Państwo i rynek

Mirosława Klamut

Dzisiejszy stan gospodarki rynkowej, postrzegany przez doświadczenia rozwoju bogatych krajów kapitalistycznych, nie jest wynikiem samodzielnego działania czy to mechanizmu rynkowego czy też mechanizmu regulacyjnego władzy publicznej. Jest on napewno ich wspólnym osiągnięciem, w którym publiczny mechanizm regulujący procesy gospodarcze, nie rozwijał się na tyle ekspansywnie by paraliżować działania sektora prywatnego bądź zastępować go w działaniu.

Rozwój interwencji państwa

Współdziałanie obu mechanizmów w procesie gospodarowania zmieniało się w ciągu ostatnich dwóch wieków w bardzo różny sposób. Ale należy podkreślić, ze nigdy nie było równoważne ze spełnianiem przez władze publiczne w gospodarce rynkowej roli tzw. nocnego stróża. Postulaty swobody działania gospodarczego i wolności ekonomicznej [1] - laissez-faire, laissez-passer - sformułowano w Europie Zachodniej w XVIII w. W wieku Oświecenia miały one na celu zwrócenie uwagi na pożytki znikomego angażowania się władz publicznych (państwa) w nadawanie kierunków rozwoju prywatnej gospodarce rynkowej.

Równocześnie jednak w tym samym czasie rozwijał się protekcjonizm, który nakładał na państwo obowiązek ochrony (przed zagraniczną konkurencją) produkcji towarowej za pomocą osłonowych ceł importowych oraz wspierania eksportu poprzez system ulg podatkowych. Polityka ta była przykładem ingerencji władzy publicznej w funkcjonowanie ówczesnej gospodarki rynkowej na tyle żywotnym, że w rozwiniętej formie dotrwała do dzisiaj.

Obecnie polityka protekcjonistyczna uchodzi za jeden z najdoskonalszych przykładów ingerencji władzy publicznej w funkcjonowanie gospodarki w krajach wysoko rozwiniętych. Również obecnie Unia Europejska jest znamiennym przykładem tego typu ingerencji władzy publicznej - wszak otacza ją jednolity system ceł dla partnerów spoza ugrupowania.
 

 

Opracowano na podstawie: W. Sadzikowski, „200 lat gospodarki rynkowej”. PWN, Warszawa 1993.

Jest oczywiste, że od czasu pierwszej usystematyzowanej analizy zasad funkcjonowania gospodarki rynkowej, dokonanej w dziele Adama Smith'a -Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów- (1776) - w której wyjaśniał podstawowe zasady gospodarki rynkowej i uznał, że idea wolnego rynku, a więc mechanizm konkurencji racjonalnie funkcjonujący, jest gwarantem racjonalnego funkcjonowania gospodarki rynkowej - znacząco zmieniała się rola państwa w gospodarce [2]. Interwencje państwa dokonywały się w przeszłości i dokonują się obecnie na wielu płaszczyznach. Powszechnie uznaje się, że państwo powinno przeciwdziałać różnorakim negatywnym efektom zewnętrznym, które powoduje niedoskonale funkcjonujący mechanizm rynkowy. Powinno również popierać konsumpcję i usługi charakteryzujące się efektami pozytywnymi w oddziaływaniu na wzrost gospodarczy.

Co więcej, rozwój interwencji wzmaga postęp technologiczny i organizacyjny [3]. Obecnie umożliwia on korporacjom transnarodowym w szerokim zakresie manipulowanie cenami oraz stosowanie różnych praktyk monopolistycznych. W rezultacie rynek jest świadomie manipulowany przez jego uczestników. Sytuacja ta zmusza państwa do podjęcia na szeroką skalę działań regulujących sposób konkurowania zwanych polityką konkurencji [4].

Uwarunkowania interwencjonizmu państwowego mają także swoje korzenie społeczne i egalitarne. Oznacza to konieczność powiązania społecznej polityki państwa z polityką gospodarczą, a więc rozszerzanie ingerencji państwa na sferę bytu społeczeństwa, to jest na rozwój szkolnictwa, ubezpieczeń społecznych, ochrony zdrowia, budownictwa mieszkaniowego itp. [5]

W wymienionych przypadkach interwencja władzy publicznej w funkcjonowanie gospodarki rynkowej nie ma na celu ograniczania swobody jej funkcjonowania. Podmioty gospodarcze mają pełną wolność w określaniu rozmiarów i kierunków inwestowania wolnych kapitałów, określania cen zbytu, cen zakupu siły roboczej, czy też cen pozostałych środków produkcji. Oczywiście pod warunkiem, że szanują przyjęte prawodawstwo tworzące ramy dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu rynkowego.

 

Ale przecież nie jest to jedyny typ interwencji, który wykształcił się w ostatnich kilkudziesięciu latach. W gospodarkach nieporównanie słabiej rozwiniętych od gospodarek bogatych krajów kapitalistycznych zakres ingerencji państwa oraz stosowane metody charakteryzowały się odmiennymi cechami [6].

Przykładem krajów o rozwiniętej ingerencji, nakierowanej na zdynamizowanie rozwoju gospodarczego, szybkie pokonanie zacofania technicznego były przede wszystkim Japonia, Korea Południowa, Malezja, Singapur, Hongkong. Od początku lat 50-tych do końca lat 70-tych przyspieszenie wzrostu gospodarczego stało się możliwe w tych krajach dzięki szerokiej interwencji władzy publicznej. Interwencja ta polegała na sterowaniu przepływami wolnego kapitału własnych przedsiębiorstw jak i zagranicznych, tak aby kierował on się do tych dziedzin gospodarki, które tworzyły możliwość szybkiego unowocześnienia produkcji. Postępując w ten sposób kraje te chciały zbudować gospodarki z powodzeniem konkurujące na rynku światowym. Należy stwierdzić, że na tej drodze osiągnęły sukces.

Rozwój ingerencji państwa w funkcjonowanie gospodarki rynkowej trwający od wielu dziesięcioleci, obfituje również w niepowodzenia oddziaływania władz publicznych. Na tym tle podejmowane są próby tworzenia teorii niedoskonałości oddziaływania rządów na funkcjonowanie gospodarki. Przeciwnicy oddziaływania rządowego wyróżniają wiele różnych niedoskonałości. Na ogół zalicza się do nich nadmierne i rosnące koszty funkcjonowania państwa oraz niesprawiedliwość podziału w wyniku działań różnych grup nacisku na decyzje rządu, niepełne odzwierciedlanie preferencji konsumentów i oczywiście uznaje się, że interwencjonizm zakłóca naturalną grę sił rynkowych. Ponadto wielu ekonomistów uważa, że rząd przez swe ingerencje oraz regulacje obniża przedsiębiorczość ludzi, skłonność do innowacji, oszczędzania i inwestowania [7].

Należy zatem postawić pytanie - jak ocenić te opinie i czy rzeczywiście gospodarka -całkowicie- wolnorynkowa może być tym modelem gospodarki rynkowej, który jest zdolny rozwiązać problemy współczesnych gospodarek zarówno w krajach wysoko jak i słabo rozwiniętych ?

Odpowiadając na tak postawione pytanie na wstępie należy zaznaczyć, że przy obecnym poziomie koncentracji produkcji i kapitału oraz monopolizacji gospodarek mechanizm konkurencji w swoim działaniu ulega różnego typu ograniczeniom. Bez ingerencji państwa i jego regulacji, a więc polityki konkurencji, te ograniczenia w zakresie funkcjonowania mechanizmu rynkowego najprawdopodobniej uległyby zwiększeniu. Nie oznacza to jednak, że słuszny jest pogląd iż czynności i sposób ingerencji państwa w funkcjonowanie gospodarki jaki ukształtował się od końca lat 70-tych nie powinien ulegać przekształceniom, w tym również znaczącemu zawężeniu.

Obecnie jesteśmy świadkami jak nigdy przedtem, że granica miedzy państwem a rynkiem jest w dużym stopniu funkcją rozwoju postępu technicznego (i odwrotnie). Jego dynamiczny rozwój w ostatnich 20-latach udowodnił, iż wiele dziedzin życia gospodarczego z powodzeniem może oprzeć swój rozwój na mechanizmie rynkowym, ponieważ techniczna strona jego funkcjonowania - dostarczania podmiotom aktualnej i wiarygodnej informacji o przebiegu procesu gospodarowania sprzyja racjonalności podejmowanych decyzji. Sytuacja ta zmusza rządy do prowadzenia w coraz szerszym zakresie polityki deregulacji (-cofania granic państwa-). A zatem zagadnienie odwracalności zakresu ingerencji ekonomicznej państwa jest wciąż aktualnym w polityce gospodarczej, a zależy zarówno od postępu wiedzy ekonomicznej jak i od racjonalności pragmatyki coraz sprawniejszych służb państwowych.

Szkoły ekonomiczne i ich stosunek do interwencji

Wśród szkól ekonomicznych dyskusja wokół roli państwa w gospodarce toczy się bardzo długo, a początki jej datują się co najmniej od działalności Adama Smitha. Od tego czasu dyskusja ta pod naporem bieżącego przebiegu procesów gospodarczych często zatracała swój abstrakcyjny i filozoficzny wymiar i zdążała w kierunku godzenia dwóch przeciwstawnych tendencji, które niejako od zawsze jej towarzyszyły. Pierwsza z nich polegała na faworyzowaniu bądź to rynku bądź państwa, druga na wyszukiwaniu ich słabych stron i eksponowaniu zawodności działania.

Ta cecha charakteryzuje również kolejny etap tej dyskusji, toczącej się od lat 50-tych, od kiedy to F.A.von Hayek, zakłada Stowarzyszenie Mont-Pelerin, grupujące czołowych liberałów, wśród nich Miltona Fredmana. Obaj za swe osiągnięcia w dziedzinie ekonomii w zakresie tzw. szkoły neoliberalnej i monetarystycznej zostali uhonorowani nagrodami Nobla (Hayek w 1974 a, Friedman w 1976 roku).

Ekonomiczne pisarstwo naukowe F. A. von Hayeka koncentruje się nie tylko wokół podstawowych problemów tzw. czystej teorii ekonomicznej związanej z teorią cen, koniunktury i pieniądza oraz szeroko rozumianej polityki gospodarczej, ale także wokół filozofii polityki i teorii prawa. W rozumieniu F. A. von Hayeka neoliberalizm jest doktryną tworzącą podstawy programu przemian ekonomicznych i politycznych współczesnego państwa kapitalistycznego. Będąc nowa formułą klasycznego liberalizmu, neoliberalizm dokonuje krytyki państwa opartego na klasycznych zasadach -laissez-faire'yzmu-. Pisze on, że wobec narastającej konkurencyjności w gospodarce światowej oraz atrakcyjności socjaldemokratycznych wzorców ustrojowych, neoliberalizm powinien poszukiwać nowej formuły teoretycznej, wskazując na kierunki modyfikacji funkcjonowania państwa kapitalistycznego.

Neoliberalizm z tego okresu (koniec lat 50-tych oraz lata 60-te) zadania państwa sprowadza głownie do przywracania i gwarantowania organizacyjnych ram swobodnego funkcjonowania gospodarki opartej na prawie popytu i podaży, ponadto ostro ocenia dotychczasowe doświadczenia interwencjonistyczne polityki -państwa dobrobytu-. W jego przekonaniu interwencjonizm nadmiernie rozwinięty prowadzi do protekcjonizmu i upadku demokracji. Neoliberałowie bliscy Hayekowi, w zasadzie traktują interwencjonizm oraz protekcjonizm jako -przejściowe- formy działania, mające na celu sztuczne ożywienie gospodarki oraz konkurencji.

Powyższe kwestie są również obecne w kolejnym etapie dyskusji toczonej w ostatnich 25-ciu latach. Dyskusja ta toczyła się przede wszystkim między monetarystami a zwolennikami nauki Keynesa. Monataryści zgadzają się z Miltonem Friedmanem, że najpotężniejszym czynnikiem oddziałującym na poziom działalności gospodarczej są zmiany w podaży pieniądza i wobec tego uważają, że nadmierny jej wzrost prowadzi do wzrostu inflacji, która jest zagrożeniem dla rozwoju gospodarczego. Zadaniem polityki gospodarczej jest zatem zapewnić skuteczną kontrolę podaży pieniądza i działać na rzecz zwiększenia zaufania do niego [8]. Natomiast keynesiści stoją na stanowisku, że podstawowym wyznacznikiem poziomu działalności gospodarczej w każdym momencie są te siły, które oddziaływają na poszczególne składniki łącznego popytu i że wobec tego zmiany w wydatkowaniu dochodów są w stanie wpłynąć na poziom dochodu realnego niezależnie od ilości pieniądza. Monataryści zaprzeczają skuteczności polityki fiskalnej natomiast keynesiści uznają, że wpływ na dochód i produkcję może mieć zarówno polityka monetarna jak i polityka fiskalna [9].

Warto jednak podkreślić, że przedstawione poglądy wybranych szkół ekonomicznych na tę kwestię nie tylko różnią się miedzy sobą, ale stoją w opozycji do poglądów szkoły Keynes'a.

Poglądy keynesistów:

Otóż tradycyjnie szkoła ta uznawała, że:

* funkcjonowanie sektora prywatnego w gospodarce charakteryzuje się niestabilnością,

* wielkość produkcji zależy od wielkości popytu, natomiast czynniki podażowe mają znaczenie drugorzędne,

* między inflacją i bezrobociem istnieje wymienność ale tylko w krótkim okresie, ponieważ sztywność cen utrzymuje się właśnie w krótkich okresach,

* długość procesów dostosowawczych w gospodarce zależy od czasu potrzebnego do powrotu do cen elastycznych,

* w hierarchii celów polityki ekonomicznej zwolennicy tej szkoły za cel najważniejszy uznają ograniczanie bezrobocia,

* polityka fiskalna charakteryzuje się w tym układzie celów i zasad funkcjonowania gospodarki rynkowej wyższą skutecznością niż polityka monetarna,

* wobec powyższego uzasadnione jest prowadzenie polityki gospodarczej przez państwo nie tylko w sposób pośredni, ale także bezpośredni.

Poglądy monetarystów.

Charakteryzując stosunek szkoły monetarnej do sposobu i zakresu oddziaływania państwa na gospodarkę należy zwrócić uwagę, że monetaryzm nie przeciwstawia się tak silnie interwencji państwa jak na przykład neoliberalizm. Monetaryzm proponuje jednak zmianę zakresu i form interwencji państwa. Jest to konsekwencją tego, że różni się w poglądach dotyczących stabilności funkcjonowania gospodarki oraz wymienności między inflacją i bezrobociem, a także uznaje że pieniądz jest neutralny w procesie gospodarowania. A zatem w odniesieniu do stosowania ingerencji państwa szkoła ta uznaje, że:

* Aktywna polityka stabilizacyjna państwa powoduje rezultaty odwrotne od zamierzonych ponieważ działa na system gospodarczy destabilizująco. To destabilizujące działanie, jest wynikiem opóźnień jakie powstają między potrzebą reakcji ze strony państwa, a rzeczywistym czasem kiedy ona występuje. Wystąpienie przesunięcia w czasie jest konsekwencją procesu przygotowywania i wprowadzania w życie decyzji polityki gospodarczej.

* W krótkim okresie, przy pomocy aktywnej polityki fiskalnej (wypływu pieniądza) państwo może osiągnąć obniżkę stopy bezrobocia, ze względu na błędy w ocenach popełnione przez podmioty gospodarcze. Błędy te powstają dlatego, ponieważ często podmioty gospodarujące zmiany wyrażone w wielkościach nominalnych mogą traktować jako zmiany w wielkościach realnych (tzw. iluzja pieniądza). W rzeczywistości jednak polityka taka przyczynia się do nakręcania inflacji.

* Inflacja to przede wszystkim zjawisko pieniężne, a zwłaszcza zbyt duży w stosunku do dynamiki wzrostu gospodarki wypływ pieniądza, wobec tego walka z inflacją to walka z nadmiernym wypływem pieniądza. Proponują zatem aby, działanie państwa w tym zakresie oprzeć na odpowiedniej zasadzie regulującej tempo wpływupieniądza. Wobec powyższego szkoła ta stwierdza, że bieżąca polityka ekonomiczna powinna charakteryzować się dążeniem do należytego zabezpieczenia koniecznego stopnia płynności w gospodarce, a w okresach średnich utrzymać wcześniej publicznie ogłoszoną dynamikę wzrostu podaży pieniądza.

Kolejna szkoła ekonomiczna, która miała duży wpływ na kształt polityki gospodarczej to tzw. szkoła racjonalnych oczekiwań (lub nowa ekonomia klasyczna). Szkoła ta wyróżnia się bardziej radykalną odmianą monetaryzmu, którą J. Tobinnazwał -monetaryzm typ 2-[10]. Szkoła racjonalnych oczekiwań rozwinęła się w latach 70-tych, kiedy keynesowski model polityki gospodarczej okazał się mało skuteczny przy rozwiązywaniu problemów makroekonomicznych, wtedy kilku ekonomistów - R. E. Lucas, T. J. Sargent i N. Wallace (również Noblistów) uznało że podmioty ekonomiczne formułują swoje oczekiwania na podstawie dokładnie takich samych informacji, jaka jest dostępna dla czynników kształtujących politykę i wobec tego działają tak, aby zneutralizować systematyczne próby ingerowania w gospodarkę. W rezultacie podmioty gospodarcze imitują rynek formułując swoje programy cen, w taki sam sposób, w jaki rynek wyznacza faktyczne ceny. Nie wynika z tego, że oczekiwania te są bezbłędne. Zdolność przewidywania nie jest oczywiście doskonała, ponieważ gospodarka narażona jest na różnego typu wstrząsy. Niewiele jest jednak zmian których podmioty gospodarcze nie są w stanie antycypować i zneutralizować.

Na tej podstawie twórcy teorii racjonalnych oczekiwań uważają, że:

Aktywna polityka stabilizująca dynamikę wzrostu produktu nie jest skuteczna, ponieważ państwo nie ma możliwości trwałego oddziaływania ani na wzrost zatrudnienia ani na wzrost produktu.

* Oparcie polityki gospodarczej na przypadkowych zmianach generowanych przez rząd byłoby niekorzystne dla gospodarki, powodowałoby przypadkowe zmiany wielkości realnych, które prowadziłyby do zwiększenia niepewności w gospodarce.

* Brak pozytywnych trwałych rezultatów decyzji polityki gospodarczej, wiedzie do wniosku, ze również przeciwdziałanie recesji jak i bezrobociu poprzez stosowanie aktywnej polityki finansowej jest nieefektywne, a skoro bezrobocie powstaje, to znaczy że nie wynika z niedostatecznego popytu.

* Nieskuteczność stosowanych instrumentów przez politykę ekonomiczną odnosi się zarówno do polityki finansowej jak i monetarnej. Wobec tego stosowanie każdej z nich może zwiększyć wahania przyrostu produkcji, ale nie jej naturalny poziom.

* Polityka ekonomiczna państwa powinna przyczyniać się do stabilności cen i oddziaływania na podażowe uwarunkowania gospodarki. Oddziaływanie to powinno polegać nie na decyzjach bezpośrednich, podejmowanych przez rządy, a na wypracowanych regułach, które będą wiarygodne dla podmiotów gospodarczych.

Szkoła racjonalnych oczekiwań podkreśla, że ważne jest wzajemne zaufanie między rządem i podmiotami, aby reguły co do których osiągnięto porozumienie, były szanowane przez obie strony, bo to stanowi o ich trwałości.

Równoznacznie oznacza to, że szkoła ta nie przywiązuje uwagi do sposobu realizacji reguł. A zatem uważa ona, że mogą one być realizowane zarówno w oparciu o cele pieniężne, jak i o cele związane z równowagą budżetową, czy też o cel realnego kursu walutowego. Warto zatem podkreślić, że w porównaniu do szkoły monetarystów szkoła racjonalnych oczekiwań inaczej postrzega regulacyjną rolę państwa w gospodarce.

Szkoła racjonalnych oczekiwań w stosunku do szkoły keynesowskiej wysuwała zarzut, że w niedostatecznym stopniu uwzględniała zależności między charakterem oczekiwań formułowanych przez przedsiębiorstwa a możliwością prowadzenia przez państwo skutecznej polityki stabilizacyjnej. Istotnie keynesiści ze względu na trudności w zakresie modelowania oczekiwań traktowali je jako wielkości egzogeniczne (zewnętrzne w stosunku do układu gospodarczego). Potraktowanie oczekiwań jako zmiennych egzogenicznych miało poważne konsekwencje - dawało niepełny obraz funkcjonowania gospodarki. Zwracało uwagę na konsekwencje (skutki zmian oczekiwań), a nie na przyczyny tych zmian. Ta słabość nauki głoszonej przez keynesistów (w opinii jej krytyków) przyczyniła się do podważenia skuteczności polityki stabilizacyjnej typu keynesistowskiego - stosowane przez nią metody zawodziły, przyczyniając się jedynie do przyspieszenia tendencji inflacyjnych.

Należy także zwrócić uwagę, że poglądy głoszone przez szkołę racjonalnych oczekiwań również napotkały na krytykę. Jej krytycy odrzucali racjonalne oczekiwania jako wiarygodny model zachowania się przedsiębiorstw. Stwierdzali, że badania empiryczne dowodzą iż nie wszystkie podmioty zachowują się racjonalnie, wiele podmiotów gospodarczych systematycznie popełnia te same błędy i stanowią one także przyczynę utrzymywania się cykli koniunkturalnych. Uznawali również, że szkoła ta nie potrafi przekonywująco wyjaśnić źródeł powstania bezrobocia i periodycznych wahań bezrobocia w ramach cyklu koniunkturalnego.

Ponadto stwierdzano, że teza o nieskuteczności polityki ekonomicznej, sformułowana przez tę szkołę jest wysoce dyskusyjna, bo nawet jeśli uzna się, że podmioty gospodarcze formułują swe oczekiwania w sposób racjonalny, to i tak istnieje znaczne pole do aktywnej polityki państwa w warunkach, gdy popyt i ceny nie dostosowują się w sposób natychmiastowy. Oczywiście gdy oczekiwania podmiotów gospodarczych w krótkich okresach nie są racjonalne, to polityka stabilizacyjna może się okazać skuteczna również przy pełnej elastyczności cen. Z dotychczasowych rozważań wynika, że osią sporu między przedstawionymi szkołami jest ich stosunek do skuteczności polityki stabilizacyjnej.

Funkcje państwa we współczesnej gospodarce

Z dotychczasowych rozważań wynika, że brak jest jednoznacznie ustalonych warunków, które określałyby zakres gospodarczej ingerencji państwa w formie wyraźnie wykształconego zakresu funkcji jakie państwo współczesne powinno realizować. Na ogół państwa uznają, że zakres oddziaływań polityki gospodarczej obejmuje działania odnoszące się do wspierania rozwoju gospodarczego w długim i krótkim okresie, do przeciwdziałania siłom i zjawiskom, które mogłyby ten rozwój hamować lub osłabiać. Działania te mogą odnosić się do umocnienia zdolności konkurencyjnej gospodarki wobec otoczenia i wzmocnienia jej udziału w gospodarce światowej. Wśród tych oddziaływań również istotne miejsce zajmuje utrzymanie równowagi gospodarczej, stanowiącej warunek sprawnego funkcjonowania gospodarki. Działania zmierzające do utrzymania równowagi wymagają decyzji o charakterze długookresowym i krótkookresowym. Te pierwsze wiążą się z stymulowaniem dynamiki i struktury gospodarki w układzie działowo - gałęziowym i terytorialnym, a więc z oddziaływaniem na tworzenie warunków do wzrostu podaży. Decyzje o charakterze krótkookresowym zwykle dotyczą sfery polityki pieniężnej, budżetowej i cenowo – dochodowej. Ich celem jest dostosowanie popytu do aktualnych rozmiarów podaży.

 

Obok tych działań o charakterze czysto ekonomicznym, odnoszących się do tworzenia materialnych podstaw rozwoju gospodarczego oraz dobrobytu społeczeństwa, polityka gospodarcza oddziaływuje na podział dochodu narodowego oraz warunki i sposób realizacji funkcji społecznych państwa, w tym również funkcji opiekuńczych. Założenia egalitarne w polityce ekonomicznej na ogół rozumie się, jako tworzenie warunków do wyrównywania szans w uzyskiwaniu pracy i płacy odpowiadającej kwalifikacjom, w zabezpieczeniu odpowiedniego poziomu wykształcenia, awansu w zawodzie, dostępu do działalności gospodarczej oraz zabezpieczeniu uczestnictwa w życiu publicznym. Polityka ekonomiczna dbając o tworzenie podstaw zyskania coraz wyższego poziomu dobrobytu społecznego musi jednocześnie zabiegać o osłonę najsłabszych grup społecznych przez zapewnienie im w formie opieki społecznej tzw. minimum socjalnego.

Te różnorodne w swoim charakterze działania polityki gospodarczej wykształciły pewien zestaw funkcji, które przedstawiono w Tabeli 3.

Ogólnie mówiąc zakres działalności rządów ciągle jest bardzo szeroki. Obecnie rządy w krajach europejskich przejmują w postaci podatków i wydają blisko połowę PKB. Większość tych wydatków to wtórny podział dochodu między obywateli, a przecież rządy są również konsumentami. Wydają na dobra i usługi 1/3 tego, co wszystkie gospodarstwa domowe.

Funkcje podmiotów polityki ekonomicznej współcześnie są coraz częściej podejmowane również przez międzynarodowe organizacje gospodarcze. Wywierają one zatem wpływ nie tylko na gospodarkę światową, ale także na gospodarki poszczególnych krajów. W tym zakresie duże znaczenie wywierają zwłaszcza dwie organizacje – Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) oraz Bank Światowy (BŚ). Wpływ ten jest szczególny w krajach o głębokim naruszeniu równowagi gospodarczej, zarówno tej wewnętrznej jak i zewnętrznej .

Gospodarki tych krajów, obok silnego zadłużenia zewnętrznego oraz wewnętrznego, charakteryzują się wystąpieniem różnego typu dysproporcji rozwojowych. Zarówno ich struktury gospodarcze jak i sposób funkcjonowania wymaga szczególnej polityki stabilizacyjnej, często określanej mianem polityki dostosowawczej. Zasady i programy realizacji takiej polityki są przygotowane przez MFW, ale o jej przyjęciu decyduje wola rządów krajów przyjmujących tę pomoc. Mogą one negocjować warunki realizacji programów z MFW, zwracając uwagę na różne ograniczenia i możliwości występujące w konkretnych sytuacjach gospodarczych w danych krajach. Nie oznacza to jednak, że przyjmowane przez kraje programy różnią się co do podstawowych zasad ich funkcjonowania.

Współczesne programy dostosowawcze MFW

Współczesne programy dostosowawcze, upowszechnione za sprawą MFW i BŚ, w ostatnim dziesięcioleciu przeszły poważną ewolucję – od działań czysto stabilizacyjnych finansowanych przez MFW oraz pomocy odcinkowej (sektorowej), finansowanej przez BŚ w postaci konkretnych programów rozwojowych – do prób oddziaływania na reformę całego układu podejmowania decyzji makroekonomicznych. Stało się to możliwe dzięki przebudowie wielu instytucji gospodarczych oraz politycznych. Owa ewolucja na początku lat 90-tych wśród ekonomistów doprowadziła do przyjęcia wspólnego stanowiska - conssensusu waszyngtońskiego .

Stwierdzono zatem, iż procesy reformowania krajów o głęboko zachwianej równowadze wewnętrznej i zewnętrznej powinny charakteryzować się trzema etapami:

• pierwszy to konieczność przyjęcia przedsięwzięć stabilizacyjnych, przywracających równowagę zewnętrzną i wewnętrzną,

• drugi to przebudowa systemu bodźców, instrumentów oraz instytucji tworzących politykę gospodarczą, celem zmiany ekonomicznych zachowań podmiotów prywatnych i publicznych,

• trzeci to intensywne przedsięwzięcia, prowadzące do wznowienia wzrostu dzięki pobudzeniu krajowych i zagranicznych inwestycji podejmowanych przez sektor prywatny oraz publiczny.

Ta zmiana podejścia MFW do celów programów dostosowawczych jak i sposobów ich konstrukcji była podyktowana świadomością, że niewypłacalność krajów słabo rozwiniętych oraz krajów transformujących swoje gospodarki, to obok „przejściowego” problemu braku płynności również głęboki problem strukturalny. Oznacza to, że ogólne warunki stworzone przez dostosowania makroekonomiczne (stabilność cen, pobudzenie inwestycji i krajowych oszczędności) w celu pobudzenia wzrostu gospodarczego to zbyt mało, aby zapewnić jego trwałość w dłuższym okresie czasu. Uznano zatem, że należy dbać nie tylko o samą stabilność finansową państwa, ale że dla trwałej stabilizacji potrzebne są korzystne zmiany w procesach realnych. Wzrost gospodarczy potrzebuje również interwencji o charakterze

mikroekonomicznym; zapewniającej dobre funkcjonowanie rynków produktów i efektywne wykorzystanie czynników produkcji, rozwoju rynków finansowych, właściwą strukturę cen i przejrzysty mechanizm cenowy.

Zatem ogólny sens reform strukturalnych, tak bowiem one były nazywane przez MFW w odniesieniu do programów dostosowawczych, polegał na zniesieniu wadliwej ingerencji państwa charakteryzującej się sztywnością i powodującej zakłócenia rynkowe oraz na zmniejszeniu kontroli rynków prywatnych. Posunięcia te znacząco zmniejszały rolę rządów w gospodarce. Reformy wolnorynkowe uznano za warunek napływu nowych kapitałów do krajów przyjmujących programy dostosowawcze.

Zniesienie sztywności i zakłóceń rynkowych spowodowanych interwencją państwa stanowiło dla kredytodawców gwarancję dobrego wykorzystania tych funduszy. Reformy te miały również na celu stworzenie podstaw długotrwałego wzrostu zdolności produkcyjnych. Miały więc zapobiec negatywnym skutkom przynoszonym przez wcześniejsze programy - w postaci ożywienia krótkookresowego, prowadzącego do powrotu do przedkryzysowego poziomu PKB. „Sukces” ten był niestety tylko następstwem wykorzystania dotychczasowych nadwyżkowych mocy produkcyjnych pod wpływem doraźnego zwiększenia popytu. Ten typ wzrostu często, przez przedstawicieli Banku Światowego, był określany jako wzrost kruchy, nie oparty na głębokich reformach strukturalnych, odnoszących się zarówno do sposobu funkcjonowania gospodarki jak i do jej sfery realnej (tj. majątku produkcyjnego, zasobów siły roboczej, bazy surowcowej, poziomu technologii itp.).

Należy również zwrócić uwagę, że reformy MFW mające przynieść efekt w postaci wzrostu długotrwałego, zwróciły jego uwagę na rolę instytucji oraz ich wiarygodności w umacnianiu podstaw trwałego wzrostu. I tak na przykład uznano, że aby położyć kres procesom inflacyjnym, zmiana polityki finansowej musi zyskać wiarygodność w oczach społeczeństwa. Stwierdzono zatem, że potrzebna jest stała wartość pieniądza, system stałego kursu walutowego oraz niezależny bank centralny, przejrzyste stosunki własnościowe, zmniejszenie sektora publicznego w gospodarce, a także jasne i stabilne zasady polityki ekonomicznej rządu, tak aby przedsiębiorcy mogli podejmować pożądane decyzje o charakterze nie tylko bieżącym ale i długookresowym. Te zalecenia powinny doprowadzić do wykształcenia sprawnego i trwałego układu instytucjonalnego, zachęcającego do inwestowania kapitał krajowy jak i zagraniczny. Równocześnie podkreślano, że często utrzymujący się stan niepewności instytucjonalnej w państwach przyjmujących programy dostosowawcze może tłumaczyć niski poziom inwestycji, ucieczkę kapitału oraz brak napływu kapitału z zagranicy. Oznaczało to, że nowemu podejściu do polityki ekonomicznej, przywracającemu równowagę zewnętrzną i wewnętrzną oraz wzrost gospodarczy, powinien również towarzyszyć zrównoważony budżet, stabilna polityka monetarna i kursowa, umiarkowane obciążenie zadłużeniem zewnętrznym oraz właściwy rozwój instytucji rynku. Powyżej zamieszczono w formie tablicy zestawienie typowych działań zalecanych przez współczesne programy dostosowawcze MFW.
 

Obecnie na ogół programy dostosowawcze są przyjmowane przez rządy i społeczeństwa przychylnie. Istnieje zwykle consensus polityczny i społeczny co do konieczności przyjęcia programu w sytuacji gdy panuje gwałtowna inflacja, postępuje katastrofalne zadłużenie budżetu państwa, szybko narasta dług publiczny wewnętrzny oraz zadłużenie zewnętrzne państwa. Wtedy ograniczenie popytu wydaje się być powszechnie akceptowane. Niestety w miarę jak przedłuża się czas oczekiwania na korzyści ożywienia gospodarki, narasta dystansowanie się wielu grup społecznych w stosunku do akceptacji skutków, które przynoszą zastosowane rozwiązania. Zwykle tak jest, że im głębiej sięga liberalizacja ekonomiczna którą przynoszą programy, tym bardziej rośnie poczucie zagrożenia pewnych grup społecznych. O ile ograniczenie popytu za pomocą polityki fiskalnej i monetarnej wydaje się dotyczyć wszystkich członków społeczeństwa, to reformy strukturalne zwykle naruszają interesy grup społecznych w sposób trwały. Na przykład otwarcie gospodarki naraża na straty wiele firm, które zawdzięczały swój rozwój protekcjonizmowi państwa. Również ograniczenie sektora publicznego godzi w interesy pracowników, ponieważ część z nich traci miejsce pracy, a pozostali są narażeni na ograniczenie przyrostu płac. Z kolei beneficientami zmian strukturalnych są drobni producenci którzy odnieśli korzyści z dewaluacji.

Jest zatem oczywiste, że w opinii społecznej oraz w opinii ekonomistów przyjmowanie szczegółowych zaleceń oraz sposób realizacji programów dostosowawczych budzą wiele dyskusji. Są to nie tylko dyskusje dotyczące tego czy bardziej korzystne jest podejście stopniowe do reformowania gospodarki czy też szokowe, lub jak powiązać w czasie efekty stabilizacji makroekonomicznej z koniecznością podejmowania reform strukturalnych, ale również są to dyskusje dotyczące samych zasad programów, które w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego z krajów, a zwłaszcza krajów słabo rozwiniętych nie dają szans na ich powodzenie. Przykłady przytaczanych argumentów za i przeciw stosowaniu przyjętych rozwiązań w programach zawierają poniżej zamieszczone zestawienia. Programy dostosowawcze MFW często proponują podniesienie nominalnej stopy procentowej do poziomu który gwarantuje, że realna stopa procentowa jest dodatnia. Dodatnia realna stopa procentowa ma stymulować oszczędności, a przez to inwestycje i wzrost gospodarczy w długim okresie. W krótkim okresie działanie wyższej stopy procentowej ma sprzyjać ograniczeniu absorpcji krajowej.

Postulat podniesienia stopy procentowej wywołuje szereg głosów krytycznych. Np. Dornbusch utrzymuje, ze ciągle brak jest przekonywującego dowodu na to, że w krach słabo rozwiniętych dodatnia stopa procentowa prowadzi do wzrostu oszczędności. Ważne jest przy tym, aby realna stopa procentowa nie była zbyt wysoka. Wysokie realne oprocentowanie dławi gospodarkę, co udowodniły doświadczenia niektórych krajów latynoskich. Oznacza to, że gospodarkę należy chronić przed zbyt wysokimi realnymi stopami procentowymi.

 

Również zakres liberalizacji życia gospodarczego proponowany przez programy dostosowawcze często budzi sprzeciw. Ale czy uzasadniony. Nagminną praktyką w krajach słabo rozwiniętych jest administracyjne regulowanie szeroko rozumianymi cenami, tzn.:

• ustalaniem niektórych cen (bądź ich górnych pułapów),

• ustalaniem stóp procentowych i kursu walutowego,

• stosowanie ceł, subsydiów w obrotach handlowych,

• wprowadzenie ograniczeń dewizowych w obrotach płatniczych

Ponadto regulowanie cenami charakteryzuje się tendencją do utrzymywania ich na stałym poziomie, co powoduje ich deformacje oraz niedoskonałości rynku. Deformacje te polegają na błędnym informowaniu o rzadkości dóbr i kredytów, a niedoskonałości rynku na istnieniu monopoli, oligopoli, małej mobilności czynników produkcji w kraju oraz sztywności cen czynników produkcji.

Zdaniem ekspertów MFW deformacja cen i niedoskonałości rynku osłabiają zdolności adaptacyjne gospodarki, prowadząc do globalnej nierównowagi, dlatego też nierozłącznym elementem programów dostosowawczych MFW jest ograniczenie wpływów państwa. Liberalizacja życia gospodarczego ma przynieść długookresowe korzyści w postaci wzrostu produkcji, oszczędności, inwestycje, eksportu i ostatecznie dochodu narodowego. Postulat liberalizacji i konkretne posunięcia w jej ramach wywołują wiele kontrowersji.

Z gruntu przeciwni liberalizacji są ekonomiści - strukturaliści, uznając ją za posunięcie błędne, nie adekwatne do warunków rozwoju krajów słabo rozwiniętych. Liberalizacja ich zdaniem nie może uzdrowić gospodarki zacofanej, ponieważ w tych krajach nie istnieje dobrze funkcjonujący rynek. W tych krajach niczym nie skrępowany rynek często pogłębia zacofanie i przynosi nowe problemy – rodzi cykliczność rozwoju. Również wielu innych ekonomistów uznaje, że odejście od ustalenia cen przez państwo oraz zaniechanie ich subsydiowania zwykle natychmiast wywołuje wzrost cen, który niekoniecznie musi prowadzić do wzrostu produkcji, gdyż cenowe elastyczności podaży w krajach słabo rozwiniętych są niskie, wobec czego przeważnie prowadzi do podniesienia inflacji.

Z kolei liberalizacja polityki stopy procentowej nie sprowadza się, jak postuluje MFW, do mechanizmu nie pozwalającego na wystąpienie ujemnego realnego oprocentowania. Zawiera ona także postulat zwiększenia konkurencyjności w sektorze finansowym. Na przykład przyczynia się do ograniczenia monopolu banków państwowych i urynkowienie sektora bankowego, które ma podnieść jego sprawność jako pośrednika między oszczędzającymi i inwestującymi. Konkurencję banków proponuje się zwiększyć między innymi przez łagodzenie przepisów o zakładaniu banków i filii, rozszerzenie zakresu usług i odejście od jednolitych w całym kraju opłat i prowizji bankowych

Liberalizację kursu MFW nie pojmuje tak rygorystycznie jak liberalizację cen. Nie chodzi o to, aby kurs był ustalony na rynku, lecz o to aby istniał pewien zobiektywizowany mechanizm szybkiego dopasowania kursu do zmieniających się realiów gospodarczych. Przez liberalizację kursu MFW rozumie także jego ujednolicenie tam, gdzie stosowano wiele różnych kursów. Chodzi o to aby kurs stał się jednolitym parametrem dla całej gospodarki.

W krajach przyjmujących programy najwięcej kontrowersji wzbudza forsowany przez MFW postulat liberalizacji obrotów handlowych i płatniczych, tzn. odchodzenie od ceł, subsydiów, licencji oraz łagodzenie przepisów dotyczących posiadania zagranicznych aktywów finansowych i obracania nimi, w tym także ich transferu za granice. Podnosi się dwa kontrargumenty przeciwne liberalizacji handlowej i płatniczej. Uznaje się, że liberalizacja handlowa i płatnicza nie daje gwarancji wzrostu produkcji, handlu zagranicznego i dochodu. Natomiast kraje słabo rozwinięte skazuje na trwałe miejsce na peryferiach gospodarki światowej, jako dostarczycieli dóbr nisko przetworzonych. Równocześnie podkreśla się, że doświadczenie historyczne uczy, iż liberalizacja obrotów z zagranicą może wywołać dwa negatywne zjawiska, tj. wzrost importu oraz ucieczkę kapitału za granicę.

Eksperci MFW kontrargumentują w następujący sposób. Liberalizacja stosunków z zagranicą jest koniecznym lecz niewystarczającym warunkiem wzrostu produkcji, eksportu i dochodu narodowego. To, czy dojdzie do poprawy sytuacji gospodarczej zależy w dużym stopniu od innych posunięć gospodarczych, dokonywanych równocześnie z liberalizacją. Zwłaszcza od tych, które stymulują wzrost oszczędności i wydajności pracy. Często negatywne doświadczenia związane z liberalizacją handlu i płatnościami wynikają z niespójności gospodarczej oraz z powodu tylko częściowo wprowadzonych innych posunięć. Większość ekonomistów opowiada się za rozpoczynaniem procesu liberalizacji od łagodzenia protekcjonalizmu handlowego i dopiero potem za przejściem do znoszenia ograniczeń dewizowych.

Należy zwrócić uwagę, że wszystkie przedstawione wyżej zalecenia MFW, jeśli mają na trwale przywrócić równowagę gospodarczą oraz wprowadzić gospodarkę na ścieżkę trwałego wzrostu gospodarczego, stanowią prawdziwe wyzwania dla konieczności przeprowadzenia reformy państwa. To przecież na państwie będzie ciążyła odpowiedzialność za zniesienie sztywności i zakłóceń funkcjonowania poszczególnych rynków. Aby ograniczyć niepewność spowodowaną zbyt lekkomyślną interwencją państwa bądź zbyt krępujące rynek przeregulowanie - niewątpliwie konieczne jest różne od dotychczasowego spojrzenie na rolę państwa w gospodarce. A zatem zalecenia programów dostosowawczych MFW, kierowane do polityki gospodarczej za którą odpowiedzialne są rządy, równocześnie są czynnikiem wymagającym reformy władzy (na przykład przystania na niezależność banku centralnego) oraz sposobu jej sprawowania. Tak więc uznanie wagi zmian instytucjonalnych oraz warunków zwiększających efektywność gospodarowania, stawia w centrum uwagi rolę państwa jako jednego z filarów współczesnej gospodarki rynkowej.