V. Zasada określenia ustroju politycznego Polski w Konstytucji

KONSTYTUCYJNE PODSTAWY USTROJU POLITYCZNEGO POLSKI

1. Podstawowe wiadomości o konstytucji

Różne pojęcia konstytucji

Termin „konstytucja" spotykany był już dawno, występował nawet w starożytności. W Rzymie używano określenia rem publicam constituere, co oznaczało czynność polegającą na uregulowaniu ustroju państwa. W wie­kach późniejszych termin ten określał czynność bardzo ważną, ale było to inne rozumienie tego pojęcia niż aktualnie. Współcześnie termin ten oznacza akt prawny pisany, chociaż występuje także i inne jego rozumienie, o czym świadczy choćby przykład Wielkiej Brytanii.

Konstytucja w znaczeniu faktycznym

Porządkując kwestie terminologiczne, należy podkreślić, że z pojęciem „konstytucja" spotykamy się w różnym znaczeniu. Podstawowy podział i klasyfikacja pojęć pozwala wyróżnić konstytucję po pierwsze: w znaczeniu faktycznym, a po drugie: w sensie prawnym. Konstytucja w znaczeniu fak­tycznym oznacza faktycznie istniejący ustrój państwa, niezależnie od tego, w drodze jakiego aktu prawnego został określony. Dlatego można było mówić o konstytucjach państw starożytnych czy współcześnie o konstytuqi brytyjskiej, choć jest rzeczą powszechnie znaną, że w państwach tych nie występowały akty prawne noszące nazwę „konstytucja" czy „ustawa zasadnicza". Jednak państwo zawsze ma i stosuje określone zasady odnoszące się do organizacji władzy państwowej niezależnie od tego czy i jaki akt prawny ich dotyczy.

Konstytucja w znaczeniu prawnym

Od konstytucji w znaczeniu faktycznym odróżnić należy konstytucję w znaczeniu prawnym. Mamy wówczas do czynienia z aktem prawnym pisanym, regulującym kwestie ustrojowe, choć występującym pod różną nazwą. Mówiąc zatem o konstytucji w znaczeniu prawnym, które to pojęcie jest znacznie późniejsze niż konstytucja w znaczeniu faktycznym, można wyróżnić konstytucje w sensie formalno-prawnym i materialno-prawnym. Konstytuq'a w znaczeniu formalno-prawnym jest aktem prawnym określanym mianem „konstytucja" lub „ustawa zasadnicza", które to nazwy wyróżniały dany akt o fundamentalnym dla państwa znaczeniu spośród innych aktów prawnych obowiązujących w państwie. Jest to sytuacja współcześnie bardzo rozpowszechniona, gdyż do wyjątków należą państwa, w których nie spotyka się aktu tego rodzaju (np. Wielka Brytania).

Konstytucja w znaczeniu materialno-prawnym oznacza akt prawny regulujący kwestie ustrojowe państwa, ale nienoszący nazwy „konstytucja" i z reguły mający fragmentaryczny charakter. Tytułem przykładu można wymienić, iż Francja w okresie III Republiki (1875-1940) nie miała konstytucji w formalno-prawnym znaczeniu, ale występowała tam konstytucja w znaczeniu materialno-prawnym. Obowiązywała, spełniała normalną rolę w państwie, wywierała także wpływ na rozwój konstytucjonalizmu europejskiego. Pod jej wpływem pozostawali twórcy polskiej Konstytucji z 1921 r. zwanej marcową. Na Konstytucję III Republiki składały się aż trzy ustawy: a) z dnia 25 lutego 1875 r. dotycząca organizacji władz publicznych, b) z dnia 24 lutego 1875 r. dotycząca organizacji Senatu i c) z dnia 16 lipca 1875 r. o stosunkach między władzami publicznymi.

Analogiczna, w pewnym sensie, sytuacja zaistniała w Polsce w latach 1992-1997, kiedy regulacji ustroju politycznego państwa dotyczyły trzy ustawy konstytucyjne: a) tzw. Mała Konstytucja z dnia 17 października 1992 r., b) utrzy­mane w mocy przepisy Konstytucji z 1952 r. i c) ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczy­pospolitej Polskiej. Nie był to jeden akt prawny noszący nazwę „konstytucja", ale trzy akty konstytucyjne łącznie regulujące kwestie, które w normalnych warunkach określa konstytucja.

Definicja konstytucji

Dochodzimy w ten sposób do definicji konstytucji. Pod tym pojęciem c rozumieć należy ustawę zasadniczą w państwie, zawierającą normy wyposażone w najwyższą moc prawną, regulujące podstawy ustroju politycznego państwa oraz status prawny człowieka i obywatela. Jest to definicja konstytucji w znaczeniu formalno-prawnym, nie chodzi bowiem o faktycznie istniejący ustrój państwa, ale o akt prawny, a więc dokument pisany, który w systemie źródeł prawa każdego państwa spełnia fundamentalną rolę. Polega ona na tym, że konstytucja stanowi podstawę porządku prawnego państwa. Jak podkreśla A. Burda, charakter konstytucji jako ustawy zasadniczej wyraża się w tym, że: 1) jej postanowienia zawierają decyzje fundamentalne o charakterze politycznym, znajdujące swe konsekwencje w treści całego ustawodawstwa, 2) określa ona sposób tworzenia norm prawnych niższego rzędu (ustaw przede wszystkim), 3) jest nadrzędna w stosunku do innych aktów normatywnych, które muszą być z nią zgodne¹.

Geneza konstytucji pisanej

Podkreślić należy, że konstytucja w przytoczonym znaczeniu jest zjawiskiem stosunkowo młodym, bowiem z pierwszymi konstytucjami pisanymi spotykamy się dopiero pod koniec XVIII w. (Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki pochodzi z 1787 r., zaś w Europie pierwszą konstytucją była polska ustawa rządowa z 3 maja 1791 r.). Szukać zatem należy odpowiedzi na pytanie o czynniki, które stworzyły pod koniec XVIII stulecia zapotrze­bowanie na konstytucję pisaną, które sprzyjały powstaniu konstytucji i ich rozpowszechnieniu na różnych kontynentach świata.

Nie było kwestią przypadku, że wiek XVIII stał się epoką narodzin konstytucji w aktualnym rozumieniu tego słowa. Był to wiek określonego zapotrzebowania społecznego, silnie odczuwanego w okresie dążenia miesz­czaństwa do władzy podczas rewolucji. Przyczyny tego zapotrzebowania można uszeregować następująco:

1. (przyczyny natury ideologicznej) Mieszczaństwo dążące do zdobycia władzy państwowej zmuszone było szukać uzasadnienia dla swych dążeń także w dziedzinie ideologicznej. Jednym bowiem z istotnych czynników podkreślających i wzmacniających władzę feudałów była religia, Pismo Święte, które feudałowie wykorzystywali do ugruntowania swego panowania. Przydatna była zwłaszcza teza, iż władza pochodzi od Boga, gdyż służyła ona m.in. do zwalczania dążeń rewolucyj­nych, przejawów nieposłuszeństwa wobec władzy, traktowanych jako bunt wobec Boga i jego pomazańca na ziemi. Z tych też względów młoda burżuazja w swej walce z feudałami nie mogła posłużyć się Pismem Świętym, musiała odrzucić Biblię; by jednak nie dopuścić do powstania pustki ideologicznej, stworzyła światopogląd prawniczy, wysuwając go w miejsce Biblii. Pustkę tę miała zapełnić biblia narodu, którą stać się miała konstytucja.

2. (doktryna umowy społecznej) Istotny wpływ na powstanie postulatu konstytucji pisanej wywarła doktryna umowy społecznej, głoszona przez J.J. Rousseau. Filozof ten, wyra­żający dążenia rewolucyjnej burżuazji, głosił teorię umowy społecznej, która w rzeczywistości mogła, ale nie musiała, być zawarta, ale która stworzyła podstawy władzy panującego. Zgodnie z tą teorią władza państwowa jest późniejsza w stosunku do społeczeństwa ludzkiego, które początkowo żyło w warunkach pełnej wolności, równości, obywając się bez władzy opartej na przymusie państwowym. Rozwój stosunków społecznych zrodził potrzebę wyłonienia grupy rządzącej, aby zarządzała sprawami całej zbiorowości. W tym celu poszczególne jednostki będące członkami społeczności ludzkiej przekazały część swych praw wrodzonych, naturalnych, na rzecz tych, którzy mieli tę władzę sprawować w ich imieniu. Teoria ta głosi zatem, że władza panującego czy grupy rządzących nie pochodzi od Boga, lecz od społeczeństwa, które ma prawo wystąpić przeciwko rządzącym, gdy ci nie dotrzymują warunków umowy. Teza ta w konkluzji prowadzi do uznania, że wystąpienie przeciwko panującemu, który złamał warunki umowy społecznej, jest nie tylko dopusz­czalne, ale jest czymś wręcz naturalnym. W wyniku tego rodzaju wystąpienia, czyli rewolucji, powinno nastąpić odnowienie umowy społecznej, nowoczesną zaś postacią tego rodzaju umowy powinna stać się konstytucja.

3. (mentalność mieszczaństwa) Rozpatrując przesłanki narodzin konstytucji pisanej nie można pomi­jać kupieckiej mentalności mieszczaństwa i nowych, prężnych sił prących do zdobycia władzy państwowej. Zatem jeśli konstytucja miała stanowić rodzaj odnowionej umowy społecznej, to powinna była bezwzględnie zostać spisana; powinien być to dokument pisemny, znany opinii publicznej i upowszechniony w szerokich kręgach społeczeństwa.

4. (racjonalizm) Okres narodzin konstytucji w nowoczesnym rozumieniu zbiega się z prądem umysłowym określanym mianem racjonalizmu. Jego istota polegała na uznaniu roli rozumu ludzkiego w ogóle, a jednostki genialnej w szcze­gólności. Jeśli zatem człowiek jest zdolny zgłębić swym rozumem nurtujące jednostkę i społeczeństwo problemy i dać na nie odpowiedź, to jest również w stanie wymyślić najdoskonalszy ustrój polityczny państwa. By ten wytwór ludzkiego myślenia nie przeminął bez śladu, by można go było upowszech­nić, by stanowił wskazówkę działania dla innych, powinien zostać zapisany w dokumencie prawnym. Dokument ten, czyli konstytucja, powinien spełniać rolę swoistego drogowskazu prowadzącego do osiągnięcia pożądanego stanu w zakresie stosunków społecznych i politycznych państwa.

Z pewnością nie są to wszystkie czynniki, które zrodziły w XVIII w. za­potrzebowanie społeczne na pisaną konstytucję, niemniej i one już świadczą wymownie o tym, że postulat konstytucji w nowoczesnym rozumieniu był szeroko uświadamiany w rewolucyjnych kręgach sił walczących z feudałami. Siły te posługiwały się konstytucją także w walce ideologicznej i propagan­dowej.

Konstytucja, jako akt prawny pisany będący ustawą zasadniczą, różni się od innych ustaw, zwanych potocznie ustawami zwykłymi. Po pierwsze - szczególną treścią, po drugie - szczególną formą i po trzecie - szczególną mocą prawną.

2. Szczególna treść konstytucji

Treść konstytucji jest wyraźnie rozbudowana. O ile ustawy zwykłe regulują kwestie prawne w jednej tylko, określonej dziedzinie życia (np. sprawy oświa­ty, ochrony zdrowia, podatki itp.), o tyle ustawa zasadnicza reguluje prawne podstawy organizacji i funkcjonowania państwa w jego całokształcie. Jest to z reguły obszerny akt prawny, o treści złożonej, wkraczające w różne sfery życia państwa i społeczeństwa. Treść konstytucji podlega przy tym ewolucji, nie jest też ujednolicona. Na zakres treści tego aktu prawnego wywierają wpływ różne czynniki - inny będzie zakres treści konstytucji państwa unitarnego, jednolitego, a inne elementy wymagają dodatkowego uregulowania w pań­stwach federalnych, gdzie obok różnych kwestii z zakresu organizacji władzy państwowej dochodzą regulacje stosunków między federacją a jej członami itp. Dlatego też stopień szczegółowości konstytucji będzie różny, podobnie jak i zakres jej prawnych regulacji. Można jednak poza tą różnorodnością uregu­lowań doszukać się pewnych prawidłowości dostrzeganych w konstytucjach różnych państw. Występują bowiem w konstytucjach kwestie tradycyjnie niejako regulowane, powszechnie stosowane niezależnie od przyjętego sy­stemu rządów, struktury państwa, stanowią one pewien rodzaj niezbędnego minimum, które ustrojodawca poddaje regulacjom konstytucyjnym.

Części składowe konstytucji

Tradycyjnie wyróżnia się następujące części składowe uregulowań konsty­tucyjnych, określanych też mianem materii konstytucyjnych; dotyczą one:

a) określenia podmiotu władzy w państwie i sposobu jej realizacji,

b) uregulowania podstaw istniejącego ustroju politycznego i gospodarczego,

c) ustalenia struktury aparatu państwowego, zakresu kompetencji władz i konstytucyjnych organów państwa,

d) sprecyzowania sytuacji prawnej jednostki, czyli sfery praw, wolności i obowiązków człowieka i obywatela,

e) oznaczenia trybu zmiany konstytucji².

Nie oznacza to, że tylko do tych problemów ogranicza się materie kon­stytucyjne, jest to bowiem wyłącznie pewne minimum konstytucyjne, co oznacza, że treść konstytucji może być ujmowana dość elastycznie. Poszcze­gólne państwa przyjmują różne konstytucje, w których regulacje prawne są ujmowane różnorodnie, w sposób bardziej rozwinięty lub bardziej zwięzły. Jest to konsekwencją specyfiki każdego państwa, przyjętej budowy jego struktury, tradycji konstytucyjnych, doświadczeń ustrojowych narodu itp.

Mała Konstytucja

Jeśli w konstytucji spotyka się wszystkie wymienione części uregulo­wań prawnych, mamy do czynienia z konstytucją pełną, określaną po prostu mianem „konstytucja" bez żadnych dodatkowych elementów. Natomiast jeśli jakieś części składowe nie występują w jej treści, zostały przez ustrojodawcę pominięte, wówczas mamy do czynienia z konstytucją niepełną, określaną potocznie mianem małej konstytucji. Tytułem przykładu można wymienić polską ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Z uwagi na długi tytuł tej ustawy konstytucyjnej przyjął się zwyczaj określania jej potocznie mianem Mała Konstytucja. Nazwa ta jest w pełni uzasadniona, gdyż nie była to konstytucja pełna, już z jej nazwy wynikało, iż zawarte w tym akcie prawnym regulacje ograniczają się wyłącznie do dwu władz: ustawodawczej i wykonawczej. Poza treścią tego aktu prawnego znalazły się kwestie dotyczące władzy sądowniczej, nie została określona sytuacja prawna jednostki ani nie sprecyzowano zasad, na jakich jest oparty ustrój gospodarczy. Nie ustalała też trybu, w jakim mogą być dokonywane zmiany w konstytucji. Z uwagi zatem na materie regulowa­ne w ustawie konstytucyjnej z 17 października 1992 r. w pełni zasadne było określanie jej mianem Małej Konstytucji.

Mała konstytucja w Polsce

Nie był to jedyny w historii Polski akt prawny tego rodzaju. Pierwszy pojawił się w początkach odrodzonej Polski, gdy 20 lutego 1919 r. Sejm Usta­wodawczy przyjął uchwałę „O powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa". Akt ten był wówczas potocznie określany jako Mała Konstytucja i regulował przejściowo, tzn. do czasu uchwa­lenia Konstytucji marcowej, ustrój państwa.

W podobny sposób postąpił Sejm Ustawodawczy 19 lutego 1947 r., przyj­mując ustawę konstytucyjną „O ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej". Również ta ustawa przeszła do historii pod potoczną nazwą Małej Konstytucji. Ponieważ przygotowanie nowej, pełnej konstytucji stanowi zadanie niezwykle odpowiedzialne i pracochłon­ne, a jednocześnie bardzo trudne, więc wynikła stąd tradycja posługiwania się aktami prawnymi uchwalanymi na okresy przejściowe. Rozstrzygają one z reguły podstawowe problemy z zakresu ustroju politycznego państwa, sprowadzające się najczęściej do kwestii związanych z funkcjonowaniem najwyższych jego organów.

3. Szczególna forma konstytucji

Od ustaw zwykłych odróżnia się konstytucja także szczególną formą, na co składa się sposób uchwalenia, tryb zmiany oraz systematyka, a także nazwa tego aktu prawnego. Wyjątek w tym względzie stanowi RFN, gdzie w 1949 r. uchwalona została „Ustawa zasadnicza", w innych krajach akt ten nazywany jest konstytucją. Tym samym jest ona aktem wyraźnie wyróżniającym się z ogółu aktów normatywnych państwa.

Tryb uchwalania.

Od strony formalnej konstytucję wyróżnia szczególny tryb jej uchwala­nia, a jest on zależny od tego, kto w państwie posiada władzę ustrójodawczą, czyli prawo stanowienia ustawy zasadniczej. W tym względzie sytuacja ulegała wyraźnej zmianie na przestrzeni historii, wraz ze zmianą podmiotu suwerenności w państwie.

Dopóki atrybut suwerenności przyznawany był panującemu, do niego należało prawo nadawania konstytucji. Tego rodzaju konstytuq'e nazywane były oktrojowanymi, czyli nadanymi. W ten sposób powstała Konstytucja Księstwa Warszawskiego, nadana 22 lipca 1807 r. przez Napoleona³. W podobny sposób doszło do ustanowienia Konstytucji Królestwa Polskiego, nadanej 27 listopada 1815 r. przez cara Aleksandra I. Trudno uznać tego rodzaju procedurę, właściwą niedemokratycznym systemom rządów, za wartą upowszechniania, dlatego nie jest już praktycznie stosowana. Podobnie niedemokratyczny sposób usta­nawiania konstytucji zaistniał w 1830 r. we Francji, gdy przyjęto ją w drodze układu między panującym a parlamentem.

Państwa demokratyczne przyjmują zasadę zwierzchnictwa narodu, pod­stawowym zaś atrybutem tej suwerenności jest prawo uchwalania konstytucji.

Suweren może w tym względzie stosować zróżnicowane formy, działając bądź to bezpośrednio, bądź też w sposób pośredni.

Referendum konstytucyjne

Do sposobu bezpośredniego zalicza się referendum konstytucyjne, które może występować na różnych etapach prac. Może być stosowane tzw. referen­dum cząstkowe, przeprowadzane dla rozstrzygnięcia spornych problemów powstałych w toku prac przygotowawczych. Przewidywała je polska ustawa konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. (znowelizowana w 1994 r.) o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, choć nie było ono dotąd stosowane w praktyce. Może przyjąć charakter zatwierdzający, co oznacza, że konstytucja uchwalona przez parlament (tak stało się w Polsce 2 kwietnia 1997 r. w wyniku uchwały Zgromadzenia Narodowego), przez rząd (tak działo się w 1958 r. we Francji) lub przez Konstytuantę (Francja 1946 r.), zostaje poddana referendum, a wyborcy decydują o jej losach w dro­dze głosowania. Niekiedy tekst przyjęty przez naród w referendum zostaje uroczyście proklamowany jako konstytucja. Czyni to przeważnie parlament (Hiszpania w 1971 r.). Referendum konstytucyjne, w którym ogół wyborców wyraża swą wolę, uznawane jest powszechnie za najbardziej demokratyczną formę uchwalania ustawy zasadniczej. Jest to ocena ogólna, a jej zasadność zależna jest od warunków, w jakich referendum jest przeprowadzane, nie­kiedy bowiem może się ono przerodzić w rodzaj plebiscytu (Francja 1958 r., gdzie chodziło w istocie o określenie stosunku do konstytucji, ale i do osoby generała de Gaulle'a, który był jej duchowym ojcem).

Konstytuanta. Pośrednia forma wyrażania woli suwerena w odniesieniu do konstytucji jest stosowana częściej, jest łatwiejsza w użyciu i wymaga mniej zabiegów. Również i ta forma może mieć różnorodne zastosowanie. Może się to dokonać za pośrednictwem konstytuanty, czyli szczególnego rodzaju zgromadzenia złożonego z wybranych przez naród przedstawicieli, wyposażonych we władzę ustrojodawczą. Konstytuanta jest szczególnym organem wybranym specjalnie w celu przygotowania i uchwalenia konstytucji. Ma ona za zadanie określić ustrój polityczny państwa i dlatego jej okres pełnomocnictw jest krótszy w porównaniu z kadencją normalnego parlamentu. Konstytuantę (zwaną Zgromadzeniem Konstytucyjnym) wybierali Francuzi w 1945 r., a po odrzuceniu pierwszego pro­jektu konstytucji, także w 1946 r., na kadencję sześciomiesięczną. Po wykonaniu zadania bądź po upływie kadencji organ ten ulega rozwiązaniu.

Sejm Ustawidawczy

Inną formą pośredniego ustanawiania przez naród konstytucji jest wybór parlamentu na normalną kadencję z podkreśleniem, iż podstawowym jego zadaniem jest przygotowanie i uchwalenie konstytucji. W polskiej tradycji parlament ten był określany w sposób szczególny, był zwany Sejmem Ustawo­dawczym. Tak było w roku 1919, a także w roku 1947. Nie była to wprawdzie nazwa szczęśliwa, gdyż każdy Sejm, uchwalając ustawy, jest ustawodawczym. W omawianym przypadku chodziło jednak o Sejm wyposażony w szczególne pełnomocnictwa, powołany do określenia ustroju państwa, czyli we władzę ustrojodawczą. W Polsce Sejm Ustawodawczy dwukrotnie uchwalał konstytu­cje. Pierwszy raz stało się tak w 1921 r., a efektem była Konstytucja marcowa, drugi raz w -1952 r., gdy doszło do uchwalenia Konstytucji PRL.

Jeśli parlament uchwalający konstytucję ma dwuizbową strukturę, może działać wówczas w izbach połączonych. Ta forma pracy znalazła zastosowa­nie w Polsce w 1997 r., gdy zadanie uchwalenia nowej konstytucji otrzymało Zgromadzenie Narodowe, czyli połączone izby Sejmu i Senatu, obradujące pod przewodnictwem Marszałka Sejmu. Podkreślić jednak należy, że wspomniana już ustawa z 23 kwietnia 1992 r. wyraźnie odróżniała dwie czynności. Pierwsza z nich to uchwalenie konstytucji, które to zadanie otrzymało Zgromadzenie Narodowe, druga zaś to przyjęcie konstytucji, które wykonywał „Naród w drodze referendum konstytucyjnego"⁴.

Specyficzny tryb uchwalania konstytucji stosowano w Stanach Zjedno­czonych Ameryki, gdyż ustawę zasadniczą uchwalał nie parlament, nie kon­stytuanta, nie przyjmowano jej w drodze referendum. Zadanie to wykonała konwencja, która, wychodząc poza zakres powierzonych jej kompetencji (dokonania rewizji Artykułów Konfederacji z 1777 r.), uchwaliła konstytucję państwa.

Tryb zmiany konstytucji

Elementem szczególnej formy konstytucji jest także sposób dokonywania zmiany jej przepisów. Zróżnicowanie tego trybu pozwala wyróżnić dwa k rodzaje konstytucji: sztywną i elastyczną.

Cechą wyróżniającą konstytucję elastyczną jest to, że do jej zmiany nie stosuje się szczególnych procedur, że może ona być zmieniana w ten sam sposób jak ustawy zwykle. Stosuje się wówczas te same wymogi, gdy chodzi o kworum, jak i większość głosów niezbędnych do podjęcia uchwały, jak w przypadku ustawy zwykłej. Jest to duże uproszczenie trybu postępowa­nia, a konstytucja może być zmieniona przez ustawę zwykłą. Jest to jednak rozwiązanie prawne rzadziej spotykane.

Bardziej rozpowszechnione są konstytucje sztywne, które wyróżniają się k tym, że tryb ich zmiany jest uregulowany odmiennie, jest utrudniony w po- s równaniu z trybem zmiany ustaw zwykłych. Przy czym określenie „zmiana" należy traktować szeroko, obejmuje ono bowiem zarówno uchwalenie nowej konstytucji, jej rewizję (gdy zmiany obejmują zasady konstytucji), jak też nowelizacje (zmiany niewkraczające w zakres zasad ustrojowych państwa). Warto dodać, że tego rozróżnienia zakresu i roli zmian konstytucje na ogół nie wprowadzają, jest to stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego. Rodzaje Konstytucji rzecywiste /krórych rzeczywiście należy przestrzegać/ i fikcyjne /zapisana kartka papieru/, elastyczne /dla jej zmian nie są przewidziane specjalne wymogi, sztywne /tryb zmiany jest trudniejszy od normalnych ustaw/

K. pełne regulują wszystko/ i niepełne /pewien zakres spraw/

Problem niezmienności konstytucji

Podejmując kwestię problemu formy konstytucji, należy rozważyć za- f gadnienie jej niezmienności. Nie oznacza to, iż ustawa zasadnicza nie miałaby r w ogóle podlegać zmianom, chodzi raczej o niezmienność⁵ określonych jej k zasad czy norm. Niektóre konstytucje postanowienia tego rodzaju wpro­wadzają wprost, np. tradycyjnie już konstytucje francuskie zawierają zakaz zmiany republikańskiej formy rządu⁶. Ustawa zasadnicza RFN w art. 79 ust. 3 nie dopuszcza takiej zmiany, „która naruszyłaby podział Federacji na kraje,

zasadniczy współudział krajów w ustawodawstwie, lub zasady wyrażone wart.li20"⁷.

Konstytucja z 1997 r. nie wprowadza niezmienialności zasad czy norm konstytucyjnych, ale w stosunku do pewnych ich kategorii przewiduje bardziej utrudniony tryb ich zmiany. O ile przyjęcie zasady sztywności konstytucji przewiduje obostrzony tryb dokonywania zmian (wymóg przyjęcia usta­wy zmieniającej konstytucję w jednakowym brzmieniu przez Sejm i Senat, wydłużone terminy dokonywania tych czynności, kwalifikowana większość głosów w Sejmie i bezwzględna większość w Senacie), o tyle jednak w odnie­sieniu do ustawy zmieniającej treść rozdziałów I, II i XII przewidziano tryb szczególny. W przypadku tych trzech rozdziałów podmioty uprawnione do występowania z inicjatywą zmiany konstytucji mogą żądać przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Zmiana konstytucji zostanie przeprowadzona,

0 ile zaakceptuje ją większość głosujących (art. 235 ust. 6).

Dokonywanie zmian konstytucji sztywnych odbywa się przy podwyż­szonych wymogach co do kworum, a także wymagana jest kwalifikowana większość głosów, do tego mogą dochodzić jeszcze szczególne uprawnienia głowy państwa itp.

Gdy chodzi o formę dokonywania zmian, to można wyróżnić zmiany polegające na uchwalaniu poprawek do konstytucji, które są dołączane do tekstu nadal zawierającego dotychczasowe przepisy prawne. Poprawki te są numerowane, a praktykę tego rodzaju stosuje się w Stanach Zjednoczonych. Inna forma, znacznie szerzej spotykana, to wprowadzanie zmiany w drodze ustawy konstytucyjnej, która, uchylając dotychczasowe przepisy, wprowadza do tekstu ustawy zasadniczej nowe uregulowania prawne. Zupełnie wyjątkowo występuje forma - stosowana w okresie PRL - uchwalania ustawy konstytu­cyjnej, mającej jednorazowe zastosowanie, jednorazowo zmieniającą normę konstytucyjną, która tym samym nie traci mocy obowiązującej.

Podział na konstytucje sztywne i elastyczne - jak dowodzi praktyka ustrojowa różnych państw - może mieć względny charakter. Wszystko zależy bowiem nie tyle od norm konstytucyjnych, ile od istniejących w państwie stosunków społeczno-politycznych, od układu sił politycznych w parlamencie, od stosowanych zasad sprawowania władzy. Dlatego elastyczna konstytucja (w sensie materialno-prawnym) brytyjska wykazuje tak dużą trwałość regulaq'i, wyższą od przyjmującej zasadę sztywności Konstytucji PRL.

Analizując problem sztywności konstytucji, należy uwzględniać także

1 sposób interpretacji jej przepisów. Okazuje się bowiem w praktyce, że nawet w braku formalnej zmiany tekstu ustawy zasadniczej, tylko drogą interpre­tacji można doprowadzić do istotnych zmian obowiązujących przepisów, odmiennie rozumianych i stosowanych, co może przynieść zupełnie inne skutki prawne. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim tekstów konstytucyjnych mało precyzyjnych, cechujących się niskim stopniem jurydyzacji. Ogromną rolę w tym zakresie odgrywa orzecznictwo sądów konstytucyjnych (w Polsce

- Trybunału Konstytucyjnego), które spełniają ważną rolę w interpretowaniu nie tylko zasad konstytucyjnych, ale i konkretnych przepisów ustawy zasad­niczej. Szczególnie wymowny pod tym względem jest przykład francuskiej Rady Konstytucyjnej⁸, która swymi orzeczeniami doprowadziła do powstania pojęcia tzw konstytucji materialnej, zbudowanej z postanowień Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., ze wstępu do Konstytucji 1946 r, z przepisów Konstytucji 1958 r. i norm z niej wyinterpretowanych.

Analizując problematykę formy konstytucji, nie można pominąć kwestii jej systematyki. Jest to sprawa dużej wagi, gdyż wewnętrzna struktura kon­stytucji ma znaczenie nie tylko natury redakcyjnej. Systematyka konstytucji to wewnętrzny układ treści, obejmujący wyodrębnione części, przesądzający

0 kolejności rozdziałów, a w ich ramach - o kolejności artykułów. O we­wnętrznym układzie treści aktu prawnego przesądzają przyjęte założenia klasyfikacyjne.

Znaczenie systematyki konstytucyjnej uwidacznia się najpełniej w pro­cesie wykładni i stosowania norm ustawy zasadniczej. Przyjęte nazwy części lub rozdziałów konstytucji, a także sekwencja zawartych w nich artykułów, ma duże znaczenie w toku wykładni systematycznej, która ma nie mniejsze znaczenie niż wykładnia historyczna. Słusznie podkreśla się, iż jeśli analiza gramatyczna określonego przepisu nie doprowadzi do rekonstrukcji normy konstytucyjnej, to decydujące znaczenie może mieć fakt, w którym rozdziale dany artykuł został zawarty, jak rozdział ten został zatytułowany i w jakim miejscu ustawy zasadniczej został umieszczony⁹. Układ ten jest pomocny dla skonkretyzowania znaczenia aksjologicznego przepisów konstytucyjnych, dla rozwiązywania sporów powstałych na tle nadmiernej ogólnikowości czy braku jednoznaczności postanowień konstytucyjnych.

Rozróżnia się systematykę ogólną konstytucji (podział na rozdziały)

i szczegółową (układ treści rozdziałów). O systematyce ogólnej przesądzają c kryteria aksjologiczne, a więc zasady i wartości wyznawane przez twórców i ustawy zasadniczej odnoszące się do relacji jednostka - państwo, a także przesądzające o strukturze i organizacji aparatu państwowego. Natomiast

0 systematyce szczegółowej decydują kryteria logicznego układu treści.

Na przestrzeni lat systematyka konstytucji ulegała zmianom. Widać to najbardziej na przykładzie rozdziału dotyczącego regulacji sytuacji prawnej jednostki. Jeszcze w Konstytucji PRL rozdział ten zajmował odległe miejsce, gdyż prawa i obowiązki obywatelskie traktowano wówczas jako funkcję istniejącego ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego. Dlatego kon­stytucja najpierw określała ustrój polityczny (rozdział I), następnie ustrój społeczno-gospodarczy (rozdział II), a sprawy dotyczące praw obywatelskich dopiero w rozdziale VII. Natomiast twórcy konstytucji nastawieni liberalnie

1 egalitarystycznie na czoło uregulowań konstytucyjnych wysuwają rozdział dotyczący wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. problematykę tę podejmuje w rozdziale II, umieszczonym tuż po rozdziale określającym zasady ustroju państwa, a przed rozdziałami dotyczącymi organizacji aparatu państwowego. Można zatem stwierdzić, że systematyka przyjęta przez twórców konstytucji stanowi swoistą manife­stację ich doktrynalnych założeń¹⁰.

4. Szczególna moc konstytucji

Miejsce konstytucji

Z definicji konstytucji wynika, iż stanowi ona fundament ładu politycznego państwa, że zajmuje najwyższe miejsce w hierarchii aktów normatywnych. Jest ona aktem nadrzędnym, a normy w niej zawarte mają najwyższą moc prawną.

Stwierdzenie, że normy konstytucyjne mają najwyższą moc prawną oznacza, że nie mogą one być zmieniane w drodze ustaw zwykłych czy in­nych aktów prawnych. Wynika stąd odnoszący się do wszystkich organów stanowiących prawo zakaz wydawania norm prawnych sprzecznych z kon­stytucją. Można to określić jako negatywny aspekt nadrzędności, obok której dostrzegać także należy nadrzędność pozytywną. Oznacza ona obowiązek parlamentu i innych organów państwowych stanowienia norm prawnych konkretyzujących i rozwijających normy ustawy zasadniczej.

Dla osiągnięcia przedstawionych celów konieczna jest instytucja powołana do prowadzenia kontroli konstytucyjności prawa, a przede wszystkim ustaw. Powstanie tego rodzaju instytucji jest na gruncie europejskim zjawiskiem XX w, a jej rozkwit przypada na okres po II wojnie światowej. W tym zakresie wy­kształciła się kontrola konstytucyjności prawa występująca w dwojakiej postaci. Jedna to kontrola parlamentarna, przy czym jest ona wcześniejsza historycznie i wykonywana przez parlament, najczęściej przez drugą jego izbę. Tym samym dotyczy ona tylko ustaw, ewentualnie także aktów prawnych z mocą ustawy. Oddanie jej w ręce parlamentu powoduje brak możliwości kwestionowania zgodności ustaw z konstytucją przez organy pozaparlamentarne, w tym i przez sądy. W ramach tego systemu obowiązuje zasada, że każda ustawa uchwalona przez parlament jest zgodna z konstytucją, dopuszczalna zaś była tylko sądowa kontrola zgodności z ustawami aktów prawnych niższego rzędu. Tak więc skuteczność kontroli konstytucyjności ustaw była w tym systemie mocno ograniczona.

Negatywne doświadczenia w zakresie parlamentarnej kontroli konstytu­cyjności ustaw legły u podstaw wykształcenia się instytucji kontroli pozapar­lamentarnej. Objęła ona nie tylko badanie zgodności ustaw z konstytucją, ale także aktów prawnych niższego rzędu z konstytucją i ustawami. Najwcześ­niej kontrola tego rodzaju została wprowadzona w Stanach Zjednoczonych, gdzie powierzono ją Sądowi Najwyższemu. Na kontynencie europejskim wykształcił się odmienny model instytucjonalny powierzający tę kontrolę organowi specjalnie w tym celu powołanemu, najczęściej zwanym Trybunałem Konstytucyjnym.

Instytucji pozaparlamentarnej kontroli konstytucyjności ustaw nie wpro­wadzały państwa socjalistyczne (formalnie od 1968 r. istniała ona w Czechosło­wacji, ale nie funkcjonowała w praktyce). Na przeszkodzie jej wprowadzeniu stała zasada jednolitości władzy państwowej i nadrzędności parlamentu w systemie organów państwowych. Tym samym nie dopuszczano istnienia organu, który byłby uprawniony do badania i orzekania o konstytucyjności ustaw, co mogłoby podważać nadrzędność parlamentu. Dlatego też w Polsce mogło dojść do powołania Trybunału Konstytucyjnego dopiero w końcowym okresie państwa realnego socjalizmu, przy czym ostatnie słowo zastrzeżono dla Sejmu, który mógł orzeczenie Trybunału odrzucić. Szerzej problemy te zostaną przedstawione w rozdziale o sądach i trybunałach.

5. Hierarchia norm konstytucyjnych

Normy konstytucyjne mają ten sam charakter, a także rangę w stosunku do norm prawnych zawartych w innych aktach normatywnych; powoduje to, że stanowią one jedność. Nie wyklucza to jednak wewnętrznej hierarchii norm konstytucyjnych, różnej ich rangi. Zagadnienie to należy jednak rozpatrywać tylko w ramach systemu norm konstytucyjnych danego państwa, natomiast w różnych konstytucjach kwestia ta może być różnie ujmowana¹¹.

Problem hierarchii norm konstytucyjnych może przybierać różną postać, co prowadzi do wyróżniania norm niezmiennych i pozostałych norm usta­wy zasadniczej. Pierwsza z wymienionych kategorii nie podlega zmianom, druga natomiast tak, ale przy zachowaniu określonego w konstytucji trybu tych zmian.

Wyróżnienie norm niezmiennych jest proste, gdyż to konstytucja okre­śla, czy istnieją, a jeśli tak, to które przepisy nie podlegają zmianom, a które artykuły są w pełni zmienialne. Jednak istnienie tych dwu kategorii norm może rodzić kolejny problem związany z możliwością powstawania kolizji tych rodzajów norm. Na przykład ustawa zmieniająca republikańską formę rządów byłaby w świetle art. 89 ust. 5 sprzeczna z konstytucją Francji, a tym samym nieważna.

Tryb zmiany konstytucji 1 1997 r.

W świetle obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podnie­siony problem nie występuje, ale w świetle art. 235 powstaje kwestia wyni­kająca stąd, że przepis ten rodzi zróżnicowany tryb zmian różnych kategorii norm konstytucyjnych. Jedne z nich mogą być zmieniane w ramach art. 235 ust. 1-4, ale są przepisy zawarte w rozdziałach I, II i XII Konstytucji, których zmiana może być dokonywana w trybie szczególnym określonym w ust. 5 lub ust. 6. Dotyczy to przeprowadzania zmian z zastosowaniem referendum konstytucyjnego. Mamy zatem do czynienia z dwojakim sposobem zmiany konstytucji, trybem zwykłym, a w odniesieniu do wymienionych rozdziałów - z trybem obostrzonym.

Są wreszcie konstytucje, które nie wprowadzają ani pierwszego rozróż­nienia i nie znają tym samym pojęcia norm niezmienialnych, ani też zróżni­cowanego stopnia utrudnień zmian norm konstytucyjnych różnych katego­rii. Należy dodać, że tego rodzaju konstytucji jest zdecydowana większość. Wszystkie te trzy rodzaje konstytucji znają natomiast rozróżnienie na zasady i inne normy konstytucyjne określane jako reguły.

Rozróżnienie tego rodzaju spotykane jest w polskiej literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego, choć nie ma tu jednolitego pojmowania zasad i re­guł¹². Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na ten temat, należy przyjąć stanowisko prezentowane w doktrynie, że:

a) zarówno zasady, jak i reguły konstytucyjne mają charakter normatywny,

b) zasady i reguły konstytucyjne różnią się strukturą, funkcją i miejscem w sy­stematyce konstytucji. Zasady są to normy mające podstawowe znaczenie, co stanowi o ich ważności i miejscu w systemie norm konstytucyjnych¹³.

Z zasady normatywnej powinno dać się wyprowadzić jednoznaczne normy postępowania. Zasady te są z reguły wysunięte na czoło przepisów konstytucyjnych, co znajduje wyraz w ich ujęciu bądź to w rozdziale I kon­stytucji (jak w przypadku polskiej konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.), bądź też w początkowych artykułach poszczególnych rozdziałów.

6. Funkcje konstytucji

Kwestia funkcji konstytucji to problem bardzo złożony, bowiem ustawa zasadnicza pełni nie jedną, ale wiele funkcji, które też różnie mogą być pojmo­wane¹⁴. Mówiąc o zadaniach i roli konstytucji, podejmujemy w istocie problem ustrojowych funkcji ustawy zasadniczej. A. Bałaban¹⁵ wyróżnia następujące funkcje konstytucji: stabilizująco-dynamizującą, przez co rozumie kształtowanie przez nią stabilnego obrazu państwa i jego ustroju, a jednocześnie określanie celów i zasad jego ewolucji, co jest dokonywane w drodze stanowienia aktów prawnych precyzujących i rozwijających ustawę zasadniczą. Wyróżnia także funkcje: polityczno-prawną i prawno-ekonomiczną, określające miejsce kon­stytucji wśród różnych systemów normatywnych funkcjonujących w ramach społeczeństwa.

Funkcje prawne

Należy wyróżnić funkcję określającą niepozbywalny zakres suwerenności państwowej, a także wskazującą drogi i warunki jej ograniczenia wobec or­ganizacji ponadpaństwowych i międzynarodowych. Kolejna funkcja dotyczy ustalania zakresu strategicznych zadań i kompetencji państwa, tylko przez to państwo realizowanych, z jednoczesnym wskazaniem kierunków deetatyzacji i decentralizacji zadań oraz struktur niepaństwowych mających przejmować zadania od państwa.

Następna funkcja to kreowanie systemu politycznego władzy państwo­wej i uzupełniającego go apolitycznego systemu organizacyjnego państwa

o charakterze wykonawczym. Wyróżnić także należy funkcję wprowadzenia

1 zagwarantowania podziału władzy i kompetencji organów państwowych, zabezpieczających zarazem integrowanie i współdziałanie tych organów jako części składowych aparatu państwowego.

Tak więc aktualny etap rozwoju naszej państwowości wymaga szerszego traktowania funkcji konstytucji, z uwzględnieniem także wymogów, jakie wynikają z potrzeb integrującej się Europy.

VI. PRZYGOTOWANIE I UCHWALENIE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

1. Społeczno-polityczne przesłanki zmian ustrojowych

Funkcjonowanie systemu politycznego do 1980 r.

System polityczny państwa, określony w Konstytucji PRL z 1952 r., nie funkcjonował należycie. Zasady, na jakich się opierał, doznawały w prak­tyce licznych naruszeń i pogwałceń, np. zasada praworządności (zwłaszcza w okresie stalinizmu), zasada suwerenności ludu, nadrzędności Sejmu itp. W praktyce występowało odchodzenie od konstytucyjnych zasad, ich narusza­nie lub wręcz łamanie. W historii PRL co pewien czas społeczeństwo dawało wyraz swej dezaprobacie dla takiego stanu rzeczy, wyrażało protest wobec naruszania zasad demokracji, wobec nadużyć zarówno w sferze politycznej, jak i społeczno-gospodarczej. Lista dat symbolizujących protesty jest obszerna, znajdują się na niej: Czerwiec 1956, Październik 1956, Marzec 1968, Grudzień 1970, Czerwiec 1976, Sierpień 1980 - nie wspominając już o konfliktach na mniejszą skalę, mających bardziej lokalny charakter.

Rzecz charakterystyczna, że po każdorazowym proteście społecznym, sfery rządzące przeprowadzały krytykę zaistniałej sytuacji, potępiały stoso­wanie dotychczasowych metod kierowania państwem, zapowiadały powrót do norm i zasad demokracji socjalistycznej. Zmieniał się klimat życia społecz­no-politycznego, przejściowo zwiększała się rola Sejmu (np. rok 1956,1971), przeprowadzano zmiany na stanowiskach kierowniczych, przede wszystkim w PZPR, spełniającej kierowniczą rolę. Pojawiały się deklaracje i obietnice, że już nigdy nie będzie powrotu do odrzuconych metod postępowania, że będą w pełni realizowane zasady konstytucyjne, zostanie przywrócona pra­worządność, zwiększy się wpływ społeczeństwa na władzę państwową itp.

Zmiany, jakie następowały, były jednak krótkotrwałe, nie dotykały isto­ty rzeczy, a nowe konflikty wybuchały coraz częściej i z coraz większą siłą. Stanowiły one wyraz istniejącego i stale narastającego kryzysu społecznego, obejmującego wszystkie dziedziny życia, ale najpełniej zaznaczające się w sferze politycznej i ekonomicznej. Powoływano więc specjalne ciała, różne komisje, których zadaniem było zbadanie przyczyn powstawania konfliktów i szukania środków mających zapobiegać im w przyszłości.

Przyczyny konfliktów społecznych

Konflikty społeczne nabierały ostrości. Społeczeństwo coraz lepiej wy­kształcone, ostrzej widzące istniejące nieprawidłowości, pełniej uświadamiało sobie własne potrzeby i aspiracje, nie kryło niezadowolenia z pogarszającej się w latach 1975-1980 sytuacji ekonomicznej. Niezadowolenie z powodu złego zaopatrzenia rynku, codziennego braku w handlu podstawowych artykułów, występowało obok niezadowolenia z wyników ekonomicznych, ze stanu gospodarki narodowej. Kręgi intelektualne dodatkowo manifesto­wały niezadowolenie z sytuacji w zakresie przestrzegania wolności i praw jednostki, szczególnie z działalności cenzury, ze stanu w zakresie wolności badań naukowych, twórczości w dziedzinie kultury itp. Wymienione zjawi­ska świadczyły o narastaniu głębokiego kryzysu społecznego, politycznego i gospodarczego. Podejmowane przez sfery rządzące próby przeciwdziałania ujemnym zjawiskom były nieudolne, nieśmiałe i nieskuteczne, nie mogły więc przynieść rezultatów, jakich oczekiwało społeczeństwo. Brakowało także zgody tegoż społeczeństwa na radykalne zmiany, powodujące, choćby przejściowe, pogorszenie jego sytuacji życiowej i ekonomicznej. Świadczyły o tym nieudane operacje zmiany cen z 1970,1976 i 1980 r. Takiej zgody społeczeństwo udziela zazwyczaj rządzącym wtedy, gdy samo legitymizuje ich do sprawowania władzy. W miejsce zatem deklarowanej przez czynniki oficjalne jedności moralno-politycznej społeczeństwa, mieliśmy w istocie rzeczy do czynienia z pogłębiającym się rozdźwiękiem, narastaniem nieufności i wrogości w rela­cjach społeczeństwo - władza.

Kryzys społeczno-gospodarczy i polityczny osiągnął w 1980 r. rozmiary, jakich nie notowano w żadnym okresie PRL. Społeczeństwo podjęło zde­cydowany protest wobec sytuacji ekonomicznej, dotyczący również metod rządzenia i kierowania gospodarką narodową. Świadczyły o tym wydarzenia na Wybrzeżu, ale również w innych regionach kraju.

Sytuację pogarszała niezdolność ówczesnych elit politycznych do roz­wiązywania narosłych, zadawnionych problemów i słusznych postulatów społeczeństwa, które nie godziło się żyć po dawnemu, znosić zwiększającego się udręczenia ekonomicznego i ograniczeń natury politycznej.

Zawarcie porozumień sierpniowych 1980 r. stworzyło zupełnie nową sy­tuację, a powstały w ich wyniku Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność" stał się szerokim ruchem społecznym, któremu społeczeństwo udzieliło ogromnego poparcia.

Podpisanie porozumień na Wybrzeżu, a później z górnikami na Śląsku i z rolnikami w Ustrzykach nie rozwiązało kryzysu. Stale powstawały, w coraz to nowych miejscach, konflikty. Siły ekstremalne z jednej (społeczeństwo) i z drugiej strony (kręgi władzy, a przede wszystkim tzw. beton partyjny w łonie PZPR) parły do konfrontacji; kryzys narastał.

Pozornym tylko rozwiązaniem tych konfliktów był stan wojenny wpro­wadzony 13 grudnia 1981 r. uchwałą Rady Państwa. Pod jego osłoną czynniki rządzące chciały rozwiązać problemy społeczne, polityczne i gospodarcze. Reformy te nie mogły jednak rozwiązać problemów nurtujących społeczeń­stwo, gospodarkę i państwo, gdyż do tego były konieczne zasadnicze zmiany, wykraczające poza ówczesne ramy konstytucyjno-ustrojowe.

Idee okrągłego stołu

Poszukiwania innych niż siłowe rozwiązań zrodziły ideę bezpośrednich rozmów między czynnikami rządzącymi a przedstawicielami społeczeństwa. Idea ta wysunięta latem 1988 r. zaowocowała konferencją okrągłego stołu, której obrady rozpoczęły się 6 lutego 1989 r. Uczestniczyły w nich strony: koalicyjno--rządowa i opozycyjno-solidarnościowa. Rozmowom tym były przeciwne siły ekstremalne zarówno w szeregach opozycji demokratycznej, jak i strony rządowej. Rozmowy jednak podjęto i w wyniku długotrwałych obrad doszło w dniu 5 kwietnia 1989 r. do zawarcia porozumień.

Z dokumentów wówczas podpisanych najważniejsze znaczenie w kwe­stiach ustrojowych miało „Stanowisko w sprawie reform politycznych", w któ­rym:

a) przyjęto zasadę stopniowej przebudowy istniejącego ustroju politycznego, przy określeniu jego kierunku zmierzającego do demokracji parlamentar­nej,

b) uzgodniono niekonfrontacyjny charakter wyborów do Sejmu w oparciu o kontrakt zapewniający stronie koalicyjno-rządowej 65% mandatów poselskich i rezerwujący dla opozycji 35% miejsc w Sejmie,

c) zaakceptowano wolne wybory do Senatu,

d) wyrażono zgodę na ewolucyjny charakter przemian ustrojowych.

Zawarte porozumienie nie tylko stanowiło podstawę do nowelizacji obowiązującej konstytucji, ale było zarazem punktem wyjścia do rozpoczęcia transformacji ustrojowej pojmowanej bardzo szeroko, obejmującej bowiem sfery życia politycznego, społecznego i gospodarczego. Ważnym etapem tej transformacji miała się stać nowa konstytucja, którą zamierzano w krótkim czasie przygotować i uchwalić.

2. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji w latach 1989-1991

Wybory do kontraktowego Sejmu oraz wolne do Senatu odbyły się w dniach 4 i 18 czerwca 1989 r. Wyłoniony w ich wyniku parlament rozpoczął prace nad ustawą zasadniczą już w początkach swego istnienia. Zapoczątko­waniem tych prac w Sejmie było powołanie sejmowej Komisji Konstytucyjnej w dniu 7 grudnia 1989 r. Komisja ta stanowiła reprezentację wszystkich ugru­powań zasiadających w Sejmie. Symboliczne niewątpliwie znaczenie miał fakt, że inauguracyjne posiedzenie Komisja ta odbyła w dniu 6 lutego 1990 r., a więc w rocznicę rozpoczęcia obrad konferencji okrągłego stołu.

Pierwszy sejmowy projekt

Prace konstytucyjne toczyły się wartko, bowiem pierwsza wersja kon­stytucji była gotowa już w październiku 1990 r., choć nadal trwały prace nad doskonaleniem tekstu, którego ostateczną wersję przyjęto 24 sierpnia 1991 r. Wersja ta stała się przedmiotem debaty w Sejmie w październiku 1991 r. Już wówczas jednak zaczął upowszechniać się pogląd, iż z uwagi na fakt, że Sejm został wybrany w nie w pełni demokratycznych wyborach, był rezultatem kontraktu politycznego zawartego przy okrągłym stole, nie ma on legitymacji niezbędnej do uchwalenia nowej konstytucji. Stąd też Sejm 10 października 1991 r. ograniczył się do przyjęcia do wiadomości sprawozdania Komisji Kon­stytucyjnej, akceptując zarazem propozycję jej przewodniczącego B. Geremka, aby „nową Konstytucję uchwalił Sejm wybrany w wolnych i demokratycznych wyborach"¹. Postanowiono zatem, by projekt konstytucji przekazać nowemu parlamentowi.

Prace w Senacie

Równolegle z pracami prowadzonymi w Sejmie toczyły się prace konstytu­cyjne w Senacie. Druga izba powołała 7 grudnia 1989 r. Komisję Konstytucyjną Senatu, zlecając jej opracowanie projektu nowej ustawy zasadniczej. Komisja ta rozpoczęła prace od „Tez konstytucyjnych". Na ich podstawie został przygo­towany rozwinięty projekt konstytucji. Nad tym projektem trwały prace do 12 kwietnia 1991 r., a 16 maja Komisja Konstytucyjna przekazała go Senatowi.

W wyniku debaty przeprowadzonej w Senacie projekt został odesłany do Komisji Konstytucyjnej Senatu w celu rozpatrzenia zgłoszonych poprawek. W rezultacie tych prac projekt uległ znacznym zmianom, w wyniku czego po­wstał projekt Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony przez senacką Komisję Konstytucyjną w dniu 22 października 1991 r. Również i to gremium uznało, iż uchwaleniem nowej konstytucji powinien się zająć przyszły parlament wyłoniony w pełni demokratycznych wyborach. Projekt zatem miał, w myśl intencji Komisji Konstytucyjnej, być wykorzystany w dalszych pracach nad nową konstytucją. Stanowisko to Senat w pełni podzielił, czemu dał wyraz w uchwale przyjętej 24 października 1991 r.

Scharakteryzowane dwa projekty konstytucji pochodziły zatem od parlamentu, ale nie stanowiło to pełnego dorobku prac konstytucyjnych pro­wadzonych w latach 1989-1991. Do pełnego bilansu, obejmującego łącznie 11 projektów, brakuje jeszcze wiele. Poza wymienionymi dwoma projektami parlamentarnymi wymienić jeszcze należy projekty zgłoszone przez partie polityczne, a także stosunkowo liczne projekty prywatne².

Projekty partii politycznych

Grupa projektów pochodzących od partii politycznych obejmowała cztery projekty. Zgłosiły je Stronnictwo Demokratyczne, Polskie Stronnictwo Ludowe, Porozumienie Centrum i Konfederacja Polski Niepodległej. Natomiast w grupie projektów prywatnych znalazły się projekty opracowane przez: Mieczysława Huchlę, Józefa Lityńskiego, zespół prof. Sylwestra Zawadzkiego, wspólny projekt Janiny Zakrzewskiej i Jerzego Ciemniewskiego, a także projekt profesorów Andrzeja Mycielskiego i Wacława Szyszkowskiego.

Omawiany okres prac konstytucyjnych zamyka się w granicach 1989-1991, które obejmowały skróconą kadencję Sejmu i Senatu wybranych w czerwcu 1989 r. Przyjęta powszechnie teza, że parlamentowi temu brak legitymacji politycznej do uchwalenia nowej konstytucji, a także stanowisko zajęte przez obydwie izby spowodowały, że prace w omawianym okresie nie zaowocowały powstaniem nowej ustawy zasadniczej. Świadczą one jednak, że idea przy­gotowania i uchwalenia nowej konstytucji była żywa przez cały ten okres, że wysiłki podejmowane w tym zakresie przyniosły bogaty materiał, który może stanowić przedmiot badań i studiów historyków ustroju Polski.

3. Prace konstytucyjne w latach 1991-1993

Doświadczenia poprzedniego okresu, wyrażające się wielotorowością i konkurencyjnością prac konstytucyjnych osobno prowadzonych w Sejmie i w Senacie, wskazywały na konieczność ustalenia prawnych podstaw pro­wadzenia tych prac, czyli trybu przygotowania nowej konstytucji. Stąd też już w grudniu 1991 r. pojawiają się w Sejmie projekty ustaw dotyczące tych kwestii. Jeden z nich zgłosiło ZChN, drugi Unia Demokratyczna i Kongres Liberalno-Demokratyczny, później doszedł jeszcze projekt prezydencki.

Określenie trybu przygotowania konstytucji

Projekty te zakładały, że prace konstytucyjne prowadzić należy przez Sejm i Senat w ramach Zgromadzenia Narodowego, którego zadaniem jest uchwalenie konstytucji. Przyjęty w ten sposób projekt ustawy zasadniczej winien być poddany referendum konstytucyjnemu. Po wielu dyskusjach uchwalona została ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1992 r.³ Nie określiła ona terminu, w jakim Zgromadzenie Narodowe ma wykonać postawione mu zadanie, nie przesądziła też losów Sejmu i Senatu w przypadku, gdyby do referendum doszło jeszcze przed zakończeniem ich kadencji, a tekst konstytucji nie zyskał aprobaty wyborców.

Prawo inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie projektu konstytu­cji ustawa przyznała Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego składającej się z 46 posłów i 10 senatorów, a także grupie 56 członków tegoż Zgromadzenia oraz Prezydentowi RR

Komisja Konstytucyjna dawała prawo powoływania ekspertów w celu opracowywania określonych problemów. Tryb prac zakładał odbycie dwu czytań projektu konstytucji - przewidziane było także ewentualne trzecie czytanie, ale tylko w przypadku zgłoszenia przez prezydenta poprawek, co mogło nastąpić w ciągu 60 dni. Po przyjęciu konstytucji przez Zgromadzenie Narodowe w trzecim czytaniu prezydent miał obowiązek zarządzić referendum konstytucyjne, wyznaczając dzień wolny od pracy, a przypadający w okresie czterech miesięcy. Do przyjęcia konstytucji w referendum wymagane było poparcie większości głosujących. »

Na podstawie omówionej ustawy konstytucyjnej powołana została w październiku 1992 r. Komisja Konstytucyjna, a jej ukonstytuowanie się nastąpiło 30 października. Przewodniczącym Komisji Konstytucyjnej został senator W Piotrowski, a jego zastępcą poseł J. Ciemniewski. Warto podkreślić, że w składzie Komisji znalazło się wielu czołowych przywódców partii poli­tycznych, a także przewodniczących klubów parlamentarnych, co czyniło ją ciałem wysoce reprezentatywnym⁴. Na posiedzeniu 13 stycznia 1993 r. Komisja uchwaliła swój regulamin, a także powołała sześć podkomisji.

Projekty konstytucji

W marcu i kwietniu 1993 r. do Komisji Konstytucyjnej zgłoszono siedem projektów ustawy zasadniczej:

1) projekt Senatu uchwalony w 1991 r.,

2) SLD,

3) Unii Demokratycznej,

4) PSL-Unia Pracy,

5) KPN,

6) Porozumienia Centrum,

7) projekt prezydencki⁵.

Dla pełni informacji dodać należy, że już po terminie i bez zachowania ustawowych wymogów wpłynęły dodatkowo projekty przygotowane przez: Stronnictwo Narodowo-Demokratyczne, Stronnictwo Demokratyczne, Unię Wielkopolan, Unię Polityki Realnej oraz projekt przygotowany w Polskiej Radzie Ekumenicznej.

Stosując się do reguł ustalonych w ustawie konstytucyjnej z dnia 23 kwiet­nia 1992 r., Komisja Konstytucyjna prowadziła prace w oparciu o projekty zgłoszone prawidłowo w liczbie siedmiu. W treści tych projektów występowały rozwiązania podobne, ale i różniące się od siebie. Jeśli chodzi o system rządów, to wyraźną przewagę zdobył system parlamentarno-gabinetowy, choć wystę­pujący nie w klasycznej postaci, ale w formie wyraźnie zracjonalizowanej; byli także zwolennicy systemu zbliżonego do prezydenckiego. Wszystkie projekty przyjmowały zasadę podziału władzy, zaś w zakresie struktury parlamentu większość przewidywała parlament dwuizbowy. Dwa projekty opowiadały się za jednoizbowością.

Komisja Konstytucyjna zakładała, że 10 lipca 1993 r. w Sejmie zostanie przeprowadzona debata konstytucyjna wokół następujących zagadnień:

1) ustroju politycznego - w tym m.in. struktury parlamentu, samorządu tery­torialnego, zawodowego i gospodarczego, stosunków państwo a kościoły i związki wyznaniowe,

2) wolności i praw jednostki, w szczególności praw socjalnych - zakresu ich ujęcia w konstytucji i w ustawach,

3) systemu źródeł prawa z uwzględnieniem stosunku prawa międzynarodo­wego do prawa krajowego; przygotowania do tej debaty były już poważnie

zaawansowane, jednak nie doszło do niej ze względu na rozwiązanie przez prezydenta Sejmu i Senatu (31 maja 1993 r.) po uchwaleniu przez Sejm wotum nieufności dla rządu H. Suchockiej.

Tak więc kolejna próba przygotowania konstytucji nie przyniosła rezultatu. Zadania tego miał się podjąć kolejny parlament wybrany 19 września 1993 r.

4. Prace konstytucyjne prowadzone w latach 1993-1997

Nowelizacja ustawy konstytucyjnej

Wkrótce po wyborach parlamentarnych pojawiły się postulaty nowelizacji ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. Za nowelizacją przemawiały trzy względy. Pierwszy był związany z losem projektów konstytucji zgłoszonych w toku poprzedniej kadencji Sejmu i Senatu, bowiem zgodnie z zasadą dys-kontynuacji prac parlamentarnych należałoby od nowa rozpocząć procedurę składania projektów. Po drugie - wiele czynników przemawiało za dopusz­czeniem tzw. referendum przedkonstytucyjnego, czyli cząstkowego, aby tą drogą rozstrzygać kwestie związane z nowymi regulacjami konstytucyjnymi. Po trzecie - z uwagi na fakt, że wiele ugrupowań politycznych prawicy znalazło się poza parlamentem, pojawiła się koncepcja przyznania określonej liczbowo grupie obywateli prawa wniesienia projektu ustawy zasadniczej.

Nowelizacja ustawy konstytucyjnej została przeprowadzona 22 kwiet­nia 1994 r., a najważniejsze jej postanowienie to przyznanie grupie 500 tys. wyborców prawa zgłoszenia projektu konstytucji. Znowelizowana ustawa konstytucyjna stanowiła podstawę działania nowej Komisji Konstytucyjnej, wyłonionej w październiku 1993 r., na czele której stanął A. Kwaśniewski.

W wyniku wyborów parlamentarnych 1993 r. partie prawicowe znalazły się poza Sejmem i Senatem, stąd Komisja Konstytucyjna zdecydowała się zapewnić udział w jej pracach przedstawicielom różnych ugrupowań poli­tycznych i instytucji pozaparlamentarnych, z Kościołem rzymskokatolickim włącznie. Jednocześnie na przełomie 1993 i 1994 r. doszło do ukształtowania się pozaparlamentarnych komisji konstytucyjnych, które jednak nie potrafiły się zintegrować⁶. Mimo to doszło do opracowania obywatelskiego projektu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zyskał poparcie ponad 900 tys. wyborców i został zgłoszony 5 września 1994 r.

Zgłoszone projekty

Przedmiotem prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego stały się projekty klubów

parlamentarnych: Unii Wolności, SLD, PSL i UP KPN, a także projekt Senatu i projekt zgłoszony przez prezydenta. Natomiast Porozumienie Centrum wycofało swój projekt, a doszedł wspomniany już projekt obywatelski.

Pierwsze czytanie zgłoszonych projektów odbyło się w Zgromadzeniu Narodowym w dniach 21-23 września 1994 r. Po dyskusji Zgromadzenie odesłało te projekty do Komisji Konstytucyjnej w celu przygotowania projektu tekstu jednolitego. 21 października 1994 r. odbyła się jednodniowa debata w Sejmie, która zgodnie z oczekiwaniami Komisji Konstytucyjnej miała dotyczyć ośmiu zagadnień zaproponowanych przez Komisję. Sejm nie zdecydował się jednak na zajęcie w tych kwestiach stanowiska wiążącego dla Komisji Konstytucyjnej. Natomiast wnioski wypływające z tej debaty zostały uwzględnione w ramach opracowywania tekstu projektu jednolitego Konstytucji RP (w ujęciu warian­towym). Nad tym projektem Komisja pracowała od 20 stycznia 1995 r., aż do 19 czerwca 1996 r. Tekst konstytucji w tej wersji liczył 211 artykułów. Przyjęta przez Komisję Konstytucyjną robocza wersja projektu została skierowana do Podkomisji Redakcyjnej, Zagadnień Ogólnych i Przepisów Wprowadzających Konstytucję, która z udziałem językoznawcy opracowała redakcję tekstu. Podkomisja nie ograniczyła się jednak tylko do poprawek redakcyjnych, bo­wiem niektóre z nich miały także merytoryczny charakter. W sumie w toku tych prac, zgłoszono poprawki do 183 artykułów. Jednolity tekst przedłożony do rozpatrzenia Komisji Konstytucyjnej obejmował już 227 artykułów i nosił datę 27 sierpnia 1996 r.

Dyskusja nad ostateczną wersją projektu ustawy zasadniczej trwała od września do grudnia 1996 r. W toku tej debaty zgłoszone zostały dalsze po­prawki, wywołujące nowe spory i kontrowersje. Aby je przezwyciężyć kluby poselskie PSL, SLD, UW i UP utworzyły koalicję konstytucyjną, dzięki której 16 stycznia 1997 r. kwalifikowaną większością głosów Komisja Konstytucyjna przyjęła sprawozdanie o projekcie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten liczył już wówczas 237 artykułów.

Drugie czytanie

Nad tym projektem w dniach 24-28 lutego 1997 r. Zgromadzenie Na­rodowe przeprowadziło dyskusję i wobec zgłoszenia ponad 400 poprawek skierowało go do Komisji Konstytucyjnej w celu dodatkowego ich rozpatrzenia. Komisja zaproponowała przyjęcie 118 z nich.

W trakcie posiedzenia Zgromadzenia Narodowego w dniach 21-22 marca rozpatrzono sprawozdanie Komisji Konstytucyjnej i przyjęto 100 poprawek oraz dwa wnioski mniejszości, odrzucając pozostałe. Konstytucja uchwalona została w drugim czytaniu 22 marca, większością 461 głosów członków Zgro­madzenia Narodowego. Przeciwko opowiedziało się 31 członków, wstrzymało się od głosu 5 i nie wzięło udziału w głosowaniu 63 członków.

Poprawki prezydenckie

Do uchwalonego tekstu Konstytucji prezydent wniósł poprawki w liczbie 41. Rozpatrzyła je najpierw Komisja Konstytucyjna w dniu 26 marca 1997 r., a Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia, przyjmując 31 z nich. W ten sposób liczba artykułów Konstytucji wzrosła do 243. W ostatecznym głosowaniu doszło do uchwalenia Konstytucji 451 głosami, 40 członków Zgromadzenia Narodowego było przeciwko uchwaleniu, a 6 wstrzymało się od głosu. Głosowaniem tym Zgromadzenie Narodowe zakończyło swą misję w tym zakresie⁷.

Uchwalenie konstytucji

Prezydent RP zarządził referendum konstytucyjne, wyznaczając dzień 25 maja 1997 r. jako datę głosowania. Przedmiotem oceny wyborców był tekst Konstytucji przygotowany przez Komisję Konstytucyjną i uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe. Nie został uwzględniony wniosek opozycji pozaparlamentarnej o równoczesne poddanie referendum obywatelskiego projektu konstytucji. Nie było to możliwe w świetle postanowień ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r.

Referendum

Wyborcy zaaprobowali uchwaloną przez Zgromadzenie Narodowe Kon­stytucję. W referendum wzięło udział 42,86% uprawnionych do głosowania, a ustawa konstytucyjna nie stawiała żadnych wymogów dotyczących frekwencji wyborców. Za przyjęciem ustawy zasadniczej opowiedziało się 6 398 316, czyli 53,45% głosujących, przeciwko oddano 5 571439 głosów. Dnia 15 lipca 1997 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę stwierdzającą ważność referendum konsty­tucyjnego i na tej podstawie Prezydent RP w dniu 16 lipca 1997 r. podpisał Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Weszła ona w życie 17 października 1997 r., czyli w trzy miesiące od dnia jej urzędowego ogłoszenia⁸.

5. Systematyka Konstytucji RP

Systematyka, czyli wewnętrzny układ treści, Konstytucji oparta została na przyjętym przez jej twórców systemie wartości, co przesądzało o podziale jej treści na rozdziały, a także o ich kolejności. Natomiast zasady techniki legislacyjnej decydowały o układzie treści wewnątrz rozdziałów, czyli o ko­lejności artykułów. Dostrzega się w tym względzie wyraźną konsekwencję, gdyż w poszczególnych rozdziałach dotyczących organów państwowych najpierw uregulowano sprawy natury organizacyjnej, a następnie określono kompetencje tych organów.

Wewnętrzny układ konstytucji

Konstytucja składa się ze wstępu i trzynastu rozdziałów oznaczonych numerami rzymskimi. Ustawa zasadnicza nie wprowadza innych podziałów spotykanych w aktach prawnych tego rodzaju, jak podział na części czy tytuły. W zasadzie rozdziały nie podlegają dalszym podziałom, choć w czterech z nich (rozdziałach II, IV, VIII i IX) wyraźnie zaznaczono wydzielone fragmenty regu­lujące określone kwestie lub odnoszące się do konkretnego organu państwa, zaopatrując je w nagłówki, ale bez wprowadzania odrębnej numeracji.

W ramach rozdziałów zostały wyodrębnione artykuły, a w ich obrębie - numerowane ustępy. Niekiedy artykuły, czy nawet poszczególne ustępy, obejmują materie wyliczane w numerowanych punktach.

Konstytucję otwiera wstęp, zwany przez niektórych autorów preambułą, stanowiący integralną jej część, bowiem został ujęty po tytule „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej". Był uchwalony w tym samym trybie, co przepisy ujęte w rozdziały i artykuły. Zmiana treści wstępu wymaga zastosowania tych samych reguł, jakie odnoszą się do pozostałych przepisów ustawy za­sadniczej.

Wstęp ma bardziej uroczysty charakter - różni się od pozostałych części Konstytucji nie tylko formą, ale także tym, że zredagowany jest w sposób bardziej podniosły. Jego znaczenie polega na tym, że wyraża on aksjologię, jaką przyjęła Konstytucja, stąd duża jego przydatność w toku dokonywania interpretacji zasad i norm konstytucyjnych. System wartości ujęty we wstę­pie jest zróżnicowany i wyraża kompromis twórców Konstytucji. Z uwagi na spory wokół wstępu, w pierwszym etapie prac konstytucyjnych Komisja Konstytucyjna postanowiła zrezygnować z jego zamieszczania. Zmiana de­cyzji nastąpiła w końcowym okresie prac, a postulowane przez różne kręgi invocatio Dei znalazło ostatecznie wyraz w postaci, która uwzględnia zarówno przekonania i uczucia ludzi wierzących, jak i niewierzących. Wstęp zawiera bowiem odwołanie do „Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna", ale uwzględnia zarazem stanowisko tych, którzy te „uniwersalne wartości wywodzą z innych źródeł".

Wstęp odwołuje się do przeszłości, do walk narodu o niepodległość, do kultury i chrześcijańskiego dziedzictwa, do wartości ogólnoludzkich. Nawiązuje do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, do tysiącletniego dorobku, podkreśla więzy wspólnoty z rodakami rozproszonymi po świecie. Wspomina o okresie łamania w Ojczyźnie podstawowych wolności i praw człowieka. Wyraża dążenie do zagwarantowania praw obywatelskich, do zapewnienia działaniom instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Stwierdza, iż Konstytucja jest podstawowym prawem dla państwa, opartym na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym, a także na zasadzie pomocniczości, która ma umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zawiera wezwanie do tych, którzy Konstytucję będą stosować, aby czynili to z zachowaniem przyrodzonej człowiekowi godności, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi.

Jak wynika z treści wstępu, nie ma on charakteru normatywnego, czyli nie zawiera norm prawnych, które zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowa­nia Konstytucji mogłyby być tak stosowane. Nie może też stanowić podstawy konkretnych rozstrzygnięć. Będzie jednak z pewnością służył Trybunałowi Konstytucyjnemu do wykładni przepisów ustawy zasadniczej. Niektóre frag­menty wstępu znajdują rozwinięcie w konkretnych artykułach Konstytucji, np. art. 10, dotyczący podziału władzy. Tak więc wstęp może spełniać bardzo istotną rolę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

W części Konstytucji ujętej w rozdziały i artykuły zostały wysunięte na czoło regulacje prawne określające zasady ustroju zarówno politycznego, jak i gospodarczego. Zostały one ujęte w rozdziale I zatytułowanym „Rzecz­pospolita". Podkreślić należy, że rozdział ten traktuje nie tylko o zasadach ustroju (określa m.in. godło państwa, barwy narodowe) oraz że ujęty w nim katalog zasad nie jest wyczerpujący, a zasady te znajdują się także w innych rozdziałach (np. we fragmencie zatytułowanym „Zasady ogólne" znajdującym się w rozdziale II).

Wysokie miejsce w systematyce Konstytucji zajął rozdział poświęco­ny sytuacji prawnej jednostki w państwie. Jest to rozdział II noszący tytuł

„Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Warto dla porównania przypomnieć, że odpowiedni rozdział Konstytucja z 1952 r. plasowała dopiero jako siódmy. Obecne ujęcie tej problematyki jest zgodne z liberalno-demokra-tyczną koncepcją państwa, które praw tych i wolności nie traktuje jako funkcji istniejącego ustroju politycznego i gospodarczego państwa. Warto podkreślić, że katalog wolności i praw jednostki obejmuje nie tylko prawa obywatelskie, ale i prawa człowieka przysługujące jednostce ludzkiej niezależnie od tego, z jakim państwem jest ona prawnie związana poprzez fakt posiadania obywa­telstwa. Katalog tych praw został rozbudowany na skalę niespotykaną dotąd w polskiej tradycji konstytucyjnej. Przy tym Konstytucja nie ogranicza się do tworzenia katalogu wolności i praw jednostki, ale formułuje także system konstytucyjnych środków ich ochrony.

Po raz pierwszy Konstytucja tworzy w Polsce zamknięty system źródeł prawa, poświęcając mu rozdział III.

Organizacja władzy publicznej

Zasadnicza część Konstytucji, od rozdziału IV do rozdziału XI włącz­nie, poświęcona jest organizacji aparatu państwowego. W rozdziałach tych zawarta została regulacja prawna odnosząca się do struktury władzy publicz­nej, wymienione zostały organy w zakresie władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, a także organy kontroli i ochrony prawa. Regulacje prawne dotyczą ich struktury organizacyjnej, sposobu tworzenia, trybu działania i zakresu kompetencji. Pewną specyfikę stanowi treść roz­działu X („Finanse publiczne") i XI („Stany nadzwyczajne"), ale i ona wiąże się z funkcjonowaniem organów państwowych.

Ostatnie dwa rozdziały dotyczą trybu dokonywania zmiany Konsty­tucji (rozdział XII) i ważnej, ale mającej tylko przejściowo duże znaczenie, problematyce wejścia w życie ustawy zasadniczej. Są to przepisy przejściowe i końcowe (rozdział XIII).

6. Ogólna charakterystyka Konstytucji RP

W odróżnieniu od ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r., zwa­nej Małą Konstytucją, w przypadku Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. mamy do czynienia z Konstytucją pełną, regulującą materie tradycyjnie i powszechnie uznawane jako konstytucyjne.

Jest to także Konstytucja sztywna, albowiem tryb zmiany przewidziany w art. 235 jest znacznie utrudniony w porównaniu ze sposobem zmiany ustaw zwykłych. Różnica występuje po pierwsze co do podmiotów uprawnionych do występowania z inicjatywą w sprawie zmiany Konstytucji. W świetle art. 235 ust. 1 prawo to nie przysługuje Radzie Ministrów i grupie 100 tys. wy­borców, zaś z prawa tego podmioty te mogą korzystać na mocy art. 118 ust. 1 w przypadku ustaw zwykłych. Po drugie - zmiana Konstytucji powinna być dokonana ustawą uchwaloną w jednakowym brzmieniu przez Sejm i Senat. Różnice istnieją też w terminach przewidzianych na prowadzenie prac legisla­cyjnych. Po trzecie - do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji wymagana jest w Sejmie nie zwykła większość, ale większość kwalifikowana 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, zaś w Senacie bezwzględna większość głosów. Po czwarte - uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II, XII może się odbyć najwcześniej sześć­dziesiątego dnia po pierwszym czytaniu. Po piąte - ustawa o zmianie rozdzia­łów I, II, XII może być na żądanie podmiotów uprawnionych do występowania z inicjatywą zmiany Konstytucji poddana referendum zatwierdzającemu. Są to zatem bardzo istotne przepisy mające na celu stabilność ustawy zasadniczej i jej zabezpieczenie przed pochopnymi zmianami dyktowanymi doraźnymi potrzebami i celami politycznymi. Mamy zatem do czynienia z Konstytucją sztywną, a stopień utrudnień zmian nie ma odpowiednika we wcześniejszych konstytucjach w Polsce⁹.

Konstytucja wyrazem kompromisu

Charakteryzując Konstytucję RP nie można nie podkreślić, że jest to akt prawny stanowiący rezultat kompromisu politycznego. Wprawdzie w toku prac Komisja Konstytucyjna uwzględniała rozwiązania prawne zawarte w różnych zgłoszonych projektach Konstytucji, jednak nie jest on kopią czy odwzorowa­niem żadnego z tych projektów. W jej treści możemy dostrzec przyjęcie różnych propozycji z różnych projektów, nie została ona jednak oparta w całości na żadnym z nich. Żadna zatem z opcji politycznych nie może pretendować ani przypisywać sobie autorstwa tej Konstytucji. Wprost przeciwnie, obowiązująca ustawa zasadnicza została przyjęta dzięki zawarciu w Komisji Konstytucyjnej koalicji konstytucyjnej czterech partii reprezentowanych w parlamencie wy­branym w 1993 r., tj.: SLD, PSL, UW i UP

Będąc dziełem kompromisu, Konstytucja odwołuje się do różnych sy­stemów wartości. W jej treści dostrzega się rozwiązania prawne nawiązujące do liberalno-demokratycznego systemu wartości (pluralizm polityczny, go­spodarka rynkowa, zasada państwa prawa i in.), ale także do wartości uzna­wanych przez socjaldemokrację (urzeczywistnianie zasady sprawiedliwości społecznej, prawa socjalne, gwarancje bezpieczeństwa socjalnego obywateli, ochrona pracy) oraz właściwych koncepcjom chrześcijańskiej demokracji (zasada solidaryzmu, ochrona rodziny, przyrodzone i niezbywalne prawa człowieka i jego godność).

Normatywny charakter

Pomni złych doświadczeń związanych z Konstytucją 1952 r. twórcy Kon­stytucji RP stworzyli dokument unikający rozwiązań prawnych opartych na przesłankach ideologicznych. Dążyli oni wyraźnie do nadania ustawie zasad­niczej normatywnego charakteru. Dzięki temu możliwe było wprowadzenie zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2). Potwierdzeniem tezy o woli nadania ustawie zasadniczej jurydycznego charakteru jest treść rozdziału III, regulująca po raz pierwszy w historii polskiego konstytucjonali­zmu, w miarę wyczerpująco, system źródeł prawa. Ma to kapitalne znaczenie także dla realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego.

Konstytucja z 1997 r. w szerokim stopniu nawiązuje tak do rodzimych tradycji ustrojowych, jak i do doświadczeń polskiego parlamentaryzmu. Wi­doczne jest to w regulacjach prawnych dotyczących systemu dwuizbowości parlamentu, rozwiązań prawnych w zakresie systemu parlamentarno-gabi-netowego itd.

Nowa Konstytucja nie powstała w próżni, ale na gruncie doświadczeń okresu transformacji ustrojowej zapoczątkowanej w 1989 r. Kontynuację tę widać wyraźnie w nawiązaniu do doświadczeń nie tylko w zakresie rozstrzyg­nięć prawnych przyjętych w Małej Konstytucji z 1992 r., ale także w praktyce ich stosowania i do wynikających stąd wniosków ustrojowych. Dostrzegając zatem zerwanie z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w 1952 r., nowa Kon­stytucja wyraźnie nawiązuje do myśli konstytucyjnej wyrażonej w Małej Konstytucji.

Uznać należy, że nowa Konstytucja odpowiada nowoczesnym standar­dom europejskim. Świadczy o tym nie tylko jej normatywny charakter, ale także przyjęcie współczesnych tendencji w zakresie treści i sposobu regulacji konstytucyjnych. Najpełniej widać to w sposobie potraktowania i ujęcia przepisów dotyczących sfery wolności, praw i obowiązków jednostki. Nie ograniczono się wyłącznie do regulacji sytuacji prawnej obywateli, ale roz­szerzono ją także na prawa człowieka, co jest nowym podejściem w polskim konstytucj onalizmie.

Duży wpływ na przedstawiony stan rzeczy miał fakt polskich aspiracji do integracji Rzeczypospolitej ze strukturami europejskimi i atlantyckimi. Stąd nie tylko akcent na regulacje sytuacji prawnej jednostki odpowiadające mię­dzynarodowym rozwiązaniom zawartym w licznych konwencjach i umowach międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę. Widać to także w dążeniu do zapewnienia cywilnej kontroli nad armią, w regulacjach związanych ze stanami nadzwyczajnymi w państwie itd.

Obszerność konstytucji

Wszystkie te okoliczności powodują, że Konstytucja z 1997 r. jest znacznie rozbudowana. Zawiera dużo więcej artykułów niż poprzedniczki. Ten stan rzeczy wynikał z kilku powodów, m.in. z poszukiwania kompromisu w celu budowania koalicji konstytucyjnej, ale także i z innych przesłanek, takich jak słabość naszych tradycji demokratycznych, słabe zakorzenienie instytucji demokracji parlamentarnej, brak zwyczajowego prawa konstytucyjnego, co powodowało konieczność uregulowania wielu kwestii w normach ustawy zasadniczej. Wspomnieć także należy o doświadczeniach z lat 1992-1995 na tle stosowania Małej Konstytucji i związanych z bardzo dowolną interpretacją czy też nadinterpretacją przepisów prawnych dotyczących uprawnień prezyden­ta. Chcąc uniknąć tego rodzaju sytuacji, twórcy Konstytucji rozbudowywali określone przepisy prawne, co nie mogło pozostać bez wpływu na objętość tego aktu.

---