WYKŁAD II

Zasada prawidłowej legislacji

( w świetle Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego)

1. Rola konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego:

1. Państwo prawne: klauzula generalna, zasada konstytucyjna, system wartości

2. Normatywny charakter zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP

z dnia 2 kwietnia 1997 r.

„niezwykle ważna dyrektywa w zakresie stanowienia i stosowania prawa”

wyrok 9 V 2005 r. w sprawie Ts 216/04, OTK ZU 2006, seria B, nr 2 poz. 87.

3. Zasada swobody ustawodawcy w kształtowaniu treści obowiązującego prawa a obowiązek poszanowania proceduralnych i materialnych aspektów państwa prawnego.

wyrok z dnia 14 października 2009 r. Kp 04/09

> stwierdzenie naruszenia przepisów procedury jest wystarczającą przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu i że w takiej sytuacji zasadniczo nie ma już potrzeby badania zarzutów merytorycznych (por. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98 OTK ZU nr 4/1998, poz. 52, 23 lutego 1999 r., sygn. K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23, 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43).

• Treść art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.;) potwierdza, że wskazane w niej kryteria oceny konstytucyjności można stosować łącznie.

• Badanie określonego aktu (przepisu) może polegać na równoczesnej ocenie jego prawidłowości materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej. Niekonstytucyjność sposobu uchwalenia kontrolowanych przepisów zawsze wymaga uwzględnienia (nawet gdy nie zgłoszono tego wyraźnie w samym wniosku; dopuszczalne bowiem w takim wypadku jest badanie z urzędu). Natomiast nie zawsze stwierdzenie niekonstytucyjności sposobu uchwalenia (tryb), automatycznie prowadzi do zbędności analizy kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów materialnoprawnych, dotyczących treści zaskarżonych przepisów.

4. Zasada wyłączności ustawowej.

II. Zasada demokratycznego państwa prawnego jako zasada zasad:

Zasada pochodna I stopnia: zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli - K. 45/05, z 21 XII 2005 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 11, poz. 140).

- zasada zaufania a zasada pewności prawa;

- dotyczy nie tylko trybu i formy stanowionego prawa, ale także całego procesu stosowania prawa, szczególnie wykładni prawa (po raz pierwszy TK w sprawie U. 11/97, z 27 XI 1997 r., OTK ZU 1997, nr 5- 6, poz 67, podobnie SN w orzeczeniu z 5 III 2002 r., I CKN 1079/00)

-oznacza konstytucyjny nakaz skierowany do ustawodawcy precyzyjnego określenia w ustawie granic koniecznej interwencji państwa w sferę prywatności obywateli ( K 4/04, z 20 VI 2005 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 6, poz. 64)

- zawiera zasady pochodne II stopnia: ochrony praw nabytych, poszanowania interesów w toku, zakazu retroakcji, stosownego vacatio legis, nakazu umieszczania przepisów przejściowych

- konsekwencją jest także obowiązek urzędowej promulgacji powszechnie obowiązującego aktu normatywnego przed jego wejściem w życie.

Zasada prawidłowej legislacji obejmuje zasady szczegółowe:

1/ ochrony praw nabytych;

2/ poszanowania interesów w toku;

3/ umieszczania przepisów przejściowych;

4/ niedziałania prawa wstecz;

5/ odpowiedniego vacatio legis;

6/ zakazu zmiany przepisów prawa podatkowego w trakcie trwania roku podatkowego;

7/ określoności przepisów prawa.

Zasada ochrony praw nabytych

1/ zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych;

2/ dotyczy praw podmiotowych już istniejących lub ekspektatyw tych praw;

3/ nie ma charakteru absolutnego - prawodawca może zmienić przepisy prawa określające sytuację prawną określonych grup adresatów;

4/ chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne;

5/ nie obejmuje ochroną praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz tych, które nie mają oparcia w porządku konstytucyjnym obowiązującym w momencie orzekania ( SK 30/04 z 10 IV 2006 r.)

6/ nie tworzy samoistnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, przesłanka oceny naruszenia konstytucyjnych praw i wolności, skierowana do ustawodawcy, nakaz odpowiedniego kształtowania prawa (SK 20/04, z 12 XII 2005 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 11, poz. 133)

7/ przedmiot ochrony prawa rzeczywiście nabyte (lub maksymalnie ukształtowane ekspektatywy) in abstracto lub in concreto, nie są chronione stworzone w ustawie możliwości przyznania określonych praw, których faktyczne przyznanie jest uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków (K 6/04, z 17 X 2005 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 9), ustawa nowelizująca nie może jednak wprowadzać z mocą wsteczną dodatkowego warunku nabycia prawa podmiotowego ( K. 19/02, z 30 III 2005, OTK ZU seria A, nr 3, poz. 28)

8/ tylko przed rzeczywistą stratą, a nie utraconym zyskiem

Zasada poszanowania interesów w toku

- interesy w toku to przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe, które rozpoczęte zostały pod „rządami” dotychczas obowiązujących przepisów prawa i nie zostały zakończone w chwili zmiany tych przepisów;

- ochrona interesów w toku ma charakter kategoryczny, gdy ustawodawca:

1/wyznaczył ramy czasowe, w których jednostka może zrealizować określone przedsięwzięcia;

2/ przedsięwzięcie jest rozłożone na określone czasowo etapy;

3/ przedsięwzięcie zostało już faktycznie rozpoczęte.

Zasada lex retro non agit

Art. 5 ustawy z dnia 20 VII 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 190, poz. 1606):

Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

ZTP § 51. 1. Przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie z dniem ..... i ma zastosowanie do zdarzeń (stanów rzeczy)....., które powstały przed dniem ....." albo "Ustawa wchodzi w życie z dniem ..... i ma zastosowanie również do zdarzeń (stanów rzeczy) ....., które powstały przed dniem .....", albo też "Ustawa wchodzi w życie z dniem ....., z mocą od dnia .....".

2. Przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego U 1/86 OTK 1986/1/2 (wąskie rozumienie retroaktywności, wyłącznie kryteria formalne)

„zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (zrozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych. W przypadku, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie, wówczas mamy do czynienia z ustanowieniem norm z mocą wsteczną. Norma nie działa wstecz, jeżeli na jej podstawie należy dokonać kwalifikacji zdarzeń, które wystąpiły po jej wejściu w życie. Przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują w okresie, gdy nowa norma weszła w życie należy - zgodnie z zasadą lex retro non agit - następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych.”

Orzeczenie K 1/88 OTK 1988/1/6 (dodanie kryterium materialnego)

„zasada niedziałania praw wstecz oznacza nie tylko zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawo do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (zasada lex retro non agit we właściwym tego słowa znaczeniu), lecz także jako zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie nowo ustanowionych norm prawnych, jeżeli reguły te wywołują ujemne następstwa dla bezpieczeństwa prawnego i poszanowania praw nabytych.”

Orzeczenie K 13/94 OTK 1995/1/6

„zasada lex retro non agit nie stoi na przeszkodzie przyznawaniu lub rozszerzaniu uprawnień z mocą wsteczną. Nie powoduje jej naruszenia także taka zmiana z mocą wsteczną prawa, która nie powoduje pozbawienia lub ograniczenia uprawnień obywateli, a co najmniej ekspektatyw tych uprawnień.”

RETROAKCJA POZORNA (NIEWŁAŚCIWA) tzw. RETROSPEKTYWNOŚĆ PRAWA (bezpośrednie działanie ustawy nowej

Występuje, gdy nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób retrospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, których sytuacja prawna byłaby odmienna w świetle starych przepisów. Nowa regulacja nie zmienia bowiem niczego wstecz, a jedynie wprowadza zmianę na przyszłość.

Zasady, które wiążą ustawodawcę przy wyborze konkretnego sposobu regulacji intertemporalnej:

1/ rygorystyczny, ale nie absolutny, zakaz retroakcji właściwej;

2/ zasada bezpośredniego obowiązywania nowego prawa w odniesieniu do stosunków powstałych na gruncie prawa dotychczas obowiązującego (retroaktywność niewłaściwa). W przypadku kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki pierwszeństwo bezpośredniego działania prawa nowego ulega „przełamaniu” na rzecz dalszego obowiązywania prawa dawnego (nakaz poszanowania interesów w toku);

3/ zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw przysługujących jednostce.

4/ zakaz dokonywania zmian prawa podatkowego w trakcie trwania roku podatkowego.

Warunki odstąpienia od zasady lex retro non agit:

1/ naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz nie może być zabronione przepisami prawa. (art. 31 ust.3 Konstytucji RP oraz art. 233 ust.1 Konstytucji RP, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych);

2/ ewentualne odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz musi być przewidziane jedynie w formie ustawowej i w sposób pozwalający bez wątpliwości odczytać, że intencją ustawodawcy było stosowanie aktu z mocą wsteczną ( § 51 ust.1 ZTP);

3/ odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz powinno następować w sytuacji wyjątkowej i usprawiedliwionej szczególnymi okolicznościami np. konieczność dania pierwszeństwa realizacji innej konstytucyjnej zasady czy wartości (zasada sprawiedliwości społecznej, „unieszkodliwienie skutków działań dokonanych w celu niegodziwym, albo skierowanych na obejście prawa”; „gdy nowa regulacja prawna ma na celu wskazanie prawidłowego rozumienia prawa dotychczasowego”.

Nakaz ustanowienia odpowiedniego vacatio legis

1/ konkretyzacja przepisy ustawy z dnia 20 VII 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

2/ początek biegu okresu vacatio legis;

3/ odpowiedniość okresu dostosowawczego;

4/ „ważny interes publiczny” jako przesłanka skrócenia lub pominięcia vacatio legis.

Zasada określoności przepisów prawa jako element zasady prawidłowej legislacji

1/ poprawność, jasność, precyzyjność przepisów prawa - przewidywalność skutków jego zastosowania;

2/ poprawność - warstwa językowa i struktura logiczna;

3/ jasność - klarowność i zrozumiałość dla adresatów;

4/ precyzyjność - obowiązki adresatów mają być sformułowane na tyle konkretnie, by ich treść była oczywista;

5/ zagrożenia przewidywalności prawa występują, gdy:

- przesłanki zwrotu niedookreślonego są determinowane elementami subiektywnymi;

- zwrotom takim nie nadaje się brzmienia, które gwarantowałoby jednolitość linii orzeczniczej;

- ustalenie znaczenia pojęć nieostrych powierza się organom stosującym te przepisy, zwłaszcza, gdy są to organy administracji publicznej, czyni to z nich faktycznie organy prawotwórcze (K 4/03 z 11 V 2004 r., OTK ZU 2004, seria A, nr 5, poz. 41).

6/ dopuszczalność stosowania zwrotów pozaprawnych, nieostrych i ocennych;

7/ jedynie niedookreśloność kwalifikowana skutkuje niekonstytucyjnością przepisu (dowolność albo brak możliwości poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo interpretacji).

8/ naruszenie zasady określoności w ustawowej regulacji ingerowania państwa w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia niezgodności tej regulacji zarówno z art. 2 (zasada państwa prawnego i zasady pochodne), jaki i art. 31 ust. 3 konstytucji (wymóg poprawnej drogi ustawowej) - K. 32/04, z 12 XII 2004 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 11, poz. 132.

8

---