Publiczne fundusze celowe

Pojęcie funduszu celowego – obok budżetu fundusze celowe są alternatywną formą organizacyjną gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Fundusze takie istniały jeszcze a starożytnej Grecji np. fundusz wojskowy, widowiskowy – zatem publiczne fundusze celowe były nawet wcześniej rozwinięte niż budżety, w znanej nam dzisiaj formie (FC działały już wówczas jako fundusze ogólnego przeznaczenia)

FC powstały jako pewna odpowiedź na słabe strony budżetowego gromadzenia i wydatkowania środków, budżet charakteryzują bowiem cechy takie jak: sztywność, ogólność, i roczny okres. To może mieć negatywne skutki dla funkcjonowania gospodarki.

FC to utworzona za pomocą aktu prawnego wysokiej rangi (ustawy) forma organizacyjna, służąca organom władz publicznych do gromadzenia środków pieniężnych ze ściśle określonych źródeł. Okres funkcjonowania FC to zazwyczaj więcej niż rok. Gospodarowanie środkami odbywa się zazwyczaj na postawie planu.

FC charakteryzuje się poprzez to, że:

1. FC to wyodrębnione organizacyjnie i/lub finansowo części środków publicznych z ogółu środków publicznych (np. podatków, obowiązkowych składek z różnych tytułów)

2. Utworzenie FC ogranicza swobodę alokacji środków publicznych (dostępnych dla władz publicznych w danym okresie), bowiem utworzenie funduszu i określenie źródeł jego dochodów wiąże część owych środków publicznych

3. Wydzielenie pewnych dochodów i powiązanie ich z określonymi zadaniami prowadzi do podniesienia ich rangi wśród wszystkich obowiązków władz publicznych. Środki przeznaczone na FC nie musza „rywalizować” z innymi zadaniami publicznymi o środki

4. Cele (zadania) finansowane z pozabudżetowych funduszy celowych mają zagwarantowana ciągłość finansowania – nie podlegają procedurze rocznego planowania budżetowego (szczególnie ważne w przypadkach dotyczących inwestycji). Zagwarantowana „ciągłość” i „trwałość”

5. Istnieje tu zasada, iż i – niewykorzystane środki w danym roku fiskalnym mogą być kumulowane – oznacza to większą swobodę w dysponowaniu nimi

Funkcje funduszy celowych

1. funkcja alokacji środków publicznych

2. funkcja redystrybucji dochodów w gospodarce i społeczeństwie

3. funkcja mobilizacji środków publicznych

4. funkcja racjonalizacji środków publicznych

1 i 2 funkcja są tak samo realizowane jak w budżecie państwa

1. tu możemy mieć oczywiście do czynienia z arbitralnością decyzji, co do alokacji (działa mechanizm administracyjny), marnotrawstwo

2. dochody są redystrybuowane

3. środki publiczne mobilizowane na fundusz nie musza być uzyskane za pomoc tradycyjnych instrumentów fiskalnych (cła, podatki). Istotny jest tu czynnik psychologiczny, społeczeństwo i podmioty gospodarcze akceptując cel dla którego FC został utworzony, może to wpływać na skalę dobrowolnych wpłat na FC, ale i na przymusowe źródła wpłat podmiotów gospodarczych (przykłady Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych)

4. FC-elowe zapewniają racjonalizację wydatków publicznych, ich istnienie ogranicza możliwość ciągłej zmiany hierarchii celów i zadań, co ma miejsce w ramach procedur budżetowych. Ponadto ograniczony jest wpływ czynnika politycznego i różnych grup nacisku. Funkcja racjonalności zapewnia także:

   • możliwość zerwania z zasadą jednoroczności finansowania

   • stabilizację dochodów funduszy publicznych (dzięki zagwarantowanym ustawowo źródłom ich finansowania)

   • zapewnić ciągłość finansowania zadań

   • elastyczne dopasowanie wydatków do zmieniających się potrzeb

Ale skoro FC są takie super czemu nie są stosowane na większą skalę?

-kłóci się to z zasadą (np. przy ew. wprowadzeniu podatku celowego) ogólnego finansowania zadań poprzez budżet państwa czy samorząd, możliwość alokacji zasobów w obliczu zmieniającej się sytuacji gospodarczej byłaby bardzo ograniczona

Rodzaje funduszy celowych

Można publiczne FC klasyfikować z różnych punktów widzenia, ale 3 kryteria można uznać za podstawowe:

1. rodzaj gestora środków publicznych gromadzonych przez fundusze celowe

2. przedmiotu (celu) finansowanego ze środków funduszu

3. źródeł dochodu funduszu

1) Z punktu widzenia gestora wyróżnia się:

• Państwowe FC są one tworzone zarówno na szczeblu centralnym jak i niższych, a zwłaszcza regionalnym, tu istotne jest czy informacje dotyczące stanu środków na koniec roku fiskalnego oraz zmiany w dochodach i wydatkach będą prezentowane parlamentowi wraz z ustawą budżetową. Jeśli PFC otrzymują dotacje (transfery) z budżetu to parlament powinien mieć prawo wglądu w całokształt gospodarki publicznymi środkami, mając tym samym pośredni wyw na gospodarkę prowadzoną w ramach PFC

• Samorządowe FC są tworzone głównie po to by uelastycznić gospodarkę pieniężną na szczeblu gminy i powiatu, ważnym motywem ich tworzenia może być mobilizacja środków pieniężnych na szczeblu lokalnym

• *ponadnarowodwe jak FC ONZ, EU, coraz większa ich rola

2) Z punktu widzenia przedmiotu finansowania

• fundusze finansujące pieniężne świadczenia społeczne

• fundusze wspomagające finansowo dziedziny o ograniczonych możliwościach samofinansowania (kultura, sport)

• fundusze finansujące infrastrukturę społeczną

• fundusze finansujące ochronę środowiska

• fundusze finansujące dziedziny stricte gospodarcze (np. rolnictwo)

3) Według źródeł dochodów FC rozróżniamy:

• oparte na przymusowych dochodach typu budżetowego, takich jak podatki opłaty, składki

• bazujące na dobrowolnych wpłatach różnych podmiotów

• zasilane wyłącznie lub częściowo dotacjami budżetowymi, (transfery wewnątrz systemu finansów publicznych)

W praktyce źródła finansowania funduszy występują w mieszanej formie

Przykłady Funduszy Celowych:

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

• Fundusz Emerytalno-Rentowy

• Fundusz Rehabilitacji

• Fundusz Administracyjny

• Fundusz Pracy

• Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

• Państwowy Fundusz Kombatantów

• Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

• Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

• Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych

• Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

• Fundusz Promocji Twórczości

• Fundusz Kościelny

Rodzaje funduszy celowych
Podział z punktu widzenia gestora funduszu celowego
Państwowe fundusze celowe Samorządowe fundusze celowe

PORÓWNANIE GŁÓWNYCH CECH INSTYTUCJI BUDŻETU I INSTYTUCJI FUNDUSZU CELOWEGO

Cecha	Budżet	Fundusz celowy
Przedmiot finansowania	Ogólny	Ściśle określony
Okres finansowania	Roczny	Nieokreślony
Ciągłość finansowania	Brak	Zapewniona
Bezpieczeństwo finansowania zadań	Niskie – konkurencyjność zadań	Wysokie – brak konkurencyjności zadań
Arbitralność w alokacji środków	Istotna	Nieistotna
Możliwość akumulacji środków finansowych po roku finansowym	Nie istnieje	Istnieje
Zasady gospodarki finansowej	Sztywne (rygorystyczne)	Elastyczne
Możliwości mobilizacji dochodów	Minimalne	Znaczne
Możliwości kontroli ze strony władz przedstawicielskich	Istotne	Ograniczone
Racjonalizacja wydatków	Ograniczona	Znaczna
Możliwość relokacji środków finansowych stosownie do zmieniających się warunków społecznych i politycznych	Duża	Mała
Możliwość nieracjonalnego wydatkowania środków w wyniku działania grup nacisku	Duża	Mała
Możliwość rozbicia gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi.	Mała	Duża