Najbogatsze samorządy (Wspólnota nr 29/879 z 19 lipca 2008)

Autor: Paweł Swianiewicz
18 Lip 2008, 14:44
Wyniki rankingu są od lat dość stabilne. Ci sami od lat liderzy pojawiają się wśród samorządów wojewódzkich (województwo mazowieckie), miastach wojewódzkich (Warszawa), miastach na prawach powiatu (Sopot), miastach powiatowych (Polkowice) i gminach wiejskich (Kleszczów). Jedynie w małych miastach notujemy istotne zmiany na szczycie klasyfikacji. Zeszłoroczny lider – Łeba – znalazł się na drugim miejscu, a poprzedni wieloletni lider – Krynica Morska – na trzecim. Jakie zmiany w finansach samorządowych zaszły w minionym roku? Nie ma dwóch zdań, samorządy są jednym z beneficjentów koniunktury gospodarczej. Patrząc na dynamikę dochodów, aż trudno uwierzyć, że jeszcze kilka lat temu (na początku bieżącej dekady, co najmniej do 2003 r.) nie było tak różowo, realne dochody cechowała stagnacja, a zdarzało się nawet, że były niższe niż w poprzednim roku. To głównie zasługa koniunktury (wiążącej się m.in. silniejszym związaniem polskiej gospodarki ze strukturami europejskimi). W jakimś stopniu także zmiany ustawy o dochodach JST zwiększającej udziały samorządów we wpływach z podatków dochodowych. Żeby nie było za słodko, trzeba wspomnieć, że ten kij ma dwa końce – tak jak wpływy z PIT i CIT (bo to one mają duży wpływ na dynamiczny wzrost budżetów) szybko rosną w okresie koniunktury, tak mogą stać się przyczyną trudności, kiedy koniunktura osłabnie.   Krzywa rośnie Na razie jednak można się cieszyć wzrostem odnotowanym na rysunku 1. Wzrost liczony dla wszystkich jednostek samorządowych był prawie półtora raza wyższy od wzrostu gospodarki (według wstępnych szacunków GUS, PKB w 2007 zwiększył się o 6,5 proc.). Podobnie jak w roku poprzednim, największą dynamikę zauważamy w budżetach województw (o ponad 15 proc.) oraz miast na prawach powiatów (o 12 proc.). Natomiast budżety pozostałych gmin oraz powiatów zmieniały się w tempie zbliżonym do wzrostu PKB. 2007 to kolejny rok szybkiego wzrostu budżetów województw. Oczywiście w dalszym ciągu środki na poziomie regionów to bardzo niewielka część pieniędzy, które są we władaniu samorządów terytorialnych. W przeliczeniu na jednego mieszkańca dochody najbogatszego województwa (mazowieckiego) to niewiele więcej niż 20 proc. najbiedniejszej gminy. Ale dynamika jest znacząca. Pokazuje, że samorządy wojewódzkie, utworzone w 1998 r. jako dość słabe instytucje, zarówno pod względem finansowym, jak i funkcjonalnym, stopniowo stają się bardzo znaczącymi, potężnymi aktorami na scenie politycznej. W największym stopniu przyczynia się do tego ich rola w zagospodarowywaniu funduszy unijnych (i skuteczny lobbing o decentralizację zarządzania tymi funduszami), ale wzrost wielkości budżetów jest także znaczący. Jeszcze lepiej wygląda sytuacja, jeśli chodzi o inwestycje finansowane z budżetów samorządowych (rys. 2). Więcej na ten temat będę pisał przy okazji jesiennego rankingu wydatków inwestycyjnych, ale już teraz warto zwrócić uwagę, że był to kolejny (już czwarty) rok bardzo szybkiego wzrostu. Jeszcze nigdy inwestycje polskich samorządów nie były tak wysokie. Ale wzrost inwestycji był wolniejszy niż w ubiegłych latach – „tylko” 11 proc. (w 2006 w porównaniu z poprzednim rokiem było to ponad 30 proc., a w 2005 – 19 proc.). Jeszcze ważniejsze jest chyba to, że tę dodatnią dynamikę zawdzięczamy tylko miastom na prawach powiatu (wzrost o prawie 30 proc.) i województwom (ponad 10 proc. wzrostu). W gminach obserwowaliśmy nieomal stagnację (wzrost o zaledwie 2 proc.), a w powiatach nawet niewielki spadek. Tak jak w ubiegłych latach wzrost inwestycji w znacznym stopniu był związany z napływem funduszy unijnych, tak teraz osłabienie dynamiki odbija też trendy w wydatkach z funduszy strukturalnych. Jak pokazuje rys. 3, wielkość wydatków finansowanych z dotacji UE zmniejszyła się w 2007 r. (głównie w powiatach i gminach, podczas gdy w miastach na prawach powiatu i w województwach odnotowaliśmy wzrost), można więc powiedzieć, że utrzymanie się dodatniej dynamiki wydatków inwestycyjnych wskazuje na zwiększony wysiłek samorządów mobilizujących własne środki finansowe. Oczywiście można mieć nadzieję, że to osłabienie dopływu funduszy unijnych ma charakter przejściowy – fundusze z perspektywy 2004-2006 powoli się wyczerpują, a programy perspektywy 2007-2013 jeszcze na dobre nie wystartowały. Ale przez ostatnie lata przyzwyczailiśmy się, że dostępnych środków było co rok coraz więcej, sytuacja w roku 2007 mogła być więc dla niektórych samorządów szokiem. Jeśli dodamy do tego obserwację galopujących cen wielu robót inwestycyjnych, dochodzimy do wniosku, że wprawdzie grzechem byłoby narzekać, ale sytuacja nie jest wcale tak różowa jakby to mogły sugerować same gołe liczby ilustrujące wzrost dochodów czy wydatków inwestycyjnych.   Metodologia rankingu Sposób obliczania wskaźników w rankingu jest identyczny od lat. Wpływające do budżetu dochody zostały skorygowane na dwa sposoby. Po pierwsze, odjęliśmy składki przekazywane przez samorządy w związku z subwencją równoważącą (regionalną w przypadku województw, a konkretnie województwa mazowieckiego) – tak zwany w środowiskach samorządowych podatek janosikowy.  Zebrany od samorządów w 2007 r. podatek janosikowy przyniósł łącznie prawie 1,9 mld zł, przy czym dwie trzecie tej sumy wpłaciły miasto Warszawa (636 mln) i województwo mazowieckie (642 mln). W przeliczeniu na jednego mieszkańca największy płatnik to gmina wiejska Kleszczów (35 mln, czyli ponad 8 tys. zł na 1 mieszkańca; dla porównania w Warszawie było to nieco ponad 300 zł na osobę). Najczęstszymi płatnikami „janosikowego” są samorządy z obszarów metropolitalnych (np. wśród siedmiu powiatów uiszczających najwyższe wpłaty jest 5 z okolic Warszawy i jeden położony wokół Poznania). Listę największych płatników „janosikowego” zawiera tabela 1. Tabela 1. Najwięksi płatnicy podatku janosikowego w 2007 r. Województwa Powiaty Miasta na prawach powiatu Pozostałe gminy Mazowieckie – 642 mln Pruszkowski – 15,7 mln Piaseczyński – 8,1 mln Warszawski zachodni – 7,9 mln Poznański – 4,8 mln Lubiński – 4,6 mln Grodziski – 4,5 mln Legionowski – 3,5 mln Warszawa – 636 mln Poznań – 56,4 mln Katowice – 34,4 mln Płock – 32,2 mln Wrocław – 30,3 mln Kraków – 29,4 mln Gdańsk – 22 mln Łódź – 18,1 mln Gdynia 12,7 mln Olsztyn 7,8 mln Gliwice – 6,4 mln Kleszczów – 35,9 mln Polkowice – 14,9 mln Kalisz Pomorski – 11,3 mln Bogatynia – 10,2 mln Suchy Las – 7,9 mln Tarnowo Podgórne – 7,9 mln Zdzieszowice – 4,5 mln Dobrzeń Wielki – 3,8 mln Nadarzyn – 3,6 mln Wielka Nieszawka – 3,4 mln Kleczew – 3,2 mln Po drugie, do faktycznie zebranych dochodów dodaliśmy skutki zmniejszenia stawek, ulg i zwolnień w podatkach lokalnych (chodzi o to, by porównywać faktyczną zamożność, a nie skutki podejmowanych w gminach autonomicznych decyzji odnoszących się do polityki fiskalnej). Ta poprawka odnosi się wyłącznie do samorządów gminnych, bo powiaty i województwa nie podejmują żadnych decyzji odnoszących się do podatków. W 2007 r. łączne skutki takich decyzji podatkowych oszacowane zostały na 2,6 mld zł, z tego na miasta na prawach powiatu przypada  prawie 480 mln zł, na pozostałe miasta ponad 500 mln, na gminy miejsko-wiejskie 750 mln, a na gminy wiejskie 820 mln skutków obniżek stawek, ulg i umorzeń w podatkach lokalnych. Skorygowane w ten sposób dochody podzieliliśmy przez liczbę ludności, przy czym najnowsze dostępne dane o ilości mieszkańców pochodzą z końca 2006 r.   Wyniki rankingu Wyniki rankingu są od lat dość stabilne. Ci sami od lat liderzy pojawiają się wśród samorządów wojewódzkich (od lat jest to województwo mazowieckie), miastach wojewódzkich (Warszawa), miastach na prawach powiatu (Sopot), miastach powiatowych (Polkowice) i gminach wiejskich (Kleszczów). Jedynie w małych miastach notujemy istotne zmiany na szczycie klasyfikacji. Zeszłoroczny lider – Łeba – znalazł się na drugim miejscu, a poprzedni wieloletni lider – Krynica Morska – na trzecim. Liderem zostało Szczawno Zdrój, które jeszcze w poprzednim roku zajmowało 66. miejsce. Oczywiście dokładne określenie przyczyn tego nagłego awansu wymagałoby bardziej szczegółowego badania, ale pobieżna analiza wskazuje, że miał na to wpływ jednorazowy wpływ ze sprzedaży fragmentu majątku komunalnego. Po okresie szybkich zmian wśród powiatów (zrozumiałych, bo są to jednostki w największym stopniu zależne od szybko zmieniającego się strumienia środków płynących z budżetu państwa w postaci dotacji) sytuacja także stabilizuje się. Powiat węgorzewski został zwycięzcą już trzeci rok z rzędu, podobnie bez zmian w stosunku do poprzedniego roku wyglądają pozycje – zajmujących następne miejsca – powiatów bieszczadzkiego i oleckiego. Ta stosunkowo duża stabilność nie oznacza, że za plecami liderów nie dochodzi do interesujących, choć zazwyczaj dość powolnych, zmian. Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych.