Funkcjonowanie administracji w okresie powojennym w Polsce.

Nastąpiło reaktywowanie samorządu na poziomie gminy, miało to miejsce przed zakończeniem II wojny światowej, w 1994 r. Samorząd przywrócono tylko na tych obszarach wyzwolonych w wyniku działań wojennych.

Samorząd terytorialny w Polsce nie przetrwał jednak długo.

20 marca 1950r. została podjęta ustawa o wprowadzeniu systemu rad narodowych stopnia podstawowego na poziomie wyższym. Mówiąc o poziomie wyższym należy mieć na względzie hierarchiczne podporządkowanie. Rady narodowe stopnia podstawowego odpowiadały ginom, były one też powoływane na poziomie powiatu i województwa mieliśmy do czynienia z administracją rządową. Okres sześciu lat pozwolił na to, żeby wyeliminować samorządność. Wprowadzenie systemu rad narodowych spowodowało odejście od samorządności w układach terytorialnych, co oznacza, że nie występowała własność komunalna. Organy, które w tym okresie funkcjonowały i podejmowały różnego rodzaju decyzje związane z warunkami bytowania społeczności, nie były właścicielami majątku ani finansowego, ani rzeczowego, które do tej pory były w ramach poszczególnych obszarów terytorialnych przypisane poszczególnym władzom, organy te stały się jedynie administratorami tegoż majątku. A wiec praktyczne rzecz biorąc miały prawo do podejmowania decyzji, ale te decyzje były narzucane przez system hierarchicznego podporządkowania w całym państwie struktur, które pojawiały się w organizacji na niższych poziomach, na wyższe poziomy.

Zniesienie samorządu terytorialnego skutkowało nie tylko przekształceniami zarządzania w układach terytorialnych, ale od roku 1950 rozpoczął się w Polsce ponowny proces związany z wykluczeniem samorządności w różnych układach. W tym okresie w Polsce została wprowadzona cenzura, ograniczono wolność słowa. Ograniczono możliwość stowarzyszania się. Wymownym przykładem jest ograniczenie samorządności, jeżeli chodzi o pracowników, istniały związki zawodowe i ich przedstawiciele w zakładach, które funkcjonowały w tym okresie. Jednak związki zawodowe zostały hierarchicznie podporządkowane- centrali związków zawodowych w Warszawie. Różnego rodzaju środowiska- stowarzyszenia adwokatów, literatów, pisarzy zostały poddane kontroli ze strony państwa. Ten okres cechował się tym, iż samodzielność i samorządność różnych grup obywateli została wyeliminowana. Ograniczono działalność takich organizacji jak Izby Rolnicze, cała sfera rzemiosła, organizacje działające w obszarze przemysłu i handlu- Izby Przemysłowo-Handlowe, zostały one podporządkowane hierarchicznie.

Zlikwidowano własność komunalną, która jest istotą funkcjonowania władz samorządowych, jak również poczynania w obszarze ograniczenia samorządności były daleko idące. Od 1950r. rozpoczęto budować państwo centralnie planowane na zasadach centralizmu demokratycznego. Był to również okres jednolitej władzy państwowej- władze kontrolowały różne sfery działalności ludzi i decydowały w zakresie spraw istotnych dla obywateli. Wybory w tym okresie (do roku 1990, wybory do gmin) były fikcją. Były organizowane wybory i miejsca, w których obywatele mogli oddać głosy, ale jednocześnie ze strony rządu były wskazywane osoby, których nazwiska pojawiały się na listach wyborczych. Jednocześnie obywatel był zobligowany do aktywnego uczestnictwa w wyborach, jednak w trakcie głosowania władze nie zapewniały obywatelowi dyskrecji podjęcia wyboru. W tym okresie komisje wyborcze zbierały się najczęściej w miejscach pracy, wynikało to z celowego rozbijania solidarności różnych grup nieformalnych, lokalnych(osłabia to więzy sąsiedzkie). Wynikało to z tego, że łatwiej było zapanować nad ewentualnymi protestami obywateli, gdy byli oni przypisani do miejsc pracy. Frekwencja wynosiła 99%. Tak wysoki wskaźnik uczestnictwa wynikał z tego, że komisje były zwoływane w miejscach pracy i jeśli ktoś z jakichś względów nie mógł uczestniczyć w wyborach to komisja przyjeżdżała do takiej osoby do domu. Listy wyborcze były przygotowywane przez rząd oraz komitety- wiodąca siła polityczna- Polska Zjednoczona Partia Polityczna w porozumieniu z innymi ugrupowaniami politycznymi wskazywała osoby, które musiały znaleźć się na tych listach. Lokale wyborcze otwarte były o 6 rano. Pierwsza głosująca osoba otrzymywała bukiet goździków. Praktycznie rzecz biorąc obywatel miał niewielki wpływ na skład sejmu, parlamentu.

Bardzo łatwo jest rozwiązać więzi nieformalnych grup lokalnych organizując system związany z mieszkalnictwem. W okresie powojennym zapotrzebowanie na mieszkania było bardzo duże. Nowe mieszkania były oferowane w systemie spółdzielni mieszkaniowych lub w obrębie zakładów pracy- dla pracowników. W tym drugim przypadku dyrektorzy chcieli przenieść hierarchię podporządkowania także na miejsce zamieszkania. Ludzie mieszkający w mieszkaniach pracowniczych tworzyli społeczności od początku skonfliktowane. Przywiązanie do miejsca pracy spowodowało, że ludzie zachowywali się tak jak życzyła sobie tego władza- wysoka frekwencja była też na pochodach pierwszomajowych( nieobecność groziła odebraniem przywilejów- mieszkanie, fundusz wczasów pracowniczych).

Hierarchiczne podporządkowanie w strukturach branżowych- z góry płyną kanałami polecenia, a z dołu płyną sprawozdania mówiące o tym, co zostało wykonane i tłumaczenie się, dlaczego coś nie zostało wykonane. Państwo w tym okresie było podmiotem przesądzającym o alokacji środków finansowych nie tylko na obiekty infrastrukturalne związane bezpośrednio z bytowaniem mieszkańców, ale również pełniło funkcję decydenta w obszarze alokacji kapitału w sferę działalności gospodarczej. W związku z czym biedne województwa mogły liczyć na to, ze pojawi się więcej zakładów przemysłowych, a miasta mogły liczyć na to, że ze środków państwowych będzie finansowana w szerszym zakresie sfera naukowa.

Żeby nadać zmianom od 1950 roku pozytywny wymiar powołano radę państwa, która składała się z przedstawicieli sejmu z przewodniczącym rady państwa. O tej radzie mówiono, że jest to rada, która jest elementem demokratycznego państwa, a tak naprawdę była to rada, która miała za zadanie reprezentowanie rządu w różnych układach- przyjmowanie delegacji zagranicznych lub wręczanie odznaczeń państwowych przez przewodniczącego rady (Henryk Jabłoński). Ta rada składająca się z przewodniczącego i 11 członków nie miała żadnych decyzyjnych uprawnień. O sposobie zarządzania i o efektach tego zarządzania można mówić po rozpoznaniu zakresu kompetencji, środków finansowych będących do dyspozycji poszczególnych władz i efektów wynikających z rozdysponowania tychże kompetencji i środków finansowych.

Schemat organizacyjny władz w PRL (1976)

Od roku 1976 dzięki reformie administracyjnej mamy przejście na większą ilość województw, jednocześnie zlikwidowane zostały powiaty.

Ile władzy tyle pieniędzy. Co roku w czerwcu wojewodowie mianowani przez premiera zostali zapraszanie na spotkanie w Warszawie, w spotkaniu tym uczestniczyli także ministrowie. Określano wielkość środków finansowych, która miała być przekazana z budżetu centralnego na poszczególne województwa. Te pieniądze miały być przeznaczone na realizację zadań głównie o charakterze infrastrukturalnym oraz w sferze działalności gospodarczej. Wojewoda musiał również przekazać na poziom powiatu i gminy część pieniędzy. Wojewoda i naczelnik gminy mieli swoje przypisane źródła finansowania, których wartość mogli oszacować, natomiast reszta finansów pochodziła z budżetu centralnego. Budżet centralny nie był budżetem państwa, na budżet państwa składały się na niego budżety powiatów i budżety gmin i województw i to, co napływało na szczebel centralny. Przyznane środki na przyszły okres były jednak korygowane 5-6 razy w ciągu roku, w związku z czym ciężko było zakończyć inwestycje w planowanym terminie. Zdarzało się też tak, że wojewoda pod koniec roku otrzymywał dodatkowe środki finansowe, które mogły być przekazane do powiatu lub gminy. Jednak należało wydać te pieniądze do końca roku, gdyż w przeciwnym razie należało je zwrócić do budżetu centralnego. Przy tak ogólnych założeniach systemu finansowania trudno jest cokolwiek zaplanować, bo zbilansowanie w tym obszarze jest rzeczą trudną do realizacji. Ilość otrzymywanych pieniędzy zależała od siły przetargowej wojewodów- wynikała ona z populacji, rozwoju przemysłu. To świadczy o tym, że w rezultacie nie było żadnych obiektywnych kryteriów rozdziału środków finansowych. Przeważał system uznaniowy, był on racjonalny z punktu widzenia efektów, jakie wykorzystanie tych środków mogło przynieść dla rozwoju całego państwa. Ministrowie reprezentując różne obszary funkcjonowania również uzyskiwali środki finansowe, które mogli skierować na teren jakiegoś województwa. Wojewodowie podporządkowani premierowi nie byli przedstawicielami społeczeństwa danego regionu, nie wiedzieli, dlaczego są odwoływani lub powoływani. Bardzo często dochodziło do sytuacji, że rząd był niezadowolony z jakiegoś wojewody, bo nie podporządkował się wytycznym, które były przekazywane ze sfer rządowych mógł być odwołany. Jego następca był przysyłany z Warszawy z dwiema teczkami: w jednej były dokumenty odwołujące starego wojewodę, w drugiej powołujące nowego. W związku z tym, że wojewodowie najczęściej chcieli jednak zachować swoje stanowisko starali się podporządkować wytycznym idącym z góry, a w swoich działaniach wykazywać pewnego rodzaju oszczędności. Pieniądze zaoszczędzone trafiały powrotem do budżetu centralnego. Jednak przez oszczędności wojewoda nie mógł w następnym roku wynegocjować większej sumy od premiera. Dla tego systemu charakterystyczna była uznaniowość w rozdziale środków publicznych na realizacje różnego rodzaju przedsięwzięć i pomijanie w tych decyzjach osób, które stały na czele organizacji, nie było też pełnej dyspozycyjności, jeżeli chodzi o środki finansowe, bowiem ich niewykorzystanie skutkowało koniecznością przekazania ich w górę do miejsc, z których przybyły.

Władza lokalna nie miała osobowości prawnej ani własnego majątku. Prawo własności w tym okresie nie było realizowane. Władze lokalne zarządzają jedynie majątkiem państwowym. Budżety samorządowe stanowiły ułamek budżetu państwa. W związku z powyższym trudno mówić, że władze w tym okresie w układach terytorialne mogły realizować jakąkolwiek własną politykę rozwoju. W rezultacie polityka ta była narzucana poprzez system finansowania i pozbycia podstaw rzeczowych/ majątkowych samorządu terytorialnego.

WRN wojewoda(ośrodki wpływów):

-wojewódzka rada narodowa

-rada państwa

-sejm

-rząd

-resorty sfery nieprodukcyjnej

-partie polityczne

-związki zawodowe

-organizacje społeczne

-resorty sfery produkcji materialnej

-komisja planowania przy radzie ministrów

Wojewoda

Rada społeczno- gospodarcza kolegium wojewody

Wicewojewoda

-wojewódzka komisja planowania -wydział finansowy -wydział organizacyjny -wydział zatrudnienia i spraw socjalnych -wydział planowania przestrzennego -wydział urbanistyki -wydział architektury -wydział nadzoru budowlanego -wydział geodezji -wydział gospodarki gruntami -wydział budownictwa -wydział ochrony środowiska -wydział gospodarki wodnej -wydział geologii -wydział rolnictwa -wydział leśnictwa

-wydział gospodarki żywnościowej -wydział województwa -wydział spraw lokalnych -wydział gospodarki komunalno-mieszkaniowej -wydział komunikacji -wydział handlu -wydział drobnej wytwórczości i usług -wydział zdrowia i opieki społecznej -wydział kultury fizycznej, sporu i turystyki -wydział kultury i sztuki -kuratorium oświaty i wychowania

-wydział do spraw wyznań -komenda wojewódzka straży pożarnych -sekretariat wojewódzkiego komitetu obrony -wydział inspektora obrony cywilnej -wydział społeczno-administracyjny -biuro społecznej rady narodowej -wydział kadr i szkolenia -wydział kontroli -wydział prawny -miejska służba porządkowa

Cele gospodarki terenowej

polityczne -urzeczywistnienie władzy ludu pracującego miast i wsi -umacnianie i rozwijanie zdobyczy ludu pracującego -uczestnictwo w postępowej przebudowie społeczeństwa -strzeżenie podstaw socjalistycznego państwa oraz praworządności ludowej

społeczno-gospodarcze -kształtowanie i realizacja polityki państw -kierowanie całokształtem społeczno-gospodarczego rozwoju na swoim terenie -wpływanie na działalność wszystkich jednostek administracji i gospodarki -działanie na rzecz zaspokojenia potrzeb ludności -działanie na rzecz ochrony i wykorzystania zasobów gospodarki i wartości kulturowych -urzeczywistnienie zasad samorządu terytorialnego w jednostkach podziału terytorialnego państwa

Zmiany dotyczące sprawowania funkcji władzy w państwie mają swoje źródło w rozstrzygnięciach natury politycznej. Politycy musza najpierw porozumieć się- system polityczny musi ulec zmianie, żeby można było dokonać jakichkolwiek reform w obszarze systemu sprawowania władzy w państwie. W okresie powojennym wystąpił szereg istotnych wydarzeń, które przyczyniły się w rezultacie, że od roku 1990 reaktywowano samorząd.

W okresie powojennym mieliśmy do czynienia z różnego rodzaju wystąpieniami czy buntami, które miały istotne znaczenie, jeżeli chodzi o ograniczenie ingerencji państwa w życie poszczególnych obywateli. W 1956r. nastąpił zryw robotników poznańskich. Protestowano wówczas przeciwko podniesieniu cen żywności, a głównie przeciwko podniesieniu cen artykułów mięsnych. Zryw ten spowodował, że wycofano się z wprowadzenia państwowych gospodarstw rolnych i skolektywizowania rolnictwa na wsi. Rolnicy po okresie reformy rolnej uzyskali ziemię i po roku 1950 dążono do tego, aby sferze rolnictwa i gospodarowania zastosować rozwiązania z ZSRR. Rolnictwo pozostało w prywatnych rekach. 95% gruntów rolnych było w rękach prywatnych rolników, stąd tak szybko, bo od roku 1950 mieliśmy pozytywne przekształcenie w sektorze produkcji żywności. Kolejne wystawienia natury politycznej miały miejsce w 1968 roku, wystąpiło wtedy środowisko inteligentów. Bezpośrednią przyczyną wystąpienia było wycofanie przedstawienia „Dziadów” z teatru dramatycznego w Warszawie. Do walki przeciwko inteligencji wykorzystano wtedy robotników.

Żeby nastąpiły radykalne zmiany w sposobie zarządzania w państwie musi być odpowiednia siła społeczna.

W 1970 r. - wystąpienie robotników na wybrzeżu. Przyczyną był wzrost cen żywności. Przyniosło zmiany w przywództwie PZPR, od 1970 r. na czele tej partii stanął Stanisław Gierek i jest to początek okresu liberalizacji i demokratyzacji.

Strajk w Ursusie i w Radomiu z 1976r. i początek KOR-u (Komitet Obrony Robotników- J. Kuroń)

Bezpośrednia przyczyna późniejszych zmian- strajki na wybrzeżu- sierpień, stocznia gdańska, 1980r.

Wprowadzenie zmian w 1970 r. i pojawienie się na scenie politycznej Stanisława Gierka to początek reform. Dokonano od 1970r. podziału administracyjnego kraju na 17 województw, które funkcjonowały do końca 1976r., kiedy to zostały zamienione na liczbę 49. Stanisław Gierek argumentował konieczność tych zmian jako wymóg przybliżenia władzy do obywatela( obywatel miał mieć bliżej do centrum władzy-miasta wojewódzkiego).

Komitet centralny PZPR miał głos decydujący, jeżeli chodzi o sposób zarządzania kraju poprzez wpływ na listy osób wskazywanych do struktur sejmowych, rad akademickich czy gminnych. Na poziomie każdego z województw był komitet wojewódzki PZPR oraz komitety gminne PZPR. Gierek argumentował, że przybliży obywatelowi władzę, natomiast rzeczywista przyczyna podziału administracyjnego w kraju tkwiła w tym, że komitety wojewódzkie zaczęły negować cele polityczne wskazywane przez komitet centralny. W związku z tym przeprowadzenie reformy zaskutkowało tym, że siły wpływu w ramach poszczególnych województw zostały wyraźnie osłabione poprzez wprowadzenie 49 województw w kraju.

Reforma administracji publicznej miała miejsce 1.I.1999r. Od 1990 wprowadzono gminy samorządowe, a dopiero w 1999 r., wprowadzono powiat i województwo samorządowe. W tej chwili mamy 16 samorządnych województw. Reforma, która była przygotowywana do wprowadzenia powiatów i województw odwoływała się do rozwiązań obowiązujących w przeszłości. Starano się podzielić Polskę na regiony tak, aby uzyskać równy rozwój regionów- PKB wygenerowany na terenie danego regionu w przeliczeniu na jednego mieszkańca powinien być w miarę porównywalny. Rozwiązanie to miało na celu zachowanie pewnego procentu środków finansowych wygenerowanych na poziomie każdego z regionów, żeby nie było transferów z terenu do budżetu państwa, również, zęby nie dopuszczać w przypadku dużej różnicy w poziomie zamożności, do takiej sytuacji, ze biedniejsze województwa będą cały czas oczekiwały dodatkowego wsparcia ze strony budżetu państwa, argumentując, że poziom rozwoju jest zdecydowanie mniejszy niż w województwach najzamożniejszych. Projektodawcy nowego podziału administracyjnego przygotowali kilka wariantów co do liczby nowych województw. Najpierw mówiono o 10, ale w rezultacie w wersji końcowej wyłoniono 12 województw. Drugi pomysł zakładał przywrócenie 17 województw, które były przed podziałem administracyjnym Gierka. Trzeci pomysł opierał się na podziale Polski na 25 województw. Każdy z tych wariantów miał swoje wady i zalety. 12 regionów mogłoby zaskutkować tym, że nie było by tak dużych różnic w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego, ale żeby reforma mogła być zrealizowana musi być ona zatwierdzona przez parlamentarzystów, zaczęły się debaty. W wyniku debat wyłoniono jeszcze 4 województwa, wyłoniono je, gdyż są to 4 dodatkowe obszary wpływów (większe zaplecze polityczne w wyborach). Powrót do 17 województw ma także swoje uzasadnienie- reforma byłaby najmniej kosztowna z punktu widzenia tej reformy i jej urzeczywistnienia w praktyce. Funkcjonowanie 17 województw w dłuższym okresie spowodowałoby, że zorganizowane służby, urzędy, które obsługiwały obywateli podejmowały decyzje w ramach tego województwa, wykształciła się sieć powiązań drogowych i kolejowych miedzy stolicą województwa a obszarami poza województwem. Wykształcił się regionalna solidarność ludzi, którzy zamieszkiwali na danym terenie. Zgromadzenie 25 województw mogłoby przyczynić się do tego, że w obszarze jakiegoś województwa nie mielibyśmy konfliktów.

Zawsze środki na rozwój infrastrukturalny idą na początku do dużych miast i to o Ti chodzi w podziale administracyjnym, nie tylko, żeby zakreślić granice. Nie udało się zachować w miarę jednolitego poziomu zamożności przy 16 województwach. W 1998r. najbogatsze było województwo Mazowieckie, a 5 województw: warmińsko-mazurskie, śląskie, opolskie lubelskie, podkarpackie- miało najniższy poziom zamożność w UE. UE przeznaczyła dla najbiedniejszych województw dodatkowe środki finansowe na podniesienie ich bazy infrastrukturalnej i kapitału ludzkiego by zmniejszać zróżnicowania w poziomie zamożności. Tereny wiejskie przesądzają o poziomie zamożności poszczególnych województw.

Rada ministrów

ministerstwo

wydziały

Urząd wojewódzki

premier

wojewoda

Urząd gminy

wydziały

naczelnik

sejm

Rada

Państwa

Komitet centralny PZPR

Wojewódzka

Rada

Narodowa

Komitet Wojewódzki PZPR

Gminna/ Miejska

Rada

Narodowa

Komitet Miejski/

Gminny

PZPR

---