12.2 - Unia Europejska jako system instytucjonalny – process decyzyjny
- Proces integracji europejskiej to w zasadzie dwa wzajemnie powiązane procesy:
1) proces delegowania określonych uprawnień w zakresie kształtowania polityk sektoralnych (policy competences) na poziom transnarodowy
2) proces kształtowania się instytucji, wyposażonych w uprawnienia legislacyjne, ustawodawcze i wykonawcze
- stworzenie układu wspólnych kompetencji, w ramach którego decyzje są podejmowane przez instytucje unijne na podstawie przyjętych procedur
- Legislatywa i egzekutywa – dualizm, w pierwszym przypadku rozdzielenie między Radę UE (reprezentujący państwa) a parlament europejski (reprezentujący obywateli). Egzekutywa rozdzielona między Rade UE i Komisję – 2 poziomy organizacyjne – rządy państw członkowskich określają długoterminową agendę, oczekując, że Komisja i Rada (gremia ministerialne) poczynią działania dążące do jej wypełnienia
-> ma to służyć głównie usprawnieniu procesu decyzyjnego na poziomie europejskim
- UE jest reżimem politycznym, formą zorganizowanej władzy politycznej, z zastrzeżeniem, że na poziomie ponadnarodowym
- na poziomie Unii kompetencje legislacyjne i wykonawcze nie zostały formalnie wydzielone i przyznane konkretnym instytucjom – ujawniły się więc dwa podstawowe mechanizmy organizowania procesu decyzyjnego – międzyrządowych porozumień (procedur) i transnarodowych praktyk
- tzw. Wspólnotowa Metoda Decydowania – wynika z praktyki „dzielenia” się przez Radę uprawnieniami legislacyjnymi. 3 założenia:
1) Rada decyduje o przyjęciu lub odrzuceniu projektu legislacyjnego (zwykle większością kwalifikowaną)
2) Komisja UE ma monopol (coraz bardziej ograniczony) na zgłaszanie inicjatyw ustawodawczych
3) Parlament – organ współdecydujący, początkowo uczestniczył w konsultacjach z Radą, potem uzyskał możliwość weta legislacyjnego wobec niej
- praktyka dzielenia kompetencji legislacyjnych dot. Jedynie tzw. Kwestii Wspólnoty – współpracy np w zakresie regulowania wspólnego rynku, prawa cywilnego czy kwestii azylu
- kompetencje wykonawcze – Rada dokonała delegacji uprawnień na rzecz innych instytucji, w tym i Komisji Europejskiej, ale ma sposoby jej kontrolowania, np. Komitety monitorujące działania administracyjne Komisji
Charakterystyczne cechy reżimu politycznego Unii, które odróżniają go od modelu organizacyjnego i funkcjonalnego wspólnoty politycznej, znanego w państwach europejskich:
1) w narodowych systemach łatwo jest zdefiniować funkcje poszczególnych instytucji, gdyż występuje zasada separacji władzy. W UE jest to o tyle trudne, że owa zasada nie została jasno i konsekwentnie przeprowadzona. W efekcie legislatywę dzielą Rada i Parlament, a egzekutywę Rada i Komisja – Rada występuje w obu! Także, niestabilne relacje czy ewolucja praktyki w tym zakresie. W efekcie instytucje szukają konsensusu zamiast arbitralnych rozstrzygnięć.
2) w UE trudno określić władzę najwyższą. Komisja – ciało kolegialne, jej przewodniczący jedynie „pierwszym wśród równych”; Rada – z jednej strony organ politycznej kooperacji państw członkowskich, z drugiej nosiciel uprawnień legislacyjnych; Parlament – ma wpływ na decyzje, ale ich nie tworzy. Komisje i komitety – dalsza komplikacja systemu
3) W narodowych systemach legislatywa i egzekutywa mają swoje centrum w parlamencie (najczęściej w rządzie) – zwycięstwo w wyborach zwykle daję kontrolę nad egzekutywą. W UE członkowie Komisji są nominowani przez reprezentantów państw członkowskich i muszą zyskać jedynie aprobate parlamentu, który nie może wyjść z własną inicjatywą – wyłoniony w wyborach powszechnych parlament ma znikomy wpływ na kształt egzekutywy, która nie potrzebuje w nim stabilnej większości. Instytucja przypominająca wotum nieufności (z Traktatu Rzymskiego) jest najprawdopodobniej jedynie „klapą bezpieczeństwa”.
4) Proces tworzenia prawa wspólnotowego cechuje znaczny stopień rozproszenia. Komisja, Parlament i Rada nie są w stanie go kontrolować – każda z nich, zwłaszcza Komisja, stworzyła szereg punktów dojścia dla podmiotów z zewnątrz np. Grup interesu czy organizacjom lobbystycznym. W efekcie zasady i regulacje powstają na zasadzie przetargów, zarówno publicznych, jak i prywatnych podmiotów.
5) W UE dominuje formuła transnarodowych przetargów administracyjnych (negocjacje europejskich i narodowych technokratów) – ograniczenie praktyk i procesów typowych dla polityki demokratycznej reprezentacji. Brak partii – nieobecność efektywnych instrumentów służących koordynacji programowego oblicza polityki Unii. Partie – agenda programowa, punkt odniesienia formy odpowiedzialności, lider i dyscyplina – W UE to nie występuje.
6) UE – „państwo regulacyjne”. Polityka regulacyjna – proces tworzenia zasad pozwalających na sterowanie produkcją, dystrybucją oraz wymianą dóbr, usług i kapitału w ramach rynku europejskiego. Stworzenie wspólnego rynku poprzes proces harmonizacji narodowych standardów w tym zakresie. Przejście zasadniczego konfliktu ze sfery alokacyjnej budżetu UE do korygowania funkcjonowania rynku poprzez ustalanie zasad.
- proces kształtowania regulacyjnych kompetencji (delegacja uprawnień państw -> Komisja), 2 fazy:
1) „integracja negatywna” – likwidacja barier w ramach tworzonego wspólnego rynku (np. Technicznych czy fiskalnych), które hamowałyby proces swobodnej cyrkulacji dóbr, usług, kapitału czy pracy
2) „integracja pozytywna” – re-regulacja – harmonizacja istniejących standardów narodowych, działania regulacyjne sensu stricte
- w procesie integracji dominował model „integracji rynkowej” – stworzenie zintegrowanej przestrzeni ekonomicznej, polityka redystrybucyjna ma małe znaczenie, także z powodu niewielkiej wielkości budżetu (ale istnieje bezpośredni transfer zasobów – polityka regionalna czy Wspólna Polityka Rolna)
- 2 poziomy procesu tworzenia polityki europejskiej:
1) formalne układy powiązań między instytucjami Unii, deklarowane w kolejnych traktatach, wśród których wyjątkową i spektakularną rolę ma Rada Unii – to ona właśnie ma największy wpływ i odpowiedzialność na procesy integracyjne. Wypracowuje ona kompromis i legitymizuje decyzje europejskie, z racji bycia reprezentantem interesów państw członkowskich.
2) tzw. Biurokratyczna sfera decydowania (tworzenia polityki), w ramach którego szczególną i dominującą rolę odgrywa Komisja Europejska. Przygotowuje ona decyzje i akty prawne drogą negocjacji i przetargów. Polityka Unii Europejskiej – biurokratyczne działania mające na celu depolityzację określonych kwestii, zwłaszcza tych konfliktogennych.
- odseparowanie polityki Unii od polityki partii politycznych i konfliktów ideologiczno-programowych