26-62 VAN GEND EN LOOS P. HOLENDERSKA ADMINISTRACJA SKARBOWA
WYROK TRYBUNAŁU z dnia 5 lutego 1963 r. (*) W sprawie 26/62
mającej za przedmiot, skierowany do Trybunału na podstawie art. 177 akapit pierwszy lit. a) i art. 177 akapit trzeci Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, wniosek Tariefcommissie, holenderskiego sądu administracyjnego orzekającego w ostatniej instancji w postępowaniu spornym w sprawach finansowych, o wydanie, w zawisłym przed tym sądem sporze
pomiędzy
Spółką NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos, z siedzibą w Utrechcie,
a
Holenderską administracją celną,
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących kwestii:
1) Czy art. 12 traktatu EWG jest skuteczny w stosunkach wewnętrznych, to znaczy czy podmiotom prawa przysługują na podstawie tego postanowienia uprawnienia podlegające ochronie sądowej;
2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy obłożenie przywozu przez skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym z Republiki Federalnej Niemiec do Holandii mocznika formaldehydowego cłem w wysokości 8% stanowiło podwyższenie cła niezgodne z art. 12 traktatu EWG, czy chodziło w tym przypadku o racjonalną modyfikację cła obowiązującego przed 1 marca 1960 r., której, jakkolwiek oznaczała ona podwyżkę z rachunkowego punktu widzenia, nie można uznać za podlegająca zakazowi ustanowionemu w art. 12,
TRYBUNAŁ, wydaje następujący
Wyrok […]
Motywy
I – W przedmiocie postępowania
Zważywszy, że nie podniesiono żadnego zarzutu co do prawidłowości postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, skierowanego do Trybunału na podstawie art. 177 traktatu EWG przez Tariefcommissie, będący sądem w rozumieniu tego postanowienia;
oraz że wniosek nie daje w tym względzie podstaw do podniesienia jakiegokolwiek zarzutu z urzędu.
II – W przedmiocie pierwszego pytania
A – Co do właściwości Trybunału
Zważywszy, że rząd holenderski i rząd belgijski kwestionują właściwość Trybunału, gdyż ich zdaniem w niniejszym przypadku chodzi o wniosek dotyczący nie wykładni, lecz stosowania traktatu w ramach holenderskiego porządku konstytucyjnego;
że w szczególności Trybunał nie ma ich zdaniem kompetencji do rozstrzygania kwestii pierwszeństwa, jakie należałoby ewentualnie przypisać postanowieniom traktatu EWG przed ustawodawstwem holenderskim lub innymi umowami zawartymi przez Holandię i włączonymi do ich krajowego porządku prawnego; że rozstrzygnięcie tej kwestii należy ich zdaniem, z zastrzeżeniem ewentualnej skargi wniesionej na warunkach określonych w art. 169 i 170 traktatu, do wyłącznej kompetencji sądów krajowych;
zważywszy jednakże, że w niniejszym przypadku zadaniem Trybunału nie jest orzekanie o stosowaniu traktatu zgodnie z zasadami holenderskiego prawa wewnętrznego, co pozostaje we właściwości sądów krajowych, lecz że żąda się od niego, na podstawie art. 177 lit. a) traktatu, jedynie określenia skutków, jakie wywołuje art. 12 tego traktatu w ramach prawa wspólnotowego oraz z punktu widzenia jego wpływu na sytuację jednostek;
że w związku z tym zarzut powyższy pozbawiony jest podstaw prawnych;
zważywszy, że rząd belgijski podnosi zarzut braku właściwości Trybunału również z tego względu, iż odpowiedź, jakiej mógłby on udzielić na pierwsze pytanie Tariefcommissie, nie miałaby związku z rozstrzygnięciem zawisłego przed tym sądem sporu;
zważywszy jednakże, że do uznania właściwości Trybunału w niniejszej sprawie konieczne i wystarczające będzie, jeżeli okaże się w dostatecznym z prawnego punktu widzenia stopniu, iż postawione pytanie dotyczy wykładni traktatu;
że względy, którymi kierował się sąd krajowy, formułując pytania, a także znaczenie, jakie zamierza im nadać w ramach sporu poddanego jego rozstrzygnięciu, nie podlegają ocenie Trybunału;
zważywszy, że jak wynika ze sformułowania postawionych pytań, dotyczą one wykładni traktatu;
że w związku z tym mieszczą się one w zakresie właściwości Trybunału;
że ten zarzut jest również bezzasadny.
B – Co do istoty
Zważywszy, że Tariefcommissie stawia po pierwsze pytanie, czy art. 12 traktatu jest bezpośrednio skuteczny w prawie wewnętrznym, w tym sensie, że jednostki pochodzące z państw członkowskich mogłyby na podstawie tego postanowienia dochodzić praw podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że odpowiedź na pytanie, czy postanowienia umowy międzynarodowej wywołują takie skutki, wymaga wzięcia pod uwagę jej ducha, systematyki i brzmienia;
zważywszy, że cel traktatu EWG, jakim jest utworzenie wspólnego rynku, którego funkcjonowanie wpływać będzie bezpośrednio na sytuację podmiotów prawa we Wspólnocie, wymaga, by traktat ten był czymś więcej niż tylko umową ustanawiającą wzajemne zobowiązania umawiających się państw;
że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w preambule do traktatu, która, sięgając dalej niż tylko rządów, odwołuje się do narodów, a konkretniej w fakcie ustanowienia organów wyposażonych w uprawnienia władcze, których wykonywanie wywiera wpływ zarówno na państwa członkowskie, jak i na ich obywateli;
że, jak należy poza tym zaznaczyć, jednostki pochodzące z państw zjednoczonych we Wspólnocie mają możliwość współuczestniczyć, za pośrednictwem Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, w funkcjonowaniu tej Wspólnoty;
że ponadto rola, jaką Trybunał Sprawiedliwości odgrywa w ramach art. 177, którego celem jest zapewnienie jednolitej interpretacji traktatu przez sądy krajowe, świadczy o tym, iż państwa członkowskie nadały prawu wspólnotowemu moc wiążącą, na którą pochodzące z nich jednostki mogą się przed tymi sądami powoływać;
że wobec powyższego należy uznać, iż Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek;
że w związku z tym prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa państw członkowskich, nie tylko nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również być źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego tych jednostek;
że nie muszą to być uprawnienia nadane wprost w traktacie, lecz że powstają one również jako skutek zobowiązań, które traktat nakłada w sposób ściśle określony zarówno na jednostki, jak i na państwa członkowskie oraz instytucje wspólnotowe;
zważywszy, że biorąc pod uwagę systematykę postanowień traktatu w zakresie ceł i opłat o skutku równoważnym, należy podkreślić, iż art. 9, który za podstawę Wspólnoty przyjmuje unię celną, wprowadza jako zasadę podstawową zakaz stosowania tych ceł i opłat;
że zasada ta znajduje się na początku części traktatu ustanawiającej „podstawy Wspólnoty”; że art. 12 stanowi jej wyraz i środek do jej wdrożenia;
zważywszy, że sformułowanie art. 12 ustanawia jasny i bezwarunkowy zakaz, nie będący zobowiązaniem do działania, lecz do niedziałania;
że ponadto państwa nie zgłosiły do tego zobowiązania zastrzeżeń uzależniających jego wykonanie od wydania jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego;
że z samej swej natury zakaz ten może z powodzeniem wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków prawnych między państwami członkowskimi a podlegającymi ich kompetencji podmiotami prawa;
zważywszy, że stosowanie art. 12 nie wymaga działań prawodawczych ze strony państw;
że z okoliczności, iż postanowienie to wymienia państwa członkowskie jako zobowiązane do niedziałania, nie wynika, by jednostki pochodzące z tych państw nie mogły czerpać z niego uprawnień;
zważywszy ponadto, że podniesiony przez trzy rządy, które w pismach procesowych przedstawiły Trybunałowi uwagi, argument oparty na art. 169 i 170 traktatu jest chybiony;
bowiem okoliczność, iż traktat w powyższych artykułach pozwala Komisji i państwom członkowskim na wniesienie do Trybunału sprawy przeciwko państwu, które nie wywiązuje się ze swoich zobowiązań, nie oznacza, że jednostki nie mogą się w razie konieczności powołać na te zobowiązania przed sądem krajowym, podobnie jak fakt, iż traktat daje Komisji środki pozwalające zapewnić wywiązywanie się przez jednostki z ich obowiązków, nie wyklucza możliwości powoływania się na naruszenie tych obowiązków w sporach pomiędzy takimi jednostkami przed sądami krajowymi;
że ograniczenie możliwości przeciwdziałania naruszaniu przez państwa członkowskie art. 12 wyłącznie do postępowań na podstawie art. 169 i 170 skutkowałoby brakiem jakiejkolwiek bezpośredniej ochrony sądowej indywidualnych praw jednostek pochodzących z tych państw;
że zastosowanie tych artykułów mogłoby okazać się nieskuteczne, gdyby nastąpiło już po wykonaniu decyzji krajowej wydanej z naruszeniem postanowień traktatu;
że staranność jednostek zainteresowanych ochroną ich praw zapewnia skuteczną kontrolę, dodatkową w stosunku do kontroli, jaką art. 169 i 170 powierzają Komisji i państwom członkowskim;
zważywszy, że jak wynika z powyższych rozważań, zgodnie z duchem, systematyką i brzmieniem traktatu art. 12 należy interpretować w ten sposób, iż jest on bezpośrednio skuteczny i stanowi źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych.
III – W przedmiocie drugiego pytania
A – Co do właściwości Trybunału
Zważywszy, że zgodnie z uwagami przedstawionymi przez rządy belgijski i holenderski pytanie to zostało tak sformułowane, iż odpowiedź na nie zdaje się wymagać zbadania przez Trybunał klasyfikacji taryfowej mocznika formaldehydowego importowanego do Holandii, co do której Van Gend & Loos i inspektor ds. ceł i akcyzy w Zaandam stoją, w oparciu o Tariefbesluit z 1947 r., na odmiennych stanowiskach;
że postawiony problem nie wymaga ich zdaniem interpretacji traktatu, lecz dotyczy przypadku zastosowania holenderskiego ustawodawstwa celnego do klasyfikacji aminoplastów, co nie mieści się w zakresie właściwości, jaką art. 177 lit. a) nadaje sądownictwu wspólnotowemu;
że w związku z tym wniosek Tariefcommissie wykracza ich zdaniem poza właściwość Trybunału;
zważywszy jednakże, że w rzeczywistości pytanie postawione przez Tariefcommissie dotyczy tego, czy z prawnego punktu widzenia skutek w postaci podwyższenia cła na określony produkt, nie spowodowany podwyżką stawki celnej, lecz ponownym zaklasyfikowaniem towaru po zmianie jego klasyfikacji taryfowej, jest sprzeczny z zakazem ustanowionym w art. 12 traktatu;
zważywszy, że postawione pytanie, rozumiane w ten sposób, dotyczy wykładni tego postanowienia traktatu, a dokładnie znaczenia, jakie należy nadać pojęciu ceł obowiązujących przed wejściem w życie traktatu;
że w związku z tym udzielenie odpowiedzi na pytanie mieści się we właściwości Trybunału.
B – Co do istoty
Zważywszy, że jak wynika z treści i systematyki art. 12 traktatu, stwierdzenie, czy cła lub opłaty o skutku równoważnym zostały podwyższone z naruszeniem zawartego tam zakazu, wymaga wzięcia pod uwagę ceł i opłat rzeczywiście obowiązujących w dniu wejścia w życie traktatu;
zważywszy ponadto, że z punktu widzenia zakazu ustanowionego w art. 12 traktatu niezgodna z prawem podwyżka może wynikać zarówno ze zmiany układu taryfy, skutkującej zaklasyfikowaniem produktu do pozycji taryfowej obłożonej wyższym cłem, jak i z podwyższenia, w ścisłym tego słowa znaczeniu, stawki celnej;
zważywszy, że bez znaczenia jest, z jakiego powodu nastąpiło podwyższenie cła, jeżeli tylko ten sam produkt został w tym samym państwie członkowskim obłożony wyższą stawką celną po wejściu w życie traktatu;
że zastosowanie art. 12, zgodnie z nadaną mu powyżej wykładnią, należy do kompetencji sądu krajowego, którego zadaniem będzie zbadać, czy podlegający opłacie celnej produkt, w tym przypadku mocznik formaldehydowy pochodzący z Republiki Federalnej Niemiec, został, ze względu na wprowadzone w Holandii w życie decyzje celne, obłożony cłem przywozowym wyższym niż obowiązujące w stosunku do tego produktu w dniu 1 stycznia 1958 r.;
że Trybunał nie ma kompetencji do badania słuszności przedstawionych mu w trakcie postępowania rozbieżnych twierdzeń na ten temat, lecz musi pozostawić je do rozpatrzenia przez organy krajowe.
IV – W przedmiocie kosztów
Zważywszy, że koszty poniesione przez Komisję EWG i państwa członkowskie, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;
że dla stron postępowania przed Tariefcommissie niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej w sporze zawisłym przed tym sądem; że w związku z tym rozstrzygnięcie o kosztach należy do niego;
z powyższych względów:
uwzględniając akta sprawy;
po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy;
po zapoznaniu się z uwagami ustnymi strony skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym oraz Komisji EWG;
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego;
uwzględniając art. 9, 12, 14, 169, 170 i 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej;
uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich;
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie wniosku złożonego mu w trybie prejudycjalnym przez Tariefcommissie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 1962 r., orzeka, co następuje:
1) Artykuł 12 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą jest bezpośrednio skuteczny i stanowi dla podmiotów prawa źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych;
2) Stwierdzenie, czy cła lub opłaty o skutku równoważnym zostały podwyższone z naruszeniem zakazu zawartego w art. 12 traktatu, wymaga wzięcia pod uwagę ceł i opłat rzeczywiście obowiązujących w omawianym państwie członkowskim w chwili wejścia w życie traktatu;
podwyżka taka może wynikać zarówno ze zmiany układu taryfy, skutkującej zaklasyfikowaniem produktu do pozycji taryfowej obłożonej wyższym cłem, jak i z podwyższenia stawki celnej;
3) Rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania należy do Tariefcommissie.
Orzeczono w Luksemburgu w dniu 5 lutego 1963 r.
6-64 COSTA P. ENEL
WYROK TRYBUNAŁU z dnia 15 lipca 1964 r. (*) W sprawie C-6/64
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Giudice Conciliatore w Mediolanie, mający na celu uzyskanie wykładni art. 102, 93, 53 i 37 wspomnianego traktatu w zawisłym przed tym sądem sporze pomiędzy:
Flaminio Costa
a
E.N.E.L.
(Ente nazionale energia elettrica, impresa già della Edison Volta),
TRYBUNAŁ,
wydaje następujący
Wyrok […]
Motywy
Zważywszy, że postanowieniem z dnia 16 stycznia 1964 r., prawidłowo przekazanym do Trybunału, Giudice Conciliatore w Mediolanie, „na podstawie art. 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą z dnia 25 marca 1957 r., inkorporowanego do prawa włoskiego w drodze ustawy nr 1203 z dnia 14 października 1957 r., w związku z zarzutami, iż ustawa nr 1643 z dnia 6 grudnia 1962 r. oraz rozporządzenia prezydenta wydane w wykonaniu tej ustawy […] naruszają art. 102, 93, 53 i 37 traktatu”, zawiesił postępowanie i zarządził przekazanie sprawy Trybunałowi.
W przedmiocie zastosowania art. 177
Zarzut oparty na sformułowaniu pytania
Zważywszy, że postawiono zarzut, iż przedmiotowe pytanie ma na celu rozstrzygnięcie, w drodze art. 177, kwestii zgodności ustawy z traktatem;
zważywszy jednakże, że zgodnie z tym artykułem sądy krajowe, których orzeczenia, jak w niniejszym przypadku, nie podlegają zaskarżeniu, zobowiązane są zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie „wykładni […] traktatu”, gdy takie pytanie zostanie przed nimi podniesione;
że na podstawie tego postanowienia Trybunał nie może ani zastosować traktatu do konkretnego przypadku, ani orzekać o zgodności z nim przepisu prawa wewnętrznego, jak mógłby to zrobić na podstawie art. 169;
że może jednak wyodrębnić z niedoskonałego sformułowania sądu krajowego kwestie dotyczące jedynie wykładni traktatu;
że jego zadaniem nie jest zatem orzekanie o zgodności ustawy włoskiej z traktatem, a jedynie interpretacja wymienionych postanowień traktatu, z uwzględnieniem okoliczności prawnych przedstawionych przez Giudice Conciliatore.
Zarzut oparty na braku konieczności dokonywania wykładni
Zważywszy, że zarzuca się sądowi z Mediolanu złożenie wniosku o dokonanie wykładni traktatu, która nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu;
zważywszy jednakże, że art. 177, oparty na wyraźnym rozdziale zadań pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem, nie pozwala mu ani rozstrzygać stanu faktycznego sprawy, ani oceniać podstaw i celowości wniosku o wykładnię.
Zarzut oparty na obowiązku stosowania przez sąd wewnętrznego aktu ustawodawczego
Zważywszy, że rząd włoski podnosi zarzut „bezwzględnej niedopuszczalności” wniosku Giudice Conciliatore, z tego względu, że sąd krajowy, zobowiązany do stosowania ustawy wewnętrznej, nie może odwoływać się do art. 177;
zważywszy, że w odróżnieniu od zwyczajnych umów międzynarodowych traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich po jego wejściu w życie i który ma charakter wiążący dla sądów krajowych;
bowiem państwa, ustanawiając na czas nieokreślony Wspólnotę wyposażoną we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym, a w szczególności w rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnień z tych państw na Wspólnotę, ograniczyły, jakkolwiek w wąskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyły w ten sposób system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do pochodzących z nich jednostek;
zważywszy, że w związku z włączeniem do prawa każdego z krajów członkowskich przepisów pochodzenia wspólnotowego, a bardziej ogólnie ze względu zarówno na brzmienie, jak ducha traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły na zasadach wzajemności, jednostronnego, późniejszego przepisu, którego w związku z tym nie mogą temu porządkowi prawnemu przeciwstawiać;
moc wiążąca prawa wspólnotowego nie może bowiem różnić się w poszczególnych państwach w zależności od ich późniejszego wewnętrznego ustawodawstwa, gdyż zagroziłoby to realizacji celów traktatu, o której mowa w art. 5 akapit drugi, i powodowałoby dyskryminację zabronioną na mocy art. 7;
że zobowiązania podjęte na podstawie traktatu ustanawiającego Wspólnotę nie miałyby charakteru bezwarunkowego, lecz jedynie ewentualny, gdyby mogły zostać zakwestionowane w drodze późniejszych aktów ustawodawczych umawiających się stron;
że prawo do jednostronnego działania jest państwom członkowskim przyznawane jedynie na mocy wyraźnego, szczególnego postanowienia (na przykład art. 15, art. 93 ust. 3, art. 223–225);
że ponadto wnioski państw o przyznanie odstępstw poddane są procedurom zezwoleniowym (na przykład art. 8 ust. 4, art. 17 ust. 4, art. 25, 26, 73, art. 93 ust. 2 akapit trzeci i art. 226), które byłyby bezprzedmiotowe, gdyby państwa te mogły zwolnić się ze swoich zobowiązań za pomocą zwykłej ustawy;
zważywszy, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego znajduje potwierdzenie w art. 189, zgodnie z którym rozporządzenie „wiąże w całości” i jest „bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”;
że postanowienie to, do którego nie zgłoszono zastrzeżeń, zostałoby pozbawione skuteczności, gdyby jego skutki mogły zostać jednostronnie cofnięte przez jedno z państw w drodze aktu ustawodawczego, który miałby moc wyższą od aktów wspólnotowych;
zważywszy, że jak wynika z całości powyższych rozważań, prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty;
że wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatu, nastąpiło ostateczne ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie może podważyć późniejszy akt jednostronny sprzeczny z istotą Wspólnoty;
że w związku z tym, w przypadku powstania kwestii interpretacji traktatu, należy zastosować art. 177 niezależnie od jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego;
zważywszy, że pytania postawione przez Giudice Conciliatore w przedmiocie art. 102, 93, 53 i 37 zmierzają do ustalenia, w pierwszej kolejności, czy postanowienia te są bezpośrednio skuteczne i stanowią dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, jak należy je rozumieć.
W przedmiocie wykładni art. 102
Zważywszy, że zgodnie z art. 102, gdy „istnieje obawa”, iż wydanie przepisu ustawowego spowoduje „zakłócenie”, państwo członkowskie, które zamierza go wydać, „podejmuje konsultacje z Komisją”, która może zalecić mu podjęcie właściwych kroków celem uniknięcia grożącego zakłócenia;
zważywszy, że artykuł ten, zawarty w rozdziale poświęconym „zbliżaniu ustawodawstw”, ma na celu zapobieżenie pogłębianiu się rozbieżności, z punktu widzenia celów traktatu, między krajowymi porządkami prawnymi;
że na podstawie tego postanowienia państwa członkowskie ograniczyły swoją swobodę inicjatywy prawodawczej, godząc się na podporządkowanie procedurze konsultacyjnej;
że zobowiązując się w sposób jednoznaczny do konsultacji z Komisją w każdym przypadku, gdy projekty ich aktów prawnych mogłyby stwarzać, choćby niewielkie, niebezpieczeństwo zakłóceń, państwa te podjęły zatem zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi dla podmiotów prawa źródła uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie tych postanowień, lecz że zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177, ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.
W przedmiocie wykładni art. 93
Zważywszy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Komisja we współpracy z państwami członkowskimi „stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach”, w celu podjęcia niezbędnych działań, jakich wymaga funkcjonowanie wspólnego rynku;
że zgodnie z art. 93 ust. 3 Komisja winna być informowana we właściwym czasie o projektach mających na celu udzielenie lub modyfikację pomocy, przy czym zainteresowane państwo członkowskie nie może podjąć zamierzonych działań przed zakończeniem procedury wspólnotowej i, ewentualnie, postępowania przed Trybunałem;
zważywszy, że celem tych postanowień, zawartych w sekcji traktatu poświęconej „pomocy przyznawanej przez państwa”, jest, po pierwsze, stopniowe cofnięcie istniejącej pomocy, a po drugie, zapobieganie udzielaniu „w jakiejkolwiek formie”, w ramach polityki wewnętrznej tych państw, nowej pomocy, mogącej powodować bezpośrednio lub pośrednio istotne uprzywilejowanie przedsiębiorstw lub produktów, oraz wynikającym stąd, nawet ewentualnym, zagrożeniom dla niezakłóconej konkurencji;
że w art. 92 państwa członkowskie uznały za niezgodne ze wspólnym rynkiem wymienione tam formy pomocy i tym samym zobowiązały się w sposób dorozumiany nie udzielać takiej pomocy, poza przypadkami objętymi odstępstwami przewidzianymi w traktacie, natomiast w art. 93 podporządkowały się jedynie właściwym procedurom, zarówno w zakresie cofnięcia istniejącej, jak udzielania nowej pomocy;
że zobowiązując się w tak kategoryczny sposób, poprzez poddanie się procedurze ustanowionej w art. 93, do informowania Komisji „w czasie odpowiednim” o projektowanej pomocy, państwa podjęły zatem zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże je jako państwa, lecz nie stanowi źródła uprawnień dla podmiotów prawa, z wyjątkiem ostatniego zdania w art. 93 ust. 3, który nie jest przedmiotem niniejszej sprawy;
zważywszy, że Komisja jest ze swej strony zobowiązana zapewnić poszanowanie postanowień tego artykułu, który nakazuje jej nawet stale badać we współpracy z państwami członkowskimi istniejące systemy pomocy, lecz że zobowiązanie to nie umożliwia jednostkom podnoszenia, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art. 177, ani zarzutu uchybienia przez zainteresowane państwo jego zobowiązaniom, ani zarzutu bezczynności Komisji.
W przedmiocie wykładni art. 53
Zważywszy, że zgodnie z art. 53 państwa członkowskie zobowiązały się, z zastrzeżeniem postanowień traktatu, nie wprowadzać nowych ograniczeń w wykonywaniu przez jednostki z innych państw członkowskich działalności gospodarczej na swoim terytorium;
że podjęte w ten sposób przez państwa zobowiązanie jest z prawnego punktu widzenia jedynie zobowiązaniem do niedziałania;
że nie jest ono uzależnione od spełnienia żadnego warunku, a jego wykonanie oraz skuteczność nie wymagają wydania żadnego aktu ani przez państwa, ani przez Komisję;
że zobowiązanie to jest więc zupełne z prawnego punktu widzenia, a w związku z tym może wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków państw członkowskich i podlegających ich kompetencji podmiotów prawa;
zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 53 wymaga rozważenia go w kontekście rozdziału dotyczącego prawa do wykonywania działalności gospodarczej, w którym został umieszczony;
że, nakazawszy w art. 52 stopniowe zniesienie „ogranicze[ń] swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego”, stanowi się dalej w tym rozdziale, w art. 53, iż państwa nie wprowadzą „nowych ograniczeń w zakresie przedsiębiorczości [wykonywania działalności gospodarczej] na swych terytoriach w stosunku do obywateli innych państw członkowskich”;
że należy zatem ustalić, na jakich warunkach jednostki z innych państw członkowskich korzystają ze swobody wykonywania działalności gospodarczej;
że art. 52 akapit drugi odpowiada na to pytanie, stanowiąc, iż swoboda ta obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami „na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”;
że dla poszanowania art. 53 wystarczy zatem, by żaden nowy przepis nie poddawał prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym, niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.
W przedmiocie wykładni art. 37
Zważywszy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 państwa członkowskie dostosowują stopniowo „monopole państwowe o charakterze handlowym” w celu wykluczenia wszelkiej dyskryminacji między jednostkami z państw członkowskich w zakresie zaopatrzenia i zbytu;
że artykuł ten zabrania ponadto tym państwom, w ust. 2, podejmowania wszelkich sprzecznych z nim nowych działań;
zważywszy, że w ten sposób państwa przyjęły na siebie podwójne zobowiązanie: jedno czynne, do dostosowania monopoli krajowych, i drugie bierne, do niepodejmowania nowych działań;
że wniesiono o wykładnię tego drugiego zobowiązania oraz niezbędnych do jej dokonania elementów pierwszego;
zważywszy, że art. 37 ust. 2 ustanawia zakaz bezwarunkowy, nie stanowiący zobowiązania do działania, lecz do niedziałania;
że zobowiązanie to nie zostało opatrzone żadnym zastrzeżeniem uzależniającym jego wykonanie od wydania aktu prawa krajowego;
że z samej swej natury zakaz ten może wywoływać skutki bezpośrednio w sferze stosunków prawnych między państwami członkowskimi a podlegającymi ich kompetencji podmiotami prawa;
zważywszy, że tak kategorycznie wyrażony zakaz, który wszedł w życie wraz z traktatem na terytorium całej Wspólnoty i w związku z tym został włączony do systemów prawnych państw członkowskich, jest dla nich prawem i dotyczy bezpośrednio pochodzących z nich jednostek, dla których stanowi źródło uprawnień indywidualnych podlegających ochronie sądów krajowych;
zważywszy, że dokonanie żądanej wykładni art. 37 wymaga, ze względu na złożoność tego postanowienia oraz współzależności między jego ust. 1 i 2, rozważenia ich w świetle całości rozdziału, do którego artykuł ten należy;
że rozdział ten poświęcony jest „znoszeniu ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi”;
zważywszy, że celem odesłania w art. 37 ust. 2 do „zasad […] określony[ch] w ust. 1” jest zapobieżenie wszelkim nowym przejawom „dyskryminacji między obywatelami [jednostkami pochodzącymi z] państw członkowskich” w zakresie „warunków zaopatrzenia i zbytu”;
że art. 37 ust. 1 wymienia i obejmuje zakazem powody, dla których realizacja tak określonego celu mogłaby zostać zagrożona;
że zakazane są zatem, na podstawie odesłania zawartego w art. 37 ust. 2, wszelkie nowe monopole i podmioty, o których mowa w art. 37 ust. 1, jeżeli prowadzą do dyskryminacji w zakresie zaopatrzenia lub zbytu;
że zadaniem sądu krajowego jest więc ustalenie przede wszystkim, czy realizacja tego celu jest rzeczywiście zagrożona, to znaczy, czy ze spornego przepisu wynika, lub może być jego skutkiem, dyskryminacja między jednostkami z państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu;
zważywszy, że należy ponadto rozpatrzyć powody, o których mowa w art. 37 ust. 1;
że artykuł ten nie zabrania ustanawiania wszelkich monopoli, lecz tylko tych „o charakterze handlowym” i to pod warunkiem, że prowadzą do określonej wyżej dyskryminacji;
że wspomniane monopole krajowe i podmioty objęte są zakazem ustanowionym w tym postanowieniu wyłącznie pod warunkiem, iż, po pierwsze, mają za przedmiot działalności zawieranie transakcji dotyczących towarów mogących być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie, odgrywają w tych transakcjach rzeczywistą rolę;
że zadaniem sądu krajowego jest dokonanie w każdym przypadku oceny, czy omawiana działalność gospodarcza dotyczy towaru tego rodzaju, który ze względu na swój charakter oraz wymogi techniczne i międzynarodowe, jakim podlega, może być przedmiotem działalności powodującej, że zainteresowany podmiot odgrywa rzeczywistą rolę w przywozie lub wywozie między jednostkami pochodzącymi z państw członkowskich.
W przedmiocie kosztów
Zważywszy, że koszty poniesione przez Komisję Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i rząd włoski, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;
że dla stron postępowania przed Giudice Conciliatore w Mediolanie niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem;
z powyższych względów,
uwzględniając akta sprawy;
po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy;
po zapoznaniu się z uwagami stron postępowania przed sądem krajowym, Komisji Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i rządu włoskiego;
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego;
uwzględniając art. 37, 53, 93, 102, 177 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą;
uwzględniając Protokół w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej;
uwzględniając regulamin Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich,
TRYBUNAŁ,
rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności opartego na art. 177, orzeka, co następuje:
Pytania postawione przez Giudice Conciliatore w Mediolanie na podstawie art. 177 są dopuszczalne, gdyż dotyczą wykładni postanowień traktatu, a żaden późniejszy akt jednostronny nie może mieć mocy wyższej od uregulowań wspólnotowych;
oraz:
1) Artykuł 102 nie zawiera postanowień mogących stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;
2) Artykuł 93, w zakresie objętym postawionym pytaniem, również nie zawiera takich postanowień;
3) Artykuł 53 jest uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych;
Postanowienia te zabraniają wprowadzania wszelkich nowych przepisów, których przedmiotem byłoby poddanie prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki pochodzące z innych państw członkowskich uregulowaniom bardziej restrykcyjnym, niż stosowane wobec podmiotów krajowych, i to niezależnie od formy prawnej przedsiębiorstwa.
4) Artykuł 37 ust. 2 jest w całości uregulowaniem wspólnotowym mogącym stanowić dla podmiotów prawa źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych.
Postanowienia te, w zakresie objętym postawionym pytaniem, mają na celu zakaz podejmowania wszelkich działań sprzecznych z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1, to znaczy wszelkich działań mających za przedmiot lub skutek spowodowanie dyskryminacji między jednostkami pochodzącymi z państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia lub zbytu za pośrednictwem monopoli lub podmiotów mających, po pierwsze, za przedmiot działalności transakcje dotyczące towarów mogących być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi, a po drugie, odgrywających rzeczywistą rolę w tej wymianie;
a także:
Rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania należy do Giudice Conciliatore w Mediolanie.
Orzeczono w Luksemburgu w dniu 15 lipca 1964 r.
C-112/00 SCHMIDBERGER P. AUSTRII
WYROK TRYBUNAŁU z dnia 12 czerwca 2003 r.(*)
Swobodny przepływ towarów – Przeszkody spowodowane działaniami podmiotów prywatnych – Zobowiązania państw członkowskich – Decyzja, by nie zakazywać zgromadzenia w celu ochrony środowiska naturalnego, które spowodowało całkowite zablokowanie autostrady Brenner przez prawie 30 godzin – Względy uzasadniające – Prawa podstawowe – Swoboda wypowiedzi i wolność zgromadzeń – Zasada proporcjonalności
mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Oberlandesgericht Innsbruck (Austria) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między
Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge
przeciwko
Republice Austrii
orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 30, 34 i 36 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 28 WE, 29 WE i 30 WE) w związku z art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE) oraz w przedmiocie przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego,
TRYBUNAŁ,
rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:
– w imieniu Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge przez K.H. Plankela, H. Mayrhofera i R. Schneidera, Rechtsanwälte,
– w imieniu Republiki Austrii przez A. Riccabonę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu austriackiego przez H. Dossiego, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu greckiego przez N. Dafniou i G. Karipsiadisa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu włoskiego przez U. Leanzę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez O. Fiumarę, vice avvocato generale dello Stato,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.A. Fierstrę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J.C. Schieferera, działającego w charakterze pełnomocnika,
uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 11 lipca 2002 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Postanowieniem z dnia 1 lutego 2000 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 24 marca 2000 r., Oberlandesgericht Innsbruck przedstawił w trybie art. 234 WE sześć pytań prejudycjalnych w przedmiocie wykładni art. 30, 34 i 36 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 28 WE, 29 WE i 30 WE) w związku z art. 5 traktatu WE (obecnie art. 10 WE) oraz w przedmiocie przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego.
2 Powyższe pytania zostały przedstawione w związku ze sporem między Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge (zwanym dalej „Schmidberger”) a Republiką Austrii (zwaną dalej „Austrią”) dotyczącym zgody, której właściwe władze tej ostatniej w sposób dorozumiany udzieliły stowarzyszeniu, którego zasadniczym celem działalności jest ochrona środowiska, na przeprowadzenie zgromadzenia na autostradzie Brenner, w konsekwencji którego doszło do całkowitego wstrzymania ruchu na tej autostradzie przez prawie 30 godzin.
Krajowe ramy prawne
3 Paragraf 2 Versammlungsgesetz (ustawy o zgromadzeniach, zwanej dalej „VslgG”) z 1953 r., z późniejszymi zmianami, stanowi:
„(1) Osoba zamierzająca zorganizować zgromadzenie publiczne lub zebranie, otwarte dla publiczności bez ograniczeń co do jego uczestników, składa pisemne zawiadomienie właściwym władzom (§ 16) co najmniej na 24 godziny przed terminem zebrania lub zgromadzenia, wskazując jego cel, miejsce i godzinę. Zgłoszenie powinno dotrzeć do wiadomości właściwych władz najpóźniej na 24 godziny przed rozpoczęciem planowanego zgromadzenia.
(2) Na wniosek właściwe władze niezwłocznie wydają zaświadczenie w przedmiocie zawiadomienia […]”.
4 Paragraf 6 VslgG stanowi:
„Właściwe władze zakazują zgromadzeń, których cel narusza przepisy ustaw karnych lub stanowi zagrożenie bezpieczeństwa publicznego lub dobra publicznego”.
5 Paragraf 16 VslgG stanowi:
„»Właściwymi władzami« w rozumieniu tej ustawy są:
a) policja federalna – na terytorium podlegającym jej właściwości;
b) Sicherheitsdirektion [nadrzędna dyrekcja policji] – w miejscu siedziby rządu Landeshauptmanna [szefa rządu kraju związkowego] w razie braku policji federalnej […];
c) Bezirksverwaltungsbehörde [okręgowe władze administracyjne] – w pozostałych przypadkach”.
6 Paragraf 42 ust. 1 Straßenverkehrsordnung (prawa o ruchu drogowym) z 1960 r., z późniejszymi zmianami (zwanego dalej „StVO”), zakazuje ruchu samochodów ciężarowych z przyczepami w soboty od godziny 15 do godziny 24 i w niedziele i ustawowe dni świąteczne od godziny 0 do godziny 22, o ile dopuszczalna masa całkowita samochodu lub przyczepy przekracza 3,5 t. Ponadto, zgodnie z ust. 2 powyższego paragrafu, w okresach wskazanych w ust. 1 ruch samochodów ciężarowych, ciągników siodłowych z naczepą i maszyn samobieżnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 t jest zakazany. Przewidzianych jest kilka wyjątków, w szczególności dla transportu mleka, produktów łatwo psujących się i zwierząt rzeźnych (z wyjątkiem transportu bydła autostradami).
7 Na mocy § 42 ust. 6 StVO ruch samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 t jest zakazany między godziną 22 i 5; przejazdy dokonywane w szczególności pojazdami o niskiej emisji hałasu nie są objęte tym zakazem.
8 Zgodnie z § 45 ust. 2 i nast. StVO odstępstwa w zakresie korzystania z dróg mogą zostać ustanowione na indywidualny wniosek i pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek.
9 Paragraf 86 StVO stanowi:
„Przemarsze. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zamiar użytkowania drogi na zebrania na otwartej przestrzeni, przemarsze publiczne lub wynikające z miejscowych zwyczajów, festyny popularne, procesje lub inne podobne zgromadzenia, podlega zgłoszeniu właściwym władzom administracyjnym przez ich organizatorów z trzydniowym wyprzedzeniem”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
10 Z akt sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym wynika, że dnia 15 maja 1998 r. stowarzyszenie Transitforum Austria Tirol, którego celem jest „ochrona biosfery regionu alpejskiego”, zawiadomiło zgodnie z § 2 VslgG i § 86 StVO Bezirkshauptmannschaft w Innsbrucku o tym, że od godziny 11 w piątek 12 czerwca 1998 r. do godziny 15 w sobotę 13 czerwca 1998 r. na autostradzie Brenner (A 13) zostanie zorganizowane zgromadzenie, powodujące całkowite wstrzymanie w tym okresie ruchu na autostradzie na odcinku pomiędzy miejscem obsługi podróżnych Europabrücke i punktem poboru opłat Schönberg (Austria).
11 Tego samego dnia przewodniczący stowarzyszenia przeprowadził konferencję prasową, po której austriackie i niemieckie media przekazały wiadomości o zamknięciu autostrady Brenner. Austriackie i niemieckie związki motoryzacyjne zostały również ostrzeżone, przekazały one praktyczne informacje użytkownikom dróg, wskazując w szczególności, że w powyższym okresie należy unikać tej autostrady.
12 W dniu 21 maja 1998 r. Bezirkshauptmannschaft zwrócił się do Sicherheitsdirektion dla Tyrolu z wnioskiem o udzielenie instrukcji w zakresie zgłoszonego zgromadzenia. W dniu 3 czerwca 1998 r. Sicherheitsdirektor wydał nakaz, by nie zakazywać zgromadzenia. W dniu 10 czerwca 1998 r. odbyło się zebranie członków różnych władz lokalnych mające na celu zapewnienie niezakłóconego przebiegu zgromadzenia.
13 Oceniając, że zgromadzenie jest zgodne z prawem austriackim, Bezirkshauptmannschaft podjął decyzję, by go nie zakazywać, lecz nie dokonał oceny, czy decyzja ta nie narusza prawa wspólnotowego.
14 Zgromadzenie zostało zorganizowane we wskazanym miejscu i czasie. W konsekwencji samochody ciężarowe, które miały przejechać autostradą Brenner, zostały unieruchomione w piątek 12 czerwca 1998 r. od godziny 9. Autostrada została ponownie otwarta dla ruchu w sobotę 13 czerwca 1998 r. około godziny 15.30, z zastrzeżeniem przewidzianego w prawie austriackim zakazu ruchu dla samochodów ciężarowych powyżej 7,5 t w niektórych godzinach w soboty i niedziele.
15 Schmidberger jest przedsiębiorstwem transportu międzynarodowego z siedzibą w Rot an der Rot (Niemcy), które posiada sześć samochodów ciężarowych z przyczepami o „zredukowanej emisji hałasu i spalin”. Jego podstawową działalnością jest transport drewna z Niemiec do Włoch i stali z Włoch do Niemiec. W tym celu jego samochody ciężarowe korzystają przede wszystkim z autostrady Brenner.
16 Spółka Schmidberger wniosła skargę przed Landesgericht Innsbruck (Austria), wnioskując o zasądzenie od Republiki Austrii odszkodowania w wysokości 140 000 ATS tytułem naprawienia szkody oraz odsetek, z powodu niemożności korzystania z autostrady Brenner przez pięć z tych samochodów ciężarowych w ciągu czterech następujących po sobie dni, w związku z tym, że z jednej strony czwartek 11 czerwca 1998 r. był dniem świątecznym w Austrii, a w dniach 13 i 14 czerwca przypadała sobota i niedziela, a z drugiej strony regulacja austriacka przewidywała zakaz ruchu samochodów ciężarowych przekraczających 7,5 t podczas większej części weekendu i dni świątecznych. Autostrada ta stanowi jedyne połączenie tranzytowe pomiędzy Niemcami i Włochami, z którego mogły korzystać te pojazdy. Zdaniem Schmidberger brak zakazu zgromadzenia i brak interwencji władz austriackich w celu zapobieżenia blokadzie tego połączenia drogowego stanowił przeszkodę dla swobodnego przepływu towarów. Nie będąc uzasadnioną w świetle prawa do swobody wypowiedzi i wolności zgromadzeń, przeszkoda ta naruszyła jego zdaniem prawo wspólnotowe, prowadząc w ten sposób do powstania odpowiedzialności po stronie tego państwa członkowskiego. W niniejszym przypadku na szkodę poniesioną przez spółkę Schmidberger składają się unieruchomienie należących do niego pojazdów ciężarowych (50 000 ATS), koszty stałe dotyczące kierowców (5000 ATS), utracony zarobek w związku ze zwrotem zapłaty klientom z powodu istotnego opóźnienia w transporcie towarów i niewykonania sześciu przejazdów między Niemcami i Włochami (85 000 ATS).
17 Republika Austrii wniosła o oddalenie skargi, uzasadniając swe żądanie tym, że decyzja, by nie zakazywać zapowiedzianego zgromadzenia, została podjęta po dokładnym zbadaniu stanu faktycznego, że informacje o dacie zamknięcia autostrady Brennen zostały uprzednio rozpowszechnione w Austrii, Niemczech i Włoszech, a zgromadzenie nie spowodowało poważnych zatorów drogowych ani innych zdarzeń. W jej opinii przeszkoda dla swobodnego przepływu będąca skutkiem manifestacji jest dopuszczalna, o ile powstała w jej efekcie bariera nie ma charakteru stałego ani poważnego. Ocena interesów w przedmiotowej sprawie powinna przeważać na korzyść swobody wypowiedzi i wolności zgromadzeń, gdyż prawa podstawowe w społeczeństwie demokratycznym mają charakter nienaruszalny.
18 Po stwierdzeniu, że nie można ustalić, iż samochody ciężarowe spółki Schmidberger musiały korzystać z autostrady Brenner w dniach 12 i 13 czerwca 1998 r., ani że nie można było, po tym jak przedsiębiorstwo to powzięło wiadomość o organizacji zgromadzenia, zmienić trasy przejazdu w celu uniknięcia szkody, Landesgericht Innsbruck wyrokiem z dnia 23 września 1999 r. oddalił skargę na tej podstawie, że rzeczona spółka transportowa z jednej strony nie dopełniła warunków (przewidzianych austriackim prawem materialnym) związanych z określeniem i udowodnieniem poniesionej szkody finansowej, a z drugiej strony nie dopełniła obowiązku (przewidzianego austriackim prawem proceduralnym) przedstawienia wszystkich okoliczności faktycznych, na których oparła swoją skargę i które są konieczne dla rozstrzygnięcia sporu.
19 Schmidberger wniosła odwołanie od tego wyroku do Oberlandesgericht Innsbruck, który stwierdził, że gdy przedmiotem sporu, jak w niniejszej sprawie, są prawa, przynajmniej częściowo, oparte na prawie europejskim, należy wziąć pod uwagę wymogi ustanowione w tym porządku prawnym.
20 W tym względzie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zasada swobodnego przepływu towarów, potencjalnie w związku z art. 5 traktatu, nakłada na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia wolnego dostępu do ważnych tras tranzytowych i czy ten obowiązek przeważa nad prawami podstawowymi, takimi jak swoboda wypowiedzi i wolność zgromadzeń, zagwarantowanymi w art. 10 i 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”).
21 W razie odpowiedzi pozytywnej sąd krajowy stawia sobie w drugiej kolejności pytanie, czy w ten sposób stwierdzone naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, by rodzić odpowiedzialność państwa. Pytania w zakresie wykładni powstają w szczególności w odniesieniu do określenia stopnia dokładności i jasności art. 5 oraz art. 30, 34 i 36 traktatu.
22 W niniejszej sprawie odpowiedzialność państwa mogłaby powstać bądź w wyniku wadliwego ustawodawstwa – wskutek niedostosowania przez ustawodawcę austriackiego do zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, w szczególności do zasady swobodnego przepływu towarów, regulacji w zakresie wolności zgromadzeń – bądź w wyniku naruszenia prawa przez organy administracji, gdyż właściwe władze krajowe, zgodnie z obowiązkiem współpracy i lojalności przewidzianym w art. 5 traktatu, powinny dokonywać wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z traktatowymi wymogami w materii swobodnego przepływu towarów, w zakresie w jakim wynikające z prawa wspólnotowego obowiązki podlegają bezpośredniemu stosowaniu.
23 Sąd ten zadaje sobie w trzeciej kolejności pytanie o naturę i wysokość uprawnień odszkodowawczych związanych z odpowiedzialnością państwa. Zmierza on do ustalenia, jakie kryteria surowości powinien spełniać dowód w zakresie wystąpienia oraz wysokości szkody wynikającej z naruszenia prawa wspólnotowego wskutek działalności o charakterze ustawodawczym lub administracyjnym, i docieka, w szczególności, czy uprawnienie odszkodowawcze powstaje również w sytuacji, gdy wysokość szkody może zostać ustalona tylko w drodze szacunkowej.
24 Na koniec sąd krajowy wyraża wątpliwość co do przewidzianych w prawie krajowym przesłanek powstania uprawnień odszkodowawczych związanych z odpowiedzialnością państwa. Zastanawia się, czy austriackie przepisy dotyczące określenia i dowiedzenia uprawnienia oraz obowiązku przedstawienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sporu są zgodne z wynikającą z orzecznictwa zasadą skuteczności, w zakresie w jakim uprawnienia oparte na prawie wspólnotowym nie zawsze mogą zostać w całości określone ab initio i w jakim przedstawiający żądania może napotkać na rzeczywiste trudności w dokładnym wskazaniu wszystkich okoliczności faktycznych wymaganych przez uregulowania austriackie. W konsekwencji w niniejszej sprawie brak jasności zarówno co do podstaw, jak i wysokości uprawnień odszkodowawczych wymagał przedstawienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Rozumowanie sądu krajowego pierwszej instancji mogło również uniemożliwiać realizację uprawnień opartych na prawie wspólnotowym poprzez oddalenie żądań na podstawie zasad prawa krajowego i unikanie ze względów czysto formalnych istotnych pytań dotyczących prawa wspólnotowego.
25 Stwierdziwszy, że rozstrzygnięcie sporu wymaga również dokonania wykładni prawa wspólnotowego, Oberlandesgericht Innsbruck postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy zasadę swobodnego przepływu towarów w rozumieniu art. 28 WE (dawny art. 30) i następnych lub innych przepisów prawa wspólnotowego należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie jest zobowiązane, w sposób bezwzględny lub w zakresie w jakim jest to możliwe i rozsądne, utrzymywać ważne trasy tranzytowe w stanie wolnym od jakichkolwiek ograniczeń i przeszkód, w tym również w ten sposób, że nie powinna zostać wyrażona zgoda na zgromadzenie o charakterze politycznym ogłoszone jako mające się odbyć na trasie tranzytowej lub przynajmniej to zgromadzenie powinno zostać następnie rozwiązane, o ile lub począwszy od momentu, gdy mogło się ono odbyć poza trasą tranzytową, mając porównywalny wpływ na opinię publiczną?
2) Czy zaniechanie wskazania, przez państwo członkowskie w krajowych przepisach dotyczących prawa do zgromadzeń i wolności zgromadzeń, że zasady prawa wspólnotowego, przede wszystkim podstawowe swobody, a w niniejszej sprawie w szczególności przepisy w zakresie swobodnego przepływu towarów, powinny być uwzględnione przy porównaniu wagi wolności zgromadzeń i interesu publicznego, stanowi wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, by prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa na podstawie zasad prawa wspólnotowego, gdy spełnione są pozostałe przesłanki tej odpowiedzialności, jeżeli w wyniku tego zaniechania zgromadzenie o charakterze politycznym trwające 28 godzin, na które wyrażono zgodę i które doszło do skutku, spowodowało, łącznie z ogólnym zakazem ruchu w dni świąteczne przewidzianym przepisami krajowymi, zamknięcie trasy o podstawowym znaczeniu dla wewnątrzwspólnotowego transportu towarowego, między innymi dla przeważającej większości ruchu samochodów ciężarowych przez cztery dni, z wyjątkiem kilkugodzinnej przerwy?
3) Czy decyzja władz krajowych, zgodnie z którą postanowienia prawa wspólnotowego, w szczególności dotyczące swobodnego przepływu towarów oraz ogólnego obowiązku współpracy i lojalności przewidzianego w art. 10 WE (dawny art. 5), nie stały na przeszkodzie organizacji zgromadzenia o charakterze politycznym trwającego 28 godzin, które spowodowało, łącznie z ogólnym zakazem ruchu w dni świąteczne przewidzianym przepisami krajowymi, zamknięcie trasy o podstawowym znaczeniu dla wewnątrzwspólnotowego transportu towarowego, między innymi dla przeważającej większości ruchu samochodów ciężarowych przez cztery dni, z wyjątkiem kilkugodzinnej przerwy, a tym samym brak było podstaw do jego zakazania, stanowi wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, by prowadzić do powstania odpowiedzialności państwa na podstawie zasad prawa wspólnotowego, gdy spełnione są pozostałe przesłanki tej odpowiedzialności?
4) Czy cel zgromadzenia o charakterze politycznym, na które władze krajowe wyraziły zgodę, polegający na pracy nad tworzeniem czystego środowiska naturalnego i zwróceniu uwagi na ryzyko negatywnego wpływu stałego wzrostu tranzytu samochodów ciężarowych na stan zdrowia społeczeństwa, przeważa nad postanowieniami prawa wspólnotowego w zakresie swobodnego przepływu towarów w rozumieniu art. 28 WE?
5) Czy wystąpienie szkody może rodzić uprawnienia odszkodowawcze oparte na odpowiedzialności państwa również wówczas, gdy poszkodowany, jakkolwiek może udowodnić, że spełnione są wszystkie przesłanki osiągania przez niego zysku, w niniejszej sprawie wynikającego z możliwości dokonywania transgranicznego transportu towarów samochodami ciężarowymi, które eksploatuje i które zostały unieruchomione na 4 dni w wyniku trwającego 28 godzin zgromadzenia, nie może jednakże udowodnić, że nie mógł dokonać konkretnego przewozu?
6) W razie przeczącej odpowiedzi na pytanie czwarte:
Czy wynikający z art. 10 WE (dawny art. 5) obowiązek współpracy i lojalności władz krajowych, w szczególności sądowniczych, oraz zasada skuteczności zobowiązują do niestosowania krajowych przepisów materialnych lub proceduralnych, ograniczających możliwość powołania się na uprawnienia, które wynikają z prawa wspólnotowego, takie jak w niniejszej sprawie uprawienie odszkodowawcze na podstawie przepisów o odpowiedzialności państwa, w sytuacji gdy treść przyznanego przez prawo wspólnotowe uprawnienia nie jest całkowicie wyjaśniona, w stosownym przypadku po złożeniu pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości?”.
W przedmiocie dopuszczalności
26 Republika Austrii wyraża wątpliwości w przedmiocie dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wskazując, że pytania przedstawione przez Oberlandesgericht Innsbruck mają charakter czysto hipotetyczny i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.
27 Środek odwoławczy zastosowany przez Schmidberger, mający na celu uzyskanie rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa wspólnotowego, wymaga bowiem, by spółka ta przedstawiła dowody w zakresie rzeczywistej szkody wynikającej z zarzucanego naruszenia.
28 Jednakże w opinii Republiki Austrii, Schmidberger nie wykazała, przed dwoma sądami krajowymi, przed którymi kolejno toczył się spór, ani wystąpienia konkretnej indywidualnej szkody, przez wskazanie konkretnych dowodów na poparcie twierdzenia, że pojazdy ciężarowe, w ramach operacji transportowych między Niemcami a Włochami, musiały skorzystać z autostrady Brenner w okresie zgromadzenia, które się na niej odbyło, ani ewentualnie, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku ograniczenia szkody, którą jak twierdzi poniosła, wyjaśniając powody, dla których nie wybrała innej trasy przejazdu, niż trasa zamknięta.
29 W tych warunkach odpowiedź na przedstawione pytania nie jest konieczna, by umożliwić sądowi występującemu z pytaniami prejudycjalnymi wydanie orzeczenia, a w każdym razie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest przedwczesny, dopóki istotne fakty i dowody nie zostały w sposób kompletny ustalone przed tym sądem.
30 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, procedura przewidziana w art. 234 WE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu pierwszy dostarcza elementy wykładni prawa wspólnotowego niezbędne im dla rozwiązywania sporów, do których rozstrzygnięcia sądy te zostały wezwane (zob. w szczególności wyroki: z dnia 18 października 1990 r. w sprawach połączonych C‑297/88 i C‑197/89 Dzodzi, Rec. str. I‑3763, pkt 33; z dnia 8 listopada 1990 r. w sprawie C‑231/89 Gmurzyńska-Bscher, Rec. str. I‑4003, pkt 18; z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑83/91 Meilicke, Rec. str. I‑4871, pkt 22; z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C‑413/99 Baumbast i R, Rec. str. I‑7091, pkt 31).
31 W ramach tej współpracy do sądu krajowego, przed który wytoczono powództwo i który jako jedyny posiada bezpośrednią znajomość faktów leżących u źródła sporu, i który musi wziąć odpowiedzialność za wydane następnie orzeczenie, należy ocena, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu umożliwienia mu wydania orzeczenia, jak również znaczenia pytań, które przedkłada on Trybunałowi. W konsekwencji w sytuacji, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C‑415/93 Bosman, Rec. str. I‑4921, pkt 59; z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C‑379/98 PreussenElektra, Rec. str. I‑2099, pkt 38; z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑153/00 Der Weduwe, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 31; z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C‑318/00 Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 41).
32 Trybunał jednakże również orzekł, że w szczególnych okolicznościach i w celu zweryfikowania jego własnej właściwości to do niego należy ocena sytuacji, w jakiej sąd krajowy kieruje do niego wniosek (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie PreussenElektra, pkt 39). Zasada współpracy, która rządzi funkcjonowaniem mechanizmu pytań prejudycjalnych, zakłada bowiem, że sąd krajowy będzie miał na względzie to, że zadaniem powierzonym Trybunałowi jest uczestnictwo w wymiarze sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie formułowanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne (ww. wyroki: w sprawie Bosman, pkt 6; w sprawie Der Weduwe, pkt 32; w sprawie Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, pkt 42).
33 Trybunał uznał zatem, iż nie jest władny rozstrzygać w przedmiocie pytania prejudycjalnego postawionego przez sąd krajowy, jeżeli widać w sposób wyraźny, że wykładnia czy ocena ważności przepisu prawa wspólnotowego, o które wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem głównego sporu lub też gdy problem ma charakter hipotetyczny, czy też gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (zob. ww. wyroki: w sprawie Bosman, pkt 61, a także Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, pkt 43).
34 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie jest oczywiste, że pytania przedstawione przez sąd krajowy można zakwalifikować do jednego z przypadków opisanych w orzecznictwie wskazanym w poprzednim punkcie.
35 Skarga wniesiona przez Schmidberger ma bowiem na celu uzyskanie od Austrii odszkodowania za szkodę, którą wyrządzono tej spółce wskutek zarzucanego naruszenia prawa wspólnotowego, polegającego na tym, że władze tego państwa członkowskiego nie zakazały zgromadzenia powodującego całkowite zablokowanie ruchu na autostradzie Brenner na nieprzerwany okres trwający prawie 30 godzin.
36 Wynika z tego, że przedstawione w tym kontekście przez sąd krajowy pytanie dotyczące wykładni prawa wspólnotowego bezsprzecznie mieści się w ramach rzeczywistego sporu między stronami toczącego się przed nim postępowania i nie może wobec tego być uważane za mające charakter hipotetyczny.
37 Ponadto z przedstawionego przez sąd krajowy postanowienia odsyłającego w sposób precyzyjny i szczegółowy wynikają powody, dla których sąd ten uznał, że dla rozstrzygnięcia sporu niezbędne jest zwrócenie się do Trybunału z szeregiem pytań w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego, wśród których znajduje się w szczególności pytanie dotyczące okoliczności, które należy uwzględnić przy zbieraniu dowodów wystąpienia szkody, której poniesienie podnosi Schmidberger.
38 Co więcej, z przedstawionych w trybie art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości uwag Komisji i państw członkowskich sformułowanych w odpowiedzi na doręczenie postanowienia odsyłającego wynika, że informacje zawarte w tym postanowieniu skutecznie pozwoliły im na zajęcie stanowiska w przedmiocie wszystkich przedstawionych Trybunałowi pytań.
39 Należy dodać, że z art. 234 akapit drugi WE jasno wynika, że do sądu krajowego należy decyzja, na jakim etapie postępowania sąd ten powinien przedstawić Trybunałowi pytanie prejudycjalne (zob. wyroki: z dnia 10 marca 1981 r. w sprawach połączonych 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association i in., Rec. str. 735, pkt 5; z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie C‑236/98 JämO, Rec. str. I‑2189, pkt 30).
40 Bezsporne jest również, że sąd krajowy w wystarczającym zakresie przedstawił stan faktyczny i prawny, którego dotyczy przedstawiony wniosek o dokonanie wykładni prawa wspólnotowego, i że przedstawił Trybunałowi wszystkie informacje niezbędne, by umożliwić mu udzielenie przydatnej odpowiedzi na pytania w nim zawarte.
41 Ponadto wydaje się logiczne, że sąd krajowy przedstawia Trybunałowi pytania prejudycjalne, przede wszystkim w celu ustalenia, jakie rodzaje szkody mogą zostać wzięte pod uwagę w kontekście odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie przez to państwo prawa wspólnotowego – a w szczególności zwracając się do Trybunału o wyjaśnienie zagadnienia, czy obowiązek odszkodowawczy obejmuje tylko rzeczywiście poniesioną szkodę, czy również utracony zarobek ustalony w sposób szacunkowy, jak również czy i w jakim stopniu poszkodowany jest zobowiązany do podjęcia działań w celu uniknięcia lub ograniczenia tej szkody – zanim sąd ten wypowie się w przedmiocie konkretnych dowodów uznanych przez Trybunał za istotne dla oceny szkody rzeczywiście poniesionej przez Schmidberger.
42 Wreszcie w ramach powództwa odszkodowawczego skierowanego przeciwko państwu członkowskiemu sąd krajowy przedstawia Trybunałowi pytania nie tylko w przedmiocie przesłanek wystąpienia szkody, postaci tej szkody i sposobów jej udowodnienia, lecz również uznaje w równym stopniu za niezbędne przedstawienie szeregu pytań dotyczących innych warunków dochodzenia odszkodowania w tym zakresie, w szczególności dociekając, czy działanie władz krajowych w sprawie będącej przedmiotem toczącego się przed nim postępowania stanowi naruszenie prawa wspólnotowego i czy naruszenie to jest takiej natury, że powoduje powstanie uprawnień odszkodowawczych po stronie podmiotu występującego jako poszkodowany.
43 W świetle ogółu poprzedzających rozważań nie można twierdzić, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym zwrócono się do Trybunału z pytaniem o charakterze oczywiście hipotetycznym lub pozbawionym znaczenia dla rozstrzygnięcia, o które zwrócono się do sądu krajowego.
44 Przeciwnie, z rozważań tych wynika, że przedstawione przez ten sąd pytania odpowiadają obiektywnej potrzebie w zakresie rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, w ramach którego zwrócono się do niego o rozstrzygnięcie, które może uwzględnić wyrok Trybunału, a przedstawione Trybunałowi informacje, w szczególności w postanowieniu odsyłającym, pozwalają mu na przedstawienie rzeczowych odpowiedzi na te pytania.
45 Tak więc wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
46 Na wstępie należy wskazać, że pytania przedstawione przez sąd krajowy dotyczą dwóch powiązanych ze sobą, lecz jednak odrębnych zagadnień.
47 Z jednej bowiem strony sąd krajowy zapytuje Trybunał, czy całkowite zamknięcie autostrady Brenner na nieprzerwany okres prawie 30 godzin, w okolicznościach takich jak w toczącym się przed nim postępowaniu, stanowi przeszkodę niezgodną ze swobodnym przepływem towarów i musi wobec tego zostać uznane za naruszenie prawa wspólnotowego. Z drugiej strony pytania dotyczą bardziej szczegółowo przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego.
48 Co do tego ostatniego aspektu, sąd krajowy dochodzi w szczególności wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jakim zakresie, w okolicznościach takich jak będące przedmiotem toczącego się przed nim postępowania, naruszenie prawa wspólnotowego – w razie jego stwierdzenia – ma charakter wystarczająco oczywisty i istotny, by rodzić odpowiedzialność danego państwa członkowskiego. Zapytuje on Trybunał również o naturę i dowody szkody, która ma zostać naprawiona.
49 Przyjmując, że jest logiczne, iż ta druga seria pytań wymaga zbadania tylko w razie pozytywnej odpowiedzi na pierwsze zagadnienie zdefiniowane w zdaniu pierwszym pkt 47 niniejszego wyroku, Trybunał powinien najpierw orzec co do różnych aspektów wskazanych w ramach tego zagadnienia, będącego zasadniczo przedmiotem pierwszego i czwartego pytania.
50 W świetle okoliczności wynikających z przekazanych przez sąd krajowy akt toczącego się przed nim postępowania, jak również przedstawionych Trybunałowi na piśmie i ustnie uwag, pytania te należy rozumieć jako zmierzające do ustalenia, czy fakt, że właściwe władze państwa członkowskiego nie zakazały zgromadzenia, którego podstawowym celem była ochrona środowiska i które spowodowało całkowite zablokowanie na nieprzerwany okres prawie 30 godzin ważnego szlaku komunikacyjnego takiego jak autostrada Brenner, stanowi nieuzasadnioną przeszkodę w świetle podstawowej zasady swobodnego przepływu towarów wyrażonej w art. 30 i 34 traktatu, w tym przypadku w związku z jego art. 5.
W przedmiocie występowania przeszkody dla swobodnego przepływu towarów
51 Na wstępie należy przypomnieć, że swobodny przepływ towarów stanowi jedną z podstawowych zasad Wspólnoty.
52 Tak więc art. 3 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 3 WE) zawarty w części pierwszej traktatu zatytułowanej „Zasady” stanowi w lit. c), że w celu realizacji zadań określonych w art. 2 tego traktatu działalność Wspólnoty obejmuje rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód, w szczególności, w swobodnym przepływie towarów.
53 Artykuł 7A traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 14 WE) stanowi w ustępie drugim, że rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony, w szczególności, swobodny przepływ towarów, zgodnie z postanowieniami rzeczonego traktatu.
54 Ta podstawowa zasada jest wyrażona przede wszystkim w art. 30 i 34 traktatu.
55 W szczególności art. 30 stanowi, że ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi. Podobnie art. 34 zakazuje ograniczeń ilościowych w wywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym między tymi państwami.
56 Począwszy od wyroku z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5, jest utrwalone w orzecznictwie, że postanowienie to, we właściwym mu kontekście, należy interpretować jako mające na celu usunięcie wszelkich, bezpośrednich lub pośrednich, rzeczywistych lub potencjalnych, utrudnień w ramach wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej (zob. podobnie wyrok z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C‑265/95 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑6959, pkt 29).
57 Trybunał orzekł również między innymi, że art. 30, jako niezbędny środek realizacji rynku bez granic wewnętrznych, zakazuje więc nie tylko działań władz państwowych powodujących bezpośrednio powstanie ograniczeń w wymianie handlowej między państwami członkowskimi, lecz może również znaleźć zastosowanie, w przypadku gdy państwo członkowskie zaniecha podjęcia działań niezbędnych do usunięcia utrudnień w swobodnym przepływie towarów wynikających z przyczyn nieleżących po stronie władz państwowych (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 30).
58 Okoliczność bowiem, że państwo członkowskie dopuszcza się zaniechania lub podejmuje kroki, które nie są wystarczające do usunięcia utrudnień w swobodzie przepływu towarów, powstałych w szczególności z powodu działań jednostek na jego terytorium wymierzonych w produkty pochodzące z innych państw członkowskich, może utrudniać wewnątrzwspólnotową wymianę handlową w takim samym stopniu jak działanie czynne (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 31).
59 W konsekwencji art. 30 i 34 traktatu nie tylko zakazują więc państwom członkowskim podejmowania działań lub postępowania mogącego powodować powstanie utrudnień w wymianie handlowej, lecz także, w związku z art. 5 nakazują im podejmować wszelkie niezbędne i stosowne kroki w celu zapewnienia na ich terytorium poszanowania tej podstawowej swobody (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 32). Zgodnie bowiem z rzeczonym art. 5 państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne i szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z tego traktatu i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu jego celów.
60 Biorąc pod uwagę fundamentalną rolę swobodnego przepływu towarów w systemie wspólnotowym, w szczególności dla prawidłowego funkcjonowania wewnętrznego rynku, spoczywający na każdym państwie członkowskim obowiązek zagwarantowania swobodnego przepływu towarów na jego terytorium poprzez przyjęcie niezbędnych i stosownych środków dla zapobieżenia jakimkolwiek przeszkodom spowodowanym działaniami jednostek, ma zastosowanie bez rozróżnienia, czy takie działania wpływają na przywóz lub wywóz, czy też na zwykły tranzyt towarów.
61 Z pkt 53 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji wynika, że sprawa, której dotyczy ten wyrok, dotyczyła nie tylko przywozu, lecz również tranzytu przez Francję towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
62 Z tego wynika, że gdy chodzi o sytuację taką jak ta, która jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, właściwe władze krajowe, napotykając na spowodowaną działaniami jednostek przeszkodę w skutecznym wykonywaniu podstawowej swobody przewidzianej traktatem, takiej jak swoboda przepływu towarów, zobowiązane są do podjęcia odpowiednich środków w celu zapewnienia tej swobody w danym państwie członkowskim, również gdy – jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem krajowym – towary są tylko przewożone przez Austrię w drodze do Włoch lub Niemiec.
63 Należy dodać, że ów obowiązek spoczywający na państwach członkowskich nabiera szczególnej wagi, gdy chodzi o tak ważny szlak drogowy jak autostrada Brenner, stanowiąca jeden z głównych drogowych szlaków komunikacyjnych dla celów wymiany między Europą Północną i północnymi Włochami.
64 W świetle powyższego należy stwierdzić, że fakt, iż właściwe władze państwa członkowskiego nie zakazały zgromadzenia, które spowodowało całkowitą blokadę, na łączny okres prawie 30 godzin, tak ważnego szlaku komunikacyjnego jakim jest autostrada Brenner, ma charakter ograniczający wewnątrzwspólnotowy handel towarami i w konsekwencji musi zostać uznany za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, co do zasady niezgodny z obowiązkami przewidzianymi prawem wspólnotowym w art. 30 i 34 traktatu, w związku z art. 5 traktatu, chyba że ów brak zakazu byłby obiektywnie uzasadniony.
W przedmiocie ewentualnego uzasadnienia przeszkody
65 W ramach czwartego pytania sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy cel zgromadzenia z 12 i 13 czerwca 1998 r. – w którego toku manifestanci pragnęli zwrócić uwagę opinii publicznej na zagrożenie zdrowia i środowiska naturalnego ze strony stale wzrastającego ruchu samochodów ciężarowych na autostradzie Brenner oraz spowodować, by właściwe władze zaostrzyły środki ograniczające ruch samochodów ciężarowych i spowodowane nim zanieczyszczenia w szczególnie wrażliwym regionie Alp – może prowadzić do naruszenia obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego w zakresie swobodnego przepływu towarów.
66 Jednakże, nawet jeżeli ochrona środowiska i zdrowia publicznego, w szczególności w rzeczonym regionie, może pod pewnymi warunkami stanowić uzasadniony cel realizowany w interesie ogólnym usprawiedliwiający ograniczenie podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem, wśród których znajduje się swobodny przepływ towarów, należy stwierdzić, jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 54 swej opinii, że szczegółowe cele tego zgromadzenia nie mają przesądzającego znaczenia w kontekście postępowania sądowego wszczętego przez Schmidberger, które ma na celu stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za podnoszone naruszenie prawa wspólnotowego, przy czym odpowiedzialność ta wywodzona jest z faktu, że władze krajowe nie zapobiegły powstaniu przeszkody dla ruchu drogowego na autostradzie Brenner.
67 W celu ustalenia przesłanek powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego, a w szczególności tego, czy dopuściło się ono naruszenia prawa wspólnotowego, ocenie należy poddać wyłącznie działania i zaniechania, które można przypisać owemu państwu członkowskiemu.
68 W niniejszym postępowaniu należy więc zbadać wyłącznie cel działania władz krajowych towarzyszący dorozumianej decyzji o udzieleniu zgody lub o niezakazywaniu owego zgromadzenia.
69 Z akt postępowania przed sądem krajowym wynika tymczasem, że władze austriackie kierowały się względami związanymi z poszanowaniem praw podstawowych manifestantów w zakresie swobody wypowiedzi i wolności zgromadzeń ustanowionych i zagwarantowanych przez EKPC i konstytucję austriacką.
70 W swym postanowieniu odsyłającym sąd krajowy docieka również, czy zasada swobodnego przepływu towarów zagwarantowana w traktacie przeważa nad powyżej wskazanymi prawami podstawowymi.
71 W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią integralną część zasad ogólnych prawa, których poszanowanie zapewnia Trybunał i które wywodzą się z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich oraz wytycznych zawartych w umowach międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, w tworzeniu których państwa członkowskie współuczestniczyły lub do których przystąpiły. EKPC ma w tym kontekście szczególną wagę (zob. w szczególności wyroki: z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. str. I‑2925, pkt 41; z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie C‑274/99 P Connolly przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1611, pkt 37; z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C‑94/00 Roquette Frères, Rec. str. I‑9011, pkt 25).
72 Zasady ustanowione w tym orzecznictwie zostały potwierdzone w preambule Jednolitego Aktu Europejskiego, a następnie w art. F ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (ww. wyrok w sprawie Bosman, pkt 79), który stanowi, co następuje: „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku, oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”.
73 Z powyższego wynika, że niedopuszczalne jest podejmowanie we Wspólnocie środków sprzecznych z poszanowaniem uznanych w ten sposób praw człowieka (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie ERT, pkt 41; wyrok z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑299/95 Kremzow, Rec. str. I‑2629, pkt 14).
74 Jako że do przestrzegania praw podstawowych zobowiązana jest zarówno Wspólnota, jak i jej państwa członkowskie, ochrona tych praw stanowi uzasadniony interes, który co do zasady usprawiedliwia ograniczenie obowiązków nałożonych prawem wspólnotowym, również na mocy jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem, jaką jest swoboda przepływu towarów.
75 Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli okoliczności zaistniałe w państwie członkowskim – jak ma to miejsce w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym – objęte są zakresem stosowania prawa wspólnotowego, Trybunał odpowiadając na pytania prejudycjalne, powinien przedstawić sądowi krajowemu wszystkie elementy wykładni niezbędne do dokonania oceny zgodności tych okoliczności z prawami podstawowymi, których poszanowanie zapewnia Trybunał, jak te wynikające w szczególności z EKPC (zob. podobnie wyrok z dnia 30 września 1987 r. w sprawie 12/86 Demirel, Rec. str. 3719, pkt 28).
76 W niniejszym przypadku, zezwalając na ograniczenie jednej z podstawowych swobód przewidzianych traktatem, władze krajowe oparły się na potrzebie poszanowania praw podstawowych zagwarantowanych zarówno przez EKPC, jak i konstytucję omawianego państwa członkowskiego.
77 Niniejsze postępowanie dotyczy więc kwestii niezbędnego pogodzenia wymogów w zakresie ochrony praw podstawowych we Wspólnocie z wymogami wynikającymi z podstawowej swobody przyznanej na mocy traktatu, a w szczególności zakresu swobody wypowiedzi i wolności zgromadzeń zagwarantowanych na mocy art. 10 i 11 EKPC i swobodnego przepływu towarów, w sytuacji gdy te pierwsze zostają powołane jako uzasadnienie ograniczenia tego drugiego.
78 W tym przedmiocie należy zauważyć, po pierwsze, że swobodny przepływ towarów z pewnością stanowi jedną z podstawowych zasad w systemie traktatu, lecz w pewnych warunkach może on być przedmiotem ograniczeń ze względów wskazanych w art. 36 tego traktatu lub na podstawie nadrzędnych wymogów interesu ogólnego uznanych zgodnie z orzecznictwem Trybunału utrwalonym począwszy od wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral, zwanego „wyrokiem w sprawie Cassis de Dijon”, Rec. str. 649.
79 Po drugie, o ile prawa podstawowe, będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, są wyraźnie wskazane w EKPC i stanowią główne podwaliny demokratycznego społeczeństwa, z brzmienia art. 10 ust. 2 i art. 11 EKPC wynika jednakże, że swoboda wypowiedzi i wolność zgromadzeń mogą również być przedmiotem pewnych ograniczeń uzasadnionych względami interesu ogólnego, o ile odstępstwa te są przewidziane prawem, zainspirowane jednym celem bądź wieloma celami uzasadnionymi w świetle tych przepisów i niezbędne z punktu widzenia demokratycznego społeczeństwa, to jest usprawiedliwione nadrzędną potrzebą społeczną i w szczególności proporcjonalne wobec uzasadnionego celu, który realizują (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C‑368/95 Familiapress, Rec. str. I‑3689, pkt 26; z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑60/00 Carpenter, Rec. str. I‑6279, pkt 42; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 września 1998 r. w sprawie Steel i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Recueil arrêts et décisions 1998‑VII, § 101).
80 Tak więc odmiennie od innych praw podstawowych zapisanych w tej konwencji, takich jak prawo każdego człowieka do życia lub zakaz poddawania torturom i nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, które nie podlegają żadnym ograniczeniom, prawo do swobody wypowiedzi i pokojowego zgromadzania się zagwarantowane w EKPC nie stanowią prerogatyw o charakterze absolutnym i powinny być oceniane w świetle ich funkcji społecznej. Wykonanie tych praw może być więc przedmiotem ograniczeń w zakresie, w jakim ograniczenia te są rzeczywiście podyktowane względami interesu ogólnego i nie stanowią dysproporcjonalnej i niedopuszczalnej ingerencji naruszającej istotę chronionych praw, przy uwzględnieniu celu realizowanego przez te ograniczenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 kwietnia 1992 r. w sprawie C‑62/90 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2575, pkt 23; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑404/92 P X przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4737, pkt 18).
81 W tych okolicznościach należy wyważyć powyżej wskazane interesy i stwierdzić, w świetle ogółu okoliczności sprawy, czy zachowano właściwą równowagę między nimi.
82 W tym zakresie właściwe władze korzystają z szerokiego zakresu uznania. Należy jednakowoż sprawdzić, czy ograniczenia wymiany wewnątrzwspólnotowej są proporcjonalne w świetle realizowanego przez nie uzasadnionego celu, w tym przypadku ochrony praw podstawowych.
83 Jeśli chodzi o sprawę będącą przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, należy przede wszystkim podkreślić, że charakteryzujące ją okoliczności wyraźnie odbiegają od okoliczności sprawy, w której wydano ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, na który powołał się Schmidberger jako na istotny precedens dla postępowania sądowego wszczętego przez tę spółkę przeciwko Austrii.
84 W świetle stanu faktycznego ustalonego przez Trybunał w pkt 38–53 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji należy przede wszystkim stwierdzić, że zgromadzenie będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym miało miejsce po przedstawieniu wniosku o wydanie zgody w oparciu o przepisy krajowe, a właściwe władze podjęły decyzję, by nie zakazywać zgromadzenia.
85 Ponadto z powodu obecności manifestantów na autostradzie Brenner ruch drogowy został wstrzymany na jednej trasie, w związku z jednym wydarzeniem, na okres prawie 30 godzin. Poza tym przeszkoda dla swobodnego przepływu towarów spowodowana owym zgromadzeniem miała ograniczony zasięg w porównaniu z zasięgiem geograficznym i istotną wagą zakłóceń, o których mowa w sprawie Komisja przeciwko Francji, w której wydany został ww. wyrok.
86 Następnie, jest bezsporne, że poprzez owo zgromadzenie obywatele wykonywali swoje prawa podstawowe, wyrażając publicznie opinie, które uznali za istotne dla społeczeństwa; bezsporne jest również, że celem tej demonstracji nie było utrudnienie handlu towarami szczególnego typu lub o szczególnym pochodzeniu. Natomiast w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji wyraźnym celem manifestantów było wstrzymanie przepływu towarów pochodzących z innych państw członkowskich niż Republika Francuska, nie tylko poprzez utrudnianie transportu tych towarów, lecz również poprzez ich niszczenie w trakcie transportu do Francji lub przez Francję, a nawet niszczenie tych towarów już po wystawieniu ich do sprzedaży w sklepach we Francji.
87 Co więcej, należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie właściwe władze podjęły różnego rodzaju środki o charakterze administracyjnym i pomocniczym w celu ograniczenia w takim zakresie, w jakim było to możliwe, zakłóceń w ruchu drogowym. Tak więc w szczególności wspomniane władze, w tym również policja, organizatorzy manifestacji i różne związki motoryzacyjne współpracowały w celu zagwarantowania prawidłowego przebiegu zgromadzenia. Znacznie przed datą zgromadzenia media i kluby motoryzacyjne przeprowadziły szeroką kampanię informacyjną zarówno w Austrii, jak i przyległych krajach, oraz przewidziano różne trasy objazdowe, z tym skutkiem, że zainteresowane podmioty gospodarcze zostały wyczerpująco poinformowane o ograniczeniach w ruchu mających wystąpić w miejscu i czasie przewidzianego zgromadzenia i mogły z odpowiednim wyprzedzeniem podjąć wszelkie środki służące ominięciu tych ograniczeń. Ponadto w miejscu, gdzie miało się odbyć zgromadzenie, podjęto środki w celu zapewnienia bezpieczeństwa.
88 Poza tym jest oczywiste, że odmiennie niż w przypadku poważnych i powtarzających się zakłóceń porządku publicznego, których dotyczy ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, opisany powyżej pojedynczy incydent nie wywołał powstania ogólnego klimatu niepewności, negatywnie wpływającego na całość wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej.
89 Wreszcie w przedmiocie innych możliwości wskazanych przez Schmidberger w zakresie tego zgromadzenia, uwzględniając szeroki zakres uznania przysługujący państwom członkowskim, należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy właściwe władze krajowe mogły ocenić, że jednoznaczne zakazanie zgromadzenia mogło stanowić niedopuszczalną ingerencję w prawa podstawowe manifestantów do zgromadzenia się oraz pokojowego i publicznego wyrażenia swej opinii.
90 W przedmiocie nałożenia bardziej surowych warunków zarówno co do miejsca – na przykład na obrzeżu autostrady Brenner – jak i czasu – ograniczonego do kilku godzin – w odniesieniu do przedmiotowego zgromadzenia, mogłyby one zostać uznane za zbyt daleko idące ograniczenia, które pozbawiają podjętą akcję w znacznym stopniu jej doniosłości. O ile właściwe władze krajowe, w zakresie w jakim jest to możliwe, powinny podjąć działania w celu ograniczenia wpływu manifestacji odbywającej się na drodze publicznej na swobodny przepływ, to zobowiązane są one także do dokonania wyważenia tego interesu i interesu manifestantów pragnących zwrócić uwagę opinii publicznej na cele swoich działań.
91 Choć jest prawdą, że działania tego typu powodują zwykle pewne niedogodności dla osób, które w nich nie uczestniczą, w szczególności w zakresie swobodnego przepływu, są one co do zasady dopuszczalne, o ile celem, który realizują, jest przede wszystkim publiczne i zgodne z prawem wyrażenie opinii.
92 W tym przedmiocie Austria wskazuje, przy braku odmiennego stanowiska spółki Schmidberger w tym zakresie, że w każdym razie wszelkie alternatywne rozwiązania, które można było zastosować, powodowałyby ryzyko trudnych do kontrolowania reakcji, które mogłyby prowadzić do jeszcze poważniejszych zakłóceń w wymianie wewnątrzwspólnotowej i porządku publicznym, w postaci niezgodnych z prawem demonstracji i konfrontacji między zwolennikami i przeciwnikami ruchu organizującego rzeczone demonstracje lub aktów przemocy ze strony manifestantów uznających, że naruszono ich prawa podstawowe.
93 W konsekwencji uwzględniając szeroki zakres uznania przysługującego władzom krajowym w tej dziedzinie, mogły one słusznie stwierdzić, że realizowany uzasadniony cel zgromadzenia nie mógł w niniejszej sprawie zostać osiągnięty za pomocą środków mniej restrykcyjnych dla wymiany wewnątrzwspólnotowej.
94 W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i czwarte należy odpowiedzieć, że fakt, iż właściwe władze państwa członkowskiego nie zakazały zgromadzenia w takich okolicznościach jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, nie pozostaje w sprzeczności z art. 30 i 34 traktatu w związku z jego art. 5.
W przedmiocie przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego
95 Z odpowiedzi na pytania pierwsze i czwarte wynika, że w świetle ogółu okoliczności sprawy, o której rozstrzygnięcie zwrócono się do sądu krajowego, nie można właściwym władzom krajowym postawić zarzutu naruszenia prawa wspólnotowego prowadzącego do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej danego państwa członkowskiego.
96 W tych warunkach nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie pozostałych z przedstawionych pytań prejudycjalnych, które dotyczą niektórych przesłanek powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia przez to państwo prawa wspólnotowego.
W przedmiocie kosztów
97 Koszty poniesione przez rządy austriacki, grecki, włoski, niderlandzki i fiński oraz przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań przedłożonych mu przez Oberlandesgericht Innsbruck postanowieniem z dnia 1 lutego 2000 r., orzeka, co następuje:
Fakt, że właściwe władze państwa członkowskiego nie zakazały zgromadzenia w takich okolicznościach jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, nie pozostaje w sprzeczności z art. 30 i 34 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 28 WE i 29 WE) w związku z jego art. 5 (obecnie art. 10 WE).
C-144/04 MANGOLD
Werner Mangold
przeciwko
Rüdiger Helm
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Arbeitsgericht München)
Dyrektywa 1999/70/WE – Klauzule 2, 5 i 8 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony – Dyrektywa 2000/78/WE – Artykuł 6 – Równe traktowanie w zakresie zatrudnienia i pracy – Dyskryminacja ze względu na wiek
Opinia rzecznika generalnego A. Tizzana przedstawiona w dniu 30 czerwca 2005 r. I ‑ 0000
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 listopada 2005 r. I ‑ 0000
STRESZCZENIE WYROKU
1. Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału – Granice – Pytania ogólne lub hipotetyczne – Badanie przez Trybunał jego własnej właściwości
(art. 234 WE)
2. Polityka społeczna – Dostęp do zatrudnienia i warunki pracy – Równość traktowania – Dyrektywa 1999/70 dotycząca Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony – Uregulowanie krajowe dokonujące obniżenia ogólnego poziomu ochrony, gwarantowanego poprzednio pracownikom – Uzasadnienie oparte na przyczynach niezwiązanych z wprowadzeniem w życie porozumienia ramowego – Dopuszczalność
(dyrektywa Rady 1999/70, załącznik, klauzula 8 pkt 3)
3. Polityka społeczna – Pracownicy płci męskiej i pracownicy płci żeńskiej – Dostęp do zatrudnienia i warunki pracy – Równość traktowania – Dyrektywa 2000/78 ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy – Uregulowania krajowe przewidujące odmienne traktowanie ze względu na wiek – Niedopuszczalność przy braku obiektywnego uzasadnienia – Niedopuszczalność w odniesieniu także do umów zawartych przed upływem terminu do transpozycji dyrektywy
(dyrektywa Rady 2000/78, art. 6 ust. 1)
4. Prawo wspólnotowe – Zasady – Równość traktowania – Dyskryminacja ze względu na wiek – Zakaz – Obowiązek sądów krajowych
1. W ramach postępowania w sprawie odesłania, o którym mowa w art. 234 WE, to sąd krajowy, który jako jedyny bezpośrednio zna okoliczności faktyczne danej sprawy, znajduje się w najlepszym położeniu, aby w świetle specyfiki danej sprawy dokonać oceny, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania przez niego wyroku. W związku z tym, jeżeli pytanie zadane przez sąd krajowy dotyczy wykładni przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do jego rozpatrzenia.
Jednakże Trybunał uważa, że – w celu zweryfikowania swojej własnej właściwości – do niego należy zbadanie okoliczności, w których zwraca się do niego sąd krajowy. Idea współpracy, która powinna przyświecać funkcjonowaniu instytucji wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zakłada, że sąd krajowy ze swojej strony będzie miał wzgląd na powierzone Trybunałowi zadanie, którym jest przyczynianie się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie wyrażanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne.
(por. pkt 34–36)
2. Klauzula 8 pkt 3 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony zawartego w dniu 18 marca 1999 r., wprowadzonego w życie przez dyrektywę 1999/70 dotyczącą Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez ETUC, UNICE i CEEP, która przewiduje, że wprowadzenie w życie tego porozumienia nie stanowi ważnej podstawy do obniżenia ogólnego poziomu ochrony, gwarantowanego pracownikom w ramach przedmiotu tego porozumienia, należy interpretować w ten sposób, że klauzula ta nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które ze względu na konieczność promowania zatrudnienia i niezależnie od wykonywania porozumienia dokonało obniżenia granicy wieku, po przekroczeniu której możliwe jest zawieranie umów o pracę na czas określony bez ograniczeń.
(por. pkt 54 oraz pkt 1 sentencji)
3. Prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot sporu przed sądem krajowym, które bez ograniczeń zezwala na zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami w wieku powyżej 52 lat, chyba że występuje ścisły związek z wcześniejszą umową o pracę na czas nieokreślony z tym samym pracodawcą.
W istocie uregulowanie takie nie znajduje uzasadnienia w art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, ponieważ nie wykazano, że określenie granicy wieku samo w sobie, niezależnie od wszystkich innych okoliczności związanych ze strukturą danego rynku pracy i sytuacji osobistej zainteresowanego pracownika, jest obiektywnie konieczne dla zrealizowania celu integracji zawodowej bezrobotnych starszych pracowników i że tym samym uregulowanie to wykracza poza to, co jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu.
Na wykładnię tę nie ma wpływu okoliczność, że w chwili zawarcia umowy, o której mowa, termin do dokonania transpozycji dyrektywy 2000/78 jeszcze nie upłynął. W istocie w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu celu tej dyrektywy. W tym kontekście nie ma znaczenia, czy sporny przepis prawa krajowego, przyjęty po wejściu w życie niniejszej dyrektywy, służy lub nie jej transponowaniu.
(por. pkt 65–68, 78 oraz pkt 2 sentencji)
4. Na sądzie krajowym, przed którym zawisł spór dotyczący zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, stanowiącego ogólną zasadę prawa wspólnotowego, spoczywa obowiązek zagwarantowania – w ramach jego kompetencji – ochrony prawnej wynikającej z prawa wspólnotowego oraz zapewnienia jej pełnej skuteczności poprzez niestosowanie jakichkolwiek przepisów prawa krajowego, które mogą być z nim sprzeczne, również wtedy, gdy termin do dokonania transpozycji dyrektywy zainspirowanej tą ogólną zasadą, takiej jak dyrektywa 2000/78 ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, jeszcze nie upłynął.
(por. pkt 75, 77 oraz pkt 2 sentencji)
WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 22 listopada 2005 r. (*)
Dyrektywa 1999/70/WE – Klauzule 2, 5 i 8 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony – Dyrektywa 2000/78/WE – Artykuł 6 – Równe traktowanie w zakresie zatrudnienia i pracy – Dyskryminacja ze względu na wiek
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Arbeitsgericht München (Niemcy) postanowieniem z dnia 26 lutego 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 17 marca 2004 r., w postępowaniu:
Werner Mangold
przeciwko
Rüdiger Helm,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 kwietnia 2005 r.
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu W. Mangolda przez D. Hummela oraz B. Karthausa, Rechtsanwälte,
– przez R. Helma, Rechtsanwalt, w imieniu własnym,
– w imieniu rządu niemieckiego, przez M. Lumma, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich, przez N. Yerrell i S. Grünheid oraz przez D. Martina oraz H. Kreppela, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2005 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni klauzul 2, 5 i 8 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony zawartego w dniu 18 marca 1999 r. (zwanego dalej „porozumieniem ramowym”), wprowadzonego w życie przez dyrektywę Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącą Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. L 175, str. 43) oraz przez art. 6 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. L 303, str. 16).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy W. Mangoldem a R. Helmem dotyczącego zawartej przez nich umowy o pracę na czas określony (zwanej dalej „umową”).
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
Porozumienie ramowe
3 Zgodnie z brzmieniem klauzuli 1 porozumienie ramowe ma na celu:
a) poprawę warunków pracy na czas określony, poprzez zagwarantowanie przestrzegania zasady niedyskryminacji;
b) ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”.
4 Klauzula 2 punkt pierwszy porozumienia ramowego przewiduje:
„Niniejsze Porozumienie ma zastosowanie do pracowników zatrudnionych na czas określony, na podstawie umowy lub w ramach stosunku pracy określonego przez ustawodawstwo, układy zbiorowe lub praktykę obowiązującą w każdym z państw członkowskich”.
5 Zgodnie z klauzulą 5 pkt 1 porozumienia ramowego:
„W celu zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas określony, państwa członkowskie, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, układami zbiorowymi i praktyką, i/lub partnerzy społeczni, wprowadzają, o ile nie istnieją równoważne rozwiązania prawne, zmierzające do zapobiegania nadużyciom, w sposób uwzględniający potrzeby szczególnych gałęzi i/lub grup pracowników, jeden lub więcej spośród następujących środków:
a) obiektywne powody, uzasadniające odnowienie takich umów lub stosunków pracy;
b) maksymalną łączną długość kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony;
c) liczbę odnowień takich umów lub stosunków”.
6 Klauzula 8 pkt 3 porozumienia ramowego stanowi:
„Wykonanie niniejszego Porozumienia nie stanowi ważnej podstawy do obniżenia ogólnego poziomu ochrony, gwarantowanego pracownikom w ramach przedmiotu niniejszego Porozumienia”.
Dyrektywa 2000/78
7 Dyrektywa 2000/78 została przyjęta na podstawie art. 13 WE. Pierwszy, czwarty, ósmy i dwudziesty piąty motyw tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(1) Zgodnie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia Europejska opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz zasadach państwa prawa, zasadach, które są wspólne dla wszystkich państw członkowskich, i przestrzega podstawowych praw, zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasad ogólnych prawa wspólnotowego. […]
(4) Prawo wszystkich osób do równości wobec prawa i ochrony przed dyskryminacją jest powszechnym prawem uznanym przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka, Konwencję Narodów Zjednoczonych w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet, Pakty Narodów Zjednoczonych dotyczące praw obywatelskich i politycznych oraz praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz przez Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, których sygnatariuszami są wszystkie państwa członkowskie. Konwencja nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) zakazuje dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i pracy. […]
(8) Wytyczne dotyczące zatrudnienia na rok 2000, przyjęte przez Radę Europejską w Helsinkach w dniach 10 i 11 grudnia 1999 r., podkreślają potrzebę wspierania rynku pracy przychylnego dla integracji społecznej, formułując spójną całość polityk, których celem jest walka z dyskryminacją takich grup jak osoby niepełnosprawne. Wytyczne te podkreślają również potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi na pomoc starszym pracownikom, aby mogli oni w szerszym zakresie uczestniczyć w życiu zawodowym. […]
(25) Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek jest podstawowym elementem na drodze do osiągnięcia celów określonych w wytycznych dotyczących zatrudnienia i popierania zróżnicowania zatrudnienia. Jednakże w niektórych okolicznościach różnice w traktowaniu ze względu na wiek mogą być uzasadnione i wymagają wprowadzenia szczególnych przepisów, które mogą się różnić w zależności od sytuacji państw członkowskich. Należy więc odróżnić odmienne traktowanie, które jest uzasadnione, w szczególności wynikającymi z prawa celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, od dyskryminacji, która musi być zakazana”.
8 Zgodnie z artykułem pierwszym dyrektywy 2000/78 „celem niniejszej dyrektywy jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
9 Artykuł 2 dyrektywy 2000/78 zatytułowany „Pojęcie dyskryminacji” stanowi w ustępie pierwszym i drugim lit. a):
„1. Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1”.
10 Artykuł 3 dyrektywy 2000/78 zatytułowany „Zakres” przewiduje w ustępie pierwszym:
„W granicach kompetencji Wspólnoty, niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
a) warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w tym również kryteriów selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od dziedziny działalności i na wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej, również w odniesieniu do awansu zawodowego; […]
c) warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania; […]”
11 Zgodnie z artykułem 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78
„Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a) wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony;
b) określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
c) określenia górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę”.
12 Zgodnie z artykułem 18 ust. 1 dyrektywy 2000/78 państwa członkowskie były zobowiązane do przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do jej wykonania do dnia 2 grudnia 2003 r. Jednakże zgodnie z ustępem drugim tego artykułu:
„W celu uwzględnienia szczególnych warunków, państwa członkowskie mogą, o ile zaistnieje taka potrzeba, dysponować dodatkowym terminem trzech lat, licząc od dnia 2 grudnia 2003 r., to znaczy w sumie sześć lat na wprowadzenie w życie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących dyskryminacji ze względu na wiek i niepełnosprawność. W tym wypadku niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję. Każde państwo członkowskie, które korzysta z dodatkowego terminu, przedstawia Komisji corocznie raport na temat kroków, jakie podjęło w celu uporania się z dyskryminacją ze względu na wiek i niepełnosprawność oraz postępu we wprowadzeniu w życie dyrektywy. Komisja przedstawia roczny raport Radzie”.
13 Ponieważ Republika Federalna Niemiec skorzystała z dodatkowego terminu na wprowadzenie w życie przepisów tej dyrektywy, upływa on wobec tego państwa członkowskiego w dniu 2 grudnia 2006 r.
Uregulowanie krajowe
14 Artykuł pierwszy ustawy o wspieraniu zatrudnienia (Beschäftigungsförderungsgesetz), zmienionej ustawą z dnia 25 września 1996 r. (BGBl. 1996 I, str. 1476, zwanej dalej „TzBfG z 1996 r.”), przewiduje:
„(1) Umowy o pracę na czas określony mogą być zawierane na okres maksymalny dwóch lat. W trakcie maksymalnego okresu dwóch lat umowa o pracę może zostać odnowiona najwyżej trzy razy.
(2) Umowy o pracę na czas określony mogą być zawierane bez względu na ograniczenia określone w ust. 1, jeżeli pracownik ukończył sześćdziesiąty rok życia w chwili wstąpienia w stosunek pracy na czas określony.
(3) Umowy o pracę na czas określony w rozumieniu ust. 1 i 2 nie mogą być zawierane, jeżeli występuje ścisły związek przedmiotowy z wcześniejszą umową o pracę na czas nieokreślony lub z umową o pracę na czas określony w rozumieniu ust. 1 zawartymi z tym samym pracodawcą. Tego rodzaju związek należy domniemywać w szczególności, gdy przerwa pomiędzy dwiema umowami o pracę jest krótsza niż cztery miesiące.
(4) Możliwość ograniczenia czasu obowiązywania umowy o pracę z innych powodów pozostaje bez zmian.[…]”
15 Zgodnie z art. 1 ust. 6 TzBfG z 1996 r. uregulowanie to obowiązywało do dnia 31 grudnia 2000 r.
16 Dyrektywa 1999/70 wprowadzająca w życie porozumienie ramowe została transponowana do niemieckiego porządku prawnego ustawą o pracy w niepełnym wymiarze czasu, umowach o pracę na czas określony oraz zmieniającą i uchylającą przepisy prawa pracy (Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge und zur Änderung und Aufhebung arbeitsrechtlicher Bestimmungen) z dnia 21 grudnia 2000 r. (BGBl. 2000 I, str. 1966, zwaną dalej „TzBfG”). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2001 r.
17 Zgodnie z artykułem 1 TzBfG zatytułowanym „Cel”:
„Celem ustawy jest wspieranie pracy w niepełnym wymiarze czasu, określenie warunków dla zawierania umów o pracę na czas określony oraz zapobieganie dyskryminacji pracowników wykonujących pracę w niepełnym wymiarze czasu oraz pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na czas określony”.
18 Artykuł 14 TzBfG, który reguluje umowy o pracę na czas określony stanowi:
„(1) Dozwolone jest zawieranie umów o pracę na czas określony, jeżeli istnieje obiektywny powód. Obiektywny powód występuje w szczególności w poniższych przypadkach:
1. zapotrzebowanie na wykonanie danej pracy ma charakter przejściowy,
2. ograniczenie czasu trwania umowy o pracę następuje w związku z kształceniem zawodowym lub studiami w celu ułatwienia pracownikowi rozpoczęcia życia zawodowego,
3. pracownik zastępuje innego pracownika,
4. specyfika pracy uzasadnia ograniczenie czasu trwania umowy o pracę,
5. ograniczenie czasu trwania umowy wynika z okresu próbnego,
6. względy związane z pracownikiem uzasadniają ograniczenie czasu trwania umowy,
7. pracownik otrzymuje wynagrodzenie z budżetu państwa ustanowionego na rzecz pracy na czas określony i jest zatrudniony stosownie do reguł tego systemu,
8. praca na czas określony wynika z ugody sądowej.
(2) Umowy o pracę na czas określony mogą być zawierane bez obiektywnego powodu na okres maksymalnie dwóch lat. W okresie tych dwóch lat umowa o pracę na czas określony może być odnowiona najwyżej trzy razy. Zawieranie umów o pracę na czas określony w rozumieniu zd. 1 nie jest dozwolone w przypadku, gdy pracownik pozostawał już w stosunku pracy na czas określony lub nieokreślony z tym samym pracodawcą. Układ zbiorowy może modyfikować liczbę dopuszczalnych odnowień lub maksymalną długość umowy. W zakresie obowiązywania takiego układu pracodawcy i pracownicy sektora, którego taki układ dotyczy, lecz niezwiązani tym układem, mogą uzgodnić jego stosowanie.
(3) Zawarcie umowy na czas określony nie wymaga obiektywnego powodu, jeżeli pracownik ukończył 58 rok życia w chwili wstąpienia w stosunek pracy na czas określony. Ograniczenie czasu trwania umowy nie jest dozwolone w przypadku, gdy zachodzi ścisły związek z inną umową na czas nieokreślony zawartą z tym samym pracodawcą. Tego rodzaju ścisły związek występuje w szczególności, gdy przerwa pomiędzy obydwiema umowami jest krótsza niż sześć miesięcy.
(4) Ograniczenie czasu trwania umowy o pracę wymaga formy pisemnej”.
19 Artykuł 14 ust. 3 ustawy z 2000 r. został zmieniony pierwszą ustawą o nowoczesnych usługach na rynku pracy z dnia 23 grudnia 2002 r. (BGBl. 2002 I, str. 14607, zwana dalej „ustawą z 2002 r.”). Nowe brzmienie tego przepisu, który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. jest następujące:
„Zawarcie umowy o pracę na czas określony nie wymaga obiektywnego powodu, jeżeli pracownik ukończył 58 rok życia w chwili wstąpienia w stosunek pracy na czas określony. Ograniczenie czasu trwania umowy nie jest dozwolone, gdy zachodzi ścisły związek z inną umową na czas nieokreślony zawartą z tym samym pracodawcą. Tego rodzaju ścisły związek występuje w szczególności, gdy przerwa pomiędzy obydwiema umowami jest krótsza niż sześć miesięcy. Do dnia 31 grudnia 2006 r. zdanie pierwsze należy stosować z tą zmianą, że w miejsce 58 roku życia obowiązuje 52 rok życia”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
20 W dniu 26 czerwca 2003 r. W. Mangold, mający wówczas 56 lat, zawarł z R. Helmem, wykonującym zawód adwokata, umowę obowiązującą od dnia 1 lipca 2003 r.
21 Zgodnie z artykułem 5 tej umowy:
„1. Stosunek pracy rozpoczyna się z dniem 1 lipca 2003 r. i trwa do dnia 28 lutego 2004 r.
2. Czas obowiązywania umowy jest oparty na uregulowaniem ustawowym dotyczącym ułatwiania zawierania umów o pracę na czas określony z pracownikami starszymi zawartym w art. 14 ust. 3 zd. 2 i 3 TzBfG […], ponieważ pracownik ma więcej niż 52 lata.
3. Strony są zgodne, że wskazany w pkt 2 określony czas obowiązywania umowy nie wynika z innych względów niż względy w tym punkcie wymienione. Inne podstawy ograniczenia czasu obowiązywania umowy, zasadniczo dopuszczane w ustawodawstwie i orzecznictwie, są wyraźnie wyłączone w niniejszej umowie.”
22 Zdaniem W. Mangolda, art. 5 umowy, w zakresie, w jakim ogranicza on czas obowiązywania zawartej przez skarżącego umowy, mimo iż ograniczenie to jest zgodne z art. 14 ust. 3 TzBfG, jest niezgodny z porozumieniem ramowym i dyrektywą 2000/78.
23 R. Helm podnosi, że klauzula 5 porozumienia ramowego nakazuje państwom członkowskim przyjęcie środków zmierzających do zapobiegania nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów na czas określony, w szczególności określenia obiektywnych powodów uzasadniających odnowienie takich umów lub określenia maksymalnej łącznej długości kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony lub także ograniczenia liczby odnowień takich umów lub stosunków.
24 Otóż zdaniem pozwanego, mimo iż art. 14 ust. 3 zd. 4 TzBfG nie przewiduje wyraźnie takich ograniczeń w odniesieniu do pracowników starszych, istnieje obiektywny powód uzasadniający zawarcie umowy o pracę na czas określony w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego, którym jest trudność znalezienia przez tych pracowników zatrudnienia ze względu na charakterystykę rynku pracy.
25 Arbeitsgericht München poddaje w wątpliwość zgodność art. 14 ust. 3 zd. 1 TzBfG z prawem wspólnotowym.
26 Po pierwsze sąd ten stwierdza, że przepis ten jest sprzeczny z zakazem „obniżenia” [poziomu ochrony] wyrażonym w klauzuli 8 pkt 3 porozumienia ramowego w zakresie, w jakim przy okazji transpozycji dyrektywy 1999/70 obniża on granicę wieku osób wyłączonych z ochrony przed ograniczaniem – bez obiektywnego powodu – czasu obowiązywania umowy o pracę z 60 roku życia do 58 roku życia oraz w konsekwencji obniża on ogólny poziom ochrony, z którego korzysta ta kategoria pracowników. Zdaniem sądu odsyłającego przepis ten jest jednocześnie sprzeczny z klauzulą 5 porozumienia ramowego mającą na celu zapobieganie nadużyciom wynikającym z wykorzystywania tych umów, ponieważ nie przewiduje on żadnych ograniczeń dla zawierania tych umów z dużą grupą pracowników zdefiniowaną wyłącznie za pomocą kryterium wieku.
27 Po drugie sąd odsyłający ma wątpliwości dotyczące zgodności przepisu art. 14 ust. 3 TzBfG z art. 6 dyrektywy 2000/78 w zakresie, w jakim obniżenie przez ustawę z 2002 r. z 58 na 52 rok życia granicy wieku umożliwiającej zawieranie, bez obiektywnych powodów, umów o pracę na czas określony, nie gwarantuje ochrony starszych pracowników w zakresie ich aktywności zawodowej. Również zasada proporcjonalności zdaniem sądu nie jest respektowana.
28 Bezsprzecznie, sąd ten stwierdza, że w dniu zawarcia umowy, tj. 26 czerwca 2003 r. termin do dokonania transpozycji do prawa krajowego dyrektywy 2000/78 jeszcze nie upłynął. Jednakże sąd odsyłający przypomina, że zgodnie z pkt 45 wyroku z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C‑129/96 Inter-Environnement Wallonie (Rec. str. I‑7411), w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwo członkowskie będące jej adresatem jest zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu celu tej dyrektywy.
29 Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym zmiana dokonana w art. 14 ust. 3 TzBfG przez ustawę z 2002 r. weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r., tj. po opublikowaniu dyrektywy 2000/78 w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich, ale przed upływem terminu do dokonania transpozycji przewidzianego w art. 18 tej dyrektywy.
30 Po trzecie sąd odsyłający pragnie ustalić, czy w przypadku sporu pomiędzy osobami fizycznymi sąd krajowy powinien zaniechać stosowania przepisów prawa krajowego niezgodnych z prawem wspólnotowym. W tym kontekście sąd ten stwierdza, że pierwszeństwo prawa wspólnotowego powinno prowadzić do stwierdzenia, że art. 14 ust. 3 TzBfG nie podlega stosowaniu w całości oraz że w związku z tym sąd powinien zastosować zasadę ogólną wyrażoną w ust. 1 tego artykułu, zgodnie z którą zawieranie umów o pracę na czas określony jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieje obiektywny, uzasadniający to powód.
31 W tej sytuacji Arbeitsgericht München postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
„1) a) Czy klauzulę 8 pkt 3 Porozumienia ramowego […] należy interpretować w ten sposób, że klauzula ta, po przetransponowaniu do prawa krajowego, zabrania obniżenia [ogólnego poziomu ochrony] poprzez obniżenie granicy wieku z 60 do 58 roku życia?
b) Czy klauzulę 5 pkt 1 Porozumienia ramowego […] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot niniejszego sporu, które nie przewiduje żadnych ograniczeń w rozumieniu trzech środków wymienionych w owym pkt 1?
2) Czy art. 6 dyrektywy 2000/78 […] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowemu uregulowaniu, takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot niniejszego sporu, które zezwala na zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami w wieku powyżej 52 lat bez obiektywnego powodu uzasadniającego ograniczenie czasu obowiązywania umowy, wbrew zasadzie wymagającej jego istnienia?
3) Czy – w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na jedno z powyższych trzech pytań – sędzia krajowy powinien odstąpić od stosowania uregulowania krajowego sprzecznego z prawem wspólnotowym i zastosować ogólną zasadę prawa krajowego, zgodnie z którą zawieranie umów o pracę na czas określony jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istnieje obiektywny uzasadniający to powód?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
32 Na rozprawie dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym została poddana w wątpliwość przez Republikę Federalną Niemiec na tej podstawie, że spór stanowiący przedmiot postępowania przed sądem krajowym ma charakter fikcyjny lub sztuczny. Podniosła ona, że w rzeczywistości R. Helm bronił uprzednio publicznie tezy identycznej z prezentowaną przez W. Mangolda tezą o niezgodności z prawem art. 14 ust. 3 TzBfG.
33 W tym kontekście należy po pierwsze przypomnieć, że zgodnie z art. 234 WE w przypadku, gdy pytanie dotyczące wykładni Traktatu WE lub aktów przyjętych przez instytucję Wspólnoty jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie C‑451/99 Cura Anlagen, Rec. str. I‑3193, pkt 22).
34 W ramach takiego postępowania w sprawie odesłania to sąd krajowy, który jako jedyny bezpośrednio zna okoliczności faktyczne danej sprawy, znajduje się w najlepszym położeniu, aby w świetle specyfiki danej sprawy dokonać oceny, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania przez niego wyroku (zob. wyroki z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑83/91 Meilicke, Rec. str. I‑4871, pkt 23; z dnia 7 lipca 1994 r. w sprawie C‑146/93 McLachlan, Rec. str. I‑3229, pkt 20; z dnia 9 lutego 1995 r. w sprawie C‑412/93 Leclerc-Siplec, Rec. str. I‑179, pkt 10 i z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑167/01 Inspire Art, Rec. str. I‑10155, pkt 43).
35 W związku z tym, jeżeli pytanie zadane przez sąd krajowy dotyczy wykładni przepisu prawa wspólnotowego Trybunał jest co do zasady zobowiązany do jego rozpatrzenia (zob. wyroki z dnia 8 listopada 1990 r. w sprawie C‑231/89 Gmurzynska-Bscher, Rec. str. I‑4003, pkt 20; ww. wyrok w sprawie Leclerc‑Siplec, pkt 11; wyrok z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawach połączonych C‑358/93 i C‑416/93 Bordessa i in., Rec. str.I‑361, pkt 10; oraz ww. wyrok Inspire Art, pkt 44).
36 Jednakże Trybunał uważa, że – w celu zweryfikowania swojej własnej właściwości – do niego należy zbadanie okoliczności, w których zwraca się do niego sąd krajowy. Idea współpracy, która powinna przyświecać funkcjonowaniu instytucji wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zakłada, że sąd krajowy ze swojej strony będzie miał wzgląd na powierzone Trybunałowi zadanie, którym jest przyczynianie się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie wyrażanie opinii doradczych na pytania ogólne lub hipotetyczne (wyrok z dnia 3 lutego 1983 r. w sprawie 149/82 Robards, Rec. str. 171, pkt 19; ww. wyrok w sprawie Meilicke, pkt 25 oraz ww. wyrok w sprawie Inspire Art, pkt 45).
37 Biorąc pod uwagę to zadanie Trybunał uznał, że nie może rozstrzygać pytania prejudycjalnego podniesionego przed sądem krajowym, gdy okazuje się w oczywisty sposób, że wykładnia prawa wspólnotowego nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym.
38 Jednakże w postępowaniu przed sądem krajowym jest oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnosi sąd odsyłający odpowiada rzeczywiście obiektywnej potrzebie nierozłącznie związanej z rozstrzygnięciem zawisłego przed nim sporu. W istocie bezsporne jest, że przedmiotowa umowa była wykonywana oraz że jej stosowanie wywołuje wątpliwość dotyczącą wykładni prawa wspólnotowego. Okoliczność, że strony sporu przed sądem krajowym są zgodne co do interpretacji art. 14 ust. 3 TzBfG nie ma wpływu na autentyczność tego sporu.
39 W konsekwencji wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego lit. b)
40 Formułując pytanie pierwsze lit. b), które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot niniejszego sporu, które nie przewiduje żadnego z przewidzianych przez tę klauzulę ograniczeń w zawieraniu umów o pracę na czas określony.
41 W tym kontekście należy zauważyć, że klauzula 5 pkt 1 porozumienia ramowego ma na celu „zapobieganie nadużyciom wynikającym z wykorzystywania kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”.
42 Otóż, jak potwierdziły na rozprawie strony sporu zawisłego przed sądem krajowym, umowa ta jest pierwszą i jedyną zawartą przez nie umową o pracę.
43 W tej sytuacji wykładnia klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego jest w oczywisty sposób pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym i w związku z tym nie zachodzi konieczność udzielania odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. b).
W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
44 Formułując pytanie pierwsze lit. a) sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy klauzulę 8 pkt 3 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że klauzula ta stoi na przeszkodzie takiemu uregulowaniu krajowemu, jak stanowiące przedmiot sporu przed sądem krajowym, które, przy okazji transpozycji dyrektywy 1999/70 dokonało obniżenia z 60 do 58 roku życia granicy wieku, po przekroczeniu której zawieranie umów o pracę na czas określony możliwe jest bez ograniczeń.
45 Tytułem wstępu należy stwierdzić, że umowa, której dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, została zawarta w dniu 26 czerwca 2003 r., to znaczy pod rządami TzBfG zmienionej ustawą z 2002 r., która obniżyła z 58 na 52 rok życia granicę wieku, po przekroczeniu której dozwolone jest zawieranie umów o pracę na czas określony. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że W. Mangold został zatrudniony przez R. Helma w wieku 56 lat.
46 Sąd krajowy uznał jednakże, że wykładnia tejże klauzuli 8 pkt 3 byłaby dla niego pomocna również w dokonaniu oceny zgodności z prawem art. 14 ust. 3 TzBfG w jego pierwotnej wersji, ponieważ niezgodność tego przepisu z prawem wspólnotowym skutkowałaby również nieważnością zmiany wprowadzonej do niego przez ustawę z 2002 r.
47 W każdym razie należy stwierdzić, że ustawodawca niemiecki obniżył z 60 do 58 roku życia granicę wieku, po przekroczeniu której możliwe jest zawieranie umów o pracę na czas określony już przy okazji transpozycji dyrektywy 1999/70 do prawa krajowego.
48 Zdaniem W. Mangolda obniżenia granicy wieku dokonane zarówno tą ustawą jak i ustawą z 2002 r. są sprzeczne z klauzulą 8 pkt 3 porozumienia ramowego.
49 Tymczasem rząd niemiecki argumentuje, że to obniżenie granicy wieku zostało zrekompensowane przyznaniem pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na czas określony nowych gwarancji socjalnych, takich jak ustanowienie ogólnego zakazu dyskryminacji i poddanie małych przedsiębiorstw, jak również krótkoterminowych stosunków pracy, ograniczeniom przewidzianym dla wykorzystywania tego rodzaju umów.
50 W tym kontekście, z samego brzmienia klauzuli 8 pkt 3 porozumienia ramowego wynika, że wykonanie tego porozumienia nie stanowi dla państw członkowskich ważnej podstawy do obniżenia ogólnego poziomu ochrony, gwarantowanego pracownikom w prawie krajowym w ramach przedmiotu tego porozumienia.
51 Słowo „wykonanie”, użyte bez dalszego doprecyzowania w klauzuli 8 pkt 3 porozumienia ramowego, nie dotyczy jedynie pierwotnej transpozycji dyrektywy 1999/70 i w szczególności jej załącznika zawierającego porozumienie ramowe, lecz powinno objąć wszystkie środki krajowe związane z zagwarantowaniem zrealizowania celu tej dyrektywy oraz te, które po dokonaniu faktycznej transpozycji uzupełniają lub zmieniają wcześniej przyjęte przepisy krajowe.
52 Tymczasem obniżenie poziomu ochrony gwarantowanej pracownikom w zakresie umów o pracę na czas określony nie jest jako takie zabronione przez porozumienie ramowe, pod warunkiem że nie pozostaje w żaden sposób w związku z wykonywaniem dyrektywy.
53 Otóż, jak wynika zarówno z postanowienia sądu odsyłającego jak i uwag przedstawionych przez rząd niemiecki na rozprawie oraz z argumentów rzecznika generalnego przedstawionych w pkt 75–77 opinii, sukcesywne obniżanie granicy wieku, po przekroczeniu której możliwe jest zawieranie umów o pracę na czas określony bez ograniczeń, nie wynika z obowiązku wykonania porozumienia ramowego, lecz z promowania w Niemczech zatrudniania osób starszych.
54 W tej sytuacji na pytanie pierwsze lit. a) należy odpowiedzieć, że klauzulę 8 pkt 3 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że klauzula ta nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, jak to stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym, które ze względu na konieczność promowania zatrudnienia i niezależnie od wykonywania tego porozumienia dokonało obniżenia granicy wieku, po przekroczeniu której możliwe jest zawieranie umów o pracę na czas określony bez ograniczeń.
W przedmiocie pytania drugiego i trzeciego
55 Formułując pytania drugie i trzecie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on krajowemu uregulowaniu, takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, które zezwala na zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami w wieku powyżej 52 lat bez ograniczeń, chyba że istnieje ścisły związek przedmiotowy z wcześniejszą umową o pracę na czas nieokreślony zawartą z tym samym pracodawcą. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej sąd ten zastanawia się nad konsekwencjami takiej wykładni wynikającymi dla sądu krajowego.
56 W związku z tym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 dyrektywy 2000/78 ma ona na celu wyznaczenie w odniesieniu do zatrudnienia i pracy ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na jeden ze wskazanych w nim względów, wśród których wymieniony jest również wiek.
57 Natomiast art. 14 ust. 3 TzBfG, przewidując dla pracodawców możliwość zawierania bez ograniczeń umów o pracę na czas określony z pracownikami, którzy osiągnęli wiek 52 lat, ustanawia odmienne traktowanie oparte bezpośrednio na kryterium wieku.
58 Właśnie w przedmiocie odmiennego traktowania ze względu na wiek art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 stanowi, że państwa członkowskie mogą uznać, że takie odmienne traktowanie „nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne”. Zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit drugi lit. a) takie odmienne traktowanie może polegać w szczególności na „wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy […] dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony”, jak również w myśl lit. b) i c) określeniu warunków granicy wieku w pewnych szczególnych przypadkach.
59 Jak wynika z akt przekazanych Trybunałowi przez sąd odsyłający, oczywistym celem tych przepisów jest wspieranie integracji zawodowej bezrobotnych starszych pracowników, ponieważ pracownicy ci napotykają na istotne trudności w ponownym znalezieniu zatrudnienia.
60 Z racjonalnego punktu widzenia zgodność z przepisami takiego celu, leżącego w interesie ogólnym, nie może zostać poddana w wątpliwość, co zresztą przyznała sama Komisja.
61 Zatem, podobnie jak przewiduje to art. 6 ust. 1 pierwszy akapit dyrektywy 2000/78, cel tego rodzaju musi co do zasady zostać uznany za „obiektywne i racjonalne” uzasadnienie wprowadzonego przez państwa członkowskie odmiennego traktowania ze względu na wiek.
62 Ponadto, zgodnie z tym samym uregulowaniem, należy dokonać oceny, czy środki zastosowane do realizacji tego zgodnego z przepisami celu są „właściwe i konieczne”.
63 W tym zakresie państwa członkowskie dysponują bezspornie szerokim zakresem uznania w kwestii wyboru środków właściwych dla realizacji przyjętych przez nie celów w dziedzinie polityki socjalnej i zatrudnienia.
64 Jednakże, jak wskazał sąd odsyłający, stosowanie uregulowania krajowego jak to stanowiące przedmiot postępowania w sporze przed sądem krajowym prowadzi do sytuacji, w której wszystkim pracownikom, którzy ukończyli 52 rok życia, bez rozróżnienia, czy przed zawarciem umowy o pracę byli bezrobotni lub nie i niezależnie od tego jak długo pozostawali ewentualnie bezrobotni, aż do momentu, w którym nabędą prawa do emerytury lub renty, można zgodnie z prawem proponować umowy o pracę na czas określony, podlegające odnowieniu nieograniczoną ilość razy. Tej dużej grupie pracowników, zdefiniowanej wyłącznie za pomocą kryterium wieku, grozi również, że przez znaczący okres ich kariery zawodowej nie będą objęci przywilejem stabilności zatrudnienia, który – jak wynika z porozumienia ramowego – stanowi przecież jeden z głównych elementów ochrony pracowników.
65 Takie przepisy, w zakresie, w jakim uznają wiek danego pracownika za jedyne kryterium dla stosowania umów o pracę na czas określony, o ile nie zostało wykazane, że określenie granicy wieku samo w sobie, niezależnie od wszystkich innych okoliczności związanych ze strukturą danego rynku pracy i sytuacji osobistej zainteresowanego pracownika, jest obiektywnie konieczne dla zrealizowania celu integracji zawodowej bezrobotnych starszych pracowników, należy uznać za wykraczające poza to, co jest właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu. Poszanowanie zasady proporcjonalności wymaga mianowicie, by każde ograniczenie prawa podmiotowego w możliwie najwyższym stopniu godziło wymogi równego traktowania z realizowanym celem (zob. podobny wyrok z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie C‑476/99 Lommers, Rec. str. I‑2891, pkt 39). Takie uregulowanie nie jest zatem uzasadnione w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
66 Okoliczność, że w chwili zawarcia umowy termin do dokonania transpozycji dyrektywy 2000/78 jeszcze nie upłynął, nie ma wpływu na zasadność tego wniosku.
67 Po pierwsze Trybunał orzekł już, że w okresie przewidzianym na dokonanie transpozycji dyrektywy państwa członkowskie są zobowiązane do powstrzymania się od przyjmowania przepisów, których charakter poważnie zagraża osiągnięciu celu tej dyrektywy (ww. wyrok w sprawie Inter-Environnement Wallonie, pkt 45).
68 W tym kontekście nie ma znaczenia, czy sporny przepis prawa krajowego, przyjęty po wejściu w życie niniejszej dyrektywy, służy lub nie jej transponowaniu (zob. podobny wyrok z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C‑14/02 ATRAL, Rec. str. I‑4431, pkt 58 i 59).
69 Otóż w postępowaniu przed sądem krajowym, przewidziane w art. 14 ust. 3 TzBfG obniżenie z 58 na 52 lata granicy wieku uprawniającej do zawierania umów o pracę na czas określony zostało wprowadzone w grudniu 2002 r. i powinno obowiązywać do dnia 31 grudnia 2006 r.
70 Sama okoliczność, że w tym przypadku uregulowanie krajowe traci moc w dniu 31 grudnia 2006 r., tj. zaledwie kilka tygodni po upływie terminu do dokonania transpozycji, do którego przestrzegania dane państwo członkowskie jest zobowiązane, nie jest decydująca.
71 W rzeczywistości, z jednej strony, z samego brzmienia art. 18 ust. 2 dyrektywy 2000/78 wynika, że w sytuacji, gdy państwo członkowskie, jak w niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec, zdecydowało się skorzystać z dodatkowego, liczonego od dnia 2 grudnia 2003 r. terminu trzech lat na dokonanie transpozycji tej dyrektywy, państwo to „przedstawia Komisji corocznie raport na temat kroków, jakie podjęło w celu uporania się z dyskryminacją ze względu na wiek […] oraz postępu we wprowadzeniu w życie dyrektywy”.
72 Przepis ten wymaga więc, by państwo członkowskie, które wyjątkowo korzysta w ten sposób z przedłużonego terminu na dokonanie transpozycji podjęło stopniowo konkretne środki w celu zbliżenia krajowego uregulowania do rezultatu zamierzonego w dyrektywie. Otóż zobowiązanie to utraciłoby wszelki sens, jeżeli państwom członkowskim umożliwione zostałoby przyjmowanie w okresie przewidzianym na wprowadzenie w życie tej dyrektywy środków niezgodnych z celem tej dyrektywy.
73 Z drugiej strony, jak podniosła rzecznik generalny w pkt 96 opinii, w dniu 31 grudnia 2006 r. znaczna część pracowników objętych uregulowaniem, którego dotyczy spór przed sądem krajowym − wśród nich W. Mangold − osiągnie już wiek 58 lat i nadal będzie podlegała specjalnemu reżimowi przewidzianemu przez art. 14 ust. 3 TzBfG, tak że dla tej kategorii osób ryzyko pozbawienia gwarancji stabilności zatrudnienia wynikającej z umowy o pracę na czas nieokreślony jest definitywnie usankcjonowane, niezależnie od tego, że z końcem 2006 r. wygasa możliwość stosowania przepisów posługujących się kryterium wieku określonego na 52 lata.
74 Po drugie i przede wszystkim dyrektywa 2000/78 nie stanowi sama w sobie źródła zasady równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ma ona na celu wyłącznie „wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”, a sama zasada zakazująca tych form dyskryminacji ma swoje źródło, jak wynika z motywów pierwszego i czwartego tej dyrektywy, w różnych instrumentach międzynarodowych i we wspólnej tradycji konstytucyjnej państw członkowskich.
75 W ten sposób zasada niedyskryminacji ze względu na wiek powinna zostać uznana za zasadę ogólną prawa wspólnotowego. Z chwilą gdy uregulowanie krajowe jako służące wykonaniu dyrektywy 1999/70 wchodzi w zakres stosowania tej zasady, jak to ma miejsce w przypadku art. 14 ust. 3 TzBfG zmienionego ustawą z 2002 r. (zob. również pkt 51 i 64 niniejszego wyroku), Trybunał, do którego wniesiony został wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, powinien wskazać sądowi krajowemu wszystkie elementy wykładni konieczne dla dokonania przez ten sąd oceny zgodności uregulowania krajowego z zasadą niedyskryminacji (zob. podobny wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑442/00 Rodríguez Caballero, Rec. str. I‑11915, pkt 30-32).
76 W związku z tym przestrzeganie ogólnej zasady równego traktowania w szczególności ze względu na kryterium wieku, nie może samo w sobie zależeć od upływu terminu przyznanego państwu członkowskiemu na dokonanie transpozycji dyrektywy zmierzającej do ustanowienia warunków ramowych dla walki z dyskryminacją ze względu na wiek, w szczególności w zakresie, w jakim dotyczy ona uregulowania stosownych środków odwoławczych, ciężaru dowodu, ochrony przed retorsjami, dialogu społecznego, pozytywnych działań i innych środków wprowadzających w życie tę dyrektywę.
77 W związku z tym, na sądzie krajowym, przed którym zawisł spór dotyczący zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, spoczywa obowiązek zagwarantowania – w ramach jego kompetencji – ochrony prawnej wynikającej z prawa wspólnotowego oraz zapewnienia jej pełnej skuteczności poprzez niestosowanie jakichkolwiek przepisów prawa krajowego, które mogą być z nim sprzeczne (zob podobne wyroki z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal, Rec. str. 629, pkt 21 i z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C‑347/96 Solred, Rec. str. I‑937, pkt 30).
78 Biorąc powyższe pod uwagę, na pytania drugie i trzecie należy odpowiedzieć, że prawo wspólnotowe a w szczególności art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot sporu przed sądem krajowym, które bez ograniczeń zezwala na zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami w wieku powyżej 52 lat, chyba że występuje ścisły związek z wcześniejszą umową o pracę na czas nieokreślony z tym samym pracodawcą.
Na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zagwarantowania pełnej skuteczności ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek poprzez niestosowanie wszelkich przepisów prawa krajowego, które są z nią sprzeczne również wtedy, gdy termin do dokonania transpozycji tej dyrektywy jeszcze nie upłynął.
W przedmiocie kosztów
79 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka co następuje:
1) Klauzula 8 pkt 3 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony zawartego w dniu 18 marca 1999 r., wprowadzonego w życie przez dyrektywę Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącą Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) należy interpretować w ten sposób, że klauzula ta nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu, jak stanowiące przedmiot postępowania przed sądem krajowym, które, ze względu na konieczność promowania zatrudnienia i niezależnie od wykonywania tego porozumienia dokonało obniżenia granicy wieku, po przekroczeniu której możliwe jest zawieranie umów o pracę na czas określony bez ograniczeń.
2) Prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78 WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie stanowiące przedmiot sporu przed sądem krajowym, które bez ograniczeń zezwala na zawieranie umów o pracę na czas określony z pracownikami w wieku powyżej 52 lat, chyba że występuje ścisły związek z wcześniejszą umową o pracę na czas nieokreślony z tym samym pracodawcą.
Na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zagwarantowania pełnej skuteczności ogólnej zasady niedyskryminacji ze względu na wiek poprzez niestosowanie wszelkich przepisów prawa krajowego, które są z nią sprzeczne również wtedy, gdy termin na dokonanie transpozycji tej dyrektywy jeszcze nie upłynął.