Rozdział XXV – Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych
Informacje ogólne
zasada dwuinstancyjności – art. 78 konstytucji; jedna z podstawowych zasad kształtujących system środków ochrony praw i wolności;
w doktrynie wyróżnia się 3 modele ukształtowania zasady dwuinstancyjności:
model apelacyjny – polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez I instancję, a następnie, w wyniku wniesienia środka odwoławczego – przez II instancję
model kasacyjny – polega na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez I instancję, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia – kontroli orzeczenia przez I instancję; w razie ustalenia wadliwości orzeczenia II instancja ma wyłącznie kompetencje kasacyjne, a zatem wyłącznie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia;
model mieszany – łączy w sobie elementy systemu apelacyjnego i kasacyjnego;
środki zaskarżenia (środki odwoławcze) mają dewolutywny charakter – zawierają żądanie uchylenia lub zmiany orzeczenia przez wyższą instancję; w k.p.a. odwołanie ma charakter względnie dewolutywny, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego – rozpatruje go ten sam organ;
p.p.s.a. przyjmuje model kasacyjny zasady dwuinstancyjności – na orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje bowiem skarga kasacyjna i zażalenie.
Skarga kasacyjna
skarga kasacyjna jest instytucją procesową. służy realizacji praw jednostki do dwuinstancyjnego postępowania poprzez weryfikację orzeczenia;
co do zasady NSA orzeka kasacyjnie – uchyla zaskarżone orzeczenia, „kasuje” – jak jest dobrze to zostaje, jak jest źle to kasujemy i wraca do I instancji;
istnieje jednak wyjątek – kiedy NSA uzna, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym było prowadzone zgodnie z prawem procesowym (nie naruszono przepisów postępowania), a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, może uchylić zaskarżone orzeczenie i samemu rozpoznać skargę;
przedmiot zaskarżenia i podstawy skargi kasacyjnej
przedmiotem skargi kasacyjnej są wyroki i postanowienia kończące postępowanie w sprawie (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej);
postanowienia kończące postępowanie to np. te odrzucające skargę, umarzające postępowanie;
wyjątek – na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie;
podstawą skargi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być:
naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
podstawą skargi kasacyjnej będzie w zakresie decyzji (postanowień), innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej zarówno ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 156 k.p.a., art. 247 o.p., jak i naruszenie przepisu prawa materialnego przez wadliwą wykładnię;
istnieją wątpliwości interpretacyjne – co do decyzji wszystko się zgadza, ale przy innych rodzajach skarg np. na uchwały jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru orzeka się o zgodności z prawem ustrojowym, nie materialnym
rozwiązuje się to, szerzej rozumiejąc przepisy prawa materialnego (włącza się w to ustrojowe), na zasadzie, że wojewódzki sąd administracyjny orzeka o zgodności danego aktu z prawem (całym systemem prawnym).
co do naruszenia przepisów postępowania również są wątpliwości – o które dokładnie postępowanie chodzi sądowoadministracyjne czy administracyjne?
raczej chodzi tu o sytuację gdy wojewódzki sąd administracyjny naruszył przepisy p.p.s.a., natomiast NSA rozpatrując skargę kasacyjną odnosi się do wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i wcześniejszych naruszeń organu w postępowaniu administracyjnym;
legitymacja do złożenia skargi kasacyjnej
ma ją:
strona – strona skarżąca oraz strona przeciwna (bo postępowanie jest kontradyktoryjne), zgodnie z art. 12 p.p.s.a., taką skargę może złożyć również uczestnik postępowania;
prokurator- może ją złożyć nawet jeśli nie brał udziału w postępowaniu, wystarczy że według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 p.p.s.a.);
RPO – niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 p.p.s.a.);
RPD – niezależnie od tego czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a).
przymus zastępstwa (tzw. przymus adwokacki) – obowiązek sporządzenia skargi przez podmioty powołane do pomocy prawnej reprezentacji stron – art. 175 p.p.s.a.;
skargę może więc sporządzić adwokat, radca prawny, a w szczególnych wypadkach – doradca podatkowy, rzecznik patentowy;
przymus zastępstwa nie obowiązuje gdy skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca prokuratorii generalnej skarbu państwa, albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę wnosi prokurator, RPO lub RPD;
jeśli skarga została sporządzona przez kogoś innego podlega odrzuceniu;
cofnięcie skargi kasacyjnej
skarżący może to zrobić tak jak ze zwykłą skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego;
cofnięcie skargi wiąże NSA, stosuje się odpowiednio art. 60 p.p.s.a.;
Wymagania skargi kasacyjnej
materialne i formalne;
formalne dotyczą wymagań stawianych pismom procesowym, pozostałe wymagania to materialne;
skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania stawiane pismom procesowym oraz zawierać:
oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie - trzeba wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. nie wystarczy napisać, że naruszono art. x ustawy y, należy także to uzasadnić;
wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.) - element konieczny, jego brak powoduje odrzucenie skargi; orzecznictwo NSA wskazuje także, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – zgodnie z tym czego żąda strona, jeśli brak takiego żądania, to nie można rozpoznać sprawy;
są tu wymienione elementy materialne;
braki formalne można usunąć, natomiast jeśli nie zostaną usunięte wymagania materialne skarga kasacyjna stanie się niedopuszczalna;
skarga kasacyjna musi mieć podpis osoby uprawnionej do jej złożenia, zgodnie z art. 175 p.p.s.a. brak podpisu skutkuje odrzuceniem skargi;
termin
skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem;
uzasadnienie sporządza się i wysyła z urzędu gdy skarga została uwzględniona na korzyść skarżącego (np. decyzja została uchylona). – art. 141 p.p.s.a;
jeśli skarga została oddalona skarżący musi złożyć wniosek o sporządzenie uzasadnienia w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyroku;
termin wiąże też prokuratura, RPO i RPD. jeśli stronie nie dostarczono uzasadnienia stronie, to występują oni o sporządzenie uzasadnienia w terminie 30 dni od wydania orzeczenia.
tryb wnoszenia skargi kasacyjnej – pośredni, składa się ją za pośrednictwem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie
wpis od skargi kasacyjnej - wpis z tytułu złożenia skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi, nie mniej jednak niż 100 zł.
Postępowanie ze skargą kasacyjną
wyróżnia się 3 stadia postępowania:
postępowanie wstępne - toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym i NSA
skargę kasacyjną wnosi się w trybie pośrednim, przez sąd, który wydał orzeczenie;
wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym bada wniesioną skargę kasacyjną a mianowicie:
czy został zachowany termin do wniesienia skargi;
dopuszczalność skargi – przesłanki podmiotowe i przedmiotowe np. czy skarży się przez właściwy sąd, czy skarży się postanowienie na które przysługuje zażalenie, czy skargę wniosła strona do tego uprawniona (legitymacja strony), czy spełnia wymagania materialne skargi z art. 176 p.p.s.a.;
czy zostały zachowane wymagania formalne co do treści skargi – jeśli są braki, wzywa się do ich usunięcia w wyznaczonym terminie;
wojewódzki sąd administracyjny bada kwestie formalne, nie jest uprawniony do rozpoznania merytorycznej zasadności skargi kasacyjnej.
na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej służy zażalenie do NSA;
NSA na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu usunięcia dostrzeżonych braków;
druga strona (ta, która nie składa skargi) może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej;
po tym jak upłynie termin do wniesienia odpowiedzi (i nikt jej nie wniesie), albo kiedy zarządzi się doręczenie odpisu odpowiedzi na skargę skarżącemu, wojewódzki sąd administracyjne może już przesłać skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do NSA;
postępowanie rozpoznawcze przed NSA
przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest kontrola stosowania prawa w orzeczeniach wojewódzkiego sądu administracyjnego;
kontroluje się konkretny wyrok lub postanowienie określone w skardze kasacyjnej;
zgodnie z art. 191 p.p.s.a. NSA kontroluje również te postanowienia, które nie podlegają zażaleniu, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
granice rozpoznania – NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną (czyli trzeba mieć sprecyzowane żądanie, wiedzieć czego się chce);
istnieje jednak wyjątek – NSA z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. według art. 183 § 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi:
jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik był niewłaściwie umocowany;
jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustaw;
jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw;
jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie w której jest właściwy naczelny sąd administracyjny.
NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi kasacyjnej – jest związany wskazanymi podstawami skargi kasacyjnej;
powoduje to sytuację, że jeśli NSA zauważy jakieś uchybienia prawne sądu I instancji a nie będą one wskazane w skardze kasacyjnej to wyrok I instancji nie zostanie uchylony;
NSA jest ponadto związany podstawami ustawowymi skargi kasacyjnej (wskazaniem konkretnego naruszenia prawa materialnego lub procesowego) – jeśli zostanie powołane inne naruszenie przepisów prawa, nie będę one brane pod uwagę;
w p.p.s.a. nie uwzględniono przepisów pozwalających na dokonanie zmiany podstaw ustawowych wskazanych w skardze; w doktrynie jednak dopuszcza się możliwość zastosowania analogii do przepisów k.p.c., które pozwalają na zmianę podstaw skargi kasacyjnej do momentu doręczenia skargi kasacyjnej stronie przeciwnej;
w postępowaniu sądowoadministracyjnym można to zastosować tą metodę, z zastrzeżeniem, że strona skarżąca (za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika) dokona tej zmiany w ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej;
nie ma w p.p.s.a. przepisów co do zmiany podstaw skargi, natomiast wskazano, że można przytaczać nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 p.p.s.a.);
forma postępowania rozpoznawczego:
zasadą jest forma rozprawy w składzie 3 sędziów (art. 181 p.p.s.a.). wyjątki (określone w przepisach szczególnych) - zgodnie z art. 182 p.p.s.a. NSA nie rozstrzyga na rozprawach kiedy rozpatruje skargę kasacyjną:
na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie;
jeżeli skarga jest oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, pozostałe zaś strony, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy;
NSA ocenia czy rozpoznanie skargi kasacyjnej skierować na posiedzenie niejawne;
Rozpoznanie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym;
na rozprawie sprawę rozpoznaje się w składzie 3 sędziów, na posiedzeniu niejawnym w składzie 1 sędziego;
gdy podczas rozpoznawania sprawy wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów NSA (w celu podjęcia uchwały);
uchwała będzie w tej sprawie wiążąca, skład 7 sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania (art. 187 p.p.s.a.).
podjęcie orzeczenia
NSA co do zasady „kasuje” zaskarżone orzeczenie, albo odrzuca (oddala) skargę;
wyjątkowo dopuszczona jest kompetencja do merytorycznego rozpoznania skargi – art. 188 p.p.s.a – kiedy naruszono jedynie przepisy materialne, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę;
rodzaje rozstrzygnięć – NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wydaje:
wyrok oddalający skargę kasacyjną – jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (nawet mimo błędnego uzasadnienia);
wyrok uwzględniający skargę kasacyjną – wydając taki wyrok NSA uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje je z powrotem do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wydał orzeczenie (chyba, że ten nie może jej rozpoznać bo sędziowie są wyłączeni – wtedy inny wojewódzki sąd administracyjny); kiedy wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznaje sprawę musi to zrobić w innym składzie (zachodzi wyłączenie sędziego z mocy prawa – art. 18 § 1 pkt. 6); sąd dokonując ponownego rozpatrzenia jest związany wykładnią dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny; wiąże ona również strony – jeśli ponownie będą chciały wnieść skargę kasacyjną to nie mogą tego zrobić na podstawach sprzecznych z tą wykładnią;
wyrok merytoryczno-reformacyjny – kiedy zachodzi sytuacja z art. 188 p.p.s.a. i NSA sam bierze się za wyrokowanie; w tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku; jeśli przesłanka pozytywna i negatywna zostały spełnione NSA uchyla zaskarżony wyrok i sam rozstrzyga co do istoty sprawy
przesłanka pozytywna – naruszenie przepisów prawa materialnego;
przesłanka negatywna – nienaruszenie przepisów postępowania;
kompetencję merytoryczno-reformatorską ma NSA także w sytuacji z art. 189 p.p.s.a.;
NSA poprawia tutaj wojewódzki sąd administracyjny – w I instancji nie umorzyli postępowania, to w II instancji zrobią to sami;
struktura wyroku i postanowienia NSA jest taka jak wojewódzkiego sądu administracyjnego – różni się tym, że NSA uzasadnia wyroki z urzędu (we wszystkich przypadkach) i postanowienia w terminie 30 dni – art. 193 p.p.s.a.
regulacja postępowania kasacyjnego
art. 193 p.p.s.a. – „jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym(…)”;
wyjątkiem jest tutaj wspomniane sporządzenie i doręczenie uzasadnienia z urzędu w terminie 30 dni (od jego wydania);
niektóre przepisy z postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym będzie się stosować wprost np. te o doręczeniu, terminach, posiedzeniu itd. nie będą miały zastosowania przepisy regulujące chociażby postępowanie mediacyjne i uproszczone;
Zażalenie
przysługuje na postanowienia, ale nie na wszystkie – na postanowienia kończące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (np. o odrzuceniu skargi) przysługuje skarga kasacyjna;
zażalenie przysługuje zgodnie z p.p.s.a. na:
postanowienie o przywrócenie terminu – art. 86 § 3;
postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie – art. 33 § 2;
postanowienie o cofnięciu prawa do pomocy prawnej – art. 263;
zażalenia przysługują także na inne postanowienia których przedmiotem jest (art. 194 p.p.s.a.):
przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;
wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania;
odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;
sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;
oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego;
odrzucenie skargi kasacyjnej;
odrzucenie zażalenia;
zwrot kosztów postępowania (jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej);
ukaranie grzywną;
legitymacja do złożenia zażalenia
zażalenie może składać:
strona,
uczestnik,
osoby, organizacje społeczne niedopuszczone do udziału w postępowaniu,
prokurator, RPO i RPD
warunki formalne zażalenia
treść i forma zażalenia muszą spełniać wymagania pisma procesowego i wskazywać zaskarżone postępowanie, powinno zawierać wniosek o uchylenie / zmianę rozstrzygnięcia i zwięzłe uzasadnienie;
termin – zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
wpis – warunkiem formalnym zażalenia jest uiszczenie wpisu dodaj uwagi o wpisie
postępowanie zażaleniowe
ma dwie fazy: jedną przed wojewódzkim sądem administracyjnym, drugą właściwą przed NSA;
zażalenie wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego¸ który wraz z aktami sprawy przekazuje je do NSA po doręczeniu zażalenia innym stronom;
odpowiedź na zażalenie może być wniesiona wprost do NSA w terminie 7 dni od doręczenia zażalenia;
wyjątkiem jest sytuacja, kiedy wojewódzki sąd administracyjny sam rozpoznaje zażalenie na swoje postanowienie. stanowi o tym art. 195 § 2 p.p.s.a.; ma to miejsce wtedy gdy zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione;
wtedy wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym może uchylić zaskarżone postanowienie;
na takie postanowienie przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych;
postępowanie przed NSA jest prowadzone na posiedzeniu niejawnym;
do postępowania zażaleniowego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej;
zażalenie na zarządzenia przewodniczącego – do takich zażaleń stosuje się przepisy o zażaleniu „ogólnym”.