24. STOSUNKI UE Z PAŃSTWAMI AMERYKI ŁACIŃSKIEJ
Uwarunkowania partnerstwa UE – Ameryka Łacińska
Ameryka Łacińska była obszarem kolonizacji – chronologicznie europejskiej, brytyjską strefa wpływów ekonomicznych i amerykańską strefa wpływów. Aktualnie kształtujący się porządek międzynarodowy zostawia więcej przestrzeni dla świadomego kształtowania pozycji międzynarodowej Ameryki Łacińskiej jako całości.
Politykę UE wobec Ameryki Łacińskiej od początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku należy postrzegać jako element rywalizacji i budowania własnej tożsamości przez ambitną i wyczuwającą potencjał poliarchicznego świata pozimnowojennego Unię Europejską.
Wśród czynników sprzyjających rozwojowi stosunków międzyregionalnych można wskazać widoczną w Ameryce Łacińskiej demokratyzację, co czyni relacje z Europą o wiele bardziej komfortowymi i znacząco rozszerza możliwości obu stron. Mimo znacznej niekonsekwencji wspólnotowej polityki promocji praw człowieka demokratyczność państw istotnie poszerza pole manewru i zmienia stosunki na bardziej partnerskie. W wypadku Ameryki Łacińskiej istnieje oczywiście radykalny populizm, który może być postrzegany jako nowoczesny odpowiednik autorytaryzmu i pełnić analogiczną funkcję blokady bliższych relacji.
Czynnikiem pozytywnym są sukcesy integracji subregionalnej w Ameryce Łacińskiej, widoczne w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku. Zwłaszcza powstanie i rozwój Mercosur tworzy płaszczyznę dla intensywnego dialogu miedzy strukturami współpracy, który może stać się modelem kształtowania relacji całego kontynentu z jednoczącą się Europą.
Istotnym uwarunkowaniem jest wewnętrzne zróżnicowanie Ameryki Łacińskiej pod względem orientacji politycznej. Polaryzacja stanowisk z jednej strony skutecznie uniemożliwia realizację jakichkolwiek projektów integracji w skali kontynentu, z drugiej zaś stawia UE na pozycji uprzywilejowanej jako partnera akceptowanego przez obie strony. Nie można również zapomnieć, że owo zróżnicowanie praktycznie blokuje powstanie Amerykańskiej Strefy Wolnego Handlu (AFTA), która bez wątpienia osłabiłaby poważnie interesy UE w regionie, zarówno ekonomiczne, jak i polityczne.
Po stronie europejskiej zasadniczym uwarunkowaniem jest zdolność Europy do efektywnego działania i propozycja atrakcyjnej alternatywy dla tradycyjnych więzi z USA oraz mniej tradycyjnych nowych kontaktów z Azją Wschodnią.
Oferta europejska
Ameryka Łacińska jest dla UE trudnym, w pewnym sensie „niezidentyfikowanym” partnerem. Europa posiada bogate doświadczenie, jeśli chodzi o kształtowanie relacji gospodarczych z krajami rozwiniętymi. Niemal równie szeroki materiał zebrała w zakresie polityki pomocy rozwojowej krajom najmniej rozwiniętym. Ameryka Łacińska nie pasuje właściwie do żadnej z dobrze znanych Europie kategorii. Jest zbyt zamożna, aby można było oczekiwać, by była zależna jedynie od pomocy rozwojowej. Jednak nawet najprężniejsze gospodarki regionu nie mogą być uznane za państwa rozwinięte. Nie ma wreszcie w dzisiejszej Ameryce Łacińskiej mocarstw globalnych, z którymi UE stara się rozmawiać jak „równy z równym”, biorąc odpowiedzialność za kształtowanie ładu w skali światowej. Zatem interesujący nas kontynent jest zbyt bogaty na klientelizm i wyczekiwanie pomocy, a zbyt biedny na równoprawny dialog. Stąd w ofercie Unii sprzeczności oraz problemy ze zdefiniowaniem sensu tworzenia struktur współpracy.
Po drugie nigdy nie zdefiniowano, czym miałoby być zaproponowane Ameryce Łacińskiej w 1999 r. strategiczne partnerstwo.
Po trzecie zaś, zbliżenie UE i Ameryki Łacińskiej dokonywało się w czasie istotnej ewolucji obu partnerów, którzy poszukiwali swojej roli. W tym świetle formułowali wobec siebie pewne oczekiwania. Europa chciała, aby Ameryka Łacińska wkroczyła na drogę integracji według modelu europejskiego, przyjęła standardy w zakresie praw człowieka i reguł demokracji. Jednym słowem UE miała być „gwiazdą przewodnią” dla odkrywającej nowy wspaniały świat Ameryki Łacińskiej. Ta ostatnia oczekiwała jednak przede wszystkim zrozumienia dla własnej wyjątkowej sytuacji, uwzględnienia interesów ekonomicznych, otwarcia rynku, dostrzeżenia zróżnicowania państw składających się na nią oraz, mówiąc najprościej, „poważnego potraktowania”.
Pomimo wielu deklaracji, od lat 1994-1999, gdy zaplanowano „nowe otwarcie”, nie wydarzyło się właściwie nic nowego. Kolejne dokumenty powtarzają pojęcia i cele, które stały się sloganami. Oznacza to, że aktualny plan rozwoju kontaktów pomiędzy partnerami nie uwzględnia zmian, jakie zaszły na świecie, np. po 11 września 2001 r. – ponownego wzrostu znaczenia siły militarnej i kwestii bezpieczeństwa. Nie da się też ukryć, iż wprowadzanie euro i wielkie rozszerzanie na wschód odwróciło uwagę Brukseli od bardziej odległych regionów świata.
Podsumujmy, co UE zaproponowała Ameryce Łacińskiej:
- podnoszący jej rangę i prestiż, ale mimo to niekonkretny dialog polityczny
- ograniczone związki z jednolitym rynkiem europejskim oraz nacisk na dostęp do latynoamerykańskiego rynku usług.
- podążanie za europejskim modelem integracji, pomoc w dostosowywaniu go do miejscowych realiów
- poszanowanie demokracji i praw człowieka, co miało oznaczać także wyrzeczenie się powierzchownie w Europie rozumianego populizmu, oraz aktywizację społeczeństwa obywatelskiego.
Pod względem instytucjonalnym dialog UE - Ameryka Łacińska charakteryzuje się wielopiętrowa strukturą odzwierciedlającą jedność i zróżnicowanie kontynentu południowoamerykańskiego. Pierwsze spotkanie inaugurujące tę formę współpracy odbyło się w Rio de Janeiro w czerwcu 1999 r. Szczyt w Wiedniu w maju 2006 r. potwierdził ograniczoną, ale politycznie istotną przydatność najwyższego „pietra” dialogu. Ostatnie spotkanie w Limie w maju 2008 r. zostało zorganizowane w nieco inny sposób, tzn. wyznaczono „tematy przewodnie” o zasięgu regionalnym i globalnym. Obrady poświęcono walce z ubóstwem oraz spójności społecznej Ameryki Łacińskiej, a także zmianom klimatycznym w skali świata.
Stopień niżej znajdują się struktury współpracy UE – poszczególne ugrupowania państw Ameryki Łacińskiej. Najistotniejsze są oczywiście kontakty z subregionalnymi organizacjami o charakterze integracyjnym – Wspólnym Rynkiem Południa Mercosur oraz Wspólnotą Andyjską.
Stosunki UE – Mercosur
Na rozwój kontaktów między dwoma organizacjami niewątpliwy wpływ miały pewne zaszłości lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. WE obserwowały integrację w Ameryce Południowej ze znacznym zainteresowaniem, zarówno ze względu na interesy ekonomiczne, jak i możliwości zastosowania europejskich recept integracyjnych w innych warunkach.
Pierwsze spotkanie ministrów spraw zagranicznych miało miejsce w kwietniu 1992 r., 29 maja zaś podpisano już porozumienie o współpracy międzyinstytucjonalnej. Ta istotna polityczna decyzja stworzyła podstawy do konkretnych form aktywności WE: zaangażowania Europejskiego Banku Inwestycyjnego w Ameryce Łacińskiej czy udzielania państwom pomocy technicznej.
Komisja Europejska zebrana na Korfu w 1993 r. przedstawiła raport „Ku wzmocnieniu polityki UE wobec Mercosur”. Realizując przedstawione tam propozycje, Wspólnoty doprowadziły do wzmocnienia i poszerzenia podstaw prawnych dla wielopłaszczyznowych kontaktów. Odpowiedni klimat polityczny stworzył szczyt w Essen w grudniu 1994 r. oraz podpisana kilka dni później Wspólna deklaracja, która formułowała strategiczny cel rozpoczęcia regularnych rozmów – budowę strefy wolnego handlu.
Realizacja przedstawionych powyżej planów została podzielona na dwa etapy. Pierwszym było podpisanie nowego porozumienia obejmującego zarówno sprawy gospodarcze, jak i dialog polityczny. Stało się to 15 grudnia 1995 r. w Madrycie, dokument zaś nazwano Umową ramową o współpracy międzyregionalnej, która weszła w życie w 1999 r.
Drugi etap to negocjacje układu o stowarzyszeniu, którego celem jest pełna liberalizacja wymiany handlowej. Powodem była struktura eksportu państw Mercosur na rynek europejski. Jednak żaden z wyznaczonych terminów spotkań nie został dotrzymany. Okazało się wobec tego, że kluczowe dla negocjacji będą wyniki rundy z Doha – negocjacji w ramach WTO poświęconych przede wszystkim swobodnemu przepływowi usług, te zaś utknęły w martwym punkcie na skutek sporów krajów Północy i Południa. Ostatnia runda negocjacji również nie przyniosła rozstrzygnięcia.
Stosunki UE – Wspólnota Andyjska
Do pierwszych kontaktów WE z Grupą Andyjską doszło w II połowie lat siedemdziesiątych XX w., jednak na początku ograniczały się do stosowania wobec krajów regionu systemu preferencji generalnych. Początek lat osiemdziesiątych charakteryzował niekorzystny klimat polityczny związany z wojna o Falklandy, jednak już 17 grudnia 1983 r. podpisano umowę o współpracy z WE. Miała dość ograniczony charakter – jej zapisy dotyczyły przede wszystkim kwestii handlowych. Dopiero w latach dziewięćdziesiątych możemy mówić o rewitalizacji widocznej na obu płaszczyznach. W kwietniu 1993 r. podpisano umowę trzeciej generacji łączącą oba ugrupowania, lecz jej wejście w Zycie mozno się opóźniało. W tym okresie powstałą UE, której ambicje znacznie wykraczały poza współpracę handlową i sektorową. Unia zaczęła zawierać umowy tzw. czwartej generacji. Stały się one standardowym instrumentem regulowania stosunków dwustronnych i międzyregionalnych. W 1996 r. zaś ogłoszono Wspólną deklarację Unii Europejskiej i Wspólnoty Andyjskiej o dialogu politycznym. Dała ona podstawy do spotkań na poziomie ministerialnym i prezydenckim.
Nowe porozumienie – umowę o dialogu politycznym i współpracy podpisano 15 grudnia 2003 r. Jest ono bardzo obszerne, lecz pomija kwestię najbardziej interesującą kraje latynoskie, czyli liberalizację wymiany handlowej, kraje UE odwlekają rozpoczęcie negocjacji do czasu zakończenia rundy z Doha.
Wyznacznikiem relacji UE – WA jest specjalny dialog poświęcony walce z biznesem narkotykowym. Region stanowi jeden z głównych ośrodków kokainy na świecie. Przemyt narkotyków to problem łączący kraje Północy i Południa. Działania UE mają na celu stworzenie nowych, alternatywnych źródeł utrzymania dla ludności Kolumbii i innych państw regionu poprzez ułatwienie dostępu produktów z tych krajów na rynek europejski. System ten został nazwany GSP – Drogas i obowiązuje od 1990 r.
Należy podkreślić, że WA przeżywa ostatnio poważne problemy wewnętrzne, a ponadto jej związki z USA bazujące m.in. na umowach handlowych z Peru i Kolumbią, są istotnym utrudnieniem w rozwoju kontaktów z jednoczącą się Europą.
Pomoc rozwojowa i humanitarna UE dla Ameryki Łacińskiej
Kontynent amerykański jest bardzo zróżnicowany, jeśli chodzi o korzystanie z pomocy rozwojowej. Obok krajów relatywnie zamożnych, mamy kraje kilkakrotnie biedniejsze, jak Paragwaj, Boliwia, czy Honduras. To zróżnicowanie było już w przeszłości przeszkodą dla integracji regionalnej. Utrudnia też WE/UE stworzenie kompleksowej strategii pomocy rozwojowej dla Ameryki Południowej.
W 1990 r. wydano dokument „Ogólne kierunki współpracy finansowej i technicznej z krajami rozwijającymi się Ameryki Łacińskiej i Azji”. Jeśli chodzi o formułę pomocy, to była ona kierowana do państw w postaci środków budżetowych na realizację konkretnych projektów. Miała ona charakter bezzwrotny.
Ameryka Łacińska korzysta także z pomocy humanitarnej, którą dysponuje biuro ECHO. Jej wysokość jest oczywiście zmienna i zależna od bieżących potrzeb i geograficznego „rozmieszczenia” katastrof. Pomoc państwom Ameryki Łacińskiej udzielana była m.in. podczas powodzi w Kolumbii oraz huraganów z Meksyku.
Konkluzje – wokół problemów handlowych i modelu integracji
Relacje UE – Ameryka Łacińska nie należą do łatwych, a rozwój partnerstwa przebiega raczej opornie. Możemy obserwować istotne rozdźwięki między deklaracjami, a faktyczną dynamiką współpracy. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy szukać po obu stronach.
UE okazała się niezdolna do wyjścia poza partykularne interesy lobby rolniczego, co jest zresztą jej stałym problemem. Efektem są, będące od lat w impasie, negocjacje stowarzyszeniowe UE – Mercosur, a to przedsięwzięcie miało być okrętem flagowym europejskiej obecności w Ameryce Łacińskiej. Co ciekawe, ich powodzenie zależy od negocjacji w ramach WTO, co raczej wyostrza problem handlu artykułami rolnymi w relacjach pomiędzy Północą, a Południem.
Relacje ze WA rozwijają się lepiej, ale nie mają istotnego znaczenia w skali regionu. Poza tym Wspólnota jest związana handlowo przede wszystkim z USA. W ostatnim czasie coraz lepiej widoczna jest ofensywa gospodarcza Chin, co jest zresztą charakterystyczne dla całego dawnego „Trzeciego Świata”. Napływ inwestycji z Azji rośnie oraz zmieniają się na jej korzyść główne kierunki handlu.
Przyszłość partnerstwa międzyregionalnego stoi zatem pod znakiem zapytania. Widać wyraźnie, że zaproponowana w połowie lat dziewięćdziesiątych formuła pozostałą przede wszystkim na papierze i nie spełniła pokładanych w niej nadziei. Jeśli UE nie wykona istotnego wysiłku i na nowo nie określi priorytetów oraz nie zaangażuje poważnych środków, aby faktycznie stać się alternatywą wobec oferty amerykańskiej i chińskiej, to partnerstwo pozostanie tylko szumna nazwą.