Internalizacja polityki społecznej.
Umiędzynarodowienie polityki społecznej związane jest z kilkoma ważnymi czynnikami. Po pierwsze z postępującą i wszechobecna globalizacją, integracją Europejską i regionalną. Integracje z UE Polska ma już za sobą ,ale niewątpliwie wpłynęły one na internalizacje naszej polityki społecznej. Tendencje takie nasiliły się w dwóch ostatnich dekadach, w Polsce głównie z transformacją i przejściem do kolejnej , bardziej intensywnej fazy globalizacji.
Badania nauk społecznych, w tym także polityki społecznej, cechuje przywiązanie do związków i działań związanych i występujących w ramach państw narodowych. Metodologia ta jest obecnie poddawana krytyce, ze względu na zachodzące procesy transnarodowe- dlatego takie podejście do badań polityki społecznej wydaje się być coraz bardziej anachroniczne.
Umiędzynarodowienie polityki społecznej, przy uwzględnieniu podanych przeze mnie przyczyn, widoczne jest na co najmniej czterech, poniższych płaszczyznach:
- mniejsza szczelność granic, intensywniejszy przepływ kapitału, towarów, usług i ludzi ,wpływa na zmianę warunków życia ,a także polityki społecznej w krajach- duży wpływ ma otoczenie zewnętrzne.
-państwa na całym świecie mają przed sobą do rozwiązania bardzo podobne problemy ,jak : strukturalne bezrobocie, starzenie się społeczeństw, dlatego też zasadne i pożyteczne jest wykorzystanie wzorców, często sprawdzonych w innych krajach, do rozwiązania owych problemów- problemów ten sposób tworzy się globalny model polityki społecznej(np. europejski model społeczny).
-dodatkowym problemem są nowe kategorie kłopotów - światowych kwestii społecznych- które mimo tego ,że nie dotykają wszystkich krajów bezpośrednio wymagają zaangażowania całej społeczności międzynarodowej do ich rozwiązania. Są to np. zagrożenia i klęski ekologiczne, dysproporcje rozwojowe i socjalne, wielkie epidemie, dziura ozonowa.
-umiędzynarodowione są obecnie różne formy współpracy w dziedzinie polityki społecznej i nie tylko, dotyczącej platform jedno- i wielostronnych. Znajduje to odbicie w tworzeniu wyspecjalizowanych organizacji międzynarodowych , umów, konwencji, strategii działań międzynarodowych.
Globalizacja, pośród wielu sporów o jej pozytywny, czy negatywny charakter, jest zjawiskiem zdecydowanie negatywnym (dla zagadnień polityki społecznej)ponieważ ogranicza autonomie realizacji przez państwo funkcji socjalnych, maksymalizacji zatrudnienia i rozwoju gospodarczego.
Otwarty charakter gospodarek wpływa na ograniczenie stosowania Keynesowskich metod ożywienia gospodarki(poprzez wzrost popytu wewnętrznego) powiązanego z aktywną polityką społeczną. Rozbudowane programy socjalne, zwiększające deficyt budżetowy ,nie byłyby efektywne ze względu na łatwość zaspokojenia popytu wewnętrznego dobrami z importu.
Dodatkowo globalizacja narusza konstrukcje państwa opiekuńczego- wielu badaczy twierdzi ,że z natury jest ono państwem narodowym. Rozwinięte funkcje redystrybutywne wymagają bowiem wysokiego poziomu solidarności społecznej, którą zapewnia silne poczucie tożsamości narodowej- w dobie globalizacji zagrożone poprzez utratę tej tożsamości.
Globalizacja powoduje także omijanie przez kapitał państw, w których działalność gospodarcza i zatrudnienie są wysoko opodatkowane, a siła robocza mocno chroniona. Kapitał może także znacznie łatwiej uciekać za granicę przed opodatkowaniem, aniżeli zatrudnieni pracownicy. Prowadzi to do spadku wpływów budżetowych, budżetowych których finansowana jest polityka społeczna. Sytuacje komplikują tutaj takie czynniki jak : migracje ludzi z określonymi obowiązkami fiskalnymi, kłopoty z ustaleniem miejsc, gdzie powstają jednostki objęte zobowiązaniem podatkowym m.in. funkcjonowanie rajów podatkowych jak Karaiby, Lichtenstein ,czy Luksemburg, powodujących uciekanie z podatkami za granice przez tzw. dziury podatkowe.
Najniebezpieczniejszym czynnikiem globalizacji dla polityki społecznej, jest nasilająca się konkurencja na rynku światowym. Wymusza ona redukowanie wysokich podatków, kosztów produkcji, redukcje zatrudnienia, ogranicza poziom płac. Jednakże takie rozumowanie można kwestionować: nie zawsze uproszczenie niższych kosztów pracy jest na miejscu, bo jej realnym koszcie decyduje miedzy innymi wydajność i jakość pracy; poza tym twarda konkurencja powoduje zmniejszenie liczby miejsc pracy kadry wysoko wykwalifikowanej mogącej zapewnić w dłuższej perspektywie wyższą konkurencyjność produktów na rynku. ; swoisty dumping socjalny może wpłynąć na podobne reakcje w innych krajach, co wywołałoby powszechny spadek bezpieczeństwa socjalnego, bez wyraźnej poprawy pozycji innych konkurencyjnych krajów. Ostatecznie również, redukcja plac i zatrudnienia może ostatecznie zrujnować rynek konsumentów, co może mieć opłakane skutki dla poziomu życia ludzi, a także dla całej gospodarki.
Wpływ globalizacji na politykę społeczną w różnych państwach jest wielokierunkowy i nie do końca jednoznaczny. Wpływa na to konkurencyjność w gospodarce światowej ,a przez co na wszelkie cięcia w produkcji. Niższe płace i świadczenia społeczne podwyższają konkurencyjność na rynku światowym, ale jednocześnie osłabiają siłę przetargową związków zawodowych. Obniżenie wpływów do budżetu państwowego, stawia globalizacje w świetle czynnika kryzysogennego tradycyjnego państwa opiekuńczego. Z kolei dysproporcje dochodowe i nierówności społeczne , bezrobocie powodowane ucieczką miejsc pracy za granice powodują wzrost presji na socjalne funkcje państwa, nie tylko te doraźne w formie pomocy materialnej, ale także te dotyczące dostosowania i regulacji rynku pracy.
Globalizacja zwiększa popyt na świadczenia socjalne od państwa ,a jednocześnie ,paradoksalnie, zmniejsza jego realne możliwości zapewnienia odpowiednich świadczeń i usług.
Konsekwencją globalizacji jest niewątpliwie pogłębianie się dysproporcji dochodowych i nierówności społecznych w wymiarze konkretnych krajów, ale także ogólnoświatowym. Konkurencja wpływa na powstawania problemów ekskluzji społecznej - zepchnięcia na margines wielu grup życia społecznego tj. bezrobotnych , imigrantów. W skali światowej coraz bardziej widoczna jest luka pomiędzy rozwojem państw wysoko uprzemysłowionych oraz państw „trzeciego świata”. Luka gospodarcza i socjalna pomiędzy tymi krajami pogłębia się w ostatnich dekadach. W XX w. widoczne są jednak wyniki rozwoju i poprawy bytowania całej ludzkości - jeśli mierzyć wzrost PKB per capita. Jednak podział dochodów miedzy wyżej wymienione grupy państw jest niższy niż przed ćwierć wiekiem. Podobna przepaść dzieli jakość życia w tych krajach. Globalizacja nie prowadzi, jak do tej pory, do równoważenia dochodów w skali ogólnoświatowej. Optymistyczne prognozy specjalistów mówiące, że kraje rozwinięte będą przenosić część kapitału do krajów biednych i wykorzystywać tanią siłę roboczą w pracy ,czy podczas produkcji, a także siła robocza będzie migrować w odwrotnym kierunku. Okazuje się jednak, że kraje rozwinięte utrzymują poważne ograniczenia w imporcie towarów niskoprzetworzonych, artykułów rolnych ,ale także imigrującej siły roboczej. Biedne kraje zaś nie są w stanie przyciągnąć poważnych zagranicznych kapitałów ze względu na słabości instytucjonalne, niedostateczną skuteczność rządzenia i jej jakość. Obecnie widoczne będzie pogłębianie się tych czynników i w humanitarnym geście leży podjecie szeroko zakrojonych działań mających na celu eliminacje światowego ubóstwa ,co jest interesem polityki społecznej.
Zjawiskiem charakterystycznym w ostatnich latach jest kształtowanie się globalnego rynku pracy i usług. Proces ten jednak napotyka duże bariery i ograniczenia powodowane ograniczeniami w przepływie ,swobodnym przepływie, siły roboczej. Tanie koszty transportu sprzyjają migracją międzynarodowym, ale możliwości osiedlania się w tych krajach i podejmowania pracy są jednak ograniczane prawnie przez poszczególne kraje. Najbardziej mobilni są pracownicy kadry menedżerskiej związanej z wielkimi międzynarodowymi instytucjami. Kraje rozwinięte jednak stawiają obecnie na przepływ towarów, produktów, niż siły roboczej. Wyjątkiem w tej regule jest UE , która gwarantuje swobodny przepływ siły roboczej e granicach wspólnoty. Kraje będące docelowymi miejscami migracji takie jak USA, Kanada, Australia prowadzą dość selektywna politykę zatrudnieniową związana z siłą napływającą z zewnątrz, faworyzując krewnych swoich obywateli. W krajach Zachodnio Europejskich rozwinęła się ostatnimi czasy dyskusja dotycząca nowej polityki imigracyjnej związana z nową sytuacją na rynkach pracy i słabnącą wydolnością systemów emerytalnych np. Niemcy. Jednocześnie bogate kraje tego regionu prowadzą dość restrykcyjne działanie dotyczące nielegalnej imigracji zarobkowej, zaostrzając także kryteria dotyczące przyznawania statusu uchodźcy.
Intensywne migracje wewnątrzeuropejskie rozwijają nowe formy ruchliwości zarobkowej: migracje wahadłowe mające postać okresowych dojazdów do pracy, bez trwałego osiedlenia się zagranicą. Związane także z obniżeniem kosztów transportu powszechne są zjawiska zatrudniania się do pracy zagranicą tylko w dni robocze powrót do domu na weekend, jak również praca tylko w czasie weekendu. Zjawisko takie będzie coraz bardziej się upowszechniać wraz z postępem eliminowaniu barier dostępu do zachodnioeuropejskiego rynku pracy oraz liberalizacji unijnego rynku usług.
Nowym zjawiskiem w dobie globalizacji, które nie wymaga od pracowników fizycznego przemieszczania się jest tzw. telepraca. Zwiększa to możliwości wykonywania pracy na duże odległości przy wykorzystaniu rozwoju telekomunikacji oraz Internetu szczególnie w zakresie usług oświatowych. Podobnym zjawiskiem jest tzw. telemedycyna - udzielanie konsultacji medycznych za pośrednictwem łączy telekomunikacyjnych; popularne w klinikach amerykańskich.
Taka forma pracy pozwala na zatrudnienie wysoko wykwalifikowanej kadry z krajów wysoko rozwiniętych, ale również tańszych specjalistów z uboższej części świata (np. import usług softwarowych z USA do Indii, które stają się również dobrym zapleczem biurowym ze względu na niskie płace urzędniczek, sekretarek, księgowych, czy telefonistek).
Procesy globalizacji gospodarczej oddziałują na krajowe i regionalne rynki pracy, przede wszystkim na zewnętrzne migracje zarobkowe, poziom bezrobocia, wysokość płac, czy zakres uprawnień i świadczeń społecznych.
Grupy społeczne, których interesy ekonomiczne narusza globalizacja, to przede wszystkim grupy pracowników niewykwalifikowanych i rolników z krajów wysoko rozwiniętych, dla których zagrożeniem jest tańsza siła robocza i artykuły rolne pochodzące z krajów uboższych. Wzrost importu oraz odpływ miejsc pracy za zagranice jak również imigracja z uboższego południa prowadzi do stagnacji płac robotników w USA i Australii oraz wzrostu bezrobocia w Europie Zachodniej (w latach 1970-90 spadł popyt na mniej wykwalifikowanych pracowników w krajach bogatych o ponad 20%). Podobne konkluzje tyczą się zasady wolnego handlu. Postulaty dotyczące handlu sprawiedliwego , nie obciążonego nieuczciwą konkurencją , są traktowane jako swojego rodzaju protekcjonizm.
Pogląd stanowiący o zasadności i powinności swobodnego przepływu czynników produkcji powinien mieć pełny komplementarny zakres poczynając od towarów, kapitału, poprzez usługi ,a na sile roboczej kończąc. Rodziłoby to jeszcze większe konsekwencje i nierówności pomiędzy krajami rozwiniętymi i tymi które są na znacznie niższym poziomie.
Instytucjonalizowanie międzynarodowej polityki społecznej.
Pierwszy ważny krok do instytucjonalizacji polityki społecznej to utworzenie w 1919 roku Międzynarodowej Organizacji Pracy(MOP) na konferencji pokojowej w Paryżu. Jej zadaniem było wypracowywanie wielostronnych konwencji ,regulujących szeroki zakres praw pracowniczych, standardów zabezpieczeń społecznych , warunków pracy, uprawnień przysługujących specyficznym grupom zawodowym. Dziś około 200 przyjętych wtedy konwencji stanowi międzynarodowy kodeks pracy. Z czasem MOP zajmowała się cora to bardziej wychodzącymi poza normotwórcze kompetencje zadaniami. Rozwijała różne formy dotyczące wspierania zatrudnienia- doradztwo, szkolenia. Od 1946 r. jest jedna z wielu wyspecjalizowanych agencji ONZ. ONZ obejmuje dziś kilkadziesiąt organizacji, funduszy i programów zajmujących się wybranymi kwestiami społecznymi: Światowa Organizacja Zdrowia (WHO), Organizacja NZ ds. wyżywienia i rolnictwa (FAO), Organizacja NZ ds. oświaty, nauki i kultury (UNESCO), Fundusz NZ pomocy dzieciom (UNICEF), Urząd Wysokiego Komisarza NZ ds. uchodźców (UNHCR), Program NZ ds. ochrony środowiska (UNEP), Program Rozwoju ONZ (UNDP), Fundusz NZ ds. działalności ludnościowej (UNFPA), Rada Gospodarczo-Społeczna (ECOSOC) wraz z podlegającymi jej społeczno-gospodarczymi komisjami regionalnymi, jak np. Komisje Rozwoju Społecznego, czy Komisje ds. Statusu Kobiet. Wszystkie te instytucje i inne związane z ONZ wspierają ogólnoświatowy rozwój polityki społecznej w trzech wymiarach podstawowych:
- wypracowywują globalne programy działania, określone koncepcje i sposoby rozwiązywania konkretnych kwestii społecznych
- tworzą społeczne standardy prawne (Pakty Praw Człowieka, czy np. Konwencja Praw Dziecka)
- organizują szeroką działalność operacyjną udzielając pomocy rozwojowej, jak i doraźnej pomocy humanitarnej w przypadku klęsk żywiołowych, epidemii, czy konfliktów lokalnych.
Obecnie dzięki globalizacji następuje dalsza instytucjonalizacja międzynarodowej polityki społecznej na szczeblu regionalnym w ramach Rady Europy, czy UE, jak i globalnym. Na tym pierwszym poziomi ważny jest rozwój wspólnotowej polityki społecznej, na drugim zaś kształtuje się globalna polityka społeczna oparta na trzech podstawowych elementach:
- mechanizm globalnej redystrybucji i transferów społecznych w postaci różnych funduszy
- globalne regulacje społeczne, np. standardy pracownicze, czy normy jakości żywności
- globalne prawa społeczne ustanawiane, monitorowane i wcielane w życie przez, np. ONZ.
W odniesieniu do wymiaru regionalnego i globalnego używa się też określenia transnarodowej polityki społecznej, która mówi o potrzebie wypracowania globalnych kontraktów społecznych wspieranych przez korporacje transnarodowe, ponieważ krajowa polityka społeczna i umowy społeczne n szczeblu narodowym nie są w stanie rozwiązać kwestii społecznych w dobie globalizacji.
Kolejnym założeniem internalizacji polityki społecznej ma być rozwój globalnej polityki publicznej polegającej na ściślejszej współpracy państw narodowych z korporacjami transnarodowymi i organizacjami pozarządowymi w ramach reżimów międzynarodowych. Gwarantowałoby to większą skuteczność i wyższy stopień legitymizacji. Wiele firm transnarodowych uznało obowiązek przestrzegania konwencji Praw Pracowniczych w krajach, które ich nie ratyfikowały.
Powstaje wiele konkretnych propozycji pogłębienia globalnych działań redystrybucyjnych, które postulują m.in. rewizję Karty Narodów Zjednoczonych i przebudowę systemu ONZ, zwiększenie uprawnień WTO, powołanie Światowej Agencji Ochrony Środowiska, reformę Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego. Proponuje się wprowadzenie tzw. podatku Tobina od międzynarodowych transakcji finansowych, które były by swoistą karą za globalne spekulacje, a uzyskane pieniądze wydano by na projekty rozwojowe, ekologiczne, pomocowe. Jednak że odróżnienie transakcji spekulacyjnych od normalnych transakcji finansowych jest trudne, a wręcz niemożliwe, poza tym inwestorzy i tak mogliby uniknąć płacenia takiego podatku. Propozycjami w zakresie globalnego opodatkowania są także podatek od emisji CO2, czy francuska propozycja podatku od transakcji dotyczących ruchu lotniczego, która zastała poparta przez wiele krajów. Istnieje taki pomysł, aby kraje wysoko rozwinięte gospodarczo przekazywał 0,7% PKB na rzecz pomocy rozwojowej krajów ubogich.
Jeffrey Sachs, wybitny ekonomista uważa, że Międzynarodowy Fundusz Inwestycyjny i Bank Światowy z racji na niską skuteczność niwelowania globalnych nierówności powinien zostać przekształcony w globalną agencję rozwoju gospodarczego, która oprócz kredytów udzielałaby grantów finansujących rozwój nowoczesnych technologii, opieki zdrowotnej i edukacji. Obecnie wiele pożyczek Banku Światowego idzie do kieszeni krajów legitymujących się wiarygodnością kredytową, a nie tych potrzebujących.
George Soros, finansista i filantrop, skłania się ku całkowitej przebudowie systemu pomocy finansowej dla krajów rozwiniętych. Uważa on, że programy pomocy powinny rywalizować ze sobą o pieniądze donatorów na swego rodzaju rynku. Pod egidą Międzynarodowego Funduszu Inwestycyjnego miałby powstać międzynarodowy zarząd kwalifikujący, nadzorujący i oceniający trzy rodzaje programów pomocowych. Po pierwsze globalne fundusze powiernicze działające w sferze dóbr publicznych np. zwalczanie AIDS. Po drugie sponsorowane przez rządy programy rozwojowe mające na celu zwalczanie ubóstwa. Po trzecie pozarządowe projekty wspierające rozwój społeczeństwa obywatelskiego, szczególnie użyteczne w krajach skorumpowanych, bądź rządzonych represyjnie. Punktem wyjścia dla tych programów miła by być krytyczna ocena instytucji międzynarodowych powołanych z myślą o dobru publicznym (utrzymanie pokoju, ochrona środowiska, łagodzenie ubóstwa, poprawa stanu opieki zdrowotnej, warunków pracy, czy przestrzegania międzynarodowych konwencji prawnych).
Wspólnotowa polityka społeczna
W UE coraz większe znaczenie w procesach integracyjnych zajmuje problematyka socjalna. Do połowy lat 70 dominowały ekonomiczne cele integracji, jednak w następnych latach stawały się coraz bardziej widoczne społeczne aspekty tego procesu. Swobodny przepływ siły roboczej na obszarze państw członkowskich był głównym bodźcem rozwoju wspólnotowej polityki społecznej. Kolejnymi czynnikami jej rozwoju stały się chęci przeciwdziałania dumpingowi socjalnemu, potrzeba zrównoważenia procesów gospodarczych i społecznych, dążenie do wspólnego rozwiązywania takich kwestii społecznych jak bezrobocie, czy nierówność i dyskryminacja oraz niepełne respektowanie praw człowieka. Z biegiem lat znacznie polityki społecznej rosło. Przybywało dużo regulacji prawnych, wiele działań Komisji Europejskiej i Rady Ministrów (od 1996 r. Rady UE), a także orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Podstawowymi elementami wspólnotowej polityki społecznej są: eliminowanie przeszkód w swobodnym przepływie pracowników na terenie krajów UE, harmonizowanie licznych standardów pracowniczych i socjalnych poprzez stanowienie minimalnych norm w wielu działach polityki społecznej za pomocą dyrektyw, koordynowanie polityki zatrudnienia oraz innych działań państw służących rozwiązywaniu kwestii społecznych, zachęcanie krajów członkowskich do upodabniania krajowych polityk społecznych, propagowanie pozytywnych i nowatorskich doświadczeń w sferze socjalnej prawa UE, antycypowanie społecznych konsekwencji procesów restrukturyzacji i wspieranie koniecznych dostosowań dotyczących głównie rynku pracy.
W rozwoju wspólnotowej polityki socjalnej można wyodrębnić cztery podstawowe procesy:
- lata 1957-73, to okres, w którym głownie zapewniano swobodę przepływu tylko i wyłącznie pracowników na obszarze wspólnoty
- lata 74-84, to przede wszystkim harmonizacja prawa pracy i ustawodawstwa społecznego, ale jednocześnie rezerwa, a w końcówce tego okresu, nawet stagnacja w Europejskiej polityce społecznej
-lata 85-97, to głównie działalność koncepcyjna, regulacyjna i praktyczna w sferze polityki społecznej
- od 97 do dzisiaj, to widoczna koncentracja aktywności Unii na wspieraniu zatrudnienia, zwalczaniu bezrobocia i wykluczenia społecznego przy zastosowaniu nowej metody otwartej koordynacji.
Dawniej i obecnie działalności wspólnotowej polityki społecznej funkcjonują trojakiego rodzaju instrumenty:
- instrumenty polityczno-koordynacyjne: zastosowanie tych narzędzi prowadzi do konwergencji w polityce społecznej państw członkowskich poprzez wymianę informacji, doświadczeń, uzgadnianiu wspólnych priorytetów - następuj systematyczne upodabnianie się owych polityk społecznych przy jednoczesnym braku całkowitej homogenizacji zwłaszcza dotyczących szczegółowych rozwiązań i metod osiągania podobnych celów. Wspólne projekty badawcze i analizy porównawcze sprzyjają zbliżaniu się wzajemnych strategicznych działań w polityce społecznej (wzrost stopy zatrudnienia, eliminowanie wykluczenia społecznego, czy edukacja, to zasadnicze priorytety państw członkowskich UE)
- instrumenty prawne: ich celem jest ujednolicenie zasad i harmonizacja wybranych przepisów prawa socjalnego (prawo pracy i ubezpieczeń społecznych) na całym obszarze UE. Następuje to poprzez wydawanie rozporządzeń, wydawanie dyrektyw, scalanie krajowych systemów prawnych w konkretnych fragmentach ustawodawstwa, czy koordynacje przepisów prawnych. Mówi się również o tzw. refleksyjnym prawie i harmonizacji w polityce społecznej. Polega to na zmierzaniu do ujednolicania wspólnotowej polityki społecznej poprzez ustanawianie reguł minimalnych, zawierania umów oraz korzystania z najlepszych doświadczeń zagranicznych przy jednoczesnym zachowaniu autonomicznych procesów dostosowań
- instrumenty finansowe: pochodzą głównie z Europejskiego Funduszu Społecznego, służą wspieraniu różnorodnych projektów socjalnych, socjalnych tym samym do fragmentarycznej redystrybucji dochodów w skali UE. Redystrybucji tej podlegają stosunkowo nieduże kwoty pieniężne i opiera się ona głównie na kryteriach regionalnych. Oznacza to możliwość skorzystania ze wsparcia socjalnego EFS poprzez zamieszkiwanie w regionie opóźnionym w rozwoju lub zagrożonym degradacją, a nie faktyczną sytuacją bytową człowieka, gospodarstw domowych lub rodzin. Główne znaczenie EFS sprowadza się do wspierania i pobudzania działań krajowych promujący rozwój zasobów ludzkich, wzrost zatrudnienia, modernizacje systemów edukacji i szkolenia, zwalczanie wykluczenia społecznego oraz dyskryminacji i nierówności w dostępie do rynków pracy. Instrumenty finansowe wspólnotowej polityki społecznej pełnią rolę stymulującą, a nie samodzielnego czynnika eliminującego społeczne nierówności.