Analiza porównawcza ustawa o rozporządzenie (2)

Ustawa jest aktem prawotwórczym uchwalanym przez Sejm i Senat, ogłaszanym przez prezydenta RP. W hierarchii źródeł prawa zajmuje ona, w zasadzie, drugie miejsce po konstytucji. Proces dochodzenia ustawy do skutku jest ujęty w szczególną procedurę, zwaną trybem ustawodawczym. Jest to całokształt parlamentarnych i pozaparlamentarnych etapów dochodzenia ustawy do skutku, tak jak określa je Konstytucja. Zasadniczymi etapami trybu ustawodawczego są: inicjatywa ustawodawcza, debata w Sejmie i Senacie, podpisanie przez prezydenta i ogłoszenie.

Prawo inicjatywy ustawodawczej to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Sejm wniesionych projektów szczególnej procedurze. Podmiotami prawa inicjatywy ustawodawczej są: posłowie (grupa przynajmniej 15 posłów) i komisje sejmowe, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów oraz wyborcy w liczbie co najmniej 100 tysięcy (inicjatywa ludowa).

Podmiotowe ograniczenia prawa inicjatywy ustawodawczej występują w odniesieniu do projektu ustawy budżetowej i projektu ustawy o zmianie Konstytucji.

Projekty ustaw składane są Marszałkowi Sejmu (“do laski marszałkowskiej”), który może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeśli uzasadnienie nie odpowiada określonym wymaganiom.

Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach, przedzielonych pracami komisji sejmowych. Dla jego uchwalenia konieczna jest zwykła większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W momencie uchwalenia przez Sejm projekt staje się ustawą, którą Marszałek kieruje do Senatu.

Procedura rozpatrywania ustawy przez Senat jest podobna do procedury jej uchwalania przez Sejm. Marszałek Senatu kieruje tekst ustawy do właściwej komisji senackiej, która powinna w ciągu dwóch tygodni zaproponować ustosunkowanie się Senatu do ustawy: przyjąć ją bez poprawek, odrzucić ustawę (ustawa budżetowa jest tutaj wyjątkiem), wprowadzić poprawki do tekstu ustawy. Senat podejmuje swoją uchwałę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów po czym uchwała jest przekazywana Marszałkowi Sejmu.

Rozpatrzenie przez Sejm uchwały Senatu ma miejsce wtedy, gdy Senat zaproponował odrzucenie ustawy lub gdy uchwalił do ustawy poprawki. Sejm może zarówno odrzucić poszczególne poprawki Senatu, jak i wniosek o odrzucenie ustawy. Taka uchwała Sejmu musi być jednak podjęta bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów a jeżeli większości takiej zabraknie, wówczas propozycję Senatu uznaje się za przyjętą. W takim wypadku postępowanie ustawodawcze zostaje zamknięte lub też ustawa nabiera brzmienia, jakie wynika z poprawki Senatu, i w takim kształcie zostaje przedstawiona Prezydentowi, który może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z Konstytucją.

Treścią zarzutu musi być niezgodność ustawy z Konstytucją, mogąca polegać na sprzeczności treściowej, naruszeniu trybu wymaganego przepisami prawa dla wydania ustawy lub naruszeniu kompetencji do wydawania ustaw. Prezydent może wycofać wniosek jeżeli ustawa nie została jeszcze rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny i wówczas postępowanie ulega umorzeniu a Prezydent ma obowiązek podpisać ustawę. Orzeczenie Trybunału ma charakter wiążący. Jeżeli Trybunał uzna ustawę za zgodną z Konstytucją, po stronie Prezydenta pojawia się bezwzględny obowiązek jej podpisania. Jeśli natomiast Trybunał uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, to po stronie głowy państwa pojawia się bezwzględny obowiązek odmowy jej podpisania. Odmowa ta ma charakter ostateczny a postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu.

Jeżeli Prezydent nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Korzysta w ten sposób z tzw. prawa weta. Po ponownym jednak uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3\5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent musi podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie.

Podpisanie ustawy przez głowę państwa określa się mianem promulgacji. Prawnym skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku jej ogłoszenia. Ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw jest warunkiem jej wejścia w życie, co następuje po 14 dniach od dnia ogłoszenia. Sama ustawa może jednak sama ustalić inny termin.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku nie formułuje ogólnego pojęcia ustawy, w związku z tym należy przyjąć, że ustawa jest to:

- akt parlamentu,

o charakterze normatywnym,

zajmujący najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa krajowego (podporządkowany konstytucji),

o nieograniczonym zakresie przedmiotowym, przy czym niektóre materie mogą być regulowane tylko w drodze ustawy lub z jaj wyraźnego upoważnienia,

dochodzący do skutku w szczególnej procedurze, która znajduje unormowanie konstytucyjne.

Charakter ustawy jako aktu parlamentu oznacza, że żaden inny organ państwowy nie może stanowić ustaw, co jest oczywistą konsekwencją zarówno zasady podziału władz, jak i zasady demokratycznego państwa prawnego. W obecnym stanie prawnym oznacza to też wykluczenie możliwości stanowienia ustaw w drodze referendum.

Charakter ustawy jako aktu normatywnego oznacza, że wszystkie postanowienia ustawy muszą być sformułowane w sposób pozwalający im stać się budulcem dla norm prawnych – nie może być w ustawie wypowiedzi pozbawionych normatywnego charakteru. Będąc aktem normatywnym ustawa jest zarazem aktem ogólnym , tzn. ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym ( kierowanym do pewnej klasy adresatów wyróżnionych ze względu na wspólną cechę) i abstrakcyjnym (ustanawiającym pewne wzory zachowań).

Ustawa zajmuje najwyższe miejsce w systemie prawa krajowego, gdyż żaden inny akt normatywny nie łączy w sobie szczególnej mocy prawnej i nieograniczonego zakresu podmiotowego.

Szczególna moc prawna ustawy polega na tym, iż:

normy w niej zawarte mają samoistnie moc obowiązującą – do wydania i obowiązywania ustawy nie jest potrzebne jakiekolwiek szczegółowe upoważnienie,

ustawa może być zmieniona, uchylona lub zawieszona tylko przez inną normę ustawową, ale nigdy przez normę niższego rzędu,

ustawa może zmieniać, uchylać lub zawieszać każdą inną normę prawną prawa krajowego,

wydawanie innych aktów normatywnych prawa krajowego, o ile mają one być źródłami powszechnie obowiązującego prawa, dopuszczalne jest tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Ustawy podpisuje i zarządza ich ogłoszenie Prezydent RP. Ma on obowiązek odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z konstytucją.

Najniższy szczebel w systemie obowiązującego prawa tworzą – ma poziomie ogólnokrajowym – rozporządzenia, a mówiąc ściślej rozporządzenia normatywne, gdyż w praktyce nazwy rozporządzenie używa się czasem do określenia aktów Rządu o indywidualnym charakterze.

Należy podkreślić różnicę między pojęciem rozporządzenia z mocą ustawy (jako aktu uzupełniającego ustawodawstwo parlamentarne) a pojęciem rozporządzenia (zwykłego) jako aktu o niższej mocy prawnej , którego celem jest wykonanie określonych postanowień ustawy.

Konstytucyjną podstawą do wydawania rozporządzeń jest – ogólnie-art.92, który określa charakter rozporządzenia i przesłanki jego wydawania. Wskazuje on m.in., że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Oznacza to, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie ustawy tzn. punktem wyjścia musi być zamieszczenie w ustawie przepisu ustalającego kompetencję danego organu do wydania rozporządzenia – taki przepis ustawy określa się mianem upoważnienia.

Upoważnienie zawarte w ustawie może mieć charakter fakultatywny (przyzwalać na wydanie rozporządzenia) bądź obligatoryjny (nakazywać wydanie rozporządzenia), i musi odpowiadać wymogowi szczegółowości, który jest ujmowany w trzech aspektach:

-szczegółowości podmiotowej- przepis ustawy formułujący upoważnienia musi wskazywać organ uprawniony lub zobowiązany do wydania rozporządzenia. Zakazana jest natomiast tzw. subdelegacja, tzn. organ wskazany w upoważnieniu nie może samodzielnie unormować tylko niektórych spraw, a regulację spraw pozostałych powierzyć innemu organowi.

-szczegółowości przedmiotowej- przepis ustawy formułujący upoważnienia musi wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania. Organ stanowiący rozporządzenie może normować tylko materie mieszczące się w tym zakresie. Zakazana jest wszelka interpretacja rozszerzająca. Wyjście poza granice oznacza wyjście poza zakres przyznanej kompetencji normodawczej, a więc- jako działanie pozbawione podstawy prawnej- oznacza naruszenie konstytucji.

-szczegółowości treściowej- przepis ustawy formułujący upoważnienie musi określać wytyczne dotyczące treści. Rozporządzenie jest wydawane w celu wykonania ustawy więc jego treści muszą być harmonizowane z wytycznymi zawartymi w upoważnieniu, ale też nie mogą sprzeciwiać się ogólnemu celowi danej ustawy.

Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wykonania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja nie przewiduje zatem możliwości udzielania tzw. subdelegacji.

Takie postanowienie zawarte w konstytucji jednoznacznie określa charakter rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw, wymagających każdorazowo upoważnienia ustawowego. Ustawa upoważniająca może przewidywać, iż przy wydawaniu rozporządzenia mają współdziałać różne podmioty. Współdziałanie to może polegać na udzielaniu zgody (ustawa określa wówczas, że rozporządzenie wydane zostanie “w uzgodnieniu” lub “w porozumieniu”) bądź tylko na wyrażeniu opinii. Prawo do wydawania rozporządzeń konstytucja przyznaje: Prezydentowi RP, Radzie Ministrów, ministrom kierującym działem administracji rządowej oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Rozporządzenia wydają ponad to Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej, albowiem wchodzą oni w skład Rady Ministrów i stosuje się do nich odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej.

Rozporządzenia wydawane przez wymienione organy podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP. Ogłoszenie rozporządzenia w Dzienniku Ustaw jest warunkiem wejścia rozporządzenia w życie. W tekście ogłaszanego aktu należy podać podstawę prawną jego wydania, tj. należy powołać się w jego tekście na wyraźne upoważnienie ustawowe oraz wskazać jako podstawę prawną konkretny artykuł ustawy upoważniającej. Rozporządzenia poddawane są zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej, jak i kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem ich zgodności z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Prawo do wydawania rozporządzeń ma również wojewoda. Stanowią one przepisy prawa miejscowego.

Należy także wspomnieć o rozporządzeniach z mocą ustawy. Jest to akt normatywny wydawany przez organ władzy wykonawczej zastępujący ustawę. Instytucja rozporządzeń z mocą ustawy pojawiła się po raz pierwszy w noweli z 2 sierpnia 1926 roku do Konstytucji Marcowej z 17 marca 1921. Zgodnie z nią, Prezydent mógł na wniosek Rady Ministrów- na podstawie upoważnienia ustawy- wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku upoważniała Prezydenta do wydawania dekretów z mocą ustawy. Po II wojnie światowej dekrety z mocą ustawy mógł wydawać rząd, a w okresie od uchwalenia Konstytucji z 22 lipca 1952 roku do 18 lipca 1989 roku- Rada Państwa. Mała Konstytucja przewidywała upoważnienia do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy dla Rady Ministrów. Nowa Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń z mocą ustawy, takie upoważnienie daje Prezydentowi RP. Zgodnie z art.234, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent, na wniosek Rady Ministrów i po uzyskaniu kontrasygnaty Premiera wydaje rozporządzenia z mocą ustawy określające zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego, a także podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Rozporządzenia te nie mogą zmieniać konstytucji, ordynacji wyborczych ani ustawy o stanach nadzwyczajnych, a ich wydawanie musi przebiegać zgodnie z zasadami proporcjonalności, legalności i celowości. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu, jednak od chwili wydania mają charakter źródła powszechnie obowiązującego prawa o ustawowej randze.

Nie ma możliwości wydawania rozporządzeń z mocą ustawy w innych stanach nadzwyczajnych, zwłaszcza w czasie obowiązywania stanu wyjątkowego.

Rozporządzenia są aktami o niższej mocy prawnej (stąd zalicza się je do grupy tzw. aktów podustawowych, których celem jest konkretyzacja określonych postanowień ustawy).

Rozporządzenia podlegają kontroli władzy sądowniczej. Mogą one zostać zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed sądami powszechnymi bądź administracyjnymi.