FORMY WSPÓŁDZIAŁANIA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Wstęp

Ustawy stanowią, że istnieje możliwość współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego. Może ono przybierać różne formy w zależności od celu w jakim jednostki te chcą podjąć współpracę. Gdy celem jest wspólna realizacja zadań publicznych wyróżniamy:

• Związki międzygminne i powiatowe

• Porozumienia

• Stowarzyszenia

Gdy gminy, powiaty, czy województwa chcą podjąć inną działalność niż realizowanie zadań publicznych, to w tym celu tworzone są stowarzyszenia- zarówno krajowe jak i zagraniczne.

Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego ma charakter dobrowolny. Oznacza to, swobodę w wyborze formy współdziałania, swobodę tworzenia i likwidacji form współdziałania.

Związki międzygminne i związki powiatów

Podstawa prawna:
Art. 64 ust 1 Ustawy o samorządzie gminnym, daje możliwość tworzenia związków międzygminnych, a art. 65 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym analogicznie daje możliwość tworzenia związków powiatów. Obecnie nie ma możliwości tworzenia związków województw.

Tryb tworzenia:
Utworzenie następuje w drodze podjęcia uchwał przez rady odpowiednich jednostek. Uchwała jest jednak poprzedzona negocjacjami, w trakcie których ustala się zakres zadań i sposób działania związku. Każda gmina ma obowiązek poinformowania wojewody o zamiarze przystąpienia do związku. Obowiązku tego nie mają powiaty.

Rozszerzenie zakresu działania:
Istnieje możliwość, że na terenie gminy sąsiadującej z gminą, która należy do związku, związek ten będzie działał, mimo, że gmina ta nie będzie należała do związku. Następuje to w drodze porozumienia administracyjnego. Polega to na możliwości zawarcia umowy o charakterze administracyjnym, której przedmiotem będzie świadczenie przez związek usług na rzecz danej gminy w zamian za udział tej gminy w kosztach realizacji powierzonego zadania. Jednak wszystkie gminy objęte działalnością związku powinny być jego członkami.

Statut:
Związek musi posiadać statut. Statut musi zawierać:

• Nazwę i siedzibę związku

• Uczestników i czas trwania związku

• Zadania związku

• Organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania

• Zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku

• Zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywaniu strat związku

• Zasady przystępowania i występowania członków oraz rozliczeń majątkowych

• Zasady likwidacji związku

• Inne zasady określające współdziałanie

• Tryb wprowadzania zmian w statucie związku

Rejestr związków:
Związek nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z dniem ogłoszenia statutu. Rejestr ten prowadzi Minister Administracji i Cyfryzacji. Zgłoszenie do ministra trafia za pośrednictwem wojewodę właściwego ze względu na siedzibę związku.
Dla każdego związku prowadzona jest księga rejestrowa, jest ona jawna i zawiera:

• Nazwę związku i jego siedzibę

• Oznaczenie gmin/ powiatów uczestniczących w związku

• Przedmiot działania związku

• Czas trwania związku

• Datę rejestracji związku

• Datę ogłoszenia statutu związku, oraz jego zmian

• Datę likwidacji związku

Organ prowadzący rejestracją zawiadamia gminy/ powiaty uczestniczące w związku oraz właściwego wojewodę. Wojewoda zarządza ogłoszenie statutu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Art. 68 ust 3 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje możliwość odmowy wpisu do rejestru. Takiej możliwości nie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym. Odmowa dokonania wpisu jest dokonywana w formie decyzji. Decyzję tą należy doręczyć stronom postępowania. Zgodnie z art. 127 ust 3 KPA od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji publicznej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zakończeniu postępowania w sprawie odmowy wpisu zainteresowane rady powiatów mogą wnieść skargę do NSA w ciągu 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

Organizacja związku:
Organy:

• Zgromadzenie związku
  Jest to organ stanowiący i kontrolny.
  W skład zgromadzenia związku gminy wchodzą burmistrzowie oraz wójtowie gmin, które przystąpią do związku. Za zgodą rady gmina może być reprezentowana prze innego członka.
  W skład zgromadzenia związków powiatów wchodzi po dwóch reprezentantów każdego powiatu, który jest członkiem związku.
  Uchwały zgromadzenia podejmowane są bezwzględną większością statutowej liczby członków. Statut może przewidywać kwalifikowaną większość (np. 2/3) przy podejmowaniu uchwał w sprawi budżetu lub zmiany statutu. Członek zgromadzenia może wnieść pisemny sprzeciw w stosunku do uchwały zgromadzenia w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie można wnieść sprzeciwu do uchwały podjętej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Kompetencje:

• Wnioskowanie do rad gmin/ powiatów należących do związku o przyjęcie zmian statutu związku

• Wybór i odwoływanie zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności

• Uchwalenie programów rozwoju

• Uchwalenie budżetu związku oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej związku i udzielania absolutorium zarządowi z tego tytułu

• Podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku przekraczających zakres zwykłego zarządu

• Określenie wysokości sumy do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania

• Decydowanie w sprawach tworzenia, przekształcania oraz likwidacji jednostek organizacyjnych związku

• Uchwalanie na wniosek zarządu regulaminu organizacyjnego związku

• Realizowanie kompetencji rady gminy w odniesieniu do zadań zleconych związkowi przez administrację rządową

• Określanie warunków płacy i pracy członków zarządu

• Sprawowanie kontroli i nadzoru nad działalnością zarządu oraz podporządkowanych mu jednostek

• Podejmowanie uchwał w sprawie likwidacji związku, powołania komisji likwidacyjnej i określania jej zadań, ustalenie zasad podziału mienia pozostałego po zaspokojeniu wierzycieli

• Komisje
  Komisje to organy opiniodawczo-doradcze zgromadzenia. Powołując komisje zgromadzenie określa ich skład osobowy i zakres działania. Szczegółowy tryb działania określa regulamin pracy komisji. W skład komisji mogą wchodzić członkowie zgromadzenia oraz osoby spoza gromadzenia posiadający fachową wiedzę.

• Komisja rewizyjna
  Może być powołana przez zgromadzenie w celu kontrolowania działalności zarządu i podporządkowanych mu jednostek.

• Zarząd związku
  Jest on organem wykonawczym związku. Wykonuje uchwały zgromadzenia oraz zadania określone statutem związku. Jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie związku spośród swoich członków na okres kadencji. Można powołać również członków spoza zgromadzenia, ale ich liczba nie może przekraczać 1/3 składu zarządu. Zarząd wydaje decyzje w formie uchwał podjętych bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków. Członkowie zarządu nie mogą być zatrudnieni w administracji rządowej. Zgromadzenie w głosowaniu tajnym może odwołać bezwzględną większością głosów poszczególnych członków zarządu. W razie odwołania całego zarządu zgromadzenie powołuje nowy zarząd w terminie określonym w statucie. Do tego czasu zgromadzenie może powierzyć dotychczasowemu zarządowi wykonywanie obowiązków nie cierpiących zwłoki. Wśród zadań związku można wymienić m.in.:

  • Przygotowywanie projektów uchwał zgromadzenia

  • Gospodarowanie mieniem związku

  • Opracowywanie projektu budżetu i jego realizacja

  • Zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych związku

  • Prowadzenie rozliczeń finansowych z członkami związku

  • Realizacja zadań zleconych przez administrację publiczną

Szczególną pozycję w zarządzie zajmuje jego przewodniczący. Do jego kompetencji można zaliczyć:

• Organizowanie pracy zarządu i jego biura

• Kierowanie bieżącymi sprawami związku

• Reprezentowanie związku na zewnątrz

• Nawiązywanie i rozwiązywanie stosunku pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych związku oraz pozostałymi pracownikami tych jednostek.

• W sprawach nie cierpiących zwłoki może podejmować czynności należące do kompetencji zarządu , wymagają one jednak zatwierdzenia na pierwszym posiedzeniu zarządu

Mienie związku:
Może ono powstać:

• Przez wydzielenie niektórych składników majątkowych z gmin/powiatów będących członkami związku i przekazanie ich na rzecz związku

• W drodze przekazywania przez wojewodę mienia niepodzielnego

• Z dochodów z majątku i działalności związku

• Z darowizn, zapisów i innych źródeł określonych ustawowo

W statucie należy ustalić zasady proporcjonalnego udziału poszczególnych gmin/powiatów w kosztach, zyskach i stratach. Gminy/powiaty które są członkami związku mogą zostać zobowiązane do przekazania składników mienia służących realizacji zadań związku. Wyjątkowo związek może otrzymywać dotacje z budżetu państwa związane z realizacją zadań zleconych przez administrację rzędową, oraz darowizny i zapisy osób trzecich. W momencie przekazania mienie staje się własnością związku i nie można żądać jego zwrotu. W przypadku wystąpienia członka ze związku:

• Nie podlegają zwrotowi składniki mienia wniesione przez członka jeśli ich brak uniemożliwia prawidłową realizację zadań związku, wówczas związek dokonuje spłaty tego mienia według aktualnej wartości

• Zwrócone zostają podzielne składniki mienia wniesione przez występującego członka, pod warunkiem spłaty przez niego nakładów ulepszających te składniki poniesionych przez związek

Zadania związków:
Polegają one na podejmowaniu czynności prawnych, prowadzeniu działalności gospodarczej lub wykonywaniu zadań z zakresu administracji świadczącej.

Porozumienia

Podstawa prawna:

Porozumienie jest to szeroko wykorzystywana forma współdziałania w administracji publicznej. Wyróżniamy dwa rodzaje porozumień:

• Porozumienia zawierane przez administrację rządową i samorządową w celu przekazania do wykonania zadań publicznych.

• Porozumienia zawierane pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w celu przekazanie lub powierzenia do wykonania zadań administracji publicznej.

Porozumienia są zawierane w celu przeniesienia wykonywania zadań na inny podmiot niż ten, który zadanie pierwotnie miał wykonać. Może ono nastąpić w formie przekazanie zadań do wykonania lub powierzenia. Różnica między tymi formami dotyczy głównie środków finansowych. Przy powierzaniu zadań nie ma ustawowego obowiązku przekazanie środków finansowych, natomiast przy przekazaniu zadań należy zapewnić środki na ich realizację. Z przekazaniem wiąże się również przekazanie odpowiedzialności za wykonanie zadań, natomiast przy powierzaniu odpowiedzialność pozostaje przy powierzającym.

W przypadku porozumień pomiędzy jednostkami różnego szczebla obowiązuje zasada subsydiarności, która zakłada przekazywanie zadań „w dół”, czyli ze szczebla wyższego na niższy.

Stowarzyszenia gmin, powiatów i województw

Podstawa prawna:
Prawo o stowarzyszeniach i ustawy o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności regionalnych i lokalnych.

Cel:
Gminy mogą tworzyć stowarzyszenia w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów.
Powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia w tym również z gminami. Województwa mogą tworzyć stowarzyszenia w tym również z gminami i powiatami.
Na poziomie powiatu i województwa cel nie jest sprecyzowany.

Założyciele:
Stowarzyszenie mogą założyć co najmniej 3 założyciele.

Tryb zakładania:
Rady gmin, powiatów lub sejmiki województw uchwalają statut i wybierają komitet założycielski, komitet ten składa do sądu rejestrowego wniosek o rejestrację wraz ze statutem, listą założycieli, protokołem wyboru komitetu założycielskiego oraz informacją o adresie siedziby stowarzyszenia. Sąd rejestrowy wydaje postanowienie o rejestracji.
Rejestracji dokonuje się w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych, i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Jeżeli stowarzyszenie podejmuje działalność gospodarczą, należy wpisać je również do rejestru przedsiębiorców. Stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do KRS.

Nadzór nad stowarzyszeniami:
Od 1 stycznia 1999r. Regionalne Izby Obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.

Zrzeszenia międzynarodowe
Ustawa o zrzeszeniach międzynarodowych precyzuje zasady zrzeszania się oraz warunkuje przystąpienie polskiego zrzeszenia społeczności lokalnej lub regionalnej, jeśli jej działanie jest zgodne z prawem. Zrzeszenia nie mogą wykonywać zadań administracji publicznej należących do jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawa określa również zasady przystępowania do zrzeszeń międzynarodowych. Zrzeszeniami takimi są organizacje, związki i stowarzyszenia powoływane przez społeczności lokalne co najmniej dwóch państw. Aby przystąpić do zrzeszenia należy podjąć następujące kroki:

• Organ stanowiący podejmuje uchwałę w przedmiocie przystąpienia

• Wojewoda wyraża opinię

• Zgodę wyraża minister właściwy do spraw zagranicznych, po zapoznaniu się z opinią wojewody

Euroregiony są formą współpracy międzynarodowej. Dziedziny działalności dla określonego euroregionu ustalane są przez zawieranie umów międzypaństwowych o regionalnej współpracy transgranicznej oraz w drodze wymiany not dyplomatycznych. Uzgodnienia międzypaństwowe dokonywane przy powoływaniu poszczególnych euroregionów powinny określać i normować kwestie prawne, gospodarcze i finansowe związane z ich działalnością, w celu zapewnienia legalności tej działalności. Nie są one tworzone na mocy normy ustrojowej, aktu normatywnego, czy decyzji organów administracji publicznej, ale opierają się na woli i akceptacji zainteresowanych podmiotów oraz przyjętych prze te podmioty rozwiązań organizacyjnych.
Publicznoprawny charakter euroregionów determinowany jest środkami prawnymi i procedurami ich tworzenia oraz przyznania euroregionom osobowości i podmiotowości prawnej. Są tworzone z inicjatywy organów publicznych- administracji rządowej, samorządowej i pozarządowej. Zrzeszają organy, instytucje, i podmioty prawa publicznego. Realizują zadania społeczno-gospodarcze, które tradycyjnie były wykonywane przez administrację publiczną. Swoją działalność opierają na środkach publiczno krajowych przy wsparciu środkami finansowymi UE.

Partnerstwo publiczno-prywatne

Polega na zawieraniu umów między podmiotem publicznym i prywatnym. Art. 2 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym stanowi, że przedmiotem umowy jest realizacja prze partnera prywatnego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publicznego. Partner prywatny ponosi w całości lub w części nakłady na realizację przedsięwzięcia. Umowa taka może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ten sposób realizacji jest korzystniejszy dla interesu publicznego.
Organy administracji publicznej mogą wykorzystywać swoistą formę umowy zawieranej między partnerem prywatnym a podmiotem publicznym. Istnieje tutaj możliwość wyboru- albo zawarcie umowy publiczno-prywatnej, albo samodzielna realizacja w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Kontrakt wojewódzki

Jest zawierany między województwem samorządowym a administracja rządową. Realizuje on zadania mające wpływ na rozwój regionu.
Zawarcie kontraktu powoduje powstanie zobowiązanie dla strony rządowej i samorządowej. Samorząd województwa jest zobowiązany do wykonania zadań objętych w kontrakcie oraz do częściowego sfinansowania ich kosztów. Strona rządowa natomiast pokrywa pozostałą część kosztów. Koszty mogą być pokrywane także z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, środków z budżetu państwa, środków unijnych oraz innych.