Wiara w stałe polepszanie stanu zaspokajania przez administrację potrzeb człowieka decydowała o nasileniu postaw oczekiwania. Jeszcze niedawno treść tych postaw była w Polsce rozległej sza niż kiedykolwiek, co wiązało się z zakresem regulacji stosunków społecznych przez administrację państwową. Z tego punktu widzenia rzeczowy zasięg zadań administracji państwa socja­listycznego był niewątpliwie obszerniejszy od zasięgu w układzie państwa kaplitalistycznego. Gdy się bowiem wskazuje na wzrost zadań administracji państwa kapitalistycznego, wylicza się dziedziny aktywności społecznej, w których administracja stopniowo przejmuje kierowniczą lub kontrolną rolę. Tak się dzieje przy przedstawianiu rozwoju historycznego, jak i przy charakte­rystyce współczesnego zasięgu administracji publicznej. Zarazem jednak owe zasięgi w poszczególnych państwach są mocno zróżnicowane i tylko niektóre z tych państw, przede wszystkim wysoko rozwinięte, mają wydłużony katalog dziedzin poddanych administracji publicznej. Tymczasem w państwach socja­listycznych trudno było wymienić dziedziny spraw o znaczeniu społecznym, które nie byłyby objęte administracją państwową. A na początku lat pięćdzie­siątych zmuszanie chłopów do wstępowania do spółdzielni produkcyjnych przez podwyższanie podatków i karną odpowiedzialność za niedostarczanie obowiązkowych dostaw też leżało w obrębie administracji. Tam zaś, gdzie administracja państwowa nie sprawowała jeszcze bezpośredniego zarządu, jej ingerencje typu reglamentacyjnego były na tyle silne, że nie modyfikowały przeświadczenia o wielostronnej i zupełnej jej funkcji wobec podmiotów administrowanych, i to zarówno w sferze korzyści, jak i w sferze obciążeń.

Dziś w obliczu i w warunkach tworzenia nowego ustroju gospodarczego stan owych oczekiwań nie zmienił się znacząco. Ludzie prywatni w dalszym ciągu oczekują bezpłatnego szkolnictwa, bezpłatnej opieki zdrowotnej, a związki zawodowe skasowania bezrobocia. Tak więc przyzwyczajenie do myśli, iż państwo zawsze będzie zdolne np. do wypłaty rewaloryzowanych świadczeń społecznych; zapłaty za likwidowane stanowiska pracy (lecz tylko wybranych grup pracowniczych), czy rekompensat za straty spowodowane klęską żywiołową, a nawet uchronienia prywatnego przedsiębiorstwa przed upadłością jest ciągle znaczne. Argumenty o zmianie roli administracji pub­licznej w nowym państwie prawa i demokracji słabo trafiają do obywateli; być może też nie są systematycznie i przekonująco przedstawiane.

Administracja w nowoczesnym rozumieniu tego słowa wzięła swój począ­tek z przełomu XVIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, a administracji terytorialnej w admini­strację państwową. Opierając się na nauce o trójpodziale władz i pod wpływem prawa natury poddano nie tylko sądownictwo, ale także administrację obowią­zującemu reżimowi norm ustawowych. Mówiono wtedy o dwustronnym zwią­zaniu normami prawnymi prawa administracyjnego, które obowiązywały już

20

f

nie tylko w obrębie samej administracji, lecz również w stosunkach władza (administracja) - obywatel. Kameralistyka i nauka policji z XVII i XVIII w. przekształciły się w odrębną naukę administracji, a z początku XIX w. po­wstało prawo administracyjne z prawami i obowiązkami po obu stronach, to jest zarówno po stronie administracji publicznej, jak też po stronie obywateli. Następował wówczas konsekwentny proces oddzielania się prawa publicznego od prawa prywatnego. W połowie XIX w. obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji. Oznaczała ona, że żadna ingerencja administracji, że żaden obowiązek nie mógł być nałożony na obywatela bez podstawy ustawowej. Na straży realizacji tej zasady stały sądy administracyjne powo­ływane w niektórych państwach europejskich w drugiej połowie XIX w. i w początkach XX w. (w Polsce w 1922 r.). W tym okresie niemiecka nauka prawa administracyjnego stworzyła koncepcję tzw. państwa prawnego, w któ­rym rola administracji sprowadzała się w zasadzie do ingerencji tam, gdzie chodziło o zabezpieczenie dobra ogółu w konflikcie interesów, jak też do wydawania zezwoleń i pozwoleń, przeważnie na działalność gospodarczą. Głównym przedmiotem działań administracji było więc wydawanie urzędo­wych nakazów, zakazów i pozwoleń, w oparciu o istniejący porządek prawny i w oparciu o przepisaną procedurę. W okresie międzywojennym (poza Niem­cami, Włochami, gdzie powstawały ustroje autorytamo-faszystowskie, będące zaprzeczeniem idei państwa prawnego) utrwalało się panowanie reżimu pań­stwa prawnego³.

W Polsce po zakończeniu drugiej wojny światowej w związku z budową całkowicie nowego ustroju politycznego administracja (początkowo do 1950 roku także samorządowa) stawała się powoli jedną z głównych sił zjawiska upaństwawiania, a później też i zarządzania. Przejmując prawie wszystkie agendy życia publicznego, nie była jednakowoż w stanie należycie ich prowa­dzić i należycie zaspokajać potrzeb społecznych. W aktywnej działalności administracji wysunęły się na plan pierwszy funkcje organizujące, planujące, inicjująco-wspomagające i kształtujące nową jej rolę i nowe zadania w nowym ustroju prezentującym w gospodarce i usługach dominację własności państwo­wej, szerokie kasowanie zasięgu i roli własności prywatnej.

Po okresie nacjonalizacji przemysłu, komunikacji, łączności, banków, reformy rolnej, uspołecznieniu handlu, wprowadzenia publicznej gospodarki lokalami, powszechnej opieki lekarskiej w ramach społecznej służby zdrowia zaczęto obejmować gospodarką planową coraz to nowe dziedziny działalności państwa.

W rezultacie i w ogólności wyróżniano w literaturze okresu socjalizmu wśród zadań administracji państwowej:

21

3 J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1985, s 11 i n.

---