające zakres działania gminy i jej zadania.

Wyrok NSA z 11 października 1991 r. S.A./Wr 1005/91, ONSA 1991/ 3-4/88: „art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania własne gminy, nie stanowi podstawy do wydawania przepisów gminnych ani indywidualnych decyzji przez organy gminy”

Wyrok NSA z 30 stycznia 1992 r. S.A./Gd 1369/91, ONSA 1993/2/37:

„ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 ust.1 określa generalną kompetencję samorządy terytorialnego stanowiąc, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. To sformułowanie nie precyzuje szczegółowo i konkretnie uprawnień decyzyjnych gminy w poszczególnych dziedzinach administracji publicznej. Aby rozstrzygnąć, czy gmina może samodzielnie decydować, należy sięgnąć do materialnego prawa administracyjnego, czyli do ustaw regulujących stosunki prawne w określonych dziedzinach.

2. Materia konstytucyjna a materia ustawowa

• materia konstytucyjna:

- godność człowieka (art.30) jako metanorma, norma podstawowa porządku konstytucyjnego

- zasada państwa prawa i zasady z niej wynikające

• materia ustawowa:

- ogólne upoważnienie konstytucyjne

- zasada wyłączności ustawowej

- zakaz subdelegacji: zakaz uchwalania ustaw przekazujących uregulowanie materii ustawowej aktem podustawowym

KONSEKWENCJE:

1/ zamknięty charakter systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego;

2/ zakaz ustawowego rozszerzania katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego;

3/ zakaz domniemywania kompetencji prawotwórczej w zakresie źródeł prawa powszechnie obowiązującego - wyznaczenie określonych zadań organowi władzy publicznej nie jest tożsame z udzieleniem mu kompetencji do stanowienia aktów normatywnych, które służą wykonywaniu tych zadań - wyrok TK z dnia 20 czerwca 2000 r., K. 25/99

4/ rozporządzenie jako akt ściśle wykonawczy do ustawy;

5/ zakaz stanowienia aktów prawotwórczych o charakterze powszechnie obowiązującym przez centralne organy administracji rządowej i organy usytuowane poza strukturą administracji publicznej, w tym Prezesa NBP

6/ zakaz subdelegacji.

3. Konstytucyjna regulacja statusu ustawy:

• uregulowanie procedury ustawodawczej

• określenie miejsca ustawy w systemie źródeł prawa

• ustawa jako pierwotne i samoistne źródło prawa

• zasada wyłączności ustawy

• domniemanie konstytucyjności

4. Konstytucyjna regulacja statusu rozporządzenia:

Art. 87. 

1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Art. 92. 

1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

„organy wskazane w Konstytucji”:

- Prezydent RP (art. 142 ust.1)

- Rada Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2)

- Prezes Rady Ministrów (art. 148 pkt 3)

- ministrowie (art. 149 ust. 2 i 3)

- przewodniczący komitetów powoływanych w skład Rady Ministrów (art.147 ust.4)

- Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust.2).

• rozporządzenie: akt wykonawczy, podustawowy, niesamoistne źródło prawa

• szczegółowy charakter upoważnienia do wydania rozporządzenia:

- zawarte w ustawie

- szczegółowe podmiotowo, przedmiotowo, zawiera wytyczne co do treści

- zakaz domniemywania kompetencji do wydania rozporządzenia

- zakaz subdelegacji (art. 92 ust. 2)

II. Rozporządzenie jako akt normatywny

1. Pojęcie aktu normatywnego:

K. Działocha: „Prawem według konstytucji są normy postępowania o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym w znaczeniu, w jakim cechę ogólności i abstrakcyjności rozumie się w teorii prawa”

B. Banaszak: „akt normatywny to akt zawierający chociaż jedną normę generalna lub abstrakcyjną, mogącą być podstawą rozstrzygnięć indywidualnych”.

Stanowisko dominujące w naukach prawnych:

L. Garlicki: akt normatywny (ustawa/rozporządzenie) jako akt ogólny nie może zawierać norm indywidualno-konkretnych, w szczególności określających prawa i obowiązki indywidualnie określonych podmiotów.

2. Kryteria oceny normatywności rozporządzenia

w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego

(najważniejsze wyroki z dnia 12 lipca 2001 r. Sk 1/01 i z dnia 22 kwietnia 2006 r. U 4/06)

• materialna definicja aktu normatywnego (decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu)

• ocena normatywności danego aktu ma charakter konkretny, bierze pod uwagę systemowe relacje danego aktu z innymi aktami normatywnymi

• domniemanie prawotwórczego charakteru postanowień zawartych w rozporządzeniu

• jeżeli dany akt zawiera jakąkolwiek treść normatywną, to podlega kontroli trybunału Konstytucyjnego

• definicja TK; „każdy akt prawny, wydany przez centralny organ państwowy, jeżeli zawiera wiążące normy postępowania o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym.

• warunki uznania normy za normę generalną:

- brak jednoznaczności sformułowania „generalne określenie adresata” - wyrok TK z dnia 27 listopada 2000 r., U 3/00: uznanie za generalny sposób określenia adresata norm zawartych w przepisie rozporządzenia zmieniającego granicę gminy w przepisie za pomocą nazwy indywidualnej”.

- postanowienie z dnia 26 października 2004 r., U 5/02:nie mają charakteru normatywnego przepisy określające właściwość terytorialną jednej z wielu jednostek organizacyjnych powołanych do zarządzania drogami powiatowymi

- możliwy charakter mieszany norm rozporządzenia - wyrok z dnia 13 marca 2001 r., K 21/00

- poza generalnym sposobem określenia adresata należy oceniać także określenie zakresu zastosowania normy.

> abstrakcyjność normy: rozporządzenia klasyczne (warunki z art. 92 Konstytucji) a rozporządzenia nieklasyczne (akty stosowania prawa)

III. Rozporządzenie jako akt organu władzy wykonawczej

1. wydawanie przez organ administracji rządowej:

- o wykonawczym charakterze rozporządzenia decyduje jego ustanowienie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania ustawy upoważniającej

- nie ma znaczenia przesądzającego wymóg ustanowienia przez organ władzy wykonawczej - argument z wykładni literalnej art. 92 ust.1 zd.1 Konstytucji:

Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

- brak wskazania expressis verbis wymogu ustanowienia rozporządzenia przez organ władzy wykonawczej w przepisach Konstytucji

2. zróżnicowanie wykonawczego charakteru rozporządzeń organów administracji rządowej:

- różny charakter i funkcje podmiotów upoważnionych do wydawania rozporządzeń

RADA MINISTRÓW

- szeroki zakres upoważnienia Rady Ministrów uzależniony jednakże od istnienia szczegółowych podstaw ustawowych i od stopnia sprecyzowania w Konstytucji lub ustawie wymogu realizowania określonych kompetencji w trybie ustanowienia norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym

- konieczność odróżniania działalności prawotwórczej Rady Ministrów in pleno (dominują rozporządzenia dotyczące tworzenia, znoszenia i przekształcania ministerstw) i działalności prawotwórczej ministrów kierujących działami administracji rządowej (I rodzaj rozporządzeń)

- nie ma charakteru wykonawczego rozporządzenie Rady Ministrów uchylające, na wniosek Prezesa RM, rozporządzenie ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd.2 Konstytucji) - II rodzaj

- rozporządzenia stanowione w celu wykonania ustaw szczegółowych (np. tworzenie lub znoszenie powiatów, granice gmin i powiatów, status miasta, parki narodowe, specjalne strefy ekonomiczne, wyższe szkoły zawodowe) - III rodzaj

WNIOSEK

- akty wykonawcze o charakterze powszechnie obowiązującym stanowione przez Radę Ministrów nie są jednolite z punktu widzenia ich charakteru wykonawczego w stosunku do ustawy upoważniającej do ich wydania.

PREZES RADY MINISTRÓW

- sposób realizacji konstytucyjnych kompetencji (art. 148) precyzuje ustawa o Radzie Ministrów ( m.in. przeniesienie planowanych dochodów i wydatków budżetowych pomiędzy częściami budżetu państwa, z zachowaniem przeznaczenia środków publicznych wynikającego z ustawy budżetowej, określanie zadań i zasad funkcjonowania Rady Legislacyjnej, określanie szczegółowego zakres działania ministrów (najliczniejsze, tzw. rozporządzenia o charakterze atrybutywnym)

i ustawy szczegółowe (m.in. funkcjonowanie urzędów i organów bezpośrednio podległych Prezesowi RM: np. Główny Urząd Statystyczny; funkcjonowanie służby cywilnej, Policji i Straży Pożarnej, Straży Granicznej, ABW, CBA)

MINISTROWIE KIERUJĄCY DZIALAMI ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Art. 149 Konstytucji odsyła do ustaw: z dnia 8 sierpnia 1999 r. o Radzie Ministrów i ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej: szczegółowy zakres działania określa rozporządzeniem Prezes RM. Tracą one moc z dniem powołania nowej Rady Ministrów lub powołania nowego ministra dla danego działu administracji rządowej

PREZYDENT RP

Art. 142 Konstytucji - Prezydent RP wydaje rozporządzenia na zasadach określonych w art. 92. (od 17 X. 1997 r. do 28.III. 2008 r. - 90).

m.in. procedura nadawania orderów i odznaczeń, liczba sędziów SN i NSA, działanie Krajowej Rady Sądownictwa, utworzenie WSA, żałoba narodowa, wynagrodzenie na kierowniczych stanowiskach państwowych i pracowników KRRiT.

KRAJOWA RADA RADIOFONII i TELEWIZJI (art. 213 ust.2 Konstytucji)

- wymogi z art. 92

- wątpliwości co do charakteru ustrojowego KRRiT jako organu władzy wykonawczej

2

---