OBLIGACJE KOMUNALNE
Tradycje polskich obligacji komunalnych.
Mija 218 lat odkąd na ziemiach polskich pojawiła się pierwsza obligacja. Nie była ona obligacją komunalną, lecz królewską, wypuścił ją król Stanisław August Poniatowski, który zadłużył się u znanego bankiera holenderskiego Van Hoorna na milion guldenów i wydał na nie tysiąc obligacji po tysiąc guldenów każda. Przedmiotem zastawu był zamek Belweder we wsi Ujazdów koło Warszawy. Historia milczy co do szczegółów wykupu, ale wiemy, że pożyczka została wykupiona.
Później państwa zaborców - Prusy, Austria i Rosja - w okresie burzliwego rozwoju kapitalizmu bardzo rozwinęły mechanizmy rynkowe, wśród nich mechanizm rynku kapitałowego papierów wartościowych. W instytucjach bankowych, maklerskich i giełdowych pracowali Polacy. Stąd dzięki dużemu kapitałowi wiedzy, doświadczenia, a także budynkom giełdowym, Polacy po 1918r. mogli budować podstawy własnego rynku. W okresie II Rzeczypospolitej, tzn. w latach 1918 - 1939, kursowało po Polsce około 90 typów różnych obligacji, papierów procentowych na łączną kwotę około 3,5 miliarda ówczesnych złotych. Przyjmując, że złotówka przedwojenna jest warta około 18 tysięcy dzisiejszych złotych to daje około 16 bilionów dzisiejszych złotych wartości obligacji kursującej w ówczesnej Polsce. W śród tych 90 typów obligacji były 32 emisje obligacji komunalnych, na łączną kwotę około 155 milionów ówczesnych złotych (czyli około 3 biliony dzisiejszych złotych). Jedenaście emisji miała Warszawa, dwadzieścia jeden innych emisji wydało kilka większych miast ówczesnej Polski.
Obligacje komunalne emitowano na podstawie uchwał rad miejskich takich miast, jak Lwów, Kraków, Warszawa, Poznań a także Płocka, Lublina itd. Główny okres emisji obligacji komunalnych w Polsce przypada na lata 1923 - 1939. Celem podejmowanych uchwał o emisji obligacji komunalnych była w większości chęć konwersji pożyczek z czasów zaborczych. Duża część kwot emisji przeznaczona była na budowę obiektów infrastruktury, przede wszystkim kanalizacji, zakładania instalacji elektrycznych, oświetlenia ulic, asfaltowania ulic, a także budowę szkół, teatrów.
Obligacje te były oprocentowane różnie, z reguły w granicach 4,5% do 8%, a Lublin wyróżniał się listem zastawnym nawet 10-procentowym. Z powodu wysokiego oprocentowania i pewności gminy jako gwaranta, obligacje komunalne w przedwojennej Polsce cieszyły się wielkim powodzeniem. Warto w tym miejscu przypomnieć, że ulokowano w nich w całym okresie państwowości międzywojennej tyle samo pieniędzy ile w akcjach. Obecnie mamy sytuacje dokładnie odwrotną - znacznie większa jest kapitalizacja w akcjach niż o obligacjach państwowych.
Wszystkie polskie pożyczki komunalne były emitowane na różne okresy czasu, z reguły nie krócej niż na 10 lat i nie dłużej niż na 40 lat. Wykupywane były, czyli umarzane drogą wykupu lub losowania. Nominały określano z reguły na 10 - 11 złotych, ale były i nominały za 1,5 tysiąca, i jak obligacja królewska - za dwa tysiące sto złotych. Były adresowane do różnych warstw klasy średniej, jak i ludzi bardzo zamożnych.
Rozwój obligacji komunalnych w Polsce.
Po wyborach komunalnych w 1990 roku na gminach spoczęła odpowiedzialność za odbudowanie infrastruktury Polski - za zapewnienie obywatelom odpowiedniego zaopatrzenia w wodę, energię i ciepło, za rozbudowę systemów wodociągowych i kanalizacyjnych, naprawę ulic, budowę dróg szybkiego ruchu i innych elementów transportu i za odnowienie dziedzictwa Polski, zawartego w zabytkowych budynkach i placach. Ale nie zawsze jest jasne, skąd mają się wziąć pieniądze na sfinansowanie tych wszystkich zobowiązań.
Rozpoczęto liczne dyskusje o budżetach (o ich zasobności, zasilaniu, samodzielności budżetowej gmin) które wychodziły od stwierdzenia, iż środki budżetowe są niewystarczające do pokrycia potrzeb. Gminy zaczęły więc zwracać się w najwłaściwszym kierunku: poszukują pozabudżetowych środków zasilania inwestycji komunalnych w drodze emisji obligacji komunalnych.
Wzorce takich działań możemy czerpać z doświadczeń Stanów Zjednoczonych. Michael Cheroutes, który przez 30 lat pomagał miastom i innym władzom samorządowym w USA w finansowaniu ich infrastruktury twierdzi, że finansowanie przez obligacje komunalne sprawdziło się jako skuteczne narzędzie dla wielu spośród jego klientów. Tylko w 1994 r. samorządy w Stanach Zjednoczonych wyemitowały ponad 250 miliardów dolarów w obligacjach komunalnych na finansowanie poprawy warunków lokalnych, od portów lotniczych poczynając, na polach golfowych kończąc.
Termin „obligacje komunalne” jest używany w USA w bardzo szeroki sposób. Obejmuje wszelkie rodzaje finansowania dłużnego przez samorządy i może obejmować nawet formy zbliżone do kredytów komunalnych, komercyjnych pożyczek ze stanowych funduszy ochrony środowiska, które są również formami zaciągania pożyczek, stosowanymi przez gminy w Polsce.
Nie jest to bynajmniej strategia finansowa będąca czymś charakterystycznym tylko dla Stanów Zjednoczonych. Dynamiczny rynek obligacji komunalnych istnieje w tak odmiennych krajach jak Australia i Szwajcaria, zaczyna pojawiać się także w Europie Środkowej i Wschodniej.
Polski rynek obligacji komunalnych jest na etapie tworzenia, dlatego bardzo ważna jest ocena dotychczasowej praktyki (polskiej i zagranicznej) oraz wnioski z nich wynikające, które powinny inspirować do zmiany prawa regulującego możliwości pozyskiwania przez gminy przychodów przy pomocy tej zwrotnej formy finansowania. Nie można bowiem zapomnieć o tym, że gmina jest szczególnym podmiotem emitującym obligacje. Jest to nie tylko osoba prawna, ale przede wszystkim korporacja terytorialna będąca podmiotem prawa publicznego, która uzyskała prawo do gromadzenia określonych dochodów w celu sfinansowania zadań własnych w zakresie użyteczności publicznej, służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej oraz realizacji zadań zleconych.
Pojęcie i charakter prawny obligacji.
Przepisy rozdziału IV ustawy z 10.XII.1993r. o finansowaniu gmin przewidują możliwość pozyskiwania przez gminy przychodów z tzw. Finansowania zwrotnego, w tym także z emisji papierów wartościowych. Gminom zapewniono tym samym dostęp do rynku kapitałowego. Prawo emisji papierów wartościowych, sformułowane w art. 25 ustawy o finansowaniu gmin, w praktyce funkcjonowania samorządu sprowadzono jedynie do emisji obligacji.
Ustawa o obligacjachustala w art. 4 ust. 1 ogólne pojęcie obligacji. Zgodnie z tym przepisem, obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatariusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia (wykupu obligacji), które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny.
Przez świadczenie pieniężne, zgodnie z art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy, rozumie się zapłatę należności głównej lub należności ubocznych (odsetek, dyskonta) w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji. Ustawodawca nie definiuje natomiast pojęcia świadczenia niepieniężnego. Ogranicza się jedynie do ustalenia sytuacji, za pomocą których może być dokonywany wykup obligacji. W ten sposób stworzony został katalog świadczeń niepieniężnych stanowiący wierzytelności inkorporowane w obligacjach. Świadczenia te mogą polegać na przyznaniu obligatariuszowi prawa do udziałów w przyszłych zyskach emitenta, prawa do zmiany obligacji na akcje spółki będącej emitentem tych obligacji albo też na przyznaniu obligatariuszowi prawa pierwszeństwa do objęcia emitowanych w przyszłości akcji spółki będącej emitentem tych obligacji.
Uprawnionymi do emisji obligacji według art. 2 ust. 1 ustawy o obligacjach są:
Podmioty prowadzące działalność gospodarczą, posiadające osobowość prawną.
Gminy, powiaty, województwa (...) a także związki tych jednostek oraz miasto stołeczne Warszawa.
Spółki akcyjne, spółki z ograniczona odpowiedzialnością.
Definiując ogólne pojęcie obligacji, ustawodawca nie ustalił normatywnej definicji obligacji komunalnej. Biorąc pod uwagę art.2 ust. 1 ustawy o obligacjach, gdzie został określony krąg podmiotów uprawnionych do emisji obligacji, można przyjąć, że będą to obligacje emitowane przez gminy, związki międzygminne (związki komunalne) oraz miasto stołeczne Warszawa.
Niw wydaje się natomiast zasadne aby pojęciem obligacji komunalnych obejmować także obligacje emitowane przez spółki prawa handlowego lub przedsiębiorstwa należące do gmin. Są to bowiem obligacje emitowane przez odrębny niż gmina podmiot prawny.
Aby kontynuować temat o obligacjach komunalnych, warto zwrócić uwagę na najważniejsze według Piotra Kochańskiegowymogi, z których powinien zdawać sobie sprawę każdy przygotowujący emisję obligacji komunalnych. Aby ją właściwie przygotować i przeprowadzić należy przede wszystkim:
Sporządzić dokładny plan finansowy przedsięwzięcia, na które przeznaczone mają być fundusze uzyskane z emisji obligacji i uzyskać opinię dyplomowanych księgowych;
Znać bilans finansowy jednostki samorządu terytorialnego;
Dokładnie przygotować plan wykonania zobowiązań zaciągniętych w drodze emisji obligacji;
Zapewnić zabezpieczenie finansowe dla pokrycia zobowiązań wynikających z emisji, do wysokości 20% rocznego dochodu gminy;
Zapewnić ewentualne dodatkowe gwarancje finansowe;
Przygotować prospekt emisyjny obligacji jako papieru wartościowego;
Zawiadomić Komisję Papierów Wartościowych o planowanej emisji i uzyskać jej zgodę, o ile planowana jest emisja w drodze subskrypcji publicznej lub planowany termin wykupu jest dłuższy niż rok;
Poinformować Urząd Antymonopolowy o planowanej emisji, o ile zakłada ona zobowiązanie do świadczeń rzeczowych i odczekać do 30 dni, w którym to okresie Urząd Antymonopolowy może zgłosić sprzeciw na skutek którego emitent zobowiązany byłby do odstąpienia lub do zmiany planowanych świadczeń dodatkowych;
Poinformować o planowanej emisji Regionalną Izbę Obrachunkową, która podaje do publicznej wiadomości swoją opinię
Analiza opisanych wyżej wymogów prawnych dowodzi, iż ustawodawca przepisami prawnymi wymusza na emitentach obligacji systematyczne planowanie emisji. Stara się zabezpieczyć emisje dla dobra rynku i nabywców obligacji.
Rodzaje obligacji komunalnych.
Stosowany w literaturze przedmiotu podział obligacji dokonywany jest najczęściej według następujących kryteriów:
Podmiotu emitującego,
Obrotu obligacjami,
Sposobu obliczenia oprocentowania,
Terminu i sposobu wykupu obligacji,
Zabezpieczenia obligacji.
Ze względu na podmiot emitujący, można wyróżnić w ramach obligacji komunalnych, jak już wspomniałam wcześniej, obligacje emitowane przez gminy, miasto stołeczne Warszawa, związki gmin.
Ze względu na obrót obligacjami, można emitować obligacje imienne lub na okaziciela. Obligacje imienne są wystawiane na określone konkretne osoby prawne lub fizyczne. Oznaczenia takiego pozbawione są obligacje na okaziciela. Podział ten jest ważny ze względu na różny sposób przenoszenia praw inkorporowanych w obu rodzajach obligacji przez ich właścicieli na inne podmioty. Obligacje imienne przenosi się najczęściej w drodze przelewu, co powinno być odnotowane w samej obligacji. Emitent może jednak wprowadzić w warunkach emisji zakaz lub ograniczenie zbywania obligacji imiennych. Natomiast w przypadku obligacji na okaziciela, emitent zmierza do tego, aby były one przedmiotem swobodnego obrotu. Przeniesienie obligacji na okaziciela odbywa się przez wydanie obligacji jej nabywcy przez zbywcę. W dotychczasowej praktyce obligacje komunalne emitowane były na okaziciela. W ten sposób możliwość ich zbycia przez inwestorów nie była ograniczona.
Z punktu widzenia sposobu obliczenia oprocentowania, można wyróżnić obligacje o stałym lub zmiennym oprocentowaniu. Oprocentowanie obligacji jest istotnym czynnikiem decydującym o zakresie popytu na nie, przesądza bowiem o wysokości i częstotliwości uzyskanych przez obligatariuszy należnych im dochodów. Posiadacz obligacji o stałym oprocentowaniu uzyskuje odsetki określone w stosunku rocznym dla całego okresu, do chwili wykupu obligacji przez emitenta. Jest to możliwe dzięki temu, że stopa procentowa takiej obligacji jest określona w sposób niezmienny, co powoduje, iż wysokość przychodu z obligacji o stałym oprocentowaniu jest ustalona jednorazowo na cały okres emisji i znana jest już w momencie wypuszczenia ich na rynek. Ta stała wysokość oprocentowania od wartości nominalnej obligacji jest niezależna od faktu osiągania zysków lub ponoszenia strat przez emitenta. Ten typ obligacji jest emitowany najczęściej w warunkach gospodarki ustabilizowanej. Obligacje o zmiennym oprocentowaniu pozwalają na obliczenie zróżnicowanych odsetek dla poszczególnych okresów czasu ustalonych w warunkach emisji obligacji. Szczególnym rodzajem obligacji o zmiennym oprocentowaniu są obligacje indeksowane - w tym przypadku stopa ich oprocentowania nie jest z góry wiadoma, ale w warunkach emisji musi być ustalona zasada dotycząca sposobu jej wyliczenia.
Z uwagi na termin wykupu obligacji, możemy wyróżnić obligacje krótko- ,średnio- i -długo terminowe. Pod pojęciem terminu wykupu rozumie się termin, w którym wartość nominalna obligacji zostanie spłacona, a obligacja umorzona. Obligacje krótkoterminowe to takie, które mają okres wykupu krótszy niż 5 lat. Obligacje, których okres wykupu wynosi od 5 do 10 lat od daty emisji, to obligacje średnioterminowe. Trzeci rodzaj obejmuje natomiast obligacje o okresie wykupu powyżej 10 lat.
Ze względu na sposób wykupu, można wyróżnić obligacje pieniężne, niepieniężne i mieszane. Obligacje pieniężne są wykupywane poprzez zapłatę środkami pieniężnymi za należność główną oraz należności uboczne w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji. Wykup obligacji niepieniężnych dokonywany jest poprzez realizację innych świadczeń, również sprecyzowanych w warunkach emisji, do wykonania których zobowiązuje się emitent. Z kolei obligacje mieszane są wykupywane przez realizację świadczenia pieniężnego, jak i niepieniężnego, co musi być jednoznacznie określone w warunkach emisji. Obligacje niepieniężne należy podzielić na obligacje zamienne oraz obligacje z prawem pierwszeństwa. Są to rodzaje obligacji które nie były przewidziane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Trzeba jednak stwierdzić, że tych obligacji w zasadzie nie może emitować gmina, gdyż zgodnie z art.4 ust.4 ustawy o obligacjach, prawo takie przysługuje jedynie spółkom lub przedsiębiorstwom, których właścicielem jest gmina.
Obligacje mogą być wykupione jednorazowo, po określonym czasie od daty emisji, albo może to następować systematycznie, według losowania spośród ogólnej liczby obligacji i może być rozłożone w czasie.
Gmina która jest emitentem obligacji może nabywać własne obligacje jedynie w celu ich umorzenia. Ten zapis zawarty w art.25 ma stanowić zabezpieczenie przeciwko spekulacji własnym długiem.
Z punktu widzenia sposobu zabezpieczenia wierzytelności wynikających z obligacji, w świetle art.6 ustawy, obligacje można podzielić na zabezpieczone całkowicie, częściowo oraz niezabezpieczone. Całkowite zabezpieczenie obligacji, obejmujące wartość nominalną wraz z sumą należnego oprocentowania polega na:
Ustanowieniu zastawu lub hipoteki na majątku własnym emitenta - gminy;
Udzieleniu gwarancji przez NBP lub bank posiadający kapitał własny w wysokości nie niższej niż równowartość 10 mln. EURO;
Udzieleniu zabezpieczenia przez bank zagraniczny lub międzynarodową instytucję finansową posiadającą kapitał własny w wysokości wymaganej dla banków polskich;
Udzieleniu poręczenia przez gminy lub miasto stołeczne Warszawa.
Dwa pierwsze rodzaje gwarancji będzie mogła uzyskać znikoma liczba gmin. Wynika to z trudnej sytuacji finansów publicznych, gdzie Skarb Państwa sam emituje obligacje w celu sfinansowania niedoboru budżetowego.
W praktyce obligacji komunalnych najczęściej można spotkać obligacje zabezpieczone poprzez poręczenie udzielone przez gminy lub miasto stołeczne Warszawa. Poręczenie to będzie obejmowało wartość nominalną obligacji wraz z oprocentowaniem. Zgodnie z art.6 ust.5 ustawy o obligacjach gminy będą mogły poręczać zobowiązania wynikające z obligacji emitowanych przez:
Inne gminy oraz związki komunalne;
Spółki prawa handlowego, w których dana gmina dysponuje ponad 50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub walnym zgromadzeniu akcjonariuszy;
Przedsiębiorstwa dla których gmina jest organem założycielskim,
do wysokości 15% dochodów gminy planowanych w roku, w którym następuje udzielenie poręczenia.
Obligacje niezabezpieczone mogą być emitowane jedynie przez podmioty prowadzące działalność co najmniej 3 lata, gdyż w świetle art.6 ust.3 muszą wylegitymować się sprawozdaniami finansowymi.
Treść obligacji i rodzaje emisji.
W art. 5 ustawy o obligacjach zostały określone formalne składniki treści obligacji. Zgodnie z tym przepisem, obligacja powinna zawierać w szczególności:
Powołanie podstawy prawnej;
Wskazanie gminy będącej emitentem;
Nazwę obligacji i cel jej emitowania;
Wartość nominalną, numer kolejny oraz serię obligacji;
Oznaczenie obligatarisza - przy obligacji imiennej;
Ewentualny zakaz lub ograniczenie zbywania obligacji imiennej;
Datę, od której nalicza się oprocentowanie, wysokość oprocentowania, terminy jego wypłaty i miejsce płatności - jeśli warunki emisji przewidują oprocentowanie - oraz warunki wykupu;
Wysokość i zasady udzielania gwarancji oraz oznaczenie podmiotu gwarantującego;
Zakres i formę zabezpieczenia lub informację o jego braku;
Miejsce i datę wystawienia obligacji oraz datę jej nabycia;
Podpisy osób uprawnionych do zaciągania zobowiązań w imieniu emitenta.
Katalog tych wymogów jest otwarty, oznacza to że powyższe warunki mogą być uzupełnione dodatkowymi, jeśli emitent tak zadecyduje. W treści obligacji nie powinno jednak zabraknąć któregokolwiek z nich. Do obligacji dołącza się arkusz kuponowy oprocentowania, jeśli warunki emisji to przewidują oraz arkusz wykupu obligacji.
Emisja obligacji może być realizowana przez ofertę nabycia skierowaną do indywidualnych adresatów, w liczbie nie większej niż 300 osób oraz przez publiczną subskrypcję. W tym drugim przypadku do emisji obligacji w zakresie nie uregulowanym ustawą o obligacjach mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych. Dotyczyć to będzie zasad obrotu, dopuszczenia do niego, wymogów prospektowych i informacyjnych, a także odpowiedzialności cywilnej i karnej. Ponadto w takim przypadku emisja obligacji uwarunkowana jest dodatkowym posiadaniem zgody Komisji Papierów Wartościowych. Gmina jako emitent obligacji w drodze publicznej subskrypcji funkcjonuje na takich samych zasadach jak każdy inny emitent do którego ma zastosowanie ustawa o obligacjach, dokonujący emisji w tym trybie.
Ustawa o obligacjach precyzuje ściśle co powinno stanowić treść propozycji skierowanych do niepublicznej subskrypcji. W art.10 ustawodawca wymaga aby w tych propozycjach były zawarte dane pozwalające na ocenę sytuacji finansowej emitenta. Dodatkowo emitent zobowiązany jest do udostępnienia podstawowych informacji dotyczących treści obligacji. W przypadku zaś emisji obligacji przez gminy, związki komunalne oraz miasto stołeczne Warszawa, mają one obowiązek udostępniać sprawozdania z wykonania budżetu gminy za rok poprzedzający emisję obligacji wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o wykonaniu budżetu za dany rok.
Dotychczasowe emisje obligacji komunalnych były realizowane poprzez ofertę nabycia skierowaną do indywidualnych adresatów, w liczbie nie większej niż 300 osób. Obwarowania formalne obowiązujące emitenta w przypadku emisji realizowanej przez publiczną subskrypcję, wprowadzone z myślą o ochronie inwestora powodują olbrzymi wzrost kosztów takiej emisji - co skutecznie odstrasza gminy jako emitentów obligacji.
W ustawie o obligacjach pojawia się nieznana do tej pory instytucja banku - reprezentanta. Zadaniem tego banku jest ochrona obligatariuszy. Ma on pełnić funkcję ich przedstawiciela ustawowego. Umowę o reprezentację powinien zawrzeć emitent przed rozpoczęciem emisji, ale tylko wówczas gdy emisja obligacji będzie realizowana w publicznej subskrypcji. Istotne postanowienia umowy o reprezentację z bankiem muszą być zamieszczone w prospekcie emisyjnym bądź w memorandum informacyjnym. Artykuły 29 - 38 regulują funkcjonowanie tej instytucji. Podstawową zasadą jest to że bank - reprezentant nie może być dłużnikiem emitenta. Zakres pomocy banku powinien obejmować wszystkie etapy towarzyszące emisji obligacji, w tym fazę wstępną dotyczącą:
Ustalenia właściwej strategii pozyskania środków z rynku kapitałowego;
Opracowania projektu będącego przedmiotem przetargu;
Przeprowadzenie promocji przedsięwzięcia.
W następnej fazie bank powinien pomóc w ustaleniu warunków emisji, które powinny być spełnione aby zapewnić powodzenie emisji, w tym:
Ustalenie optymalnego zakresu emisji;
Jej oprocentowanie;
Termin wykupu.
W kolejnej fazie obowiązki banku powinny koncentrować się na zorganizowaniu przetargu, w tym przede wszystkim:
Na akwizycji ofert ze strony instytucji pragnących zorganizować emisję;
Pomocy w dokonaniu wyboru zwycięzcy przetargu.
I wreszcie bank powinien czuwać nad prawidłowością przebiegu samej emisji, aby z jednej strony zapewnić gminie oczekiwane środki finansowe oraz z drugiej strony zabezpieczyć realizację wierzytelności obligatariuszy wynikających z obligacji.
Podjęcie decyzji o emisji obligacji należy, zgodnie z art.18 ust.2 pkt 9 lit.C ustawy o samorządzie terytorialnym, do wyłącznej właściwości rady gminy. Uchwała rodzi zobowiązania finansowe, a zatem powinna także wskazywać źródła dochodów z których zobowiązania zostaną pokryte. Ze względu na wymogi określone w art.10 ustawy o obligacjach co do treści warunków emisji, przyjmuje się że uchwała powinna zawierać przynajmniej te dane które są przewidziane w art.10 ust.1. informacje te muszą być udostępniane w dwóch dziennikach ogólnopolskich, jeśli emisja obligacji następuje poprzez niepubliczną subskrypcję, a także gdy termin realizacji praw z obligacji emitowanych w drodze publicznej subskrypcji jest krótszy niż rok od daty emisji, a obligacje te nie znajdują się w publicznym obrocie.
Wprowadzenie szczególnej procedury dotyczącej emisji obligacji jest wyrazem dbałości o ochronę interesów potencjalnych nabywców obligacji, a ponadto dążenia ustawodawcy do ograniczenia zadłużenia się przez gminę emitującą obligacje.
Ustawa przewiduje sankcje karne za niedotrzymanie ustawowych i umownych wymogów emisji obligacji, zasad funkcjonowania i bezpieczeństwa rynku kapitałowego oraz praw obligatariuszy. W 6 artykułach końcowych ustawy określono kary (pozbawienia wolności i kary grzywny), które będą wymierzane osobom winnym naruszeń.
Funkcje obligacji.
Obligacje, jak podaje Arkadiusz Babczuk, mogą pełnić wiele funkcji w gospodarce komunalnej. Najważniejsze z nich to:
Funkcja kredytowa, polegająca na tym, że za pomocą obligacji emitent pozyskuje od nabywcy określoną sumę pieniężną na określony czas;
Funkcja prywatyzacyjna, polegająca na tym, że za pomocą obligacji można zdynamizować procesy prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych lub składników mienia komunalnego;
Funkcja promocyjna, wynikająca z popularyzacji wspólnoty samorządowej - emitenta i kształtowania jej wizerunku jako podmiotu innowacyjnego i aktywnie zarządzanego, co może między innymi służyć przyciąganiu zewnętrznego kapitału prywatnego;
Funkcja aktywizacyjna, polegająca na mobilizowaniu obywateli na rzecz inicjatyw lokalnych;
Funkcja refinansowa, polegająca na emisji obligacji służących refinansowaniu zapadających zobowiązań jednostek samorządu terytorialnego lub jego związków;
Funkcja rozwojowa, polegająca na tym że dzięki środkom uzyskanym z emisji obligacji następuje rozwój infrastruktury technicznej (drogi, mosty) lub społecznej (szkoły, mieszkania) regionu.
Jeśli prowadzi się rozważania o obligacjach komunalnych, ważną sprawą jest przeciwstawienie ich rozwiązaniu alternatywnemu czyli „płaceniu na bieżąco” które w Stanach Zjednoczonych nazywane jest finansowaniem pay - as - you - go. Przy „płaceniu na bieżąco” przychód budżetu z danego roku używany jest do płacenia za prace inwestycyjne. Kwota, która może być co roku wydana na inwestycje jest ograniczona wielkością budżetu oraz innymi potrzebami zgłaszanymi do budżetu. Obligacje komunalne pozwalają na pożyczanie i uzyskiwanie funduszy na ukończenie przedsięwzięcia, w postaci jednorazowej kwoty na początku budowy. Kwota funduszu, który można uzyskać opiera się na kwotach jakie w sposób odpowiedzialny planuje się na cel spłaty obligacji w przyszłości. Gmina lub przedsiębiorstwo nie mogą sprzedać więcej obligacji niż przedsięwzięcie będzie w stanie spłacić. Żaden inwestor nie kupi bowiem takich obligacji. Ponadto przepisy prawa polskiego dotyczące obligacji komunalnych ograniczają kwotę jaką można pożyczać.
Klasyfikacja obligacji komunalnych.
Klasyfikacja to opinia odnośnie zdolności i prawnego obowiązku oraz chęci emitenta instrumentu dłużnego, przynoszącego kredytodawcy z góry ustalony zysk, do terminowego dokonywania spłat odsetek i kapitału przez cały czas trwania takiego wyemitowanego instrumentu.
Klasyfikacja jest zatem miarą ryzyka nie wywiązania się emitenta z zobowiązań, w dziewiętnastopunktowej skali, sięgającej od klasy o najwyższej jakości, Aaa, która oznacza zdolność do kontynuowania obsługi długu w sposób bezawaryjny, nawet w czasach najostrzejszych recesji gospodarczych, do klasy o najniższej jakości, samego C, która odnosi się do papierów wartościowych, w stosunku do których niewywiązywanie się emitenta ma charakter poważny, i które nie mają żadnych szans na powrót kiedykolwiek do statusu papierów o jakości inwestycyjnej.
Pomiędzy klasami Baa i Ba umieszczona jest linia wyznaczająca podział klas na te, które inwestorzy tradycyjnie uznają za obligacje o jakości inwestycyjnej i te, o których się mówi, że są to obligacje o jakości spekulacyjnej.
Klasyfikacja obligacji komunalnych ma za zadanie ułatwienie i przyspieszenie procesu podejmowania decyzji w działaniach na rynkach kapitałowych. W miarę jak rynki kapitałowe na świecie coraz lepiej integrują się, a przepływ środków inwestycyjnych staje się coraz bardziej wielokierunkowy, sam proces podejmowania decyzji staje się coraz trudniejszym zadaniem. Rynek oczekuje codziennie aktualizowanych informacji na bardzo wysokim poziomie, informacji rzetelnych, dokładnych, wyczerpujących, szeroko dostępnych i dostarczanych użytkownikowi terminowo i sprawnie.
Trzeba zaznaczyć, że wiele krajowych rynków obligacji komunalnych, lub ich miejscowych odpowiedników, doskonale funkcjonuje bez użycia klasyfikacji. W miarę tego, jak w wyniku procesów liberalizacji i deregulacji zachodzących na wielu z nich coraz rzadziej możemy mówić o rynkach odosobnionych lub chronionych, praktyki ulegają zmianie, częstokroć niezwykle szybko. Typowym tego przykładem może być Hiszpania, gdzie sklasyfikowano osiem z siedemnastu autonomicznych regionów.
Warto ponadto wyjaśnić, że pomiędzy klasyfikacją suwerennego państwa jako dłużnika a klasyfikacją jego wewnętrznych jednostek, takich jak samorządy, gminy i miasta występuje ścisły związek. Jednym z kluczowych aspektów analizy przeprowadzanej w celu przydzielenia rankingu klasyfikacyjnego jest trwałość, kontynuacja i przewidywalność strumieni gotówkowych możliwych do wykorzystania w celu obsługi i spłaty długu pożyczkobiorcy (emitenta). W każdym przypadku w procesie przydzielania klasyfikacji w pierwszym rzędzie analizuje się podstawowe źródła przychodów, na długo zanim pojawią się pytania, co się stanie jeżeli strumienie te z jakichkolwiek powodów zostaną przerwane, uszczuplone lub zupełnie ustaną i do jakich źródeł pomocy wśród osób trzecich pożyczkodawca będzie się mógł zwrócić w celu uzyskania spłaty udzielonego przez siebie kredytu.
Informacja o emisji obligacji komunalnych gminy Płock.
Charakterystyka techniczna emisji:
Wartość emisji - 2.000.000.000 zł.
Struktura emisji - 20.000 obligacji o wartości nominalnej 100.000 zł. Każda
Sprzedaż - za pośrednictwem Bydgoskiego Banku Komunalnego S.A. na rynku pierwotnym od 1.IX.1993r. do 30.XI.1993r.
Zapadalność - 360 dni, licząc od 1.IX.1993r.
Wykup obligacji:
Ceną zakupu obligacji była cena nominalna, powiększona o odsetki naliczone za okres od rozpoczęcia sprzedaży do dnia nabycia
Oprocentowanie liczone było jako suma ogłoszonej przez Prezesa GUS stopy wzrostu cen towaru i usług konsumpcyjnych za dwanaście miesięcy poprzedzających drugi miesiąc przed terminem wykupu obligacji oraz marży odsetkowej w wysokości 6%
Odsetki wypłacane były jednorazowo z chwilą wykupu obligacji, po upływie 360 dni od pierwszego dnia sprzedaży
Obsługa emisji:
Obligacje emitowane były w formie odcinka zbiorowego, który Zarząd Miasta złożył do depozytu w Bydgoskim Banku Komunalnym, prowadzącym obsługę emisji
Bank wydawał nabywcom imienne świadectwa depozytowe potwierdzające fakt nabycia obligacji
Obligacje mogły być przedstawione do wykupu od 26.VIII.1994r.
Obligacje po 26.VIII. nie podlegały oprocentowaniu
Obligacje ulegają przedawnieniu po 10 latach od dnia 26.VIII.1994r.
Osoba przedstawiająca obligacje do wykupu otrzymywała imienne zaświadczenie o wartości przedstawionych do wykupu obligacji
Obligacje były zbywalne przed terminem ich zapadalności
Preferencje dodatkowe:
Nabywca obligacji miał prawo do jednorazowej bonifikaty w wysokości:
5%kwoty stanowiącej cenę wykupu obligacji, w przypadku zakupu przez osobę prawną nieruchomości na przetargu zorganizowanym przez gminę
10% kwoty stanowiącej cenę wykupu obligacji, w przypadku zakupu przez osoby fizyczne i prawne udziałów w prywatyzowanych spółkach gminy
20% kwoty stanowiącej cenę wykupu obligacji, w przypadku zakupu przez osobę fizyczną nieruchomości na przetargu zorganizowanym przez gminę oraz w przypadku wykupu (bez przetargu) mieszkania komunalnego przez dotychczasowego najemcę
ponadto wykup obligacji mógł polegać na regulowaniu nimi zobowiązań wobec budżetu miasta Płock.
Informacje dodatkowe:
Budżet miasta w 1993r. wynosił około 460 mld. Złotych
Emisja miała charakter niepubliczny ze względu na niższe koszty (nie wymaga opinii i zgody Komisji Papierów Wartościowych oraz szczegółowego i obszernego prospektu emisyjnego)
Zgodnie z prawem, uniknięcie podległości w ustawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych wymaga skierowania emisji do mniej niż 300 osób lub termin realizacji musi być krótszy niż rok. W przypadku miasta Płock nie stosowano ograniczeń co do liczby nabywców, jednak ograniczono czas do 360 dni.
Rynek do którego skierowano ofertę ograniczał się w zasadzie do miasta Płock i okolic
Struktura nabywców była następująca;
Osoby prawne: 5200 obligacji, 65,2%
Osoby fizyczne: 2776 obligacji, 34,8%
Cel pozyskania środków: trzy priorytetowe inwestycje miejskie - stacja uzdatniania wody, oczyszczalnia ścieków, zakład utylizacji odpadów komunalnych
Wyniki emisji:
Sprzedano 7976 obligacji, to jest 40% całej emisji.
Wnioski z emisji:
Zła promocja obligacji (radio i gazety lokalne) - istota nie była znana szefom największych i najbogatszych firm. W przypadku jednej z firm osobista rozmowa i wyjaśnienie dyrektorowi istoty emisji dały dobry skutek
W momencie sprzedaży obligacji nie była gotowa oferta nieruchomości do sprzedaży z preferencjami (tak stracono dwóch poważnych klientów)
Brak zgody Ministra Finansów na odliczenie od podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym na zasadach podobnych do obligacji państwowych
Słaba aktywność promocyjna Banku, który przeżywał duże trudności wewnętrzne i nie był zdolny do realizacji strategii uczestnictwa w rynku obligacji
Duża konkurencja na rynku inwestycji finansowych (akcje prywatyzowanych spółek Skarbu Państwa dawały dochód kilkakrotnie większy)
Niewielki zasób wolnego kapitału
Wnioski na przyszłość:
Powierzać emisję dobrym, sprawnym bankom, biurom maklerskim chcącym realnie istnieć na rynku gminnych obligacji
Dobrze zaplanować i przeprowadzić promocję
Emitować obligacje z preferencjami, skierowanymi na zdefiniowane potrzeby rynku
Współczesne emisje obligacji przeprowadzone w Polsce (a więc także w gminie Płock) posiadają następujące cechy:
Niepubliczny charakter emisji
Do tej pory nie jest znany przypadek publicznej emisji obligacji komunalnych. Nie ma takiej emisji, która byłaby adresowana do nieograniczonego z góry kręgu inwestorów i rozprowadzana za pośrednictwem biur maklerskich czy notowana na warszawskiej giełdzie. Wszystkie znane emisje miały charakter zamknięty.
Preferowanie przez gminy tego typu emisji spowodowano było przypuszczalnie trzema zasadniczymi czynnikami. Pierwszy z nich to koszt emisji publicznej, który jest zawsze wysoki z uwagi na konieczność sporządzenia prospektów emisyjnych, wniesienia opłat maklerskich i wynagrodzenia innych pośredników (np. banków) oraz opłat związanych z dopuszczeniem papieru do rynku publicznego i ewentualnie giełdowego. Przy stosunkowo niskich wartościach emisji koszty te mogłyby istotnie zaważyć na ich opłacalności. Drugim czynnikiem była zapewne niejasność prawa, zwłaszcza regulującego dopuszczalność do publicznego rynku tych papierów. Zwłaszcza wymogi dotyczące opracowania prospektu emisyjnego nie odpowiadały charakterowi takich podmiotów jak gminy.
Mała wartość emisji.
Na wartość emisji wpływała zapewne ostrożność gmin, dla których były to pierwsze doświadczenia, a także możliwości finansowe adresatów (nie byli to głównie nabywcy instytucjonalni lecz raczej mieszkańcy gminy). Zamknięty (niepubliczny) charakter emisji ograniczał możliwość korzystania z reklamy i innych środków promocji emisji, tak więc trudno było liczyć na wywołanie dużego nią zainteresowania, a co za tym idzie i możliwości wchłonięcia obligacji przez rynek.
Krótki okres zapadalności emisji.
Większość dotychczasowych emisji ukazywała się z 12-sto miesięcznym terminu wykupu. Zasadnicze znaczenie miał tu fakt że były to emisje zamknięte, a co za tym idzie konieczność ustanowienia tak krótkiego terminu wynikała z r4egulacji prawnych.
Krótki termin zapadalności emisji sprawiał natomiast, że emisje te nie mogły mieć charakteru kredytu długoterminowego. W tym też tkwi jedna z zasadniczych różnic pomiędzy emisjami polskimi a spotykanymi gdzie indziej.
Podsumowanie
Podsumowując pracę pragnę podkreślić, że zaletą obligacji jest to, iż muszą one być spłacone, zaś zgromadzone w ten sposób środki - przeznaczone na przewidziany cel, a zatem pozwalają na wnikliwą kontrolę dokonywanych w ten sposób inwestycji. Obawy, że gminy nie poradzą sobie z tak skomplikowanym przedsięwzięciem jak emisja papierów wartościowych, zdaniem Józefa Lasoty, wydają się być przesadzone.
Mamy świadomość, że podejmowane dotąd przez polskie gminy próby zdobycia środków przez obligacje nie zakończyły się wielkimi sukcesami. Zdecydowała o tym nie tylko niewielka tradycja, ale także niedoskonałe polskie prawo finansowe. Dzięki zdobytym doświadczeniom możemy jednak określić konieczne dla sukcesu obligacji komunalnych zmiany.
Kredyt w postaci obligacji jest również kluczem do wzmocnienia samorządów i zapewnienia im większej niezależności od niepewnych przekazów środków i nadwyżek budżetowych. Emisja obligacji przybliża podejmowanie ważnych decyzji na poziomie samorządu do tych, którzy będą korzystać z ich skutków. Może to poprawić skuteczność alokacji zasobów, w miarę podwyższania się świadomości obywateli i ich udziału w decyzjach, za jakie rodzaje usług i na jakim poziomie zechcą płacić. Polski rząd powinien dostrzec w obligacjach szansę dla gmin, a co za tym idzie dla całej polskiej gospodarki.
Polacy stoją przed szansą jaka była udziałem amerykańskich pionierów wolnego rynku i demokracji. Od nas tylko zależy czy i w jakim stopniu ją wykorzystamy.
Obligacje komunalne to jedna z metod odpowiadania na stojące przed nami wyzwania cywilizacyjne. Bowiem jak przed dwustu laty pisał Aleksander Hamilton „ważnym środkiem dzięki któremu można powiększyć bogactwo narodów jest utrzymywanie i pobudzanie ludzkiego umysłu przez mnożenie celów przedsiębiorczości”.
Trzeba podkreślić, że obligacje komunalne nie są „deską ratunku” dla pogrążonych w tarapatach gmin, lecz trwałym i wymagającym stabilności instrumentem pozyskiwania środków kapitałowych.
M. Cheroutes „Finansowanie przez obligacje - doświadczenia zachodnie”; Samorząd Terytorialny 1995r., nr 3
R. B. Bronson, C. H. Wedlington: „Kiedy finansowanie obligacjami komunalnymi jest dobrym pomysłem”; Samorząd Terytorialny 1995r., nr 3
M. Miemiec: „Zagadnienia prawne emisji obligacji komunalnych”; Finanse Komunalne 1996r., nr 5
Dz.U. z 1993r. nr 129 poz. 600 z późn. zm.
Dz.U. z 1995r. nr 83 poz. 420 z późn. zm.
J. Petersen, A. Chełkowski: „Nowa ustawa o obligacjach - luki i niejasności”; Wspólnota 1995r. nr 38
P. Kochański: „Polskie prawo o obligacjach”; Samorząd Terytorialny 1995r. nr 3
M.Miemiec, op. cit.
Dz.U. z 1994r. Nr 58 poz.239 z późn. zm.
Dz.U. z 1990r. nr.16 poz. 95 z późn. zm.
A. Babczuk: „Emisje obligacji komunalnych w Polsce pod rządami ustawy z 19.VI.1995r. o obligacjach”; Finanse Komunalne 1998r. Nr 3
M.L. Buneman: „Klasyfikacja i rynki obligacji komunalnych”; Samorząd Terytorialny 1995r. nr 3
A. Drętkiewicz: „Informacja na temat emisji obligacji gminy Płock”; Samorząd terytorialny 1995r., nr 3
J. Lasota: „Obligacje szansą rozwoju gmin”; Samorząd Terytorialny 1995r., nr 3