Artur Pietruszka
Skarga konstytucyjna
Uwagi wstępne, geneza i podstawa prawna
Polskie przemiany konstytucyjne, rozpoczęte w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, ukoronowało przyjęcie w 1997 r. nowej Konstytucji RP. Wraz z nią w systemie prawnym pojawiła się – fundamentalna dla wielu europejskich prawodawstw – instytucja skargi konstytucyjnej. Jakkolwiek polska regulacja w tym zakresie nie jest tożsama z rozwiązaniami zachodnimi (szczególnie co do przedmiotowego zakresu skargi – o czym niżej), należy zauważyć, że stanowi istotny i praktycznie doniosły środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności obywatela.
Na ostateczny kształt instytucji skargi konstytucyjnej znaczący wpływ miała debata prowadzona w Komisji Kodyfikacyjnej Zgromadzenia Narodowego. Podczas prac Komisji nie kwestionowano zasadności wprowadzenia skargi, różnice zdań dotyczyły przede wszystkim jej przedmiotowego zakresu. W 1995 r. Komisja przyjęła rozwiązanie, zgodnie z którym przedmiotem skargi może być jedynie akt normatywny stanowiący podstawę orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej1. Znalazło to odzwierciedlenie w art. 79 Konstytucji. Piotr Tuleja wskazuje także na dwie uchwały: Zgromadzenia Ogólnego Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa z 1994 r., jako znaczące dla przyjęcia takiego sposobu unormowania. Oba organy opowiedziały się przeciwko szerszemu zakresowi przedmiotowemu skargi, argumentując, iż takie rozwiązanie nieuchronnie prowadziło by do konfliktów między Trybunałem Konstytucyjnym a innymi organami wymiaru sprawiedliwości.2
Jak już wspomniano, instytucja skargi konstytucyjnej została w pierwszym rzędzie unormowana w art. 79 Konstytucji. Szczegółowe regulacje jej dotyczące zawierają przepisy art. 46-49 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym3, a także regulamin Trybunału4. Przepisy regulaminu – aktu o charakterze wewnętrznym - nie mogą wszelako stanowić podstawy do rozstrzygnięć, regulują jednak sposób postępowania organów Trybunału co do rozpoznania skargi (w szczególności do wstępnej kontroli wymogów formalnych).5 Szczególną rolę w precyzowaniu poszczególnych elementów skargi konstytucyjnej pełni orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na pionierski charakter instytucji skargi w polskim systemie prawnym, w praktyce orzeczniczej Trybunał napotkał liczne problemy, których nie przewidzieli twórcy Konstytucji. Stąd tak doniosła rola sądu konstytucyjnego w procesie kształtowania się podmiotowego i przedmiotowego zakresu skargi.6
Zakres podmiotowy
Przez zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej rozumie się „krąg podmiotów, które legitymowane są do występowania ze skargą konstytucyjną, za pomocą której szukają ochrony przysługujących im podstawowych wolności lub praw”7, Trybunał określił tę legitymację do wystąpienia ze skargą jako „zdolność skargową”.8 Konstytucja w art. 79 ust. 1 przyznaje taką zdolność „każdemu, czyje konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone”. Nie ulega wątpliwości, że słowo „każdy” odnosi się do osób fizycznych. Marcin Dąbrowski uważa, że należy je uważać za tożsame ze słowem „człowiek”.9 Argumentem za takim ujęciem ma być tytuł rozdziału II Konstytucji. Prowadzi to do wniosku, że jedynymi adresatami praw i wolności są ludzie. Należy jednak zwrócić uwagę, że pewne prawa mogą przysługiwać innym niż osoby fizyczne podmiotom prawa.10 Przywołać można chociażby prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji, czy prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wynikające z art. 78. W doktrynie wyraźna jest aprobata dla takiego poglądu. Janusz Trzciński dodatkowo rozszerza katalog konstytucyjnych praw i wolności przysługujących nie tylko osobom fizycznym o prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej, podkreślając jego podobieństwo do wskazanych wyżej praw i wolności.11 Stanisław Jaworski podkreśla, że „prawidłowa wykładnia tego pojęcia [każdy] musi uwzględniać kontekst, w jakim jest ono używane w Konstytucji oraz cel, jakiemu służy skarga konstytucyjna, jak też rodzaj naruszonych praw i wolności”.12 Jakkolwiek niefizyczne podmioty prawa korzystają z uprawnień przyznanych im w przywołanych przepisach poprzez swoich pełnomocników, to należy podkreślić, że skutkiem realizacji takiego uprawnienia jest ochrona interesów tego podmiotu, a nie indywidualnego interesu pełnomocnika. Takie ujęcie zakresu podmiotowego znajduje wyraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza, że „osoby prawne mogą wnosić skargi konstytucyjne w zakresie, w jakim są one podmiotami poszczególnych praw lub wolności konstytucyjnych”.13 W cytowanym orzeczeniu Trybunał wskazał na ukształtowaną już linię orzeczniczą, przywołując m. in. wyrok14, w którym stwierdzono, że: „Wydaje się też oczywiste, że pewne prawa, np. prawo własności, lub wolności, np. prowadzenia działalności gospodarczej, muszą - z istoty systemu gospodarczego - obejmować nie tylko osoby fizyczne, ale też podmioty gospodarcze nie będące osobami fizycznymi.”. Należy uznać, że argumenty sformułowane przez Trybunał i rzeczywista jednolitość orzecznictwa i doktryny przesądzają o nietrafności ograniczenia zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej wyłącznie do osób fizycznych.
Kolejny problem co do podmiotowej płaszczyzny skargi konstytucyjnej dotyczy zdolności skargowej cudzoziemców. Art. 79 ust. 2 Konstytucji wyłącza możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej na rzekome naruszenie prawa azylu i prawa do przyznania statusu uchodźcy. Z treści przepisu art. 56 Konstytucji, który gwarantuje te prawa, wynika, że mogą one dotyczyć wyłącznie cudzoziemców. Tym samym, art. 79 ust. 2 Konstytucji wyłącza zdolność skargową cudzoziemców, ale tylko wówczas, gdy naruszanym prawem lub wolnością jest prawo do azylu lub przyznania statusu uchodźcy. 15 Przywołana wyżej regulacja stanowi jednak wyjątek od reguły. Art. 37 ust. 1 gwarantuje każdemu, kto znajduje się pod władzą Rzeczpospolitej Polskiej możliwość korzystania z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, a więc także możliwość złożenia skargi konstytucyjnej. Wynika z tego, że zdolność skargowa – co do zasady - nie jest uzależniona od posiadania jakiegokolwiek obywatelstwa, ani obywatelstwa polskiego w szczególności. 16
Znacznie bardziej doniosły praktycznie problem dotyczy zakresu zdolności skargowej tak zwanych „osób prawnych prawa publicznego”. Niektóre systemy prawne wprost odmawiają tej kategorii podmiotów prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej. Prawo niemieckie z kolei dopuszcza taką możliwość w art. 19 ust. 3 konstytucji Republiki Federalnej Niemiec., choć część doktryny odrzuca stosowanie tej regulacji, argumentując, że podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest jednostkowa ochrona przed działaniami władzy publicznej.
W polskiej doktrynie generalnie uznaje się za dopuszczalne złożenie skargi przez taki podmiot, zastrzegając jednak, że tylko w sferze, w której jednostka samorządu terytorialnego działa jako podmiot prawa cywilnego, należy się jej prawo do skargi konstytucyjnej.17 Podobne stanowisko zajęli Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki i J. Trzciński.18 Podkreśla się wszelako, że przyznanie legitymacji skargowej w konkretnej sprawie zależy od charakteru konstytucyjnego prawa lub wolności, którego rzekome naruszenie dana osoba prawna prawa publicznego zaskarża. Uznaje się, że zdolność takiego podmiotu do wystąpienia ze skargą przysługuje tylko wówczas, gdy prawa chronione konstytucyjnie stawiają owe publiczne osoby prawne w identycznej sytuacji, w jakiej znajdują się osoby fizyczne lub inne osoby prawne.
W odniesieniu do skargi konstytucyjnej gminy, polski Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie ma ona zdolności skargowej: „podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami.”.19 Taka argumentacja znajdowała uznanie w kolejnych orzeczeniach Trybunału. W istotnym postanowieniu z 2004 r., Trybunał uznał, że: „Samorząd terytorialny stanowi strukturę służebną wobec wspólnoty samorządowej, utworzoną w celu zaspakajania potrzeb tworzących ją mieszkańców oraz urzeczywistniania ich wolności i praw. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego może dochodzić praw członków wspólnoty samorządowej w drodze skargi konstytucyjnej. Jedną z podstawowych cech skargi konstytucyjnej jest bowiem jej bezpośredni charakter, co wynika wprost z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Nie można zatem wystąpić ze skargą w imieniu osób trzecich”. 20 Nadto, w tym samym postanowieniu Trybunał zaznaczył, że przepis art. 191 ust. 3 przewiduje dla organów samorządu terytorialnego możliwość – odrębną od skargi konstytucyjnej - wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych zakresem działania tej jednostki. Jak się wydaje, taka interpretacja sprawy wynikała z funkcjonalnej wykładni art. 79 ust. 1. Trybunał podkreślił odrębność form ochrony konstytucyjnych praw i wolności przewidzianych dla podmiotów prywatnych i publicznych. Odnotowując, że jednostka samorządu terytorialnego ma uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału wynikające z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, skład orzekający nie odmówił gminie ochrony praw i wolności. Wskazał jedynie, że powinna ona złożyć wniosek, a nie skargę konstytucyjną; uchybienie wynikało zatem z kryteriów formalnych, a nie podmiotowych.
Piotr Tuleja zwraca uwagę na jeszcze jedno zagadnienie związane z problematyką zakresu podmiotowego skargi konstytucyjnej, mianowicie problem zdolności skargowej dziecka poczętego.21 Ów problem nie pojawił się dotychczas w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jego rozważenie ma pewną doniosłość teoretyczną. Z rzymskiej zasady – przyjmowanej w polskim systemie prawnym - Nasciturus pro iam nato habetur, quotiens de commodis eius agitur, wynika, że dziecko poczęte, a nienarodzone może być podmiotem praw, jeżeli chodzi o jego korzyść. W możliwej sytuacji naruszenia praw nasciturusa uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej byłoby niewątpliwie korzystne, ze względu na możliwość wykazania na gruncie konstytucyjnym niedopuszczalności decyzji o negatywnych, niepożądanych dla takiego dziecka skutkach. Wydaje się, że szczególnie doniosłe dla nasciturusa wydaje się konstytucyjne prawo dziedziczenia, wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.
Zakres przedmiotowy
Sfera zakresu przedmiotowego jest tą, w której najbardziej wyraziście zaznacza się odmienność polskiego modelu skargi konstytucyjnej. W odróżnieniu od relatywnie jednolitych rozwiązań odnoszących się do zakresu podmiotowego, poszczególne państwa europejskie regulują przedmiot zaskarżenia na różne sposoby. W dalszych rozważaniach nie będziemy podejmować jednak porównawczej analizy reżimów skarg konstytucyjnych w Europie, a przedmiotem naszych rozważań będą polskie unormowania w tym zakresie. Przedmiot skargi konstytucyjnej w Konstytucji jest określony jako „ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o (…) wolnościach lub prawach albo o (…) obowiązkach określonych w Konstytucji.” (art. 79 ust.1). Ze względu na takie ujęcie przedmiotu skargi konstytucyjnej, kwalifikuje się ją jako tzw. „wąską skargę konstytucyjną”22. Nie mogą być przedmiotem skargi akty jednostkowe, zawierające normy indywidualno – konkretne, czyli w szczególności orzeczenia sądów i decyzje administracyjne. Poza obszarem przedmiotowym skargi pozostały także akty, które nie stanowiły podstawy żadnego władczego aktu administracji państwowej czy sądownictwa. W tej kategorii aktów najistotniejsze wydają się przepisy mające bezpośrednie zastosowanie do swoich adresatów z mocy samego prawa (ex lege). W tym przypadku nie jest spełniona przesłanka wydania przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia w konkretnej sprawie.23
Przyjmując takie zawężenie dopuszczalnego przedmiotu skargi konstytucyjnej, ustrojodawca determinuje podstawową funkcję skargi. W pierwszym rzędzie ma ona służyć jako środek ochrony prawa w zakresie przedmiotowym. 24 Co więcej, skarga konstytucyjna jest instrumentem umożliwiającym zainicjowanie „naprawy” ustanowionego już prawa poprzez usunięcie „wadliwej”, niekonstytucyjnej normy prawnej z systemu prawnego wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.25 Wskazuje się też, że pozytywnym skutkiem wąskiego ujęcia zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej jest możliwość „pełniejszego odtworzenia standardów konstytucyjnych w newralgicznych kwestiach”. 26
Nie rozstrzygając w tym miejscu o trafności wyboru takiego modelu zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej, należy wszakże zasygnalizować istotne słabości, które za sobą niesie. Po pierwsze, ów model nie chroni bezpośrednio praw i wolności skarżącego; implikacją takiego stanu rzeczy jest umarzanie lub odmowa nadania dalszego biegu skardze dotyczącej sprawy, w której „błędnie” (niekonstytucyjnie) zastosowano jakąś „poprawną” (konstytucyjną) normę.27 Po drugie – jak już wspomniano – nie ma możliwości skutecznego złożenia skargi na obowiązki nałożone w aktach prawnych skutkujących bezpośrednio, tj. bez wydania indywidualnego orzeczenia lub decyzji. Paradoksalnie, w takiej sytuacji, chcąc nabyć uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej spełniającej warunki formalne, należy najpierw przekroczyć kwestionowaną normę w celu uzyskania orzeczenia sądu. Nie należy jednak przesądzać na podstawie tego przykładu o istnieniu swoistej luki w systemie ochrony praw i wolności konstytucyjnych czy systemie konstytucyjnej kontroli legislacji. Skarga konstytucyjna nie jest przecież jedynym instrumentem, który inicjuje postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z wnioskiem do Trybunału o abstrakcyjne zbadanie zgodności przepisów prawa może wystąpić szereg podmiotów wymienionych w art. 191 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się pojęciem „aktu normatywnego”, przyjmując materialną definicję tego pojęcia.28 W przytaczanym orzeczeniu, Trybunał stwierdził, że „można mówić o ukształtowaniu się w jego orzeczeniach istotnych stałych elementów rozstrzygania o normatywności aktu prawnego. Do elementów tych należy zaliczyć: 1) decydujące znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna), 2) konkretny charakter tego rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi niewątpliwie za normatywne, 3) przyjęcie, że wątpliwości co do normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają się nieodłączną cechą systemu prawnego.” Co więcej, w orzecznictwie Trybunału ukształtowany wydaje się być pogląd o domniemaniu normatywności „w sytuacjach, w których odmowa uznania aktu za normatywny mogłaby prowadzić do pozostawienia tego aktu poza kontrolą jego konstytucyjności i legalności”.29 Kognicja Trybunału – zgodnie z art. 188 pkt. 3 Konstytucji – dotyczy „przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe”. Zważywszy na powyższe stwierdzenia Trybunału, kontrola konstytucyjności aktów wydawanych przez organy państwa powinna być poprzedzona – na wstępnym etapie postępowania – weryfikacją normatywności danego (konkretnego) aktu. „Domniemanie normatywności” kontrolowanych aktów wydaje się trafną konstrukcją proceduralną, jako że czyni zadość zasadzie prymatu Konstytucji w systemie źródeł prawa.30
Kwestią sporną jest dopuszczalność złożenia skargi na akt prawa miejscowego. Sam Trybunał nie wypowiedział się jednoznacznie na temat dopuszczalności skargi konstytucyjnej na akt prawa miejscowego, po części ze względu na niewielką liczbę takich spraw.31 Bodaj największe kontrowersje w tym temacie budzi relacja art. 188 pkt. 1-3 Konstytucji do art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wydaje się, że art. 79 wskazuje wyłącznie na tryb wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego, a art. 188 pkt. 1-3 wyznacza zakres właściwości Trybunału co do kontroli konstytucyjności norm.32 Ustrojodawca w art. 188 pkt 5 odsyła do art. 79, tym samym wprowadzając konieczność odrębnego ustalenia, czy Trybunał jest właściwy do rozstrzygania w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną. Wykładnia językowa powyższych przepisów nie wyjaśnia jednoznacznie wątpliwości związanych z dopuszczalnością złożenia skargi konstytucyjnej na akt prawa miejscowego. W doktrynie przeważa pogląd aprobujący taką dopuszczalność33, choć pojawiają się też głosy odrzucające taką możliwość. 34 Sądzę, że nadrzędny charakter konstytucyjnych praw i wolności uzasadnia potrzebę dopuszczenia możliwości złożenia skargi na akty prawa miejscowego. Mają one przecież charakter normatywny, a na ich podstawie organy władzy lokalnej wydają orzeczenia lub decyzje, które kształtują sytuację prawną obywatela. Pozostawienie aktów prawa miejscowego poza przedmiotowym zakresem skargi konstytucyjnej wydaje się zatem naruszać spójność systemu ochrony praw i wolności konstytucyjnych.
Kolejnym problemem dotyczącym przedmiotu skargi konstytucyjnej jest poruszane wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwie zagadnienie tak zwanego „zaniechania” czy „pominięcia” prawodawczego. Te dwa pojęcia nie są w pełni tożsame i wymagają doprecyzowania. Zaniechanie prawodawcze oznacza taki „stan (zachowanie prawodawcy), w którym wbrew obowiązującemu nakazowi (powinności normatywnej) prawodawca świadomie nie ukształtował wymaganych regulacji.”35 Natomiast pominięciem prawodawczym nazywa się taką sytuację, w której prawodawca dokonał regulacji niepełnej. Pominięcie nazywa się także niekiedy zaniechaniem względnym, częściowym, w odróżnieniu od zaniechania absolutnego, bezwzględnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego używa się również określenia „uregulowanie niepełne, pomijające”.36 Trybunał konsekwentnie odmawia nadania dalszego biegu skargom (a także innym wnioskom o kontrolę konstytucyjności norm), w których przedmiotem skargi jest w rzeczywistości nie obowiązująca norma będąca podstawą jakiegoś ostatecznego orzeczenia, ale brak takiej normy. Jak zważył Trybunał „(…) zaniechanie ustawodawcy jako takie nie może stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny przyjmował przy tym konsekwentnie, że nie leży w jego kompetencjach orzekanie o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu normatywnego, nawet jeżeli obowiązek wydania danego aktu wynika z norm konstytucyjnych.”37 Trybunał Konstytucyjny przyjmuje w pełni świadomie pozycję „negatywnego ustawodawcy” w Kelsenowskim rozumieniu. Oznacza to, że jego orzeczenia mogą skutkować utratą mocy obowiązującej badanych przepisów, natomiast nie tworzą nowych norm (nawet w sytuacjach, gdy z punktu widzenia konstytucyjności byłoby to wskazane).38 Znacznie bardziej złożona jest sprawa zaniechania względnego. Trybunał wypowiedział się w tej sprawie wielokrotnie, doniosłe znaczenie ma dla tej materii orzeczenie wydane jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., wielokrotnie jednak cytowane w wyrokach i postanowieniach zapadłych już pod rządami obowiązującej ustawy zasadniczej. Trybunał stwierdził wówczas, że: „zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować”39 Argumentacja przemawiająca za dopuszczeniem kognicji Trybunału w sprawach dotyczących pominięć prawodawczych opiera się na tak zwanych „zasadach przyzwoitej legislacji” wywodzonej z art. 2 Konstytucji oraz na zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji). Jak już wyżej wspomniano – Trybunał wyraźnie rozróżnił zaniechanie od pominięcia prawodawczego, a większą elastyczność co do kontroli tego drugiego uzasadnia tym, że parlament jest wprawdzie jedynym ustawodawcą „pozytywnym”, ale jeśli już zdecyduje się na ustanowienie jakiejś normy (zespołu norm), to musi działać w granicach wyznaczonych przez przepisy Konstytucji. Jeżeli te granice przekroczy, to oczywistym jest, że właściwym sądem do stwierdzenia o niezgodności stanowionych norm będzie Trybunał Konstytucyjny. Choć powyższe tezy wskazują na słuszność dopuszczenia do kontroli pominięcia prawodawczego w trybie skargi konstytucyjnej, to należy zauważyć, że wszelkie wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie muszą być niezwykle staranne i wyważone. Takie zastrzeżenie wynika z konieczności zachowania autorytetu i poważania dla decyzji Trybunału , który powinien unikać sporów politycznych. Każde orzeczenie dotyczące braku jakiejś regulacji w ustanowionym przez parlament – a więc organ upolityczniony – akcie, grozi uwikłaniem w taki spór.40
W rozważaniach na temat zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej nie sposób pominąć problemu dopuszczalności zaskarżenia norm wnioskowanych z innych norm, zawartych w przepisach, które są poddawane ocenie przez Trybunał Konstytucyjny. W orzecznictwie Trybunału sprawy dotyczące skarg konstytucyjnych opartych o inferowane regulacje nie były rozstrzygane jednolicie, choć wydaje się, że przeważa pogląd o niedopuszczalności takiego przedmiotu skargi. 41 Rozważanie tego problemu prowadzi nieuchronnie do pytania, czy do zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej należy wykładnia sądowa. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że rzeczywista treść normatywna przepisów może „odrywać” się od intencji ustawodawcy i w konsekwencji prowadzić do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności obywatela. Samo błędne dokonanie wykładni przeprowadzone w procesie stosowania prawa nie jest jednak wystarczająca przesłanką do kontroli konstytucyjności aktu normatywnego w trybie skargi konstytucyjnej. Naruszenie praw i wolności gwarantowanych przez ustawę zasadniczą powoduje w takim przypadku nie generalno-abstrakcyjny akt normatywny, a jedynie konkretno-indywidualny akt stosowania prawa. Nie są zatem wypełnione przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej wskazane w art. 79 Konstytucji. Jeżeli jednak takie rozumienie przepisu, które powoduje naruszenie praw i wolności, zostało utrwalone w praktyce orzeczniczej, to może ono być przedmiotem zaskarżenia. Jak wskazuje Trybunał: „Jeżeli jednak określony sposób rozumienia przepisu ustawy utrwalił się już w sposób oczywisty, a zwłaszcza, jeśli znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego bądź Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy uznać, że przepis ten - w praktyce stosowania - nabrał takiej właśnie treści, jaką odnalazły w nim najwyższe instancje sądowe naszego kraju. Jeżeli zaś tak rozumiany przepis nie da się pogodzić z normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, to Trybunał Konstytucyjny może orzec o jego niezgodności z Konstytucją i tym sposobem umożliwić ustawodawcy bardziej precyzyjne i jednoznaczne uregulowanie danej kwestii.”.42 W doktrynie pojawiają się postulaty de lege ferenda, by dopuścić możliwość zaskarżania także takiego rozumienia przepisów, które nie jest utrwalone w orzecznictwie.43 Wydaje się jednak, że rozwiązanie przyjęte przez Trybunał jest rozsądne, a rozszerzenie zakresu przedmiotowego skargi na jednostkowo niekonstytucyjną interpretację przepisów stałoby w sprzeczności z przyjętą w obowiązującej Konstytucji koncepcją „wąskiej” skargi konstytucyjnej.
Należy zauważyć, że samo wskazanie konkretnego aktu normatywnego nie spełnia wszystkich przesłanek prawidłowego dookreślenia przedmiotu skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, należy wskazać konkretny przepis tego aktu, którego konstytucyjność jest zdaniem skarżącego wątpliwa. Jakkolwiek ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, precyzująca warunki złożenia skargi konstytucyjnej, wskazuje w art. 47 ust. 1 pkt. 1, iż w treści skargi powinno się określić dokładnie „ustawę lub inny akt normatywny”, to w doktrynie słusznie podnosi się, że nie jest to określenie wystarczające. 44 Skarżący ma obowiązek wskazania konkretnych przepisów zaskarżanego aktu normatywnego, z których wywodzi on normy prawne, których konstytucyjność jest kwestionowana. Wynika to z art. 79 Konstytucji, w którym ustrojodawca wskazuje, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko taka „ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie (…) o wolnościach lub prawach albo (…) obowiązkach określonych w Konstytucji”. Podstawą orzeczenia sądu lub administracyjnego zawsze są normy prawne wywodzone z konkretnych przepisów, a nie z całego aktu normatywnego – co przesądza o obowiązku wskazania takich przepisów w treści skargi konstytucyjnej.
Osobnego rozpatrzenia wymaga kwestia „ostateczności” orzeczenia. Polska skarga konstytucyjna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że jej wniesienie jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych środków prawnych pozwalających na ochronę praw i wolności konstytucyjnych. 45 Art. 46 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym precyzuje subsydiarność, stanowiąc, że złożenie skargi konstytucyjnej jest dopuszczalne po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile jest ona przewidziana. Orzecznictwo Trybunału dookreśla kwestię „ostateczności” orzeczenia: „Konstytucyjne pojęcie orzeczenia o wolnościach, prawach lub obowiązkach jednostki obejmuje rozstrzygnięcia, które nakładają, zmieniają, lub uchylają obowiązki albo przyznają, zmieniają lub znoszą uprawnienia. Do orzeczeń o wolnościach, prawach i obowiązkach należy zaliczyć również rozstrzygnięcia, które autorytatywnie stwierdzają istnienie obowiązku lub uprawnienia, jeżeli rozstrzygnięcia te mają znaczenie dla realizacji określonych uprawnień lub obowiązków jednostki. Do orzeczeń o wolnościach, prawach lub obowiązkach mogą należeć także rozstrzygnięcia polegające na odmowie wydania jednego z wymienionych wcześniej rozstrzygnięć (…) Do istoty «orzeczenia o wolnościach, prawach lub obowiązkach» jednostki należy zawsze jego wiążący charakter, wyrażający się w powstaniu, zmianie lub zniesieniu obowiązków ciążących na określonych podmiotach. Podmiotami tymi są zawsze organy władzy publicznej, które realizują określone uprawnienia jednostki lub które egzekwują obowiązki ciążące na jednostce.”46 Odpowiadając na pytanie kiedy orzeczenie nabiera charakteru ostatecznego, Trybunał stwierdził, że orzeczenie sądowe „zyskuje walor ostateczności po wyczerpaniu środków odwoławczych, bądź na skutek upływu terminu do ich złożenia”. 47
W piśmiennictwie wskazuje się jednak, że owa „ostateczność orzeczenia” powinna być jeszcze uszczegółowiona. Włodzimierz Wróbel wyróżnia 4 elementy orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Musi ono po pierwsze odnosić się do sytuacji prawnej, a nie faktycznej skarżącego; modyfikować sytuację prawną; kształtować sytuację prawną w sposób bezpośredni lub pośredni; modyfikować sytuację prawną w kierunku jej pogorszenia.48 Problemy, które w praktyce powoduje określenie „ostateczne orzeczenie”, mają swoje źródło w niejednorodności terminologicznej regulacji procesowych poszczególnych gałęzi prawa. I tak: Kodeks postępowania karnego używa określenia „prawomocny wyrok”, Kodeks postępowania cywilnego – „prawomocne orzeczenie”, a Kodeks postępowania administracyjnego – „ostateczna decyzja”. Należy przy tym zauważyć, że w postępowaniu karnym pojęcie prawomocności nie pokrywa się z wyczerpaniem wszystkich środków odwoławczych, a w postępowaniu administracyjnym o ostatecznym rozstrzygnięciu w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji RP można mówić dopiero po rozpatrzeniu skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.49 Mając na uwadze wskazane odrębności, a także niedługi okres obowiązywania w polskim systemie prawnym instytucji skargi konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny już w 2000 r. stwierdził, że: „Przesłankę ostateczności należy wykładać przez pryzmat ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i praktykę orzeczniczą Trybunału, a samo pojęcie "orzekł ostatecznie" należy uznać za autonomiczne w tym sensie, że jest to pojęcie konstytucyjne o określonej treści”.50 Warto zauważyć, że kolejność wyliczenia typów „ostatecznego orzeczenia” w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie jest przypadkowa. Na pierwszym miejscu ustawodawca wymienił „prawomocne wyroki”, co oddaje obowiązek skarżącego do uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu – jako podstawowego organu powołanego do ochrony praw i wolności obywateli - przed złożeniem skargi konstytucyjnej. Kolejne wymienione we wspomnianym przepisie typy: „ostateczna decyzja” lub „inne ostateczne rozstrzygnięcie” mogą stanowić przedmiot skargi konstytucyjnej tylko wówczas, gdy uzyskanie prawomocnego orzeczenia sądu jest zgodnie z obowiązującymi przepisami proceduralnymi niemożliwe. Wniesienie skargi jest wówczas dopuszczalne, ze względu na priorytetowy charakter chronionych konstytucyjnie praw i wolności. Ostatnią uwagą, jaką należy poczynić w temacie „ostateczności orzeczenia” jest zawężenie jego „ostateczności” do ram krajowego systemu prawnego.51 Trybunał nie może bowiem odmówić rozpatrzenia skargi konstytucyjnej, powołując się na możliwość odwołania się skarżącego do międzynarodowych trybunałów czy sądów. Kontrola konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny ma wszakże charakter ostatecznego środka ochrony w ramach systemu prawa krajowego.
Podstawa skargi
Trybunał Konstytucyjny w postępowaniu inicjowanym w trybie pytania prawnego lub kontroli abstrakcyjnej może orzekać o konstytucyjności kwestionowanych przepisów na podstawie dowolnego przepisu Konstytucji jako wzorca kontroli. Skarga konstytucyjna jest środkiem indywidualnej ochrony praw i wolności konstytucyjnych i z tego względu wzorcem kontroli, na który powołuje się skarżący, może być tylko taki przepis Konstytucji, który te prawa i wolności gwarantuje. Jak wskazuje orzecznictwo Trybunału: „nie każdy przepis Konstytucji może być wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym na skutek skargi. Zakres wzorców w tym postępowaniu ogranicza się do przepisów statuujących wolności lub prawa, a zatem - będących podstawą normy prawnej adresowanej do obywatela, kształtującej jego sytuację prawną i dającej mu możność wyboru zachowania się (…). Nie stanowią więc właściwego wzorca normy ogólne określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzucające mu pewien sposób regulowania dziedzin życia.”52 Z systematyki Konstytucji wynika, że takie przepisy znajdują się w rozdziale II, zatytułowanym „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Ugruntowane na gruncie doktryny wydaje się przekonanie, że wzorcem kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną może być także przepis znajdujący się w innym rozdziale Konstytucji. 53 Jak już wspomniano, wyjątek od tej zasady stanowi art. 56, gwarantujący prawo azylu. Orzecznictwo Trybunału rozszerza zakres dopuszczalnych wzorców kontroli, stwierdzając, że: „wzorce kontroli konstytucyjnej są zespołami zasad i wynikających z nich konsekwencji, nie tylko wyrażonych wprost w treści przepisów, ale także będących dorobkiem interpretacyjnym Konstytucji (acquis constitutionnel). Ocena zgodności z danym wzorcem opiera się więc nie tylko na dosłownym brzmieniu powołanego przepisu, ale bierze również pod uwagę ów dorobek doktryny i orzecznictwa konstytucyjnego, musi bowiem uwzględnić pełny kontekst konstytucyjny rozstrzyganych problemów.”54
Wskazawszy ogólnie wzorce kontroli dopuszczalne w postępowaniu skargowym, warto wymienić te fragmenty Konstytucji, które nie mogą stanowić podstawy skargi konstytucyjnej. W zbiorze tych przepisów można wyróżnić dwie kategorie – takie przepisy, które w ogóle nie mogą stanowić wzorca kontroli konstytucyjnej i takie, które nie mogą występować jako samodzielny (wyłączny) wzorzec kontroli. Poczynając od pierwszej kategorii, Trybunał Konstytucyjny zdecydowanie odrzuca możliwość powołania się na preambułę Konstytucji. Nie może być ona w żadnym wypadku wzorcem kontroli, ze względu na to, że nie zawiera żadnych norm gwarantujących prawa czy wolności człowieka – pomijając fakt, że sporny jest normatywny charakter preambuły. 55 Skoro podstawą skargi może być tylko przepis Konstytucji, z którego dekodowana jest norma gwarantująca prawa i wolności obywatela, to a contrario nie może nią być żaden przepis, z którego takiej normy nie da się „odczytać”. Doktryna formułuje pewne wymogi dla uznania danego przepisu Konstytucji za stanowiący o prawach i wolnościach obywatela w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał przychylił się do takiego rozwiązania: „Adresatem takiego przepisu musi być obywatel (inny podmiot prawa), przepis taki kształtuje sytuację prawną tego podmiotu (np. przyznaje mu uprawnienia) i wreszcie, adresat wyrażonej w nim normy ma możność wyboru zachowania się”56 Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania skarg w zakresie, w jakim skarżący powołują się na normy o charakterze organizacyjno – ustrojowym jako wzorce kontroli konstytucyjnej. Są to normy, które nie kształtują żadnego prawa podmiotowego obywateli, a więc niemożliwe jest naruszenie wolności lub praw konstytucyjnych w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Dla pełności obrazu należy też dodać, że podstawą skargi konstytucyjnej nie mogą być normy zawarte w umowie międzynarodowej. 57
E. Zwierzchowski, Geneza i proces kształtowania skargi konstytucyjnej w Polsce, [w:] Prawo, administracja, obywatele, red. B. Kudrycka, J. Mieszkowski, Białystok 1997, s. 410↩
P. Tuleja, Skarga konstytucyjna w Polsce – dziesięć lat doświadczeń, „Przegląd legislacyjny” nr 3(61)/2007, s. 29-30↩
Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.),↩
Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.P. nr 72, poz. 720)↩
P. Tuleja, op.cit., s. 30↩
Ibidem↩
B. Naleziński, Przedmiot skargi konstytucyjnej w Polsce – wybrane problemy na tle orzecznictwa, [w:] Konstytucja i sądowe gwarancje jej ochrony. Księga jubileuszowa Profesora Pawła Sarneckiego, Zakamycze 2004, s. 164-165, na ten temat także: J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, J. Trzciński (red.), Warszawa 2000, s. 46 i n.↩
Postanowienie z 21 marca 2000 r., sygn. SK 6/99↩
M. Dąbrowski, Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej, „Studia Prawnicze” nr 4/2004, s. 21-22↩
L. Jamróz, Skarga konstytucyjna. Wstępne rozpoznanie., Białystok 2011, s. 69↩
J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, J. Trzciński (red.), Warszawa 2000, s. 49↩
S. Jaworski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Zamość 2000, s. 10↩
Wyrok z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00↩
Wyrok z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98↩
L. Jamróz, op. cit., s. 68↩
L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, także: B. Banaszak, Komentarz do art. 79 – uwaga 1 , [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012↩
J. Jagoda, Jednostka samorządu terytorialnego jako skarżący, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011↩
Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 157, także: J. Sobczak, Sądy i trybunały, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, W. Skrzydło (red.), Lublin 2006, s. 407↩
Postanowienie z dnia 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01↩
Postanowienie z dnia 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04↩
P. Tuleja, op.cit., s. 32↩
L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 117↩
B. Naleziński, op.cit., s. 166-167↩
Ibidem↩
L. Bagińśka, op.cit., rozdział 2↩
W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, M. Zubik (red.), Warszawa 2006, s. 56-57↩
Ibidem↩
Wyrok z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06 (OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109)↩
Wyrok z 12 lipca 2001 r., sygn. SK 1/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 127), także: wyrok cytowany w przyp. 28↩
G. Kosiorowski, Glosa do wyroku TK z 22 września 2006., sygn. U 4/06, Państwo i Prawo 2/2007, s. 134↩
Por. postanowienie z 6 października 2004 r., sygn. SK 42/02 (OTK ZU 2004, seria A, poz. 97)↩
P. Tuleja, op.cit., s. 34↩
Np. F. Rymarz, Problem prawa miejscowego jak przedmiotu skargi konstytucyjnej, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5, s. 3-9, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 5, s. 53-69↩
Np. Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 243↩
M. Grzybowski, Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego, artykuł dostępny na http://www.confcoconsteu.org/reports/rep-xiv/report_Poland_po.pdf [dostęp: 29.11.2013 r.]↩
Np. postanowienie z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 216↩
Wyrok z 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38↩
Por. S. Wronkowska, Kilka uwag o prawodawcy negatywnym, „Państwo i prawo” 10/2008, s. 5-20↩
Orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, s. 499; ukształtowana w nim linia orzecznicza kontynuowana np. w wyroku z 24 października 2000 r., sygn. 7/00, OTK ZU nr 7/2000, s. 1240↩
Por. W. Wróbel, op.cit, s. 59↩
Na przykład w postanowieniu z dnia 7 lutego 2000 r., sygn. Ts 175/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 83, s. 345, Trybunał opowiedział się przeciwko nadaniu dalszego biegu sprawie, w której przedmiotem skargi była regulacja inferowana.↩
Postanowienie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. Ts 87/08; zob. także wyrok z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU, seria A, nr 5/2005, poz. 47↩
W. Wróbel, op.cit., s. 61↩
B. Naleziński, op.cit., s. 170↩
L. Garlicki, op.cit., s. 371↩
Postanowienie z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300↩
Postanowienie z 9 czerwca 1998 r., sygn. Ts 67/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 78↩
W. Wróbel, op.cit., s. 63↩
Zob. L. Bagińska, op.cit., rozdz. 7↩
Wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU 2000, Nr 5, poz. 144↩
L. Garlicki, op. cit., s. 374↩
Wyrok z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU seria A, nr 1/2004, poz. 2↩
B. Banaszak, Komentarz do art. 79 Konstytucji – uwaga 13, [w:] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz., Warszawa 2012; L. Garlicki, op.cit, s. 373; L. Bagińska, op.cit, rozdz. 8↩
Wyrok z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 6, poz. 83.↩
Wyrok z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 1, poz. 2↩
Postanowienie z 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 53, zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 159↩
Por. wyrok cytowany w przypisie 55↩