LA

Pojęcie legislacji administracyjnej

• Organy administracji publicznej, niektóre organizacje społeczne, zakłady administracyjne, przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne mają powierzone przez prawo zadania publiczne. - podmioty administracji publicznej

Zadania te związane są ze stałą i planową organizacją życia publicznego, podejmowaną dla osiągnięcia dobra wspólnego

• Zadania publiczne realizowane przez podmioty publiczne są realizowane w imieniu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

• Mogą mieć charakter władczy (przymus państwowy) i niewładczy (administracja świadcząca).

• Niezależnie od powyższych działań każde zadanie wykonywane w imieniu państwa i jednostek samorządu terytorialnego powinno mieć podstawę prawną i być realizowane w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) i musi być wykonywane w prawnie przyjętej formie.

Prawne formy działania administracji publicznej

• Władcze i niewładcze,

• Indywidualne zewnętrzne, np. decyzje administracyjne, postanowienia,

• Wewnętrzne, np. polecenia służbowe, czynności techniczno-wykonawcze,

• Generalne (normatywne o charakterze powszechnym i wewnętrznym - wiążącym wyłącznie podmioty administracji publicznej),

• Czynności materialno-techniczne,

• Umowy i porozumienia administracyjne,

• Przyrzeczenia administracyjne i inne.

Pojęcie

• Akty generalne - to prawotwórcza działalność podmiotów administracji publicznej, nazywa się ją legislacją administracyjną.

• Przez to pojęcie należy rozumieć prawotwórstwo podmiotów administracji publicznej w obszarach zarówno prawa powszechnego jak i wewnętrznego.

• Produktem tak rozumianej legislacji administracyjnej w krajowym porządku prawnym są akty o charakterze podstawowym:

• Rozporządzenia (wydawane przez organy wskazane w Konstytucji),

• Akty prawa miejscowego (normatywne uchwały, zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, rozporządzenia wojewody oraz rozporządzenia i zarządzenia terenowych organów rządowej administracji niezespolonej).

• Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów,

• Akty kierownictwa wewnętrznego, np. wytyczne (akty pozakonstytucyjne, regulujące wewnętrzną organizację struktur administracji publicznej)

Legislacja w powyższym znaczeniu to:

• Zasady

• Formy

• Techniki

• Tryb tworzenia i ogłaszania aktów prawnych przez podmioty administracji

• Partycypacja podmiotów przy tworzeniu prawa.

Czyli legislacja to nie tylko sam akt prawny umocowany przez podmiot prawa ustanawiający prawo, ale również zespół czynności zmierzających do sporządzenia aktu generalnego i projektowanie aktu.

• Redagowanie aktu o charakterze generalnym:

• Zbiorem dyrektyw do projektowania aktu jest Rozporządzenie ZTP - Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. nr 100, poz. 908)

• Skierowane jest do organów administracji publicznej wyposażonych w kompetencje prawotwórcze

Współdziałanie organów administracji publicznej przy tworzeniu aktu prawnego poprzez wyrażenie:

• opinii,

• uzgadnianie i

• zatwierdzanie projektów aktów prawnych.

Stanowienie prawa przez podmioty administracji publicznej musi być zgodne z prawem. Czyli musi być przestrzegana zasada art. 7 konstytucji.

• Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Sądowa kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny jest integralną częścią legislacji administracyjnej.

Legislacji administracyjna

• Legislacja legislatio - wnoszenie lub stanowienie prawa, kształtowanie, tworzenie aktów prawnych, ustanawianie praw, prawodawstwo, ustawodawstwo obecnie-wszelkie formy prawa stanowionego w formie tekstów prawnych

• Administracja, Minister, ministrare, administrare, wykonwawca, kierowanie i działalnie celowe. Działalność i organizacja powołana w celu realizacji zadań wymagających wspólnego działania

Akt prawny

Pojęcie aktów prawnych rozumiane jest dwojako - szeroko i wąsko

Szerokie znaczenie to zarówno akty o charakterze generalnym, jak i akty indywidualne, które są źródłem norm prawnych.

Sensu stricto to wyłącznie akty stosowania prawa o charakterze konkretnym i indywidualnym. Są to m.in. decyzje administracyjne czy też orzeczenia sądów.

Akt normatywny -

trzeba rozumieć „pisany tekst, który formułuje w języku prawnym w postaci przepisów prawnych normy prawne”. Normy te muszą jednak mieć charakter generalno-abstrakcyjny, umożliwiający zastosowanie ich w konkretnych, indywidualnych sytuacjach. Muszą być one także wydane przez kompetentny organ państwowy lub inny organ publiczny wyraźnie umocowany przez państwo do stanowienia tego typu aktów.

Źródła prawa w Polsce

Polski system źródeł prawa powszechnie obowiązującego ma w założeniu ustrojodawcy charakter zamknięty.

Dotyczy to dwóch sfer: przedmiotowej i podmiotowej.

W aspekcie przedmiotowym chodzi o stworzenie zamkniętego katalogu źródeł prawa, mających walor powszechnie obowiązujący. Jednocześnie źródła te mają ściśle ustaloną hierarchię, która jest wyznaczana przez moc prawną danego aktu, a więc jego miejsce w systemie prawa

Oznacza to, że istnieje system zależności pomiędzy poszczególnymi aktami prawnymi, które wynikają z ich wzajemnego powiązania treściowego, a w przypadku braku takich powiązań dopuszczają możliwość usunięcia z systemu prawa norm sprzecznych z normami zajmującymi nadrzędne miejsce w hierarchii źródeł prawa.

Nie może to jednak nastąpić w sposób automatyczny, lecz musi tego dokonać kompetentny organ, jakim jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Konsekwencją takiej budowy systemu źródeł prawa jest :

zapewnienie spójności systemu prawa, co ogranicza ryzyko istnienia w systemie norm wewnętrznie sprzecznych, uniemożliwiających realne ich stosowanie, a

wykluczenie ryzyka multicentryczności systemu prawa, które może rodzić problemy dotyczące stosunku norm zawartych w różnych systemach prawnych

• W sferze podmiotowej wiąże się on z wyraźnym konstytucyjnym określeniem podmiotów, które stają się uprawnione do wydawania aktów prawa powszechnie obowiązującego.

• Pozostałe podmioty, niewskazane wyraźnie, nie mają prawa do stanowienia takich aktów, co wynika z generalnego zakazu subdelegaci, a więc upoważnienia innego podmiotu przez podmiot uprawniony do wydania danego aktu w jego imieniu.

PROBLEM związany z aktami prawa miejscowego, których stanowienie wynika z ustaw szczególnych. Wydanie takiego aktu wymaga wyraźnego umocowania ustawowego, a tym samym nie można mówić o naruszeniu zasady podmiotowego zamknięcia systemu, gdyż pomimo wielości podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa miejscowego są one jednak wyraźnie określone, choć nie na poziomie konstytucyjnym, a ustawowym.

Multicentryczność systemu źródeł prawa

• Możliwości jednoczesnego wypełniania tej samej przestrzeni prawnej przez normy prawne, interpretacje tych norm oraz orzecznictwo różnych centrów decyzyjnych, wolnych od hierarchicznej zależności.

• Innymi słowy, ten sam obszar stosunków społecznych jest reglamentowany przez normy, interpretacje i orzeczenia pochodzące od różnych: krajowych, europejskich i międzynarodowych - ośrodków normodawczych, interpretacyjnych oraz orzekających niezależnie od siebie sądów i trybunałów

Źródła prawa w Polsce

• Konstytucja,

• ratyfikowane umowy międzynarodowe,

• ustawy,

• rozporządzenia,

• akty prawa miejscowego.

• rozporządzenia z mocą ustawy, które mogą być wydawane w szczególnych przypadkach w czasie trwania stanu wojennego,

• inne źródła prawa międzynarodowego, o czym przesądza art. 9 Konstytucji,

• zwyczaj międzynarodowy i ogólne zasady prawa międzynarodowego,

• akty prawne stanowione przez organy UE.

Konstytucja

• Konstytucja, stanowi ustawę zasadniczą RP, jest podstawą całego porządku prawnego państwa.

To generuje jej cechy:

• Konstytucja, stanowiąca ustawę zasadniczą RP, a więc akt będący podstawą całego porządku prawnego państwa.

• Obowiązek zgodności z jej treścią wszystkich innych tworzonych ak­tów prawnych.

• Nakaz wydania aktów normatywnych przewidzianych w Konsty­tucji.

• Obowiązek stworzenia spójnego systemu prawa, wertykalna zgodność norm praw­nych z Konstytucją oraz horyzontalnym (koherentność systemu źródeł prawa).

Konstytucja zawiera istotne postanowienia związane z legislacją.

Chodzi o określenie podmiotów właściwych do wydawania poszczególnych aktów normatywnych, a także wskazanie zasadniczych elementów procedury ich stanowienia.

W dużej mierze regulacja tych kwestii, w szczególności w odniesieniu do aktów stanowionych przez organy samorządowe oraz terenową administrację rządową, odbywa się w innych, z reguły ustawowych, aktach prawnych.

Umowy międzynarodowe

art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowi, że „jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".

Tym samym określone zostało również miejsce aktów tak zwanego wtórnego prawa UE, a więc rozporządzeń, dyrektyw i decyzji wydawanych przez Radę UE

Zasadą jest bowiem, że tylko rozporzą­dzenia UE rodzą bezpośrednie skutki na gruncie systemu prawa krajowego, co wy­nika z konieczności ich stosowania. Co więcej, obowiązują one na terenie wszyst­kich państw członkowskich, wiążąc w pełni te państwa, zarówno pod względem celów, jakie mają być osiągnięte, jak i środków, które mają służyć realizacji tych celów.

Decy­zje, których kształt zbliża je do decyzji administracyjnych są one kierowane do konkretnych adresatów i to oni związani są treścią takich aktów.

Dyrektywy wskazują jedynie cele, jakie mają zostać osiągnięte, pozostawiając państwom członkowskim swobo­dę określenia środków, za pomocą których owe cele zostaną zrealizowane.

Konieczne staje się podjęcie działalności prawotwórczej na poziomie krajo­wym w celu implementacji norm zawartych w dyrektywach. Niewyko­nanie treści dyrektywy stwarza możliwość nie tylko wszczęcia postępowania prze­ciwko państwu niedokonującemu implementacji, ale też może stać się podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, o ile normy dyrektywy przewidują taką możliwość.

Ustawy oraz umowy międzynarodowe

w przypadku kolizji pomiędzy nimi
pierwszeństwo mają te ostatnie.

Dotyczy wyłącznie umów międzynarodowych, których ratyfikacja została dokonana za zgodą wyrażoną w formie ustawy (względnie referendum).

Pozostałe umowy międzynarodowe, mają już moc prawną niższą od ustaw, pierwszeństwo w stosunku do rozporządzeń i innych przepisów wykonujących ustawy.

Zgodnie z Konstytucją mamy trzy kategorie umów międzynarodowych:

• umowy, które przekazują organizacji mię­dzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach,

• umowy, których ratyfika­cja również wymaga wcześniejszego wyrażenia zgody w formie ustawowej,

• umowy, które nie wymagają już uprzedniej zgody par­lamentu dla ich ratyfikacji, jednakże Sejm jest zawiadamiany przez Prezesa Rady Ministrów o zamiarze przedłożenia ich Prezydentowi do ratyfikacji

Ustawa

Ustawa, zgodnie z zasadą priorytetu ustawy jest podstawowym aktem normatywnym rozwijającym postanowienia Konstytucji.

Oznacza to, że wszystkie kwestie, chociażby tylko zasygnalizowane w ustawie zasadniczej, wymagają rozwi­nięcia w ustawach.

Podkreśla się, że ustawa jest jedynym aktem, obok Konstytucji, uchwalanym przez organy przedstawicielskie, czyli Sejm i Senat, jako wyraz woli powszechnej.

Samo uchwale­nie ustawy dokonywane jest w skomplikowanej, wieloetapowej procedurze, która w założeniu ma prowadzić do uchwalania prawa jak najwyższej jakości, nie tylko pod względem formalnym, związanym z poprawnością tworzenia poszczególnych norm, ale także merytorycznym, zapewniającym spójność poszczególnych ustaw występujących w porządku prawnym.

Normy ustawowe - powinny one mieć generalny i abstrakcyjny charakter, choć, co trzeba zauważyć, występują ustawy mające charakter konkret-no-indywidualny (ustawy budżetowe czy ustawy tworzące pań­stwowe uczelnie wyższe lub zmieniające nazwy takich uczelni).

Rozporządzenie z mocą ustawy

• Na równi z ustawą znajduje się rozporządzenie z mocą ustawy.

• Zgodnie z art. 234 Konstytucji ma ono incydentalny charakter, ograniczony wyłącznie do czasu trwania stanu wojennego, a niezbędnym warun­kiem jego ustanowienia jest brak możliwości zebrania się sejmu na posiedzenie.

• Rozporządzenia z mocą ustawy wydaje Prezydent, jednakże może on to uczynić wyłącznie na wniosek Rady Ministrów.

• Dodatkowo rozporządzenie takie musi zostać zatwierdzone przez Sejm na najbliższym posiedzeniu, które będzie miało miejsce po wydaniu rozporządzenia.

• Konstytucja wprowadziła istotne ograni­czenia w zakresie obszarów, które mogą być normowane rozporządzeniem z mocą ustawy²⁸. Dotyczy to zakazu zmian Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych.

Rozporządzenie wykonawcze

• Podstawowym aktem wykonawczym w stosunku do aktów ustawodawczych w Polsce jest rozporządzenie wykonawcze.

• Jest to jedyny akt wykonawczy o charakte­rze powszechnie obowiązującym, wydawany przez naczelne organy szeroko rozu­mianej administracji państwowej.

• Jego celem jest rozwinięcie regu­lacji prawnych, których normowanie ustawowe wydaje się niewłaściwe (przepisy o charakterze technicznym czy specjalistycznym, często o znacznym stopniu szczegółowości, a także o przepisy, których zmiana me powin­na angażować parlamentu).

• Rozporządzenie nie ma charakteru samoistnego, gdyż jego egzystencja warunkowana jest istnieniem ustawy, którą ono wykonuje.

• Krąg podmiotów wydających rozporządzenia w RP, jest szeroki. Zgodnie z Konstytucją mogą to być: Prezydent RP, Rada Mini­strów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

• Katalog podmiotów uprawnionych do wydawania rozporządzeń obejmuje organy o charakterze indywidualnym, jak i kolegialnym, co rzutuje na sposób wydawania tych aktów prawa. Wydanie rozporządzenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji oraz Radę Ministrów będzie wymagało podjęcia sto­sownej uchwały w tej sprawie.

Aby rozporządzenie mogło zostać wydane, musi istnieć podstawa praw­na stanowiąca upoważnienie ustawowe wskazujące na związek pomiędzy rozporzą­dzeniem a ustawą, której przepisy mają zostać wykonane poprzez wydanie tego rozporządzenia.

Upoważnienie ustawowe to zawarte w ustawie umocowanie ściśle określonego organu do wydania aktu wykonawczego, przy czym organ ten musi posiadać konstytucyjną kompetencję do jego stanowienia. Istotą upoważ­nienia ustawowego jest bezwzględny zakaz jego subdelegacji.

Upoważnienie musi zawierać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wy­tyczne dotyczące treści aktu, determinujące treść rozporządzenia.

Wytycz­ne te mogą mieć zarówno charakter negatywny (określenie rozwiązań niepożąda­nych przez ustawodawcę), jak i pozytywny (określenie celów, których realizacja ma zostać osiągnięta właśnie dzięki sposobowi ich ujęcia w akcie wykonawczym).

Utrata mocy obowiązującej (derogacja) rozporządzenia następuje :

• Gdy akt wykonawczy jest uchylany przez nowe, regulujące analogiczną materię i wydane w oparciu o tożsame upoważnienie rozporządzenie.

• Gdy utraci moc obowiązującą ustawa, która była podstawą wydania rozporządze­nia, a także wówczas, gdy uchylenie dotyczy samego przepisu ustawowego zawie­rającego upoważnienie. Derogacja rozporządzenia następuje w takim przypadku z chwilą utraty mocy obowiązującej przez ustawę bądź jej stosowny przepis, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej.

• W wyniku orzeczenia TK stwierdzającego jego niezgod­ność z przepisami wyższego rzędu. W tym przypadku derogacja następuje albo wraz z dniem publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw, albo w terminie później­szym, wskazanym przez TK, nieprzekraczającym jednak dwunastu miesięcy.

Akty prawa miejscowego

Obszar ich obowiązywania został zawężony - wyłącznie do części terytorium kraju, nad którym sprawuje nadzór organ stanowiący takie akty.

Do wydawania aktów prawa miejscowego zostały umocowane dwie kategorie organów - organy samorządu terytorialnego oraz organy terenowej administracji rządowej, i to zarówno administracji zespolonej, jak i administracji niezespolonej.

Konstytucja nie precyzuje jednak (co zresztą byłoby bezcelowe), ja­kie konkretne organy są uprawnione do stanowienia poszczególnych aktów zali­czanych do kategorii prawa miejscowego, tym bardziej że większość tych organów w ogólne nie została ujęta w przepisach Konstytucji.

Adresatem norm zawartych w aktach prawa miejscowego stają się wszystkie osoby przeby­wające, chociażby czasowo, na obszarze podlegającym nadzorowi organu, który wydał dany akt prawa miejscowego (wyjątki podatki opłaty lokalne).

Akty prawa miejscowego nie mają charakteru samoistnego, gdyż są one wy­dawane, podobnie jak rozporządzenia, na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w jego granicach.

Upoważnienie ustawowe do wydania aktów prawa miejscowego musi być bardziej ogólne niż upoważnienie do wydania rozporządze­nia. Przede wszystkim nie ma potrzeby, aby zawierało ono wytyczne do treści pra­wa miejscowego.

Konstytucja nie wskazuje kształtu, jaki powinno przyj­mować upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego.

W odróżnieniu od rozporządzeń zakres treściowy aktów prawa miejscowego nie musi, a wręcz nawet nie powi­nien być jednolity, z uwagi na konieczność uwzględniania lokalnej specyfiki.

W różnych rejonach Polski tożsame kwestie mogą być normowane w spo­sób odmienny przez organy uprawnione do wydania aktu prawa miejscowego, co w żadnym wypadku nie będzie powodowało sprzeczności poszczególnych regu­lacji (z uwagi na ową odrębność terytorialną).

Akty prawa miejscowego - zakresu podmiotów

• samorząd terytorialny- uprawnienia takie mają samorządowe organy stanowiące i wykonawcze. Na szcze­blu gminy prawo miejscowe (rada gminy (miasta) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), na szczeblu powiatu - rada powiatu oraz zarząd powiatu, a na szczeblu województwa - wyłącznie przez sejmik wojewódz­twa).

• organy związków komunalnych oraz związków powiatów, jednak wyłącznie w za­kresie przekazanych im kompetencji. Taka możliwość jest wynikiem braku kon­stytucyjnego zakazu subdelegacji kompetencji normatywnych na gruncie prawa miejscowego, co często uzasadniane jest respektowaniem w tym wypadku treści zasady pomocniczości.

• organy terenowej administracji rządowej - organy administracji zespolonej - jedynym właściwym pod­miotem jest wojewoda, choć inspiracja legislacyjna może pochodzić od organów mu podległych; organy administracji niezespolonej - ustawy nie zawsze umocowują wszystkie organy (dyrektor urzędu morskiego, RZGW)

Akty prawa miejscowego - nazewnictwo

No­menklatura w tym zakresie nie jest jednolita.

• Zależy w dużej mierze od podmio­tu stanowiącego akty prawa miejscowego.

• Przykładowo, akty stanowione przez organy samorządowe nazywane są uchwałami bądź zarządzeniami, w zależności od tego, jaki organ je uchwala. Dodać jednak trzeba, że nie każda uchwała czy zarządzenie mogą być traktowane jako akt prawa miejscowego, gdyż - jak wcze­śniej wspomniano - konieczne jest ich ustanowienie w oparciu o upoważnienie ustawowe.

• Akty wojewody najczęściej nazywane są rozporządzeniami, a pozostałe organy administracji rządowej nazywane są zarządzeniami, względnie zarządzeniami porządkowymi, w zależności od tego, co jest podstawą ich wydania. Czasami wykorzystują one jednak również termin „rozporządzenie„^.

Akty prawa miejscowego nie mają jednolitego charakteru.

Podstawowym ich podziałem jest podział na akty wykonawcze oraz przepisy po­rządkowe

---