Rozdział V
Państwo prawa
Marian Grzybowski
1. Pojęcie państwa prawa.
Koncepcja „państwa prawa”(niem. Rechtstaat) ukształtowała się w niemieckiej myśli ustrojowej pierwszej połowy XIX stulecia, jakkolwiek jej idei przewodnich dopatrywać się należy jeszcze w koncepcjach demokracjo antycznej.
Koncepcja ta zakłada związanie państwa i jej organów przepisami stanowionego prawa, prymat norm prawnych nad regułami działania celowego oraz samo ograniczenie władzy państwowej i jej działań granicami gestii państwa i kompetencji jego organów.
Aspekt formalny tej koncepcji nasadza się na związaniu państwa i jego organów w działaniu wobec obywateli i mieszkańców państwa normami i zasadami prawa. Każde działanie organu państwowego wobec jednostek i podmiotów prawnych niepaństwowych winno znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa, mieć podstawę prawną (umocowanie w prawie).
2. Cechy państwa prawnego
Stosunki między państwem i jego instytucjami a obywatelami (niepaństwowymi podmiotami prawnymi) winny być poddane prawnym regułom wyznaczającym ich treść i zasady kształtowania.
Pierwsza z tych reguł jest zagwarantowanie obywatelom (podmiotom prawnym) pewności prawa stanowionego przez organy państwowe. Oznacza to, że państwo nie powinno zaskakiwać obywateli nagłymi i niespodziewanymi zmianami stanowionego przez siebie prawa, powodując niepewność sytuacji prawnej obywateli czy też innych podmiotów prawnych. Z regułą tą koresponduje i zarazem warunkuje jej urzeczywistnienie zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Odnosi się ona - w szczególności - do przepisów prawa mieszczących normy o charakterze restryktywnym, ograniczającym. Chodzi o to, by przepisy kreowane po podjęciu określonych działań czy też po wystąpieniu stanowiących konspekt tychże działań stanów faktycznych nie pozbawiły ich następstw prawnych, kojarzonych z konkretnymi działaniami w momencie ich podejmowania.
Drugą ważną regułą państwa prawnego jest adekwatność ingerencji prawnej w życie społeczne, w tym zwłaszcza - w sferę wolności obywateli. Ingerencja ta winna być w każdym przypadku uwarunkowana względami na ochronę interesów państwa lub ważnych wartości akceptowanych społecznie (zdrowia, bezpieczeństwa, pokoju społecznego, moralności publicznej, środowiska naturalnego, zasad współżycia społecznego, prawnie chronionych dóbr osobistych innych osób, demokratycznych reguł funkcjonowania systemu politycznego). Zakres i głębia ingerencji prawnej winna pozostać w proporcji do potrzeb gwarantowania uznanej za nadrzędną wartości. Tym samym nie powinna to być ingerencja nadmierna, krepująca swobodę jednostki (jakkolwiek, zarazem, wystarczająca dla zabezpieczenia chronionej wartości).
Kolejną cechą państwa prawnego jest obowiązująca w niż zasada ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych. Wynika ona pośrednio z zasady pewności prawa i stanowi konsekwencje tej pewności o szczególnym znaczeniu prawnym oraz praktycznym. Sprowadza się do przyjęcia założenia zaufania obywateli (podmiotów prawnych) do obowiązującego prawa. Jeśli to prawo stwarza jednostce (podmiotowi prawnemu) warunki do nabycia określonych uprawnień, a proces ich nabycia nastąpił z zachowaniem reguł prawnych (legalnie) i nie budzi wątpliwości z punktu widzenia prawa materialnego (regulującego dana sferę stosunków społecznych). Zasada pewności prawa i zaufania do prawa wymaga uzasadnienia praw uzyskanych w ten sposób jako praw „słusznie nabytych”, których uzyskanie przez dany podmiot nie powinno być ex post kwestionowane. Co więcej, prawa słusznie nabyte stanowią przedmiot stabilnej i trwałej ochrony niezależnie od zdarzeń późniejszych niż moment ich nabycia.
Czynnikiem stabilizującym system prawny „państwa prawnego” i gwarantującym pewność prawa jest niewątpliwie konstytucjonalizacja ustroju oraz zasad systemu prawnego. Oznacza, ona po pierwsze, poddanie systemu ustrojowego oraz systemu prawnego stabilizującym regułom o nadrzędnej mocy prawnej oraz dużej trwałości obowiązywania (względnej niezmienialności). Konstytucja (czy zespół ustaw konstytucyjnych) wyznacza granice aktywności państwa i podstawowych jego organów (instytucji państwowych) oraz zasad ich działania w przestrzenie społecznej i terytorialnej. Nadto ustala hierarchię, moc i skutki prawne określonych konstytucyjnie czynności państwa i jego organów oraz reguły ich znoszenia się w stosunkach wzajemnych. Ważnym składnikiem każdej pełnej regulacji konstytucyjnej jest wyznaczenie granic integracji państwa w stosunku do jednostek (podmiotów prawnych), określanie zasad ograniczania (krępowania) wolności jednostek oraz funkcjonowania podmiotów prawnych na terytorium danego państwa, w jego „przestrzeni prawnej”.
Szczególnie istotna z punktu widzenia nadania państwu cech „państwa prawnego” jest konstytucjonalizacja relacji pomiędzy państwem a jednostkami (osobami) pozostającymi w zasięgu bezpośredniego władztwa danego państwa. Innymi słowy, jest to kwestia konstytucyjnego gwarantowania wolności i praw człowieka i obywatela na terytorium danego państwa. Zagwarantowanie osobom - osobom fizycznym jako takim oraz w szczególności obywatelom danego państwa - określonych wolności oznacza, w pierwszym rzędzie potwierdzenie swobód tychże osób wolnych od ingerencji władz publicznych w tym: państwowych oraz od ingerencji innych podmiotów w zakres objęty gwarantowaną wolnością jednostki. Nadto, pociąga za sobą zobowiązanie państwa i jego odpowiednich instytucji (organów) do wspomagania jednostek w ochronie zagrożonych lub naruszonych wolności konstytucyjnych. Zobowiązanie to, z racji nadrzędnej mocy konstytucji, stanowi imperatyw działania dla wszystkich organów i instytucji państwa, rodzaj nakazu bezwzględnie obowiązującego. Organy państwa nie mogą się uwolnić od wspomnianego imperatywu ani też ograniczyć go samoistnie, własnymi decyzjami czy zaniechaniami.
Gwarantując jednostkom (osobom fizycznym bez względu na obywatelstwo - przy prawach człowieka, obywatelom - w ramach praw obywateli) określone prawa, konstytucja (ustawy konstytucyjne) stwarza prawne podstawy dochodzenia roszczeń lub ich formułowania pod adresem instytucji władzy publicznej (państwowej lub samorządowej). Nadto zobowiązuje odpowiednie organy państwa do wychodzenia naprzeciw tym roszczeniom, ich spełniania (zaspokajania). Nadrzędność norm konstytucyjnych rodzi też powinność ustawodawcy zwykłego, organów prawodawczych w ogólności oraz organów stosujących prawo tworzenia ram prawnych i stosowania prawa sprzyjającego realizacji uprawnień jednostek dysponujących prawami konstytucyjnie gwarantowanymi.
Konstytucjonalizacja systemu ustrojowego państwa, a w szczególności konstytucjonalizacja relacji między państwem a obywatelami ma znaczenia i swą wartość sprawczą pod warunkiem zagwarantowania przestrzegania ustanowionych reguł konstytucyjnych. Czyni to koniecznym składnikiem zespołu cech „państwa prawnego” istnienie efektywnej kontroli przestrzegania konstytucji i ochrony porządku konstytucyjnego. Kontrola taka winna zapobiec tak wprowadzeniu do porządku prawnego państwa oraz do praktyki ustrojowej aktów i czynności sprzecznych z przepisami (normami) konstytucji, jak też obligować do podejmowania działań (także legislacyjnych) służących wdrażaniu postanowień konstytucji.
Kolejna cechą wyróżniającą „państwa prawnego” jest zasada legalizmu (legalności) działania aparatu państwowego. Zasada ta wydaje się mieć dwa istotne aspekty. W aspekcie dotyczącym objęcia lub przejęcia władzy zasada legalizmu sprowadza się do wymogu, by przekazanie władzy odbyło się z zachowaniem wcześniej ustanowionych i obowiązujących reguł. Władza przeto w państwie prawa winna pozostawać legitymowana normatywnie.
Aspekt drugi, o znaczeniu funkcjonalnym sprowadza się do wymogu, by poszczególne organy państwa podejmowały swe działania tylko o tyle i tylko wtedy, gdy pozwala na to obowiązujące prawo. Każde działanie organu państwa winno znajdować oparcie w obowiązującej normie kompetencyjnej upoważniającej do działania w określonym prawnie zakresie oraz formie. Działanie to nie może też naruszać innych zasad obowiązującego prawa.
Przyjmuje się na ogół, Iż normy kompetencyjne winny mieć rangę i moc ustawy. Dotyczy to zwłaszcza działania tych organów państwa, które ze względu na swą wieloraką aktywność bądź funkcjonowanie w bezpośrednim kontakcie z obywatelami (osobami fizycznymi) mogą powodować zagrożenia dla gwarantowanych prawnie wolności jednostek lub ograniczenia przyznanych jednostkom praw. Postulat ten odnosi się szczególnie do organów wszechobecnej administracji państwowej (publicznej), organów kontroli, sądów oraz organów ścigania i ochrony porządku prawnego.
W istotnym związku z zasadą legalizmu pozostaje zasada prymatu ustawy. Oznacza ona preferowanie formy regulacji ustawowej stosunków społecznych przed innymi postaciami unormowań prawnych: w oznaczonych zaś dziedzinach - statuowanie zasady wyłączności ustawy. W szczególności postuluje się, by sfera wyłączności ustawowej objęła wolności i prawa jednostki oraz zasady znoszenia się poszczególnych ogniw aparaty państwowego (organów państwa) jak też granice upoważnień kompetencyjnych organów państwowych. Wymóg ten wiąże się ściśle z demokratyzacją procesu stanowienia prawa, a w szczególności z powierzeniem stanowienia przepisów (norm) prawa w zakresie objętym wyłącznością ustawową organom legitymowanym poprzez wybór dokonywany przez narów jako suwerenną zbiorowość społeczną. Tym samym zbiorowość ta, działając przez demokratycznie wybranych przedstawicieli lub bezpośrednio (w referendum ustawodawczym), zachowuje podstawowe atrybuty swego zwierzchnictwa: moc określania prawnego statusu obywateli - członków suwerennej zbiorowości oraz ich relacji z państwem i organami państwa (władzami publicznymi).
W odniesieniu do wolności gwarantowanych jednostkom funkcja ustawy sprowadza się do określenia granic korzystania z wolności. W odniesieniu do praw i obowiązków obywateli ustawa ma określać treść i zakres praw oraz sposoby ich dochodzenia bądź - w przypadku obowiązków - ich egzekwowania.
Bardziej kontrowersyjny jest natomiast pogląd, iż niezbędnym atrybutem państwa prawnego jest występowanie w nim podziału władzy, a nawet - równowagi władz podzielonych. Wymóg taki dość kategorycznie formułuje zwłaszcza klasyczna niemiecka doktryna państwa prawnego, Występują wszakże poglądy mnie restryktywne w tym zakresie. W szczególności można przyjąć, iż pewna przewaga władzy ustawodawczej (organów przedstawicielskich, pochodzących z wyboru i reprezentujących suwerenną zbiorowość obywateli) jest korzystna dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Przesunięcie centrum dyspozycyjnego władzy państwowej w kierunku władzy wykonawczej i - w efekcie - do zdominowania przez nią nie tylko innych ogniw aparaty państwowego, ale i społeczności obywateli.
Związek określonej postaci realizacji idei podziału władzy z występowaniem cech państwa prawnego nie jest wszak jednoznaczny. Trudno zwłaszcza o dowód, że określona postać podziału władzy gwarantuje funkcjonowanie państwa prawnego, zaś jej niewystępowanie prowadzić musi do poniechania realizacji tej koncepcji. Ważne jest natomiast to, by władze podzielone (w ten czy inny sposób) respektowały w praktyce swego funkcjonowania podstawowe cechy (wartości) państwa prawnego:
zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego w państwie prawa,
nadrzędność norm konstytucyjnych,
konstytucyjne gwarancje wolności i praw jednostki,
zasadę legalizmu i prymat ustawy w systemie aktów prawnych.
Jest niemal oczywiste, iż władza podzielona, wolna od omnipotencji i autorytaryzmu stanowi słabsze zagrożenie dla jednostki i jej wolności niż władza niepodzielona, zatem - wszechobecna i wszechmocna (totalitarna).
Przedmiotem kontrowersji może być nadto - w kontekście właściwości państwa prawnego - znaczenie respektowania przez państwo i jego organy norm prawa międzynarodowego w wewnętrznym porządku prawnym danego państwa. Zarówno powszechnie obowiązujące zasady postrzegania międzynarodowych zobowiązań państw jak i standardy europejskie (formułowana w dokumentach Rady Europy) mieszczą wymóg respektowania przez państwo wewnętrzne norm i reguł prawa międzynarodowego. Obowiązująca Konstytucja Rzeczpospolitej - w art. 9 - formułuje zasadę, iż państwo to przestrzega wiążącego je prawa międzynarodowego - w myśl art.91 ust. 1 Konstytucji - stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (jeśli ich stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy). Co więcej, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażona w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy nie da się pogodzić z umową.
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 IV 1997 r. formułuje zasadę państwa prawnego w art.. 2. W ujęciu konstytucyjnym zasada ta zyskała postać „zasady demokratycznego państwa prawnego” i została połączona z wyrażonym w tym samym przepisie konstytucyjnym postulatem (zasada) sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie bowiem z art. 2 Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej".
Podkreślić trzeba, iż skojarzenie obu wspomnianych zasad w jednym przepisie konstytucyjnym, aczkolwiek świadome i celowe, nie jest zabiegiem koniecznym czy też jedynie możliwym. Równie możliwe jest rozłączne (paralelne) wskazanie zasady państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej.
Zarówno nauka prawa jak i orzecznictwo konstytucyjne i sądowe wypracowały szereg postulatów wyprowadzanych (wyinterpretowanych) z postanowień art. 2 Konstytucji RP. Do najważniejszych praktycznie należą:
wymóg jasności i określoności co do tego, co stanowi źródło prawa i ja organy (w jakim zakresie i postaci prawnej) tworzą prawo,
wymóg podania prawa do wiadomości jego adresatów z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym (dla umożliwienia zapoznania się z prawem nowo ustanowionym lub zmienionym),
publikacja prawa w odpowiednim organie publikacyjnym,
zakaz działania prawa wstecz (tzw. zakaz retroaktywności),
postulat adekwatnej (proporcjonalnej) reglamentacji prawnej,
zasada ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych, zasada równości wobec prawa.
Literatura
Burda A., Demokracja i praworządność, Wrocław 1965.
Burska-Cieślak J., Geneza pojęcia socjalnego państwa prawnego w doktrynie niemieckiej, [w:] Państwo- Ustrój - Konstytucja, Lublin 1991.
Działocha K., Państwo prawne w warunkach zmian zasadniczych systemu prawa RP, „Państwo i Prawo" 1992, nr 1.
Jaskiernia J., Zasady demokratycznego państwa prawego w sejmowym postępowaniu Ustawodawczym Warszawa 1999.
Kaźmierczyk S., Z rozważań nad rozumieniem państwa prawnego, [w:] Demokratyczne państwo prawne (aksjologia, struktura, funkcje), red. H. Rot, Wrocław 1992.
Maciąg Z. M, Kształtowanie zasad państwa demokratycznego, prawnego i socjalnego w Niemczech (do r. 1949), Białystok 1998
Nowacki J., Rzędy prawa. Dwa problemy, Katowice 1995.
Sarnecki P., Gwarancje praworządności: konieczne i optymalne w demokratycznym państwie prawnym „Studia Prawnicze" 1991, nr 3.
Sokolewicz W., Rzeczpospolita Polska - demokratyczne państwo prawne (Uwagi na tle ustawy z 29 XII 1989 o zmianie Konstytucji), „Państwo i Prawo" 1990, nr 4.
Sokolewicz W., Państwo prawne jego cechy i kryteria, Warszawa sierpień 1992 (Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, informacja nr 63).
Stelmach J., Filozoficzne aspekty dyskusji o państwie prawnym, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, Kraków 1992.
Wróblewski J., Z zagadnień pojęcia i ideologii demokratycznego państwa prawnego (analiza teoretyczna), „Państwo i Prawo” 1990, nr 6.
Zakrzewska J., Państwo prawne a nowa konstytucja, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, Kraków 1992.
Zmierczak M., Kształtowanie się koncepcji państwa prawnego (na przykładzie niemieckiej myśli polityczno-prawnej), [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, red. S. Wrontowska, Warszawa 1995