Rozwój Ubezpieczeń Społecznych w XXI wieku

1.Przyczyny wprowadzenia reformy systemu emerytalnego w 1999 roku

System emerytalny stanowi bardzo ważny element struktury instytucjonalnej, w której funkcjonuje społeczeństwo. Zapewnia on konsumpcję ludziom w okresie, gdy nie mogą już sami zarobkować. Realizacja tego celu na poziomie całego społeczeństwa wymaga powszechności udziału w systemie emerytalnym. Sposoby generowania środków na godziwe życie w czasie, gdy z racji wieku nie można samodzielnie zarabiać zmieniały się wraz z ewolucją struktury demograficznej ludności oraz innych zjawisk społecznych

System emerytalny obowiązujący w Polsce do 1998 roku., był systemem repartycyjnym. Istota tego systemu polegała na pokrywaniu bieżących wydatków na świadczenia z bieżących składek. Na podstawie tzw. umowy międzypokoleniowej dochodziło do redystrybucji dochodów pomiędzy pokoleniem czynnym zawodowo, a pokoleniem poprodukcyjnym.

Po raz pierwszy omawiany system został wprowadzony pod koniec XIX w. w Niemczech przez kanclerza Bismarcka. Bardzo dobrze sprawdzał

się on w sytuacjach korzystnej struktury wiekowej, tzn. takiej gdzie na niewielką liczbę emerytów przypadała stosukowo duża liczba osób pracujących. Jednakże w Polsce pod koniec XX wieku zaistniały przesłanki, które uniemożliwiły efektywne funkcjonowanie systemu repartycyjnego

Podstawową przyczyną wprowadzenia reformy systemu emerytalnego w Polsce był fakt, iż stary system był kosztowny, niestabilny i niesprawiedliwy. Finansowy kryzys modelu repartycyjnego w Polsce pojawił się na skutek ograniczenia aktywności zawodowej społeczeństwa. Przywileje emerytalne, ułatwienia w przechodzeniu na wcześniejszą emeryturę oraz rosnące bezrobocie sprawiały, że coraz szybciej rosła liczba osób w wieku poprodukcyjnym, a malała liczba osób aktywnych zawodowo. Dodać należy do tego fakt, iż w Polsce postępuje proces starzenia się ludności, który dodatkowo pogłębił tę dysproporcję

Celem zagwarantowania wypłacalności systemu zaczęto stopniowo podnosić

wysokość obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne. W roku 1998 były one blisko trzykrotnie wyższe niż w 1981 roku.

Mimo rosnącej składki, bieżące wpłaty były niewystarczające na pokrywanie bieżących świadczeń. Kosztami zaistniałego stanu rzeczy obciążono budżet państwa. Udział wydatków w PKB na emerytury i renty wzrósł z 12,6% w 1991 roku. do 15,2% w roku 1996. Prognozy pokazują, że brak podjętych reform spowodowałby dalszy wzrost, aż do 22% w 2035 roku

Nowy system emerytalny miał spełniać sześć głównych zasad, których wprowadzenie w życie miało gwarantować jego powodzenie. Chodziło przede wszystkim o: zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, możliwość udźwignięcia przez gospodarkę kosztów reformy i rozkład ich w długim okresie, możliwość wypełnienia zobowiązań zaciągniętych w przeszłości, stabilność, zapewniającą sprawne funkcjonowanie systemu przez wiele pokoleń, sprawiedliwość oraz uwzględnienie nowoczesnych koncepcji funkcjonowania zabezpieczenia społecznego. Modelem docelowym stał się system mieszany, zawiera on zarówno element repartycyjny, jak również kapitałowy.

Nowy system emerytalny wszedł w życie 1 stycznia 1999 roku.

Pracownicy zostali podzieleni na trzy grupy wiekowe:

• urodzeni przed 1 stycznia 1949 roku- nie mają oni możliwości uczestnictwa w nowym systemie, otrzymają emeryturę według dotychczasowych zasad, zachowując wszelkie nabyte uprawnienia.

Dotyczą ich natomiast wszystkie te zmiany, które dokonają się w strukturze i sposobie funkcjonowania ZUS-u;

• urodzeni po 31 grudnia 1948 roku, a przed 1 stycznia 1969 roku- osoby te mają swobodę w wyborze kształty ich przyszłej emerytury. Mogą zdecydować się na emeryturę tylko z jednego filara bądź z dwóch filarów;

• urodzeni po 31 grudnia 1968 roku- obowiązkowo i w pełnym wymiarze przystępują do nowego systemu.

Wszystkie wymienione wyżej grupy mogą zdecydować sie na dodatkowe oszczędzanie w trzecim, nieobowiązkowym filarze.

Nowy system emerytalny składa się z trzech filarów. Pierwszy filar ma charakter repartycyjny, lecz funkcjonuje według zasady zdefiniowanej składki lub zdefiniowanego świadczenia. Drugi filar jest prywatnie zarządzanym filarem kapitałowym, również działa według zasady zdefiniowanej składki. Trzeci filar jest nieobligatoryjny, stanowią go indywidualne konta emerytalne.

Nowy system zabezpieczenia emerytalnego wprowadzony od 1 stycznia 1999 roku charakteryzuje zastosowanie w nim zasady finansowania kapitałowego. Podstawowym założeniem reformy emerytalnej było zwiększenie bezpieczeństwa systemu dzięki zapewnieniu wypłaty świadczeń z kilku źródeł, tzw. ,,bezpieczeństwo dzięki różnorodności”.

2. Zasady funkcjonowania systemu emerytalnego przed wprowadzeniem ustawy z dnia 25.03.11

Pierwszy filar stanowił ZUS. Instytucja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) została wprowadzona przez ustawę z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa określiła ten Fundusz jako państwowy fundusz celowy, który powołany został w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. W jego ramach wyodrębniano fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy i wypadkowy. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych był Zakład Ubezpieczeń Społecznych

Zakład Ubezpieczeń Społecznych określono jako państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną, zajmującą się gromadzeniem składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne obywateli oraz dystrybucją świadczeń (np. emerytur, rent, zasiłków chorobowych lub macierzyńskich) w wysokości i na zasadach ustalonych w przepisach powszechnie obowiązujących

ZUS stanowił zatem pewnego rodzaju kasę, która przyjmowała wpłaty i realizowała wypłaty na podstawie przepisów prawa. Podlegał on kontroli przez NIK. Składka na ubezpieczenie emerytalne została rozłożona w równych częściach pomiędzy pracodawcę i pracownika. Stopa procentowa do jej obliczenia wynosiła 19,52% podstaw wymiaru. Połowa tj.

9,76% finansowana była przez ubezpieczonego (pracownika), drugą połowę natomiast finansował płatnik składek (pracodawca).

Składka należna od pracodawcy przekazywana była do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. do ZUS) w wysokości 9,7%. Natomiast składka od ubezpieczonego albo w całości przekazywana była na I filar albo dzielona między FUS i otwarty fundusz emerytalny w proporcjach: 7,3% do funduszu otwartego i 2,46% do FUS. Powyższy podział składki był obowiązkowy dla osób, które urodziły się po 31 grudnia 1968 roku tj. obowiązkowo należały do nowego systemu emerytalnego. Osoby urodzone przed 1 stycznia 1949 roku. całość składki (9,76%) przekazywały do FUS.

Z kolei osoby urodzone po 31 grudnia 1949 roku a przed 1 stycznia 1969 roku mogły same zadecydować czy chcą przystąpić do nowego systemu i dzielić składkę między FUS, a otwarty fundusz emerytalny, czy też pozostać w starym systemie i całość składki odprowadzać do FUS. Zatem, na koncie prowadzonym przez FUS gromadzona była składka na emeryturę w wysokości albo 19,52% albo 12,22% podstawy wymiaru

W ramach drugiego filaru wyróżniano trzy instytucje: Otwarte Fundusze Emerytalne (OFE), Powszechne Towarzystwa Emerytalne (PTE) oraz Zakłady Emerytalne. Otwarty fundusz emerytalny miał za zadanie gromadzić środki pieniężne i lokować je z przeznaczeniem uzyskanego kapitału na wypłatę członkom funduszu, kiedy ci osiągną wiek emerytalny. Był on odrębnym podmiotem posiadającym osobowość prawną, lecz nie posiadającym zdolności upadłościowej (nie mógł on ogłosić bankructwa).

Zwrot ,,otwarty” oznaczał, iż ubezpieczony mógł dobrowolnie wybrać fundusz i zrezygnować

z uczestnictwa w nim, przy czym odnosiło się to do kwestii zmiany funduszu, a nie rezygnacji z uczestnictwa w II filarze, gdyż było ono obowiązkowe. Otwarty fundusz emerytalny nie mógł powstać bez inicjatywy innego podmiotu, a mianowicie powszechnego towarzystwa emerytalnego. Powszechne towarzystwo emerytalne było organem otwartego funduszu emerytalnego, zarządzało nim i reprezentowało fundusz w stosunkach z osobami trzecimi. Jego władzami były: zarząd, rada nadzorcza oraz walne zgromadzenie. Towarzystwa odpowiadały wobec członków funduszu za wszelkie szkody wynikające z niewykonania bądź nieprawidłowego wykonania swoich zadań.

Natomiast zakłady emerytalne miały dokonywać wypłaty świadczeń. Ich funkcjonowanie stanowić miało realizację zasady rozdzielenia funkcji inwestowania i wykorzystywania funduszy zgromadzonych w okresie aktywności zawodowej. Wyrażać miały także regułę, zgodnie z którą otwarty fundusz emerytalny stanowi część oszczędnościową I filaru, a zakład emerytalny jego część ubezpieczeniową

Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że zakłady emerytalne do tej pory nie powstały i nie zna się terminu ich powstania. Omawiając strukturę organizacyjno-prawną drugiego filaru wymienić jeszcze należy depozytariusza, którym mógł być bank lub Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych. Jego zadaniem było przechowywanie instrumentów finansowych zakupionych przez fundusz emerytalny za składki.

Depozytariusz prowadził rejestr aktywów funduszu zapisywanych na właściwych rachunkach oraz ponosił finansową odpowiedzialność za niezgodne z prawem decyzje inwestycyjne PTE. Nadzór nad działalnością otwartych funduszy emerytalnych sprawowała Komisja Nadzoru Finansowego. Miała ona prawo dostępu do kopii dokumentów związanych z działalnością funduszu oraz żądania wszelkich informacji, wyjaśnień od zarządzających i pracowników funduszu. Działania mogły być podejmowane z inicjatywy samej Komisji Nadzoru Finansowego bądź na podstawie skargi członków funduszu lub organizacji społecznych nieprowadzących działalności gospodarczej. W wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu funduszu Komisja Nadzoru miała prawo nałożyć na niego sankcje, a także karę pieniężną. Najdalej idącym uprawnieniem Komisji była możliwość cofnięcia zezwolenia na utworzenie towarzystwa

Zgodnie z ustawa z dnia 13 października 1998 r. członkostwo w OFE było obowiązkowe, objęcie ubezpieczeniem emerytalnym następowało automatycznie z mocy prawa. W przypadku otwartych funduszy emerytalnych przymus oszczędzania na starość był realizowany poprzez zawarcie pisemnej umowy z wybranym funduszem emerytalnym. Niezachowanie terminu do zawarcia takiej umowy powodowało, że fundusz został danemu ubezpieczonemu przydzielony w drodze losowania przeprowadzonego przez ZUS

Z chwilą przystąpienia do OFE fundusz otwierał członkowi imienny rachunek,

na który wpłaca się składki. Stopa procentowa składki odprowadzana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wybranego przez danego ubezpieczonego Otwartego Funduszu Emerytalnego wynosiła 7,3% podstawy wymiaru. Składki wpłacane do OFE oraz otrzymywane wypłaty transferowe przeliczane były na jednostki rozrachunkowe. Jednostki rozrachunkowe kupowane były po ich aktualnej cenie, która zmieniała się w zależności od wyników lokowania aktywów (inwestowania) OFE. Lokowaniem natomiast zajmowało się Powszechne Towarzystwo Emerytalne, które odpłatnie zarządzało OFE. PTE to podmiot prywatny w formie spółki akcyjnej, kwota kapitału własnego miała wynosić min. 5 mln EURO. Każde PTE mogło zarządzać tylko jednym OFE. OFE mogło pobierać opłaty bezpośrednio obciążające członków funduszu w dwóch formach. Równowartość powyższych opłat OFE przekazywało na rzecz PTE. Pierwszą formą było potrącanie określonej procentowo kwoty z wpłacanych składek (opłata od składki) przed dokonaniem przeliczenia składki na jednostki rozrachunkowe

Nowelizacja ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z dnia 26 czerwca 2009 roku. stanowi, że opłata ta nie mogła przewyższać 3,5% kwoty z wpłacanych składek. Druga forma stanowiła opłatę wnoszoną przez członka funduszu, gdy dokonywał on wypłaty transferowej do innego OFE przed okresem stażu wynoszącym 24 miesiące (tzw. opłata za zmianę funduszu). Nie mogła ona wynosić więcej niż 20% minimalnego wynagrodzenia. Ponadto, OFE pokrywało bezpośrednio ze swoich aktywów także koszty

zarządzania funduszem przez PTE (tzw. opłata za zarządzanie).

3. Jakie zmiany w systemie emerytalnym wprowadza ustawa z dnia 25 marca 2011 roku?

Z dniem 1 maja 2011 roku weszła w życie ustawa z dnia 25 marca 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Zmiany te dotyczą m.in. przesunięcia części składki emerytalnej z otwartych funduszy emerytalnych do ZUS, z zachowaniem integralności II filaru. Do tej pory 12,22% podstawy wymiaru składki trafiało do ZUS-u, a 7,3% do otwartych funduszy emerytalnych. Z dniem 1 maja wprowadzone zostało trzecie konto emerytalne. Oprócz OFE i ZUS oszczędności będą lokowane na specjalnym subkoncie ZUS. W latach 2011-2012 trafi tam 5% podstawy wymiaru składki. W latach kolejnych wartość ta będzie maleć i w 2017 roku osiągnąć ma docelową wartość 3,8%. Składka przekazywana do otwartych funduszy emerytalnych początkowo zostanie obniżona do 2,3% wymiaru składki, w roku 2017 osiągnąć ma wartość docelową w wysokości 3,5%. Zabieg ten ma na celu uniknięcie przekroczenia drugiego progu zadłużenia, który wynosi 55% wartości PKB. 60% środków gromadzonych na otwartych funduszach emerytalnych musiało być lokowane w obligacjach. OFE najczęściej kupowały obligacje Skarbu Państwa, zatem środki emerytalne trafiały do budżetu państwa w celu pokrycia jego bieżących potrzeb. Otwarte fundusze emerytalne były pośrednikiem i od wykonywanych transakcji pobierały prowizje. Wprowadzone zmiany spowodują, że środki emerytalne trafiać będą bezpośrednio do Skarbu Państwa, co pozwoli na uniknięcie płacenia prowizji. Jak podaje dziennik Gazeta Prawna w bieżącym roku budżet państwa zaoszczędzi z 11 mld zł z tytułu operacji zmniejszenia przelewów gotówkowych do OFE, a w kolejnych latach ponad 18 mld zł. Pierwszy filar (ZUS) ma charakter repartycyjny, środki które trafiają do ZUS są zapisywane na indywidualnym koncie ubezpieczonego następnie wydawane na bieżące świadczenia. Kapitał ten ma charakter księgowy, podlega i będzie podlegał waloryzacji. Waloryzacja uzależniona jest od wzrostu cen oraz liczby ubezpieczonych w ZUS osób. Jej celem jest niedopuszczenie do utraty wartości gromadzonych w ZUS składek, w jej wyniku stan konta nie może ulec obniżeniu. Dokonywana jest 1 czerwca każdego roku, poczynając od waloryzacji za 2000 rok. Kwotę zewidencjonowanych na koncie ubezpieczonego składek powiększa się o kwoty poprzednio przeprowadzonych waloryzacji i mnoży przez bieżący wskaźnik waloryzacji. Wskaźnik waloryzacji odpowiada wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku kalendarzowym poprzedzającym termin waloryzacji. Zależy on od inflacji i dynamiki wpływu do ZUS składek ubezpieczeniowych. Wzrost gospodarczy powoduje, że rosną pensje oraz coraz więcej ludzi pracuje, co przekłada się na wzrost składek przekazywanych do ZUS. Jednakże w przypadku dekoniunktury gospodarczej składek w ZUS jest coraz mniej. Dlatego też wskaźnik waloryzacji musi uwzględniać co najmniej poziom inflacji, aby składki gromadzone na emeryturę nie

traciły na swojej wartości. Środki, które trafiają do otwartych funduszy emerytalnych są inwestowane. Wysokość przyszłej emerytury z OFE zależeć będzie zatem od umiejętności inwestycyjnych osób zarządzających nimi. Duży wpływ na wysokość środków w OFE ma sytuacja na rynkach finansowych.

W 2008 roku otwarte fundusze emerytalne straciły 20,5 mld zł

Wpływ na tę sytuację miała bossa na giełdzie. Ważnym zatem aspektem funkcjonowania OFE jest podatność ich wyników na sytuację gospodarczą kraju oraz koniunkturę na giełdzie. Mimo założeń polityki lokacyjnej, zgodnie z którą inwestowanie środków ma zapewnić ich maksymalna bezpieczność i rentowność, nie da się całkowicie uniknąć zawirowań i spadków na giełdzie. Składki gromadzone na subkoncie ZUS mają być waloryzowane wskaźnikiem, który ma być wyliczany na podstawie średniego nominalnego wzrostu PKB

z pięciu lat poprzedzających termin waloryzacji.

Kolejnym ważnym aspektem omawianych zmian w systemie emerytalnym jest możliwość dziedziczenia środków po zmarłych. W podstawowym koncie w ZUS nic się nie zmieni. Jeśli osoba umiera przed uzyskaniem wieku emerytalnego, jej bliscy nie otrzymują przelewu gotówkowego tego, co zgromadziła w ZUS na emeryturę. Jedyne świadczenie jakie otrzymują to zasiłek pogrzebowy w wysokości 4000 zł. Środki gromadzone na subkoncie ZUS podlegają częściowemu dziedziczeniu. Prawo do dziedziczenie maja osoby wskazane jako beneficjenci w OFE. W pierwszej kolejności dziedziczą: małżonek za okres wspólnoty majątkowej - w formie przelewu na jego subkonto w ZUS, osoby wskazane przez członka OFE jako beneficjenci -w formie przelewu na ich subkonta w ZUS. Jeśli członek otwartego

funduszu emerytalnego umrze przed uzyskaniem wieku emerytalnego pieniądze po nim dziedziczą: małżonek za okres wspólnoty majątkowej - w formie przelewu na jego konto do OFE, osoby wskazane jako beneficjenci w formie gotówki ( jeśli nie ma wskazanych osób, kapitał wchodzi w skład spadku). Istotną kwestię stanowi fakt, iż osoba która będzie wpisana jako beneficjent OFE, będzie również osobą, która dostanie pieniądze z subkonta ZUS.

Rząd wprowadza również zachętę dla dodatkowego oszczędzania na emeryturę. Obok istniejących Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE), od 1 stycznia 2012 roku. będą działały Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE). Tworzenie tych kont ma być dobrowolne. Konta będzie można zakładać w dowolnym OFE lub też w innych instytucjach finansowych. Zgromadzone w Indywidualnych Kontach Zabezpieczenia Emerytalnego środki będą wypłacane odpowiednio: jako dożywotnia emerytura, w ratach w okresie minimum dziesięciu lat lub też jednorazowo. Ponadto członkowie IKZE będą mogli skorzystać ze specjalnej ulgi podatkowej.

Według szacunkowych obliczeń rządu wprowadzone zmiany wpłyną pozytywnie na wysokość przyszłych emerytury. Stopy zastąpienia, czyli stosunek pierwszej emerytury do ostatniej pensji mają wzrosnąć o kilka punktów procentowych.

Reforma systemu emerytalnego z 1999 roku miała być lekarstwem na zmiany demograficzne zachodzące w polskim społeczeństwie. Wymieniano liczne korzyści jakie przyniesie emerytom, budżetowi państwa i gospodarce. Zawirowania na rynkach finansowych, sytuacja budżetu państwa stały się bodźcem do wprowadzenia kolejnych zmian. Należy zauważyć, iż konstrukcja systemu emerytalnego jest niezwykle istotną kwestią społeczną. Bieżąca ocena wprowadzanych reform jest niezwykle złożona, gdyż zmiany odczujemy w dalekiej przyszłości. Nie ma jednej uniwersalnej konstrukcji systemu emerytalnego, gdyż na jej wygląd ma wpływ szereg czynników społecznych, politycznych, demograficznych.

Barbara Wierzbicka