Przedmiot: Prawo finansów

TEMAT: Zasady uchwalania budżetu państwa.

Budżet państwa jest najwyższej rangi planem finansowym polityki państwa oraz narzędziem polityki społecznej. Jest to zestawienie prognozowanych na następny rok budżetowy dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów:
- organów władzy państwowej,
- kontroli i ochrony prawa,
- sądów i trybunałów,
- administracji rządowej.

Pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w czterech aspektach:

• budżet jako plan finansowy państwa. Plan budżetowy jest bilansowym zestawieniem dochodów i wydatków państwa,
• budżet jako zasób środków pieniężnych rozdzielanych przez państwo. Można zatem określić jako scentralizowany fundusz pieniężny,
• budżet jako akt normatywny uchwalony przez sejm w formie ustawy dający państwu prawo do gromadzenia i rozliczania środków pieniężnych według zasad planu,
• budżet jako narzędzie, metoda realizacji określonej polityki społeczno-ekonomicznej państwa.

Budżet państwa ma na celu pobieranie dochodów od jednostek gospodarczych, a następnie wydatkowanie ich na określone w planie cele. Budżet ma dać odpowiedź na dwa zasadnicze pytania:
- jakimi środkami dysponuje państwo na realizacje swojej polityki,
- jak środki te rozdzielić, by państwo mogło się wywiązać ze swoich zobowiązań i zrealizować swe zamierzenia.

Celem sporządzania budżetu jest racjonalizacja wydatków. Budżet stanowi podstawę finansowego planowania przedsięwzięć oraz dostarcza najważniejszych informacji potrzebnych do kontroli prowadzonej działalności.

Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który w Polsce pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.

Zestaw norm prawnych określających zasady działania budżetu oraz jednostek z nim powiązanych reguluje takie kwestie jak:
a) kompetencje poszczególnych organów państwa w sprawach budżetowych,
b) tryb planowania dochodów i wydatków budżetu, jednostek pozabudżetowych i funduszy celowych,
c) zasady uchwalania budżetu, do których należą:

• zasada jedności - wymaga objęcia całości dochodów i wydatków państwa jednym tylko budżetem (jedność formalna) oraz przeznaczenia wszystkich dochodów budżetowych na pokrycie całości wydatków budżetowych (jedność materialna),
• zasada powszechności (zupełności) - polega na objęciu budżetem państwa działalności finansowej wszystkich jednostek państwowych, niezależnie od formy, w jakiej rozliczają się one z budżetem,

• zasada roczności - zapewnia periodyczność uchwalanego przez parlament budżetu,
• zasada szczegółowości - oznacza takie usystematyzowanie dochodów i wydatków budżetowych, aby właściwie wyrażały działalność rządu, pozwalając na pełną jej ocenę przez parlament.
• zasada uprzedniości - zobowiązuje do uchwalenia budżetu przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego,
• zasada przejrzystości- wymaga przedstawiania budżetu w możliwie jasnym układzie,
• zasadę jawności wymagającą, aby klasyfikacja dochodów i wydatków ułatwiała kontrolę polityki finansowej rządu przez parlament i opinię publiczną.
• zasada równowagi budżetowej- zgodnie z którą przewidywane wydatki z budżetu powinny znajdować pokrycie w jego dochodach
d) sposób ewidencji operacji budżetowych i zasady sporządzania sprawozdawczości,
e) tryb realizacji dochodów i wydatków, ich kontroli oraz zatwierdzenia sprawozdań z wykonywania budżetu,
f) formy organizacyjne i zasady działania jednostek wykonujących budżet oraz jednostek powiązanych z budżetem,
g) odpowiedzialność za naruszanie zasad obowiązujących w systemie budżetowym

Procedura uchwalania budżetu państwa

Generalne wytyczne dotyczące procedury uchwalania budżetu znaleźć możemy w Konstytucji w rozdziale X dotyczącym Finansów Publicznych, a uzupełnione zostały one przez m.in. ustawę o finansach publicznych (dział III rozdział 3) czy też regulaminie Sejmu (rozdz. 6 w zw. z rozdz.1 dział II) i Senatu (dział VIII).

Jako że przygotowanie budżetu jest procesem dość skomplikowanym Konstytucja wprowadza dwie fundamentalne zasady mający wpływ na procedurę przygotowania budżetu.

Pierwszą z nich jest zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym. Wynika z niej to iż w odróżnieniu od innych uprawnionych podmiotów do podejmowania inicjatywy w zakresie stanowienia ustaw, w tym posłów, Senatu, Prezydenta czy obywateli, tylko i wyłącznie RM uprawniona jest do przedłożenia projektu ustawy budżetowej czy projektu o prowizorium budżetowym i nie może być w tym zakresie zastąpiona przez żaden inny podmiot o uprawnieniach przedkładania inicjatyw ustawodawczych. Zasada ta ma charakter szczególny także z tego względu, że możliwość zgłaszania poprawek w trakcie poselskiej dyskusji nad projektem ustawy budżetowej obwarowana jest konstytucyjnym ograniczeniem- zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez RM nie może powodować ustalenia przez Sejm i Senat większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej. Celem tej reguły jest to, aby RM jako projektodawca i wykonawca budżetu odpowiadała za „swój budżet” a w szczególności za „swój deficyt”.

Drugą elementarną zasadą rzutującą na procedurę przygotowania budżetu, a zawartą jest zasada ustawowej regulacji zasad i trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które spełniać powinien projekt ustawy budżetowej. Dotyczy ona kwestii zakazu umieszczania w budżecie innych postanowień, niż wynikają z ustawy o finansach publicznych.

Przepisy ustawy o finansach publicznych nie określają precyzyjnie terminu rozpoczęcia prac nad projektem budżetu. W praktyce wygląda to jednak następująco:

1. mniej więcej na przełomie marca i kwietnia Minister Finansów sporządza i przedstawia RM w celu rozpatrzenia założenia do projektu budżetu państwa

2. następnie w okolicach maja sporządza się założenia makroekonomiczne i przedstawia się je Komisji Trójstronnej do uzgodnienia

3. na początku maja Minister Finansów sporządza tzw. „notę budżetową” czyli szczegółowe zasady, tryby i terminy sporządzenia materiałów do projektu budżetu

4. w II i III dekadzie maja dysponenci części budżetu czyli podmioty otrzymujące środki budżetowe bezpośrednio z centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa (m.in. ministerstwa, urzędy centralne, urzędy wojewódzkie, sądy) sporządzają projekty planów rzeczowych

5. w połowie lipca Minister Finansów przekazuje dysponentom części budżetu i informacje o wstępnych limitach wydatków

6. z kolei 21 dni od otrzymania informacji o limitach dysponenci części budżetu przedstawiają MF projekty budżetu poszczególnych części, a dysponenci środków funduszy celowych przedstawiają projekty planów finansowych funduszy celowych

7. w III dekadzie września RM uchwala projekt ustawy budżetowej i przekazuje go Marszałkowi Sejmu

8. i w końcu 30 września projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem powinien wpłynąć do Sejmu (art. 122 ust.1 u. f. p. w zw. z art.222 Konstytucji)

Sporządzając projekt budżetu państwa MF włącza do niego bez negocjacji dochody i wydatki przewidziane w art. 121ust.2 u. f. p.

Ustawa o finansach publicznych ustala w art. 99 elementy, które powinna zawierać ustawa budżetowa wymieniając wśród nich:

♣dochód budżetu państwa,
♣ wydatki budżetu państwa,
♣ deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,
♣ limity zatrudnienia w administracji rządowej,
♣ przychody i rozchody budżetu państwa,
♣ zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,
♣ plany finansowe państwowych funduszy celowych,
♣ wykaz programów wieloletnich i wykaz inwestycji wieloletnich,
♣ dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
♣ zakres i kwoty dotacji przedmiotowych, ♣ wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji.

Gdy te wszystkie wyżej wymienione elementy zostaną spełnione uchwalony przez RM projekt ustawy budżetowej trafia do Sejmu. Tam jednak w pierwszej kolejności projekt ten przechodzi przez ręce Marszałka Sejmu, który aby nadać bieg inicjatywie ustawodawczej RM dokonuje wstępnej kontroli przedstawionego przez nią projektu oceniając, czy odpowiada ona wymogom konstytucyjnym i regulaminowym.

Rozpatrywanie przez Sejm projektów ustaw odbywa się według ściśle określonych procedur obejmujących kolejne fazy postępowania, nazywane „czytaniami”. Regulamin Sejmu przewiduje rozpatrywanie projektów ustaw w trzech czytaniach. Regulamin Sejmu przewiduje także procedury szczególne postępowania ustawodawczego dla ustaw szczególnych, do których zaliczyć należy ustawę budżetową.

Szczególny charakter ustawy budżetowej związany jest z tym, że zawarte w niej normy mają w znacznej części charakter konkretny i indywidualny, a ich obowiązywanie jest ograniczone do odcinka czasu określonego rokiem budżetowym.

Szczególny tryb postępowania ustawodawczego związany jest również z faktem konstytucyjnego ograniczenia do 4 miesięcy, od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, czasu trwania postępowania ustawodawczego. Jeżeli w czasie trwania tego okresu, ustawa budżetowa nie zostanie przedstawiona Prezydentowi do podpisu, jest on uprawniony do zarządzenia skrócenia kadencji Sejmu. Szczególny tryb postępowania ustawodawczego wyraża się także w ograniczeniu uprawnień Senatu w stosunku do zasad ogólnych trybu ustawodawczego. Senat bowiem nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm, a jedynie uprawniony jest do uchwalenia ustawy lub zgłoszenia do niej poprawek, w ciągu 20 dni od przekazania mu projektu ustawy budżetowej.

Art. 34 Regulaminu Sejmu stwierdza, że wnioskodawca projektu ustawy zobowiązany jest wskazać swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad projektem. Rządowy projekt ustawy budżetowej przedstawia zwyczajowo na posiedzeniu plenarnym Sejmu- Premier lub Minister Finansów w formie tzw. Expose budżetowego.

Pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu, tu mogą być także zgłaszane pytania posłów dotyczące projektu. Pierwsze czytanie na posiedzeniu plenarnym kończy się skierowaniem projektu ustawy do komisji sejmowych.

Projekt ustawy budżetowej przekazywany jest do sejmowej Komisji Finansów Publicznych, która analizuje całość projektu oraz koordynuje dalsze prace nad nim. Poszczególne części projektu rozpatrywane są przez właściwe komisje sejmowe, a w ich pracach uczestniczą przedstawiciele KFP. Komisje mogą zwracać się do z pytaniami do poszczególnych autorów części ustawy oraz do MF w celu uzyskania dodatkowych informacji potrzebnych do zajęcia stanowiska w sprawie projektu.

Drugie czytanie obejmuje przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji, przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. KFP, po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych stanowisk przekazanych przez komisje, przedstawia na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami o ich przyjęcie bez poprawek lub z poprawkami, a także informuje Sejm o nie uwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. Następnie odbywa się debata, w trakcie której mogą być zgłaszane propozycje poprawek i wniosków. Jeżeli propozycji poprawek i wniosków nie zgłaszano, może się odbyć niezwłocznie trzecie czytanie. Jeżeli jednak w drugim czytaniu zgłoszono poprawki i wnioski, projekt jest kierowany do komisji, które go rozpatrywały w celu ich rozpatrzenia.

Trzecie czytanie projektu obejmuje przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek lub wniosków przedstawionych podczas drugiego czytania oraz głosowanie. Porządek głosowania określa Regulamin Sejmu.

Następnie Marszałek Sejmu przesyła Marszałkowi Senatu oraz Prezydentowi potwierdzony swoim pismem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy. Marszałek Senatu kieruje ustawę do oceny komisjom senackim, które mogą wystąpić do reprezentantów poszczególnych resortów z wnioskami o udzielenie wyjaśnień. Komisje senackie po rozpatrzeniu właściwych części ustawy budżetowej przekazują swoje opinie dotyczące poszczególnych części Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych, która koordynuje całością prac nad ustawą w Senacie. Na podstawie zaprezentowanych opinii Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych przygotowuje projekt uchwały Senatu, w której proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub wprowadzenie poprawek.

Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Zgłoszone Sejmowi w uchwale Senatu propozycje dokonania w ustawie określonych zmian Marszałek Sejmu kieruje do Komisji Finansów Publicznych, która przedstawia Sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uznaje się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów.

Ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu tekst ustawy potwierdzony podpisem Marszałka Sejmu, zostaje przez Marszałka Sejmu niezwłocznie przesłany Prezydentowi. Art. 224 ust.1 Konstytucji określa uprawnienia Prezydenta wobec ustawy budżetowej. Nie przysługuje mu bowiem prawo odmowy podpisu i skierowania ustawy do Sejmu celem ponownego rozpatrzenia. Prezydent może natomiast przed podpisaniem ustawy zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ust. budżetowej (lub ust. o prowizorium budżetowym) z Konstytucją. Po podpisaniu Prezydent zarządza ogłoszenie jej w „Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 127 ust.1 u. f. p. w przypadku gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostaną ogłoszone przed dniem 1 stycznia, to do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą gospodarki finansowej państwa jest przedstawiony przez RM projekt ustawy budżetowej.