Pojęcie, cechy i typologia zasad prawa administracyjnego

Zasady ogólne w różnym czasie i różnych ustrojach społeczno - politycznych w przeszłości i współcześnie są rozumiane rozmaicie. W okresie 20lecia nie zajmowano się tym problemem. Po II wojnie św. J. Lengrod jako zasady ogólne wprowadza reguły obowiązywania prawa adm. w czasie i przestrzeni. W okresie tworzenia PRL zasady ogólne pojmowano jako zasady ustrojowych administracji państwa socjalistycznego, takich jak ludowładztwo, centralizm demokratyczny, planowanie, kierownicza rola partii robotniczej. Potem wyodrębniono jeszcze zasady ogólne prawa adm. i dzielono je na zasady ustrojowe właściwe państwu socjalistycznemu oraz tzw. zasady techniczne, charakterystyczne dla adm. w różnych okresach i ustrojach.

Dyskusje nad istotą zasad ogólnych w prawie adm. podjęto przy okazji tworzenia w latach 80tych XX w: Raportu o stanie prawa oraz w związku z przygotowaniem ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego.

Pomimo różnorodności zasad ogólnych z jaką się spotykamy na gruncie prawa adm. przy ich wyodrębnianiu przyświecała jedna myśl: zasady są to pewne reguły-dyrektywy o charakterze ogólnym, mające podstawowe znaczenie dla całości lub danego działania prawa administracyjnego. Z reguły są to obowiązujące normy prawne, zdarzają się jednak postulaty ustrojowo polityczne doktryny lub reguły wypracowane przez orzecznictwo sądowe ( w PL zwłaszcza NSA)

Zasady ogólne w prawie adm. maja szczególne znaczenie z tego powodu iż jest to dział prawa tylko w minimalnym stopniu skodyfikowany. Pełnią więc one rolę porządkującą oraz pomagają znaleźć wspólne założenia dla ważnych grup przepisów prawnych. Mają one zapewniać jednolitość działań administracji publicznej poprzez jednoznaczną interpretacje prawa administracyjnego.

Problematyka zasad prawa jest przedmiotem zainteresowania zarówno teorii prawa, jak też: nauki prawa konstytucyjnego, prawa adm, prawa cywilnego, prawa karnego.

Obok ugruntowanego już terminu „zasad prawa” funkcjonują w doktrynie i judykaturze określenia: zasady ogólne, podstawowe zasady prawa, ogólne idee, wartości ogólne, klauzule generalne, reguły, postulaty etc.

Nie ma jednego, powszechnie akceptowanego katalogu zasad, aczkolwiek dzięki ustaleniom orzecznictwa i nauki prawa oraz konstytucjonalizowaniu zasad tworzenia katalogu zasad ogólnych systemu prawa jest obecnie bardziej realne niż stworzenie jednolitego katalogu zasad prawa administracyjnego.

Szczególna rola zasad prawa przejawia się w tym, ze określają powinności osiągania jakiś cennych pożądanych stanów, respektowania określonych wartości i tym samym ukierunkowują:

• Procesy prawotwórcze (nakazując tworzenie norm o określonej wartości)

• Procesy interpretacji przepisów prawa

• Procesy stosowania prawa

• Procesy korzystania ze swojego prawa

Zasady prawa mogą być formułowane expressis verbis w tekstach prawnych albo też rekonstruowane w efekcie analizy wielu przepisów. Są też zasady wyprowadzone z powszechnie przyjmowanych podstaw porządku prawnego i kultury prawnej i te mają charakter swoistych norm zwyczajowych.

Wg R. Dworkina i R. Aleksy`ego którzy wyodrębniają wśród norm prawnych zasady i reguły; reguły muszą być realizowane w pełni, natomiast zasady są realizowane w pewnym stopniu. Realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. Konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest realizowana w większym stopniu to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. Idea kodyfikacji prawa adm, stworzenia części ogólnej prawa adm jest od lat rozważana w piśmiennictwie.

J. Starościak. „Zasady ogólne prawa adm są więc wnioskami ogólnymi z przepisów prawa i z ich stosowania, ale wiążąc się z innymi zasadami regulującymi zachowanie człowieka, stanowią tak ścisły stop tych różnych zasad, że stają się formacją przejściową od prawa ku normom etyki i moralności działania organów administracyjnych”.

J. Borkowski „W przeciwieństwie do niegdyś dyskutowanych zasad ogólnych prawa adm, które miały charakter teoretyczny i były wywodzone przede wszystkim z założeń doktrynalnych nauki prawa administracyjnego, projektowany akt prawny miał zawierać przepisy ogólne, a więc normatywność postanowień była wysuwana na plan pierwszy. Nie chodziło ani o dyrektywy wyłącznie interpretacyjne, ani o reguły moralności działania administracji, lecz przepisy prawne, które będą stosowane w konkretnych sprawach administracyjnych”.

K. Ziemski za zasadę prawa uznaje „wypowiedź normatywną obowiązującą z uzasadnienia tetycznego, albo stanowiącą bądź choćby mogącą stanowić wzorzec przyjęcia określonego rozwiązania prawnego, której przypisuje się nadrzędne w stosunku do innych dyrektyw znaczenie w oparciu o przyjęte przesłanki formalne bądź materialne”. Typologia zasad prawa:

• Zasady w wersji opisowej, oceniającej i normatywnej;

• Z. konkretne i abstrakcyjne;

• Z. systemu prawa i części systemu prawa;

• Z. ogólne oraz szczegółowe;

• Z. naczelne i pomocnicze;

• Z. tworzenia prawa oraz zasady stosowania prawa;

• Zasady ustrojowe, proceduralne i materialne;

• Zasady ustroju politycznego oraz zasady techniczne;

• Z. ustanowione przez prawodawcę, zasady wypracowane przez doktrynę, zasady ukształtowane przez praktykę;

• Z. wyrażające oceny instrumentalne, zasadnicze, globalne oraz preferencyjne;

• Z. oceniające zachowanie ludzkie oraz oceniające stan rzeczy;

• Zasady I i II stopnia;

• Z. obowiązujące z uzasadnienia tetycznego oraz pozatetycznego;

• Zasady proste i zasady złożone;

• Z. chroniące dobro jednostki, zasady chroniące dobra ogólnospołeczne oraz z. chroniące oba rodzaje dóbr;

• Zasady działań wewnętrznych oraz zasady działań zewnętrznych.

Za najbardziej doniosły dla nauki i praktyki stosowania prawa administracyjnego uznał podział zasad na konkretne i abstrakcyjne, uzasadniając, że podział ów „ukazuje w sposób jasny, że działania administracji regulowane są całym szeregiem dyrektyw zaliczanych do zasadniczych, które jednak wiążą administrację z różnego tytułu”. Zasady konkretne są, zdaniem autora, obowiązującymi normami prawa, nawet jeśli nie zostały wyrażone w tekstach aktów prawnych. Wystarczy, że są traktowane jako trwały element kultury prawniczej, a w nauce prawa panuje zgodność co do faktu obowiązywania dyrektywy oraz jej znaczenia. Zasady abstrakcyjne to „wypowiedzi stanowiące lub choćby mogące stanowić wzorzec regulacji prawnej”, przy czym niektóre z nich nie mają uzasadnienia tetycznego, nie są więc normami prawa. Zasady te bywają nazywane zasadami organizacji administracji, zasadami dobrego administrowania, zasadami sprawnego działania, zasadami polityki państwa. „Zasady abstrakcyjne w żadnym przypadku nie mogą stanowić uzasadnienia dla prób obchodzenia, czy wręcz łamania prawa”

W nauce prawa administracyjnego sporządzone są zróżnicowane katalogi zasad ogólnych, co wynika z wielości kryteriów, na podstawie których pewnym normom przypisuje się charakter zasadniczy. Jedni autorzy kładą nacisk na zasady organizacji, inni na zasady funkcjonowania administracji.

J. Łętowski wyodrębnił zasady organizacji administracji i zasady funkcjonowania administracji. Wśród pierwszych wyeksponował zasadę kierowania, natomiast do zasad funkcjonowania zaliczył

1. zasadę praworządności,

2. zasadę efektywności,

3. zasadę jawności,

4. zasadę zaufania,

5. zasadę odpowiedzialności,

Z. Kmieciak przyjął zestaw zasad proponowany przez komisje ekspertów państw członkowskich Rady Europy. Do kategorii zasad materialnego prawa administr. zaklasyfikował:

1. zasadę praworządności,

2. zasadę równości wobec prawa,

3. zasada zgodności działania z celem ustawowym,

4. zasada proporcjonalności,

5. zasada obiektywizmu bezstronności,

6. zasada ochrony zaufania i praw słusznie nabytych,

7. zasada otwartości administracji,

Do kategorii zasad proceduralnych zaliczano:

1. zasadę dostępu do usług publicznych,

2. prawo do wysłuchania,

3. prawo do wsparcia i reprezentacji w postępowaniu,

4. prawo do rozpatrzenia sprawy rozsądnym terminie,

5. prawo do powiadomienia o rozstrzygnięciu, poznania jego motywów oraz pouczenia o środkach zaskarżenia,

6. zapewnienie wykonania podjętego aktu w rozsądnym terminie.

Wychodząc z założenia o normatywnym charakterze zasad ogólnych prawa administracyjnego, można wyodrębnić zasady prawa materialnego, zasady prawa procesowego i zasady prawa ustrojowego.

Do zasad prawa materialnego i procesowego należy zaliczyć:

• Zasadę demokratycznego państwa prawnego,

• Z. legalności i zasadę równości wobec prawa,

• Z. proporcjonalności,

• Zasadę jawności administracyjnej.

• Zasadę prawa do sądu,

• Zasadę dwuinstancyjności,

• Zasadę sprawiedliwości proceduralnej,

Do zasad prawa ustrojowego dotyczących organizacji i funkcjonowania administracji publicznej należy zaliczyć:

• Zasadę subsydiarności (pomocniczości),

• Zasadę kompetencyjności,

• Zasadę centralizacji i decentralizacji oraz zasadę koncentracji i dekoncentracji,

• Zasadę sprawności

• Zasadę dualizmu i monizmu

• Zasadę zespolenia.

Wykaz ten może być uzupełniony o formułę „prawa do dobrej administracji” zawartego w art. 41 Karty Podstawowych Praw UE. W myśl danego art. każda osoba ma prawo do tego, aby jej sprawy załatwiane były przez instytucje i organy Unii bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Prawo to obejmuje:

• Prawo każdej osoby do osobistego przedstawiania sprawy, zanim zostanie podjęty indywidualny środek mogący negatywnie wpłynąć na sytuację;

• Prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy, z zastrzeżeniem poszanowania uprawnionych interesów, poufności i tajemnicy zawodowej i handlowej;

• Obowiązek administracji uzasadnienia swojej decyzji

Ponadto każda osoba ma prawo domagania się od Wspólnoty naprawienia, zgodnie z zasadami ogólnymi wspólnymi dla prawa państw członkowskich, wszelkich szkód wyrządzonych przez jej instytucje lub funkcjonariuszy przy wykonywaniu ich funkcji.

Źródła

Małgorzata Stahl „Prawo administracyjne” Pojęcia, instytucje w teorii i orzecznictwie” Wyd. II 2002

Zbigniew Leoński „Zarys prawa administracyjnego” Wyd. I

expressis verbis łac., dobitnie, wyraźnie; bez ogródek.

3

---