Okładkę projektował Michał Mary ni ak

Redaktor

Izabella Konieczna-Śnieżawska

Redaktor techniczny Krystyna Dawidczyk

Korekta

ISBN 83-208-0974-6

Władysława Nastemak

Tytuł dotowany przez Ministerstwo Edukacji Narodowej

® Copyright by Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne Warszawa 1994

Spis treści

Wprowadzenie 9

1. Założenia gospodarki rynkowej i rola sektora publicznego 13

1. Procesy gospodarcze 13

2. Cykl koniunkturalny i interwencja państwa .... 22

3. Dochód i jego podział 26

4. Pieniądz i oprocentowanie 32

2.i Pojęcie i funkcje finansów publicznych 41

1. Dobra i usługi publiczne 41

2. Podejmowanie decyzji w dziedzinie finansów pub­licznych 48

3. Funkcje finansów publicznych 58

3. Problematyka budżetu publicznego 65

1. Pojęcie i cechy budżetu 65

2. Zasady i metody planowania budżetu 74

3. Zasady uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu 87

   4. Dochody państwa 101

      1. Pojęcie i formy dochodów publicznych 101

      2. Podatki i ich systematyka 105

      3. Skutki opodatkowania 124

   5. Podatki dochodowe 131

      1. Zagadnienia ogólne 131

      2. Podatek dochodowy od osób fizycznych 132

      3. Polski podatek dochodowy od osób fizycznych . 144

      4. Podatek od zysku osób prawnych 154

      5. Podatek dochodowy od osób prawnych 160

   6. Podatki przychodowe, obrotowe i od wydatków 165

      1. Podatki przychodowe — zagadnienia ogólne . . 165

      2. Podatek gruntowy 167

      3. Podatek przemysłowy 169

      4. Podatek od nieruchomości 171

      5. Podatek rolny 172

      6. Podatki obrotowe 175

      7. Podatek od wartości dodanej 178

      8. Podatek od towarów i usług (polski VAT) ... 181

      9. Akcyzy 185

      10. Podatek od wydatków 188

   7. Podatki od majątku 193

      1. Formy opodatkowania majątku 193

      2. Skutki opodatkowania majątku 197

      3. Podatek od spadków i darowizn 201

   8. Składki z tytułu ubezpieczeń społecznych 205

   9. Dług publiczny 207

      1. Systematyka i rodzaje długu publicznego 207

      2. Granice zadłużenia publicznego 211

      3. Skutki zadłużenia 215

10. Wydatki publiczne 219

1. Zadania i wydatki publiczne 219

2. Kształtowanie się wydatków publicznych 225

3. Struktura wydatków publicznych 229

4. Granice wydatków publicznych 244

1L Założenia funkcji finansów publicznych 251

1. Uwagi ogólne 251

2. Funkcja alokacyjna 252

3. Funkcja rozdzielcza 254

4. Funkcja stabilizacyjna 261

12. Niektóre aspekty finansów Unii Europejskiej 267

1. Założenia gospodarki budżetowej 267

2. Harmonizaqa podatków 293

Bibliografia (pozycje wybrane) 307

Summary 309

Rysunek 1.1

Podaż i popyt gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw

nych podmiotów, którego nie można łagodzić za pomocą koor­dynacyjnego oddziaływania systemu cen. Dostrzegalne jest to przede wszystkim na przykładzie zakłócenia swobody konkuren­cji, którą państwo ma przywrócić. Występuje tu jednak pewne niebezpieczeństwo, że ingerencja państwa może stanowić pretekst do utrwalenia się jego monopolu na rynku.

Usunięcie zewnętrznych, negatywnych wpływów na funkcjono­wanie rynku należy również do zadań państwa. Chodzi o to, aby

uczestnik, powodujący powstanie kosztów, negatywnie oddziałują­cych na innych, był zobowiązany do ich poniesienia.

Jednym z zadań państwa jest także dostarczanie dóbr publicz­nych, których wytwarzanie jest dla gospodarki prywatnej nieopła­calne. Dobra te mogą być wytwarzane przez przedsiębiorstwa lub instytucje państwowe albo przez przedsiębiorców prywatnych. Omówione to zostanie w następnym rozdziale, gdyż dobra pub­liczne stanowią istotny składnik finansów publicznych.

Państwo powinno również dążyć do zachowania sprawiedliwo­ści w podziale dochodu i majątku, a przede wszystkim zapewnić określonym jednostkom lub gospodarstwom domowym dochód na poziomie minimum egzystencji. Tego postulatu nie może spełnić rynek, który w tym względzie jest egoistyczny i dlatego dbałość o dobro słabiej uposażonych spoczywa na państwie.

Wreszcie państwo nie może pozostać obojętne na zakłócenia cyklu koniunkturalnego, zwłaszcza na wysoką stopę inflacji i bez­robocie. Wiąże się to zarówno z odpowiednią polityką podat­kową, jak i pieniężną państwa. Zagadnienie to zostanie szerzej omówione w następnym rozdziale.

W gospodarce rynkowej istotną rolę odgrywają kapitał, po­dział pracy i pieniądz. We współczesnej gospodarce nieustannie następują przemiany technologiczne. W celu obniżenia kosztów i zwiększenia zysku niezbędne są coraz wydajniejsze maszyny i urządzenia. Powoduje to konieczność stałego inwestowania przez podmioty gospodarcze. Inwestycje stanowią zatem odroczo­ną konsumpcję. Pozostaje tylko kwestia zakresu odraczanej kon­sumpcji. Zbytnie jej ograniczenie na rzecz inwestycji powoduje spadek motywacji do pracy, napięcia społeczne i frustrację. Trud­no jednak jest zapewnić wzrost konsumpcji bez inwestycji. Koło się zamyka. Dlatego o rozstrzyganiu tych kwestii nie może decy­dować wyłącznie rynek, gdyż plany poszczególnych przedsiębior­ców mają charakter mikroekonomiczny. Państwo z kolei ma obowiązek koordynacji tych planów w skali makroekonomicznej. Nie zdoła tego uczynić system cen, który także spełnia funkcje koordynacyjne, ale na innej płaszczyźnie.

Procesy wytwarzania i wymiany są bardzo złożone i wymagają odpowiednich zdolności i kwalifikacji. Jednocześnie wiedza facho­wa wymaga stałego uzupełniania, by sprostać warunkom zatrud­nienia. Dlatego tak ważne miejsce w gospodarce zajmuje specja­lizacja, gdyż decyduje ona o wydajności pracy oraz poziomie kosztów i zysku. Istnieje jednak niebezpieczeństwo wysokich ko­sztów stałego kształcenia i mobilności zawodowej pracowników, które trudno będzie „przerzucić" w cenach towarów i usług. Wymaga to prawidłowego połączenia pracy i kapitału w procesie gospodarowania. Inaczej mogą pojawić się zakłócenia koniunktu­ry, których łagodzenie jest również kosztowne.

We współczesnym systemie gospodarowania nie można stoso­wać wymiany naturalnej (barterowej), więc do obsługi wymiany towarów i usług wykorzystuje się pieniądz. Stanowi on czynnik

Rysunek 1.2

Założenia gospodarki rynkowej

	Gospodarka rynkowa

Swoboda	Prywatna	Dążenie	Mobilność pracy
działania	własność	do zysku	i kapitału

	Kształtowanie cen na rynku

Postęp techniczny

Efektywna alokacja

. I

Rozdział wytworzonych dóbr

Zmniejszenie szczupłości zasobów

Założenia te rozwiqzujq

Podstawowe problemy gospodarcze

Źródło: Opracowanie własne.

ożywiający obieg gospodarczy, gdyż dzięki jego zastosowaniu towar lub usługa trafią do nabywcy. Rola pieniądza będzie jeszcze omawiana w dalszej części tego rozdziału.

Gospodarka rynkowa jest także definiowana przez swoje pod­stawowe cechy. Przede wszystkim należy zauważyć, że towarzyszą jej swobody polityczne, których ucieleśnieniem są rządy par­lamentarne. Mają one swoje konsekwencje w prawnym zagwaran­towaniu swobody działania i zawierania umów. Interwencja pań­stwa jest ograniczona przez konieczność respektowania zasad fun­kcjonowania rynku. Dlatego wyraźnie zakazana jest zarówno samowola podmiotów gospodarki rynkowej, jak i państwa. Po­szczególne grupy (podmioty), w celu obrony swoich interesów, muszą mieć zagwarantowane prawo swobodnego zrzeszania się, wykonywania zawodu i osiedlania się. Podstawę gospodarki ryn­kowej sianowi własność prywatna i prawo dziedziczenia oraz prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Założenia gospodarki rynkowej przedstawiono graficznie na rys. 1.2.

Założeniami tymi kierować się powinny zarówno gospodarka prywatna, jak i sektor publiczny. Trzeba podkreślić, że sektor publiczny kieruje się odrębnymi założeniami, wynikającymi z wład­czych funkcji państwa. Granicą dla rozszerzania tych funkcji jest respektowanie założeń funkcjonowania rynku.

Wspomniano już, że współczesna gospodarka ma charakter mixed economy, której podmiotami są gospodarstwa domowe, przedsiębiorstwa i sektor publiczny. Miejsce i rolę poszczególnych podmiotów w systemie gospodarowania przedstawiono na rys. 1.3 a i 1.3,b.

'W modelu 3-sektorowym gospodarki każdy z sektorów spełnia inne, ale uzupełniające się wzajemnie funkcje. Wszystkie sektory, uczestniczące w procesie gospodarowania, powinny kierować się zasadami gospodarki rynkowej, a zwłaszcza — relacjami popytu i podaży. Pozwoli to na zachowanie równowagi gospodarczej. Istnieje relacja między ceną towaru lub usługi a ich podażą. Jeżeli ceny towarów i usług rosną, to spada popyt, co z kolei prowadzi do ograniczenia podaży.

Przedsiębiorstwa

Gospodarstwa domowe

Dochód

Rysunek 13

Podmioty gospodarki rynkowej

a) Model 2-sektorowy

b) Model 3-sektorowy

Dobra konsumpcyjne

Gospodarstwa domowe

Przedsiębiorstwa

Usługi

i i

i Usługi i rzeczowe i »

Dobra publiczne

Usługi

Dobra publiczne

Państwo

Źródło: Opracowanie własne.

Podaż jest również wypadkową poziomu oferowanych (lub osiąganych) cen towarów i usług, po których producenci gotowi są je sprzedawać. Wahania cen powodują zatem wahania popytu i podaży. Dlatego istotne znaczenie ma zachowanie równowagi między popytem i podażą. Warunkiem tego jest określenie cen równowagi. W ekonomii przyjmuje się, że ceny równowagi wy­stępują wówczas, gdy uczestnicy rynku doprowadzają do zrów-

noważenia podaży towarów i usług z popytem oraz ustalenia ceny. W takim przypadku nabywcy akceptują wielkość towarów i usług oferowanych przy danej cenie przez wytwórców. Graficz­nie przedstawiono to na rys. 1.4.

Rysunek 1.4

Równowaga podaży i popytu

Wielkość

Źródło: P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Volkswirtschaftslehre, t. I, Kolonia 1987, s. 123.

Przytoczony na rysunku przykład wyraźnie ilustruje koor­dynacyjną i raq'onalizacyjną funkcję cen. Jednak warunkiem speł­niania tych funkcji jest poprawne funkcjonowanie rynku w ogóle. Równowaga cen jest bowiem postulatem idealnym i w zasadzie

jego spełnienie w dłuższym okresie nie jest możliwe, gdyż mecha­nizmy rynkowe zawodzą. Wówczas, z punktu widzenia finansów publicznych, jest miejsce dla aktywnego oddziaływania państwa.

1,2. Cykl koniunkturalny i interwencja państwa

Cykl koniunkturalny jest przejawem kształtowania się działal­ności gospodarczej. Idealnym rozwiązaniem byłby stały i nieza­kłócony wzrost gospodarczy. Niestety, na rynku dochodzi do konfliktu interesów producentów i konsumentów, którego nie można łagodzić za pomocą systemu cen i ich funkcjonowania.

Przebieg cyklu koniunkturalnego jest w literaturze ekonomicz­nej szczegółowo opisany, więc zostaną przypomniane tylko naj­ważniejsze jego elementy. Wzrost gospodarczy jest zakłócany na skutek „rozminięcia się" popytu i zdolności produkcyjnych. Pro­ducenci są bowiem zainteresowani długoterminowym wzrostem zdolności produkcyjnych. Jednakże powinien temu odpowiadać przyrost popytu. Jeżeli zdolności produkcyjne rozwijają się szyb­ciej od popytu, to czynniki produkcji nie są w pełni wykorzysta­ne. Jeżeli z kolei popyt rośnie szybciej od zdolności produkcyj­nych, to mamy do czynienia z inflacją. W rezultacie pojawiają się zmiany, dotyczące zatrudnienia i wielkości produktu społecznego w pewnych okresach, co określa się mianem cyklu koniunktural­nego.

Cykl koniunkturalny można podzielić na cztery fazy: depresję, wzrost, wysoką koniunkturę i spadek (recesję).

Depresja charakteryzuje się przede wszystkim wysokim pozio­mem bezrobocia i niepełnym wykorzystaniem kapitału w procesie wytwarzania. Ta niekorzystna sytuacja jest spowodowana niewiel­kim popytem i spadkiem dochodu społecznego. Spadkowi cen dóbr konsumpcyjnych towarzyszy spadek zysku przedsiębiorców, którzy z kolei ograniczają inwestycje (lub w ogóle ich zaprze­stają). Ma to także negatywny wpływ na działalność kredytową banków, które dysponują kredytami nisko oprocentowanymi, a brak jest na nie popytu. Słabsze objawy depresji określane są mianem recesji.

Po pokonaniu depresji następuje faza wzrostu. Wiąże się to z przyrostem inwestycji, które mają wpływ na wzrost zatrudnienia i dochodów pracowników. Zmienia się zachowanie przedsiębior­ców, których obroty i zyski rosną. Banki udzielają kredytów na dogodnych warunkach. Charakterystyczny dla tej fazy cyklu koniunkturalnego jest wzrost popytu, który może prowadzić w niektórych branżach do trudności, ale nie musi powodować wzrostu cen.

Wzrost przechodzi w fazę wysokiej koniunktury {boomu), w której popyt zaczyna przerastać możliwości produkcyjne w gos­podarce. Pojawia się coraz więcej trudności, gdyż wzrostowi popytu nie odpowiada wzrost podaży. Następuje ogólny wzrost cen. Rośnie zwłaszcza popyt na dobra inwestycyjne, gdyż przed­siębiorcy osiągają wysokie zyski. Banki z kolei podnoszą stopę oprocentowania kredytów, gdyż istnieje na nie stosunkowo wyso­ki popyt.

W konsekwencji pojawia się inflacja i następuje spadek popy­tu. Rośnie bezrobocie A spadają zyski przedsiębiorców. Rozpo­częte w okresie boomu inwestycje nie są kończone i pojawia się kolejna faza cyklu koniunkturalnego — recesja.

Przebieg cyklu koniunkturalnego jest podobny do zmian poło­żenia fotela bujanego, który może znajdować się w pozycjach skrajnych i środkowej. Graficznie przedstawiono to na rys. 1.5.

Czas trwania poszczególnych faz jest różnie określany. W lite­raturze formułowane są trzy okresy trwania cyklu: krótkoter­minowy (4 lata, tzw. cykl Juglara), średnioterminowy (11 lat, tzw. cykl Mitchella) i długoterminowy (ok. 50 lat, tzw. cykl Kon- dratieffa). Trudno o wyraźne kryteria tego podziału, jest to bo­wiem sprawa umowna. W poszczególnych krajach przebieg cyklu koniunkturalnego kształtuje się w sposób zróżnicowany. Można jedynie zauważyć oddziaływanie czynników zewnętrznych na cyk­le koniunkturalne w poszczególnych krajach (np. wojny, kryzysu energetycznego, kryzysów walutowych).

Na przebieg cyklu koniunkturalnego mają wpływ również takie zjawiska, jak rozwój techniczny, stosunki demograficzne,

Rysunek 1.5

Fazy cyklu koniunkturalnego

zmiany preferencji konsumentów, zmiany systemu gospodarowa­nia, system pieniężny, system polityczny. Nie ma potrzeby bar­dziej szczegółowego omawiania poszczególnych zjawisk, gdyż sta­nowią one przedmiot wykładu ekonomii.

W fazach recesji i depresji państwo nie może pozostawać obojętne i powinno dążyć do rozwiązania problemów, wynikają­cych z tzw. magicznego trójkąta, tj. starać się zapewnić pełne zatrudnienie, stabilizację cen i zrównoważony bilans płatniczy. W praktyce nie jest możliwe pomyślne rozwiązanie tych kwestii równocześnie.

Jednym z zasadniczych instrumentów interwencji państwa jest polityka fiskalna. Wspomniano już, że zmiany cyklu koniunktural­nego koncentrują się przede wszystkim na zmianach popytu. Dlatego zadaniem państwa jest dążenie do stabilizującego od­działywania na kształtowanie się popytu w skali makroekonomi­cznej. Następuje to najczęściej przez odpowiednie ukształtowanie popytu sektora publicznego (jest to punkt wyjścia). Wiąże się z tym odpowiednia polityka, dotycząca dochodów i wydatków budżetowych, która powinna być wspierana przez politykę pienię­żną i kredytową. Oczywiście ważny jest również szerszy kontekst problemu — polityka gospodarcza i socjalna.

Istnieje kilka możliwości kształtowania koniunktury za po­mocą metod polityki fiskalnej stosowanych wobec gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i państwa. Metody te stosowane są zarówno w celu ożywienia, jak i ograniczenia popytu (por. tab­lica 1.1).

Tablica 1.1

Metody ożywiania i ograniczania popytu

Podmiot	Ożywienie popytu	Ograniczenie popytu
Gospodarstwa domowe	Obniżenie zaliczek w podatku dochodowym Obniżenie stawek podatku dochodowego o 10% na jeden rok Wypłata dodatku koniunktu­ralnego	Podwyższenie zaliczek w po­datku dochodowym Podwyższenie stawek podatku dochodowego o 10% na jeden rok Pobór dodatku koniunktural­nego
Przedsiębiorstwa	Obniżenie zaliczek podatku od spółek Obniżenie stawek podatku od spółek o 10% na jeden rok Wypłata dodatku koniunktu­ralnego Wypłata dodatku inwestycyj­nego	Podwyższenie zaliczek podat­ku od spółek Podwyższenie stawek podat­ku od spółek o 10% na je­den rok Pobór dodatku koniunktural­nego
Państwo	Tworzenie nadwyżek budże­towych w celu zwiększenia popytu Zwiększenie zleceń inwesty­cyjnych	Ograniczenie wydatków bu­dżetowych w celu ogranicze­nia popytu Ograniczenie zaciągania kredy­tów Zobowiązanie instytucji ubez­pieczeniowych do lokowania środków w banku centralnym
Zagranica	Ochrona interesów handlu zagranicznego przez zwiększanie lub ograniczanie wymiany

Źródło: Opracowanie własne.

Metody kształtowania cyklu koniunkturalnego przez polityk^arowania. Z kolei dochody z transferów pochodzą z budżetu lub fiskalną państwa dotyczą zarówno dochodów, jak i wydatkowych funduszy i są nieodpłatne.

budżetowych oraz polityki kredytowej.. Należy także uwzględni W tym fragmencie podręcznika zostaną omówione tylko naj- kształtowanie koniunktury metodami polityki pieniężnej. Do tyc]j_stotniejsze elementy dochodu i jego podziału, gdyż szerzej zagad- ostatnich można zaliczyć: rezerwę minimalną, kredyt refinansow;_nienia te są wyjaśniane w podręcznikach ekonomii, i otwarcie rynku kapitałowego. O zagadnieniach tych będzie jesz Najogólniej, pojęcie dochodu oznacza uzyskiwane z różnych cze mowa w dalszej części książki. źródeł przez daną osobę lub gospodarstwo domowe oraz przedsię­

1.3. Dochód i jego podział

biorstwo łv danym okresie dobra i usługi (tzw. dochód w naturze)

lub kwoty pieniężne (tzw. dochód pieniężny).

Osiąganie dochodu może przybierać różne formy. Dochód może być osiągnięty w następstwie świadczenia pracy, posiadania lub użycia majątku oraz transferów nieekwiwalentnych. W przy- Problematyka dochodu i jego podziału ma dla finansów pub padku świadczenia pracy dochód jest osiągany w formie wyna- licznych istotne znaczenie, zwłaszcza w odniesieniu do opodat grodzenia uzyskiwanego od przedsiębiorstw prywatnych i publicz- kowania dochodu osobistego i zysku przedsiębiorstw. Można te;nych lub instytucji. W przypadku majątku uzyskiwany dochód określić pojęcie dochodu w sposób bardziej uproszczony — jakcma charakter fundowany, dochód związany z kapitałem może zapłatę z tytułu świadczenia pracy lub kapitału albo — bieżąapochodzić z odsetek, dywidendy lub udziałów. Z kolei dochód transfery (np. renty, świadczenia na wypadek choroby). Graficzprzedsiębiorstw, nazywany zyskiem, stanowi nadwyżkę przycho- nie przedstawiono to na rys. 1.6. dów nad kosztami uzyskania. Jest to bardzo skrótowe przed-

Dochody z tytułu świadczenia pracy lub kapitału powstajE stawienie pojęcia dochodu, w wyniku sprzedaży towarów i usług, czyli w procesie gospo-

Pojęcie dochodu ma kilka aspektów. Z punktu widzenia pod­stawy roszczenia można rozróżnić dochód kontraktowy i dochód rezydualny (wynikający z potrącenia). Dochód kontraktowy wyni­ka z umowy o pracę, najmu, dzierżawy itp. Natomiast dochód rezydualny stanowi wynik działalności przedsiębiorstwa w postaci zysku. Można również rozróżnić dochody w zależności od siły nabywczej (idochód nominalny i realny). W pierwszym przypadku jest to dochód nie uwzględniający zmiany siły nabywczej, w dru­gim zaś — uwzględnienie zmian w sile nabywczej następuje przez uwzględnienie stopy inflacji.

Rysunek 1.6 Podział dochodu

Dochód

Dochód z działalności

Dochód transferowany

Dochód z pracy

Dochód z majątku

Dochód z pracy najemnej

Dochód z pracy samodzielnej

Źródło: Opracowanie własne.

Dochód może być także rozpatrywany z punktu widzenia mikro- i makroekonomicznego. Mikroekonomiczny punkt widzenia dotyczy gospodarstw domowych, których dochód kształtuje się pod wpływem zarówno popytu, jak i podaży. Szerszy zakres ma pojęcie dochodu z punktu widzenia makroekonomicznego, gdyż odzwierciedla ono koniunkturę, konsumpcję, wzrost gospodarczy
i podział. Makroekonomiczne pojęcie dochodu uwzględnia od­działywanie inwestycji na wzrost popytu i w konsekwencji na wzrost dochodu.

Na uwagę zasługuje odróżnienie pojęcia dochodu od pojęcia zysku. Dochód na ogół jest kojarzony z osobą osiągającą lub wydatkującą go i przez to stanowi syntezę nie tylko właściwości ekonomicznych, lecz również osobistych o charakterze socjalnym. Oba te rodzaje właściwości kształtują zdolność płatniczą, w której zawiera się zdolność jednostki do osiągania dochodu; zależy ona od stanu zdrowia, wieku, stanu rodzinnego, wykształcenia i kwali­fikacji zawodowych. Natomiast zysk jest właściwy działalności przedsiębiorstw i stanowi nadwyżkę przychodów nad kosztami działalności. Nie ma zatem cech socjalnych: Jest zjawiskiem wybi­tnie ekonomicznym.

Istotne znaczenie ma nie tylko wyjaśnienie źródeł pochodzenia dochodu, ale również jego podziału. Podział dochodu ma kilka aspektów. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na podział funkcjonalny i osobisty. Ten pierwszy dokonuje się z uwzględ­nieniem czynników produkcji — pracy i kapitału. Podział do­chodu z punktu widzenia pracy w procesie gospodarowania prze­jawia się w ukształtowaniu wynagrodzenia. Wynagrodzenie stano­wi cenę świadczenia pracy, o czym jakże często zapomina się. Natomiast z punktu widzenia kapitału podział ten dotyczy kwoty osiągniętego zysku. Podstawowym kryterium tego podziału jest uczestnictwo poszczególnych czynników produkcji w procesie gos­podarowania.

Podział osobisty (zwany poprzecznym) uwzględnia wysokość i rozdysponowanie dochodu między poszczególne osoby lub gru­py. W tym przypadku uwzględniany jest dochód całkowity po­chodzący z różnych źródeł, jak np. z tytułu wynagrodzeń, udziału w zysku, transferów nieodpłatnych (podziału wtórnego), odsetek, spadków i darowizn. Charakterystyczne są różnice w podziale dochodu między poszczególne osoby lub grupy. Wiele jest przy­czyn tych różnic, m.in.: pochodzenie, zdolności, kwalifikacje, posiadanie majątku, dziedziczenie. Nierówności w podziale do­chodu mogą być badane za pomocą metod statystycznych. Jedną z nich jest krzywa Lorenza, która należy do najbardziej znanych. Przedstawia ona graficznie, jaki jest udział podmiotów gospodar­czych w osiąganym dochodzie.

Rysunek 1.7 Krzywa Lorenza

Zatrudnienie (w %)

Źródło: Opracowanie własne.

Na rys. 1.7 przestawiono kształtowanie się udziału pracow­ników w dochodzie. Im bardziej krzywa Lorenza odbiega od prostej równego podziału, tym więcej jest nierówności. Punkt A na rys. 1.7 wskazuje na to, że 50% liczby zatrudnionych osiąga 20% wytworzonego dochodu. Krzywą Lorenza można zastoso­wać także do badania podziału majątku, lecz brak jest szczegóło­wych danych dotyczących tego podziału.

Państwo i inne instytuq"e publiczne wpływają, stosując zespół instrumentów, na podział zarówno dochodu funkcjonalnego, jak i osobistego. Dotyczy to w szczególności sprawiedliwego podziału dochodu. W celu uniknięcia nieporozumień pojęciowych należy wskazać na dwa aspekty sprawiedliwego podziału dochodu, a mianowicie: wkładu w jego tworzenie i korzystania z niego w relacji do potrzeb.

Podstawę podziału dochodu w gospodarce rynkowej stanowi wkład w jego tworzenie. Uzupełniające znaczenie ma zaspokojenie potrzeb (zapewnienie słabszym ekonomicznie warstwom społecz­nym godnych warunków życia). Możliwości wpływania państwa i instytucji publicznych na podział dochodu jest wiele. Można tu wskazać na typowe, jak np.: wpływ na kształtowanie cen, po­prawną konkurencję, dostępność kształcenia, ograniczanie kon­centracji majątku, stopę oprocentowania, najniższe wynagrodzenie z zamrożeniem cen i czynszów. Ingerencja państwa dotyczy pier­wotnego podziału dochodu. Należy mieć świadomość, że w wielu przypadkach ingerencja ta może niekorzystnie wpływać na aloka­cję zasobów.

Państwo wpływa za pomocą podatków, transferów i subwencji na wtórny podział dochodu. Podstawowe znaczenie ma podatek dochodowy od osób fizycznych, którego konstrukcja pozwala na korektę podziału pierwotnego. Za pomocą transferów budżeto­wych następuje zwiększenie dochodów osób mniej zamożnych (pomoc społeczna, zasiłki chorobowe na dzieci itp.). Problematy­ka ta zostanie wyjaśniona w toku omawiania dochodów i wydat­ków budżetowych.

Pochodną podziału dochodu jest jego przeznaczenie. Pod uwa­gę bierze się przede wszystkim: konsumpcję, inwestycje i oszczęd­ności. Podstawowe znaczenia ma konsumpcja, którą ograniczają zarówno ceny, jak i podatki. Jeżeli poziom cen kształtowany jest przede wszystkim za pomocą mechanizmów rynkowych, to podat­ki są określane wyłącznie przez państwo.

Inwestycje mogą być rozpatrywane z punktu widzenia płatno­ści, skutków i tworzenia majątku. Z punktu widzenia płatności inwestycje związane są z dokonywaniem wydatków w dłuższym okresie i oczekiwaniem późniejszych zysków. Długoterminowe skutki inwestycji dotyczą ich finansowania i spodziewanych ko­rzyści. Inwestycje są źródłem tworzenia majątku, ale również warunkiem kształtowania się przyszłej konsumpcji.

Dokonując ich klasyfikacji, można wyróżnić:

1. z punktu widzenia rodzajów dóbr:

• inwestycje rzeczowe,

• inwestycje finansowe,

• inwestycje niematerialne,

  2. z punktu widzenia inwestorów:

• inwestycje prywatne,

• inwestycje publiczne,

3. z punktu widzenia powodów ich podejmowania:

• inwestycje nowe,

• inwestycje rozszerzające,

• inwestycje racjonalizacyjne,

• inwestycje zastępcze,

• inwestycje socjalne,

• inwestycje na zlecenie władz,

3. z punktu widzenia funkcji:

• inwestycje badawcze,

• inwestycje wykończeniowe,

• inwestycje administracji (szkoły, komunikacja, zdrowie),

3. z punktu widzenia położenia:

• inwestycje krajowe,

• inwestycje zagraniczne.

Klasyfikację tę przytoczono świadomie, gdyż w podręczniku pojęcia te będą używane i chodzi o właściwe ich umiejscowienie.

Oszczędności stanowią odroczenie konsumpcji przez dobrowol­ne lokowanie dochodu na rachunkach bankowych lub jego prze­chowywanie pozabankowe. Z tytułu lokowania dochodu na ra­chunkach bankowych oszczędzający otrzymują odsetki, które po­winny kompensować stopę inflacji i stanowić źródło dochodu. Granicę oszczędzania wyznacza w gospodarce rynkowej tzw. pa­radoks oszczędnościowy. Polega on na tym, że oszczędzający ^sPodziewają się powiększenia dochodu, co z kolei powoduje spadek popytu i może stanowić jeden z czynników recesji. Dlate­go, w przypadku nadmiernego oszczędzania i spadku popytu, banki obniżają odsetki, przez co skłaniają oszczędzających do zwiększenia wydatków konsumpcyjnych.

Całość dochodów osiąganych w ciągu roku z tytułu zatrud­nienia lub majątku przez podmioty gospodarcze w danym kraju określa się mianem dochodu narodowego. Wielkość dochodu naro­dowego jest wskaźnikiem potencjału gospodarczego danego kraju i dla finansów publicznych ma istotne znaczenie. Stanowi bowiem źródło dochodów budżetowych, pobieranych przede wszystkim za pośrednictwem podatków. Z kolei udział podatków w dochodzie narodowym wskazuje na rozmiary interwencji państwa w gos­podarce. Problematyka ta będzie omawiana w kontekście do­chodów budżetowych.

1.4. Pieniądz i oprocentowanie

Pojęcie pieniądza jest w literaturze różnie formułowane. Jed­nak przeważa opinia, że najwłaściwiej zdefiniować go można za pomocą spełnianych funkcji. Zgodnie z powszechną opinią pie­niądz jest dobrem, które pełni funkcję środka płatniczego i wy­miany, tezauryzacji oraz jednostki rachunkowej.

W gospodarce naturalnej towar był wymieniany za towar. Zastosowanie pieniądza jako środka wymiany wpłynęło w zdecy­dowanym stopniu na podział pracy w procesie gospodarowania (pieniądz umożliwia zarówno sprzedaż, jak i kupno towaru lub usługi).

Za pomocą pieniądza jako środka płatniczego możliwe jest regulowanie zobowiązań i zaciąganie oraz spłata kredytu.

Jako środek tezauryzacji, pieniądz umożliwia tworzenie rezerw. Podmioty gospodarcze podejmują decyzję o tym, jaką część swo­ich zasobów przechowywać w pieniądzu. Motywy tworzenia re­zerw pieniężnych są różne. Przede wszystkim pieniądz charak­teryzuje się wysokim stopniem płynności i przez to ma więcej zalet niż np. papiery wartościowe lub rzeczy. Jednakże są granice tezauryzacji pieniądza, a mianowicie spadek jego wartości. Opro­centowanie oszczędności na rachunkach bankowych (na skutek wysokiej stopy inflacji) może nie rekompensować spadku wartości pieniądza.

Pieniądz pełni funkcję abstrakcyjną jako jednostka rachun­kowa. Ceny bowiem towarów i usług są określane w pieniądzu. Dzięki temu można określić cenę pracy, zysk, straty, opracowy­wać bilans i określać wartość dochodu narodowego.

Z tych rozważań można by wnosić, że pieniądzem jest to, co spełnia funkcję pieniądza. Jednakże w nowoczesnej gospodarce należy także zwrócić uwagę na namiastkę pieniądza. Jest nim przede wszystkim obrót bezgotówkowy w zamkniętym obiegu rozliczeń (np. w przedsiębiorstwie, w formie kredytu handlowego, tzw. pieniądz komputerowy), który wypiera pieniądz gotówkowy.

Ważne znaczenie w gospodarce i finansach odgrywa wielkość pieniądza w obiegu i formy jej kształtowania. Punktem wyjścia jest tzw. pieniądz banku centralnego, który ma dwojaką formę — wierzytelności na żądanie i pieniądza gotówkowego.

Pieniądz banku centralnego jest deponowany przez banki komercyjne lub podmioty pozabankowe jako wierzytelności w banku centralnym. W poszczególnych krajach banki komercyj­ne są zobowiązane do utrzymywania w banku centralnym tzw. rezerwy minimalnej, jako wierzytelności na żądanie.

Bank centralny może określić wysokość rezerwy minimalnej banków komercyjnych. Rezerwa ta może być oprocentowana lub nie oprocentowana. W zasadzie rezerwa minimalna jest nie opro­centowana i dlatego toczy się na ten temat dyskusja. Część dyskutantów twierdzi, że na skutek nieoprocentowania rezerwy minimalnej banki komercyjne płacą bankom centralnym swoisty podatek. Inni twierdzą, że oprocentowanie rezerwy minimalnej doprowadziłoby do wzrostu podaży pieniądza, co nie pozostałoby bez wpływu na poziom inflacji. Rezerwa minimalna ma bowiem ^na celu zapewnienie stabilizacji gospodarczej.

Dodatkowo istnieje tzw. pieniądz banków komercyjnych, który stanowią wierzytelności na żądanie podmiotów pozabankowych. ^M°gą być one zamienione na gotówkę albo dysponowane w for­mie przelewów lub czeków. Wierzytelności te określa się także mianem pieniądza żyrowego.

Dla poprawnego funkcjonowania gospodarki i finansów pub­licznych istotne znaczenie ma wielkość pieniądza w obiegu. W krajach, w których bank centralny ma autonomię, decyzja o wielkości pieniądza leży w jego gestii. Oczywiście następuje to z uwzględnieniem założeń polityki gospodarczej i finansowej. Istotnym przejawem autonomii banku centralnego jest to, że rząd nie może zobowiązywać go do finansowania deficytu budżetowe­go za pomocą emisji pieniądza. Natomiast w krajach, gdzie bank centralny nie ma autonomii, decyzja o wielkości pieniądza w obie­gu należy do rządu (w zasadzie do ministra skarbu). W rezultacie, bank centralny przez emisję pieniądza współfinansuje wydatki budżetowe.

W celu określenia wielkości pieniądza w obiegu należy przed­stawić związane z tym kwestie popytu i podaży. Wielkość pienią­dza można określać w trojaki sposób, a mianowicie:

• jako gotówkę i depozyty na żądanie krajowych podmiotów pozabankowych (oznaczane symbolem Ml),

• jako gotówkę, depozyty na żądanie krajowych podmio­tów pozabankowych i wkłady terminowe tych podmiotów w ban­kach (M2),

• jako gotówkę, depozyty na żądanie krajowych podmio­tów pozabankowych, wkłady terminowe tych podmiotów w ban­kach i wkłady oszczędnościowe z ustawowym terminem wypowie­dzenia (M3).

Zatem wielkość pieniądza w obiegu obejmuje trzy najistotniej­sze obszary: Ml -ł- M2 + M3.

Wielkość pieniądza w obiegu zależy przede wszystkim od popytu na niego. Najogólniej, popyt na pieniądz jest kształtowany przez preferencje podmiotów gospodarczych dotyczące posiadania pewnej kwoty pieniężnej jako kasy. Taka definicja jest formuło­wana w teorii popytu pieniądza. Nic oznacza to, że chodzi wyłącznie o pieniądz gotówkowy, ale również inne formy pienią­dza. Aktywa podmiotu gospodarczego składają się bowiem z na­stępujących składników:

• pieniędzy,

• roszczeń pieniężnych (np. listów zastawnych),

• wartości rzeczowych lub tytułów posiadania (np. gruntów, akcji).

Ostatnie dwie formy mogą być zamienione na gotówkę. Ty­tuły pożyczkowe i listy zastawne przynoszą odsetki, z tytułu posiadania akcji otrzymuje się dywidendę, z tytułu dzierżawy gruntów — czynsz itd.

Poszczególne podmioty powinny dysponować określonymi funduszami nabywczymi, które umożliwiają ich działalność w gos­podarce rynkowej. Ponadto poziom popytu na pieniądz określają także koszty jego utrzymywania przez podmioty pozabankowe (jak gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa) oraz oprocento­wanie pożyczek i kredytu.

Istotne znaczenie dla wielkości pieniądza ma synchronizacja jego strumieni w obiegu. Opóźnienia powodują konieczność zwię­kszenia emisji pieniądza, przyspieszenie zaś — umożliwia zmniej­szenie emisji. Decyzja o synchronizacji obiegu pieniądza zależy od zachowań podmiotów gospodarczych. Jednakże, z utrzymywa­niem znacznych kwot pieniężnych związane są koszty i dlatego podmioty gospodarcze określają relacje tych kwot do kosztów ich przechowywania jako kasy. Na ich decyzje wpływają różne czyn­niki, jak np. sezonowe kształtowanie się koniunktury, terminy płatności, stopa odsetek bankowych, poziom cen.

Poszczególne podmioty stale przeprowadzają kalkulację korzy­stnej lokaty pieniędzy, aby zapewnić tworzenie majątku. Opłacal­ność poszczególnych form lokaty zależy od związanego z nimi ryzyka. Granicę stanowi konieczność zachowania płynności finan­sowej podmiotów gospodarczych, gdyż inaczej ich działalność będzie ograniczana lub likwidowana. Popyt na pieniądz można kształtować za pomocą stopy oprocentowania wkładów i poży­tek. Niezbędne jest jednak dokonanie poprawnej prognozy kształtowania się koniunktury. Instrumenty prognoz gospodar­czych nie pozwalają na precyzyjne ich określanie, co powoduje, że stopień niepewności tych prognoz jest znaczny.

Na podaż pieniądza wpływają bank centralny i banki komer­cyjne. Zadaniem banku centralnego jest emisja pieniądza i utrzy­mywanie depozytów na żądanie. Jest to pieniądz banku central­nego. Natomiast banki komercyjne utrzymują depozyty na żąda­nie podmiotów pozabankowych. Jest to pieniądz banków komer­cyjnych, który określa się jako pieniądz księgowy lub żyrowy. Między pieniądzem banku centralnego i banków komercyjnych istnieją zarówno różnice prawne, jak i ekonomiczne. Przede wszys­tkim ten pierwszy jest ustawowym środkiem płatniczym. Cechy tej nie ma pieniądz banku komercyjnego, gdyż regulowanie zobowią­zań czekiem lub przekazem ma charakter fakultatywny.

Pieniądz banku centralnego tworzony jest przez kupno złota, dewiz, specjalnych praw ciągnienia (ang. Special Drawing Rightś),

Rysunek 1.8

Czynniki kształtujące podaż pieniądza

Źródło: Opracowanie własne.

udzielanie kredytu bankom komercyjnym i budżetowi państwa oraz samorządowi terytorialnemu. Pieniądz banku komercyjnego jest tworzony przez odpowiednie zapisy księgowe dotyczące kre­dytów udzielanych na rzecz podmiotów pozabankowych. Kredyty te stanowią podstawę rozliczeń kredytobiorców z innymi pod­miotami, w formie czeku lub przekazu. Możliwości udzielania kredytu są ograniczone płynnością finansową banku komercyj­nego. W celu zabezpieczenia tej płynności banki komercyjne są zobowiązane do utrzymywania w banku centralnym tzw. rezerwy minimalnej.

Na kształtowanie podaży pieniądza oddziałuje wiele różnych czynników, których współzależność przedstawiono graficznie na rys. 1.8.

Trzeba dokonać krótkiego objaśnienia tych czynników. Sys­tem kursów walutowych może być kształtowany jako system kur­sów stałych i zmiennych. Kursy stałe są ustalane na podstawie porozumień; określone są dopuszczalne wahania. Towarzyszą im obligatoryjne interwencje banków centralnych uczestniczących w porozumieniu, gdy wahania kursów walut są większe od ustalo­nych. Przykładem tego rozwiązania jest mechanizm działania kur­sów walutowych europejskiego systemu walutowego (a poprzed­nio systemu z Bretton-Woods).

Zmienne kursy walut są kształtowane przez podaż i popyt (ang. floatmg), lecz nie zdają egzaminu, gdyż połączone są one ze zbyt dużym ryzykiem i destabilizacją rynku walutowego. Potwier­dziły to doświadczenia po demonetaryzacji dolara w 1971 r., dokonanej przez ówczesnego prezydenta R. Nixona.

Redyskontyngenty są ustalane przez bank centralny indywidual­nie dla poszczególnych banków komercyjnych, w zależności od stanu ich bilansu. Stanowią one górne granice sprzedaży weksli przez banki komercyjne bankowi centralnemu. Głównym celem tych kontyngentów jest zapewnienie płynności finansowej bankom komercyjnym.

Polityka otwartych rynków polega na kupnie i sprzedaży przez bank centralny papierów wartościowych notowanych na rynku pieniężnym. Kupno przez bank centralny papieru wartościowego od banku komercyjnego umożliwia temu ostatniemu uzyskanie pieniądza banku centralnego, co z kolei zwiększa możliwość udzielania kredytu. Bank centralny może elastycznie kształtować kurs kupna i sprzedaży papierów wartościowych w ramach poli­tyki redyskontowej i przez to może dostosowywać politykę pienię­żną do faz koniunktury gospodarczej.

Rezerwa minimalna jest częścią polityki pieniężnej banku cen­tralnego, która służy regulowaniu podaży pieniądza. Banki są zobowiązane do utrzymywania części aktywów w banku central­nym w formie rezerwy kasowej lub papierów wartościowych. Mogą one być oprocentowane lub nie oprocentowane i stanowią depozyty na żądanie.

Wysokość rezerwy minimalnej jest określana przez bank cen­tralny na podstawie stanu bilansu banku komercyjnego. Stawka rezerwy minimalnej pozwala bankowi centralnemu na kształtowa­nie podaży pieniądza. Jeżeli bank centralny zamierza zwiększyć podaż pieniądza banków komercyjnych, to obniża stawkę rezerwy minimalnej. Wówczas banki komercyjne mogą, przy tej samej kwocie pieniądza banku centralnego, zwiększyć wielkość ich pie­niądza w formie depozytów na żądanie, wkładów terminowych i oszczędnościowych dla klientów.

Odwrotna sytuacja ma miejsce w przypadku podniesienia stawki rezerwy minimalnej przez bank centralny. Dla poszczegól­nym form pieniądza banków komercyjnych (depozyty na żądanie, wkłady terminowe i wkłady oszczędnościowe) stosowane są zróż­nicowane stawki rezerwy minimalnej. Każdy z banków komercyj­nych może być pod tym względem traktowany indywidualnie.

Polityka dyskontowa polega na określeniu przez bank central­ny stopy oprocentowania, za pomocą której banki komercyjne mogą redyskontować weksle w banku centralnym. Stopa'ta okreś­la także stopę procentową banków komercyjnych. Jej podwyż­szenie powoduje bowiem podrożenie możliwości refinansowania banków komercyjnych. Na podstawie stopy dyskontowej okreś­lana jest również stopa lombardowa (stosowana w przypadku udzielania krótkoterminowego kredytu lombardowego na pod­stawie listów zastawnych). Za pomocą stopy dyskontowej bank centralny wpływa bezpośrednio na kształtowanie się stopy opro­centowania na rynku pieniężnym. Postępowanie banku central­nego jest uzależnione od kształtowania się ogólnej koniunktury gospodarczej.

Podaż pieniądza jest uzależniona także od popytu inwestycyj­nego, zatrudnienia i poziomu cen. Zjawiska te wzajemnie na siebie oddziałują, o czym będzie jeszcze mowa.

Z pieniądzem łączy się oprocentowanie. Przez procent należy rozumieć cenę, jaką dłużnik jest zobowiązany zapłacić wierzycie­lowi z tytułu zaciągniętej pożyczki. Jest on zarazem dochodem z kapitału. Wysokość stopy procentowej jest uzależniona od kształtowania się podaży i popytu na rynku kapitałowym. Istotne jest to, że podstawą udzielanych kredytów są oszczędności. Stano­wią one odroczoną konsumpcję, za co oszczędzającemu należy się zapłata w formie odsetek od wkładów. Odsetki stanowią zachętę do odroczenia konsumpcji. Popyt na kredyt uzależniony jest z kolei od oczekiwań związanych z rentownością inwestycji lub trudności dotyczących płynności finansowej. Na rynku kapitało­wym stosowane są różne stopy oprocentowania, w zależności od podmiotów, terminów i zabezpieczenia. Można w związku z tym wyróżnić:

1. stopy oprocentowania na rynku pieniężnym:

• odsetki od kredytów banku centralnego udzielanych bankom komercyjnym (stopa dyskontowa, lombardowa, otwartych rynków),

• odsetki od kredytów udzielanych sobie wzajemnie przez banki komercyjne (np. pieniądz dzienny),

  2. stopy oprocentowania na rynku kapitałowym od papierów wartościowych, akcji, pożyczek,

  3. stopy oprocentowania banków dotyczące transakcji z klien­tami:

• odsetki od kredytów w związku z kontami klientów,

• odsetki z tytułu depozytów na żądanie, wkładów ter­minowych i oszczędnościowych,

4) stopy oprocentowania od pośredników, uzależnione od od­setek na rynku kredytowym i w bankach.

Można wyodrębnić kilka segmentów rynku kapitałowego, w których stosowane są zróżnicowane stopy oprocentowania. Stopy te są powiązane wzajemnymi relacjami i tworzą określoną strukturę, by nie zakłócać funkcjonowania poszczególnych seg­mentów rynku kapitałowego. Dlatego wysokość oprocentowania powinna uwzględniać kilka czynników dodatkowych, jak efekty płynności finansowej, efekty w odniesieniu do dochodu i skutki dotyczące cen. Zagadnienia te są omawiane szerzej w podręcz­nikach z zakresu teorii pieniądza.

2. Pojęcie i funkcje finansów publicznych

2.1. Dobra i usługi publiczne

Finanse publiczne dotyczą zarówno działalności państwa, jak i samorządu terytorialnego. Organizacyjnie są one reprezentowane przez dochody i wydatki zawarte w budżecie państwa i organów samorządu terytorialnego poszczególnych stopni. Nie należy jed­nak ograniczać pojęcia finansów publicznych do państwa i samo­rządu, lecz zastanowić się nad rozszerzeniem jego zakresu. Chodzi tu w szczególności o różnego rodzaju organizacje i związki, do których przynależność pewnych grup zawodowych jest obligato­ryjna i taki też charakter mają pobierane od członków składki. Tego rodzaju działalność określa się mianem parajiskalnej. Odnosi się to do takich grup zawodowych, jak np. adwokaci czy lekarze.

Państwo i samorząd terytorialny wypełniają przede wszystkim funkcje o charakterze władczym, co oznacza realizowanie zadań za pomocą różnych form przymusu, dla którego charakterystycz­na jest arbitralność i jednostronność decyzji oraz sposobów ich wykonywania. Odnosi się to również do gromadzenia dochodów budżetowych w formie podatków, które mają charakter przymu­sowy.

Jednostronność cechuje także dokonywanie wydatków budże­towych w formie transferów lub subwencji. Te aspekty działalno­ści państwa i samorządu terytorialnego zostaną rozwinięte w dal­szych rozdziałach podręcznika. Dla jasności wywodów przyjęta zostanie pewna konwencja, że przez państwo rozumieć się będzie także samorząd terytorialny. Jest to konwencja uproszczona, ale ma ona walor dydaktyczny w podręcznikowym omawianiu po­szczególnych zagadnień.

Państwo nie tylko wypełnia funkcje władcze, lecz jest również ważnym podmiotem gospodarczym. Jest istotnym czynnikiem organizującym życie gospodarcze i producentem oraz nabywcą dóbr i usług. Organizacja życia gospodarczego polega przede wszystkim na regulacji prawnej warunków podejmowania działal­ności gospodarczej, zawierania umów i ich egzekwowania, opoda­tkowaniu i subwencjonowaniu działalności gospodarczej, określa­niu opłat celnych oraz na bezpośredniej interwencji administracyj­nej (np. w formie stosowania kontyngentów). Można stwierdzić, że warunki działalności gospodarczej są w znacznym stopniu kształtowane przez państwo. Teza ta odnosi się również do gos­podarki rynkowej.

Państwo uczestniczy bezpośrednio i pośrednio w procesach gospodarczych i może zachować się dwojako, jak organ władczy lub jak typowy podmiot gospodarczy (przedsiębiorca). W obu jednak przypadkach musi brać pod uwagę podstawową zasadę gospodarki, a mianowicie szczupłość zasobów. Nasuwa się pod­stawowe pytanie, w jaki sposób państwo może efektywniej wyko­rzystać zasoby. Pytanie to ma daleko idące implikacje w kontekś­cie gospodarki rynkowej, gdyż we współczesnej nauce o finansach publicznych rozważany jest problem wpływu rynku i państwa na kształtowanie gospodarki.

W uproszczeniu przyjmuje się, że mechanizmy rynkowe nie mogą być jedynymi mechanizmami kształtowania gospodarki, gdyż po prostu w wielu przypadkach zawodzą. Wówczas niezbęd­ne jest włączenie się państwa w procesy gospodarowania. Dotyczy to zwłaszcza kwestii makroekonomicznych (np. bezrobocia, in­flacji i wzrostu gospodarczego), których nie da się rozwiązać w skali pojedynczego przedsiębiorstwa. Można je rozwiązywać przy aktywnym udziale państwa, m.in. za pośrednictwem odpo­wiedniej polityki budżetowej.

Mechanizmy rynkowe nie uwzględniają w wielu przypadkach optimum Pareto, przez co zarówno wytwarzanie dóbr i świad­czenie usług, jak i podział produktu społecznego zostają za­kłócone.

Można podać kilka przykładów złego funkcjonowania mecha­nizmów rynkowych. Prawidłowe działanie rynku wymaga kon­kurencji. Tymczasem są branże, w których ta konkurencja jest stosunkowo ograniczona, jak np. przemysł samolotowy, stalowy lub energetyczny. Dostrzegalna jest w tych branżach bardzo silna koncentracja w jednym lub kilku przedsiębiorstwach, które opa­nowują rynek.

Geograficzne rozmieszczenie przedsiębiorstw ma również wpływ na koncentrację działalności gospodarczej, gdyż w grę wchodzą koszty transportu. Istnieje wówczas sieć powiązań mię­dzy najbliżej położonymi przedsiębiorstwami. Technologia współ­czesnego wytwarzania skłania do koncentracji działalności (np. ogrzewanie miasta przez jedną lub dwie elektrociepłownie, zaopa­trzenie w energię elektryczną lub gaz za pośrednictwem jednego tylko przedsiębiorstwa). Nie pozostaje to bez wpływu na poziom cen świadczonych usług.

Monopolizowanie produkcji lub usług sprawia, że odbiorcy towarów i usług są pozbawieni wyboru. Monopolista na rynku tak dalece rozszerza produkcję, aż dostrzeże spadek przychodu i wówczas nastąpi przekroczenie tzw. granicznego przychodu, poza którym działalność staje się nieopłacalna.

Można także wyraźnie dostrzec grupę dóbr, które w warun­kach gospodarki rynkowej nie są w ogóle wytwarzane lub produ­kowane w niedostatecznych ilościach. Przykładem mogą być dob­ra służące obronności lub bezpieczeństwu wewnętrznemu kraju. Obowiązkiem państwa jest zajęcie się wytwarzaniem tych dóbr ^w ramach własnych przedsiębiorstw lub też zlecanie ich produkcji przedsiębiorstwom prywatnym.

Przedsiębiorstwa prywatne przez swoją działalność przyczyniają ^Sl? do powstawania kosztów, których nie chcą ponosić. Charak­terystycznym przykładem są koszty związane z zanieczyszczeniem środowiska. Ich „przerzucenie" w cenach towarów lub usług mogłoby doprowadzić do nieopłacalności produkcji. Wówczas państwo określa założenia polityki ochrony środowiska i stosuje cały szereg instrumentów finansowych, jak ulgi i zwolnienia podatkowe, subwencje i sankcje pieniężne. Ma to skłonić przed­siębiorstwa prywatne do przestrzegania norm zanieczyszczenia środowiska i jego ochrony.

Rynek może także funkcjonować w sposób niezupełny, gdy dobra lub usługi nie są stawiane nabywcy do dyspozycji, chociaż koszty są niższe od przychodu. Odnosi się to w znacznym stopniu do usług ubezpieczeniowych i kredytowych, gdzie w wielu przy­padkach niezbędna jest interwencja państwa w celu zapewnienia bezpieczeństwa transakcjom tego rodzaju. Inaczej może dochodzić do niewypłacalności instytucji ubezpieczeniowych i bankowych. Przykłady polskie w okresie transformacji są aż nadto wymowne, by je omawiać.

Rynek może okazać się zawodny w następstwie braku kom- plementarności w procesie wytwarzania. Przykładowo niewielkie szanse będą na uruchomienie produkcji samochodów, gdy nic będzie temu towarzyszyć odpowiednia produkcja opon, akumula­torów lub szyb.

Rynek może ponadto charakteryzować się w niektórych okoli­cznościach brakiem lub zniekształcaniem informacji. Dotyczy to dóbr lub usług, którym na skutek marketingu mogą być przypisy­wane właściwości nic odpowiadające realiom. Regulacje prawne wymuszają na przedsiębiorcach, by informacja o towarze lub usłudze odpowiadała rzeczywistości. Prawo ma zapobiegać oszust­wom wobec klienta w związku z reklamą towarów i usług.

Ogólnie, uzasadnieniem interwencji państwa w sferę gospo­darki rynkowej jest zachowanie optimum Pareto, tj. czuwanie, by nikt nic odnosił korzyści cudzym kosztem. Postulat ten ma daleko idące implikacje ekonomiczne, polityczne, fiskalne, socjalne i ety­czne. Stanowi on istotny argument na rzecz istnienia, oprócz sektora prywatnego, również sektora publicznego w gospodarce rynkowej. Oznacza to, że gospodarka rynkowa ma charakter mixed economy, gdyż oprócz sektora prywatnego funkcjonuje sektor publiczny. Oba sektory powinny dążyć do efektywnego wykorzystania zasobów, co polega na możliwie najlepszym za­spokojeniu potrzeb konsumentów. W gospodarce rynkowej składa się na to cały system naczyń połączonych (por. rys. 2.1).

Rola państwa polega przede wszystkim na świadczeniu dóbr i usług publicznych. Są to dobra i usługi służące ogółowi, finan-

Rysunek 2.1 Powiązania rynkowe

Źródło: Wie das funktioniert?, Mannheim, Wiedeń, Zurych 1984, s. 165.

sowane z podatków i opłat (czyli wpływów pobieranych m.in. w sposób przymusowy). Działalność tego rodzaju dochodzi do skutku w następstwie decyzji politycznych podejmowanych przez parlament, rząd i inne organy. Zatem udział państwa w gospodar­ce ma charakter przede wszystkim polityczny. Nie można więc go oceniać w kategoriach kształtowania się przychodów i kosztów oraz zysku, co jest charakterystyczne dla gospodarki prywatnej. Dobra i usługi publiczne dotyczą m.in. sfery administracji państ­wowej, obronności, bezpieczeństwa wewnętrznego, spraw zagrani­cznych, oświaty, szkolnictwa i nauki, ochrony zdrowia oraz ubez­pieczeń społecznych.

Dobra publiczne charakteryzują się ogólną dostępnością, co oznacza, że nikt nie powinien być ich pozbawiony z powodów ekonomicznych lub technicznych. Nie ma wobec tego czynnika rywalizacji w korzystaniu z tych dóbr, przez co każdy ma do nich równy dostęp. Towarzyszy temu sankcyjny mechanizm finanso­wania tych dóbr w formie podatków i przymusowych opłat. Jest to jakby cena podatkowa dóbr publicznych. Nie znaczy to, że każdy podmiot korzystający z dóbr publicznych jest zobowiązany tę cenę zapłacić.

Założenia polityki socjalnej postulują, by podmioty mniej zamożne lub uboższe były zwolnione od podatków lub korzystały z ulg podatkowych, co nie pociąga za sobą ograniczenia w korzy­staniu z dóbr publicznych. Na tym polega idea powszechnego i równego dostępu do dóbr publicznych. Korzystanie z dóbr publicznych ma wyraźny aspekt socjalny, a niekiedy etyczny, co jest godne podkreślenia, gdyż ich uwzględnienie stanowi jeden z warunków spokoju społecznego i stabilizacji politycznej.

Dobra publiczne mogą być świadczone nieodpłatnie, częściowo odpłatnie lub odpłatnie. W tym ostatnim przypadku cena dobra publicznego może być określana na zasadach odbiegających od rynkowych, zwłaszcza nie będzie uwzględniać skutków wyklucze­nia. Państwo bowiem nie musi kierować się zyskiem jako warun­kiem świadczenia dobra publicznego.

Kwestie opłacalności świadczonych dóbr publicznych w sensie rynkowym mogą mieć charakter wtórny. Cena w gospodarce rynkowej powoduje zawsze wykluczenie tego kręgu nabywców, który nie może lub nie chce jej zapłacić. Z wykluczeniem związa­ne są określone koszty, które stanowią składnik systemu cen. Przykładowo inkasent, pobierający opłaty z tytułu użytkowania autostrady, otrzymuje wynagrodzenie stanowiące element kosztów zawarty w opłacie (czyli cenie). Wyłania się zatem istotny prob­lem poziomu tego rodzaju kosztów i ich przerzucenia na nabywcę dobra lub usługi.

W gospodarce prywatnej podstawowymi zasadami są minima­lizacja kosztów i maksymalizacja zysku. Nie zawsze przynosi to pozytywne wyniki, gdyż koszty świadczenia dóbr i usług publicz­nych przez państwo są na ogół wyższe niż w sektorze prywatnym. Jednakże państwo może regulować ceny dóbr i usług publicznych niezależnie od relacji rynkowych, gdyż część lub całość kosztów wytwarzania może sfinansować z wpływów podatkowych.

W rezultacie, takie ukształtowanie cen dóbr i usług publicz­nych może prowadzić do nadmiernej ich konsumpcji (a nawet do marnotrawstwa). Pojawia się wówczas bierna konsumpcja dóbr i usług publicznych przez obywateli, którzy nie zawsze uświada­miają sobie w pełni skutki takich zachowań. Mogą one być negatywne oraz powodować wzrost podatków i opłat na rzecz budżetu. Jest to klasyczna reakcja państwa, która w końcowym rezultacie prowadzi do ograniczenia konsumpcji. Dlatego państwo jest zobowiązane do interweniowania w sferę podziału dochodu i alokację czynników produkcji (pracy i kapitału). Posługuje się przy tym również mechanizmami rynkowymi w celu oceny popytu na dobra i usługi publiczne. W analizie tej istotną rolę odgrywa zrównoważenie popytu i podaży przy innym systemie cen dóbr publicznych.

Prawidłowe wytwarzanie i podział dóbr i usług publicznych wymaga sprawnego rządu. We współczesnej nauce finansów Przyjmuje się, że sprawny rząd, sam w sobie, jest dobrem publicz­nym.

Sprawność rządzenia ma wiele aspektów, a jednym z istotnych jest poprawnie zorganizowany i sprawnie funkcjonujący system finansów publicznych. Nie można go kształtować pod wpływem doraźnych impulsów politycznych, bez uwzględnienia reguł rzą­dzących finansami publicznymi.

Nie tylko rynek zawodzi w odniesieniu do wytwarzania dóbr i usług oraz ich podziału, ale również państwo. Cechy państwa w tej sferze działalności są zbieżne z charakteryzującymi gospo­darkę prywatną. Będzie o tym mowa w podrozdziale 2.2, dotyczą­cym podejmowania decyzji w dziedzinie kształtowania finansów publicznych.

Finanse publiczne stanowią jeden z istotnych przejawów dzia­łalności państwa polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb za pomocą budżetu. Potrzeby zbiorowe są zaspokajane przez dostarczanie dóbr i usług publicznych. Podział tych dóbr i usług może odbiegać od reguł stosowanych przez gospodarkę prywatną, zwłaszcza w odniesieniu do kształtowania się odpłatności i do­stępności. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych ma nie tylko aspekt ekonomiczny, lecz również polityczny i socjalny. Są to zatem nieco inne kryteria niż przyjęte przez przedsiębiorstwa prywatne w toku podejmowania decyzji o produkcji lub świadczeniu usług.

2.2. Podejmowanie decyzji w dziedzinie finansów publicznych

Wspomniano już, że decyzje w dziedzinie finansów publicz­nych mają charakter polityczny, a sprawność rządzenia jest waż­nym dobrem publicznym. Dlatego niezbędne jest prześledzenie toku i metod podejmowania decyzji w dziedzinie finansów pub­licznych. Na uwagę zasługuje znaczenie tzw. rynku politycznego, na którym funkcjonuje wiele podmiotów wzajemnie na siebie oddziałujących. Do nich należą w szczególności partie polityczne, które koncentrują się na zachowaniu lub zdobyciu władzy. Partie oferują programy polityczne w zamian za głosy wyborców.

Wpływ rynku politycznego na kształtowanie finansów publicz­nych jest bardzo znaczący i dlatego ważna jest analiza kosztów i korzyści podejmowanych decyzji. Rozwijane są badania na temat ekonomiki polityki i tzw. public choice. Te ostatnie dotyczą związków między preferencjami społeczeństwa uosabianymi przez państwo i jego decyzjami zbiorowymi. Na uwagę zasługuje to, że rynkowi gospodarczemu towarzyszy rynek polityczny i mają one wpływ na organizację i funkcjonowanie finansów publicznych.

Podejmowanie decyzji politycznych, m.in. w kwestiach finan­sowych, wymaga ustanowienia odpowiednich instytucji i reguł postępowania. Podstawowe znaczenie dla procesu podejmowania decyzji ma tryb uzyskiwania koniecznych informacji o preferen­cjach jednostek lub grup społecznych. Uzyskiwanie tych infor­macji następuje w toku demokratycznie przeprowadzanych wybo­rów. W toku wyborów ujawniają się zróżnicowane preferencje indywidualne i grupowe, które następnie łączy się w celu podjęcia zbiorowych decyzji. Wyborca traktuje zarazem sam akt wyboru jako formę kontroli organów państwowych. Optymalna z punktu widzenia tych decyzji byłaby jednomyślność wyborców, co na szczęście jest utopią.

W odniesieniu do dóbr i usług publicznych wyborcy określają swoje preferencje. Wymaga to jednak stworzenia takich systemów wyborczych, by owe preferencje najwłaściwiej się ujawniły oraz miały wpływ na podjęcie zbiorowych decyzji.

Najogólniej można rozróżnić dwie formy przeprowadzenia demokratycznych wyborów — bezpośrednią i pośrednią (repre­zentatywną).

Przede wszystkim wyboru dokonuje się na podstawie prze­dłożonych programów. Jeżeli do przyjęcia programu wymagana jest jednomyślność, to albo nie dochodzi do podjęcia decyzji w ogóle, albo trwa to bardzo długo (aż do osiągnięcia konsensu). Każda osoba, uczestnicząca w akcie wyborczym, ma znaczący wpływ na jego wynik, gdyż jej głos może akceptować lub też odrzucić przedstawiony program. Jednomyślność ma tę zaletę, że spełnia postulaty optimum Pareto, gdyż preferencje wszystkich uczestników wyboru są uwzględnione. Mają oni jednakowy do­stęp do dóbr i usług publicznych. Jest to jednak sytuacja ideali­styczna.

Dlatego częstym rozwiązaniem jest wybór za pomocą zwykłej lub absolutnej większości. Wówczas większość głosów decyduje o przyjęciu programu oraz dostępności dóbr i usług publicznych. Preferencje mniejszości nie będą uwzględnione. Jest to cena podat­kowa, którą trzeba płacić większości.

Konsekwencją jest odrzucenie przez większość zarówno życze­nia zwiększenia, jak i zmniejszenia wielkości dóbr publicznych proponowanych przez mniejszość wyborców. Najczęściej jednak decydują wyborcy plasujący się w środku skali preferencji, gdyż jest ich najwięcej, a formułowane postulaty nie mają charakteru skrajnego. Teza ta opiera się na kilku założeniach, jak np. wybór jednego tylko dobra; wyborca potrafi ocenić korzyści wynikające z wydatków publicznych oraz ich implikacji w postaci opodat­kowania, a także dokonywać uczciwego wyboru.

Najczęściej w toku wyborów przedstawianych jest kilka pro­gramów, które powodują wydatki publiczne i wpływają na podat­ki. Poza tym nie ma stałych, lecz są cykliczne większości, które mogą nie prowadzić do wyraźnego ujawnienia się preferencji wyborców, co przedstawiono na rys. 2.2.

Na podstawie rys. 2.2 można stwierdzić, że żadna decyzja nie przynosi większości, wobec pozostałych możliwości wyboru. Jeżeli przyjąć, że wybór będzie dokonywany parami, to program A

Rysunek 22 Preferencje wyborców

ABC Programy Źródło: Opracowanie własne.

będzie przeciwstawiony B, a B z kolei — przeciwstawiony C, ale C będzie w relacji 2:1 wobec A. Wynik wyboru zależeć będzie zatem od kolejności, w jakiej jest dokonywany, a każdy głos ma to samo znaczenie.

Poszczególne programy będące przedmiotem wyboru uzyskają pierwsze, drugie lub trzecie miejsce i ich ocena będzie identyczna. W takim przypadku, mimo wyboru, zabraknie wyraźnej i nie­zbędnej większości. Na zjawisko to zwrócił uwagę w XVIII w. francuski filozof Antoine Concordet, stąd też przytoczony wynik określany jest mianem paradoksu Concordeta (lub paradoksu bor czego).

Przykład ten skłonił partie do poszukiwania innej politycznej procedury wyborczej, by osiągnąć akceptowany społecznie kon- sens, i to bez ograniczania indywidualnych preferencji wyborczych. Jednakże i wówczas, w określonych warunkach, może się okazać, że nie można dokładnie stwierdzić, jakie są społeczne preferencje. Zjawisko to zostało opisane przez laureata Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii — Kennetha Arrowa — i określone mia­nem teorii niemożliwości. W celu uzasadnienia swojej tezy Arrow przyjął następujące założenia procedury wyborczej:

• każde zestawienie preferencji indywidualnych jest dopusz­czalne (nieograniczona swoboda decyzji),

• istnieje pozytywny stosunek między indywidualnymi i so­cjalnymi preferencjami,

• decyzja jest niezależna od nieistotnych alternatyw,

• każdy wyborca powinien mieć prawo do wyłącznego i nie­zależnego wypowiedzenia się w sprawie decyzji zbiorowych (suwe­renność wyborcy).

Są to rozsądne i przekonujące postulaty, lecz ich słabością jest niemożliwość sprowadzenia ich do wspólnego mianownika, by przybrały postać spójnej decyzji. Zbyt wiele jest elementów wzaje­mnie przeciwstawnych i w rezultacie nie pozwalają one na uzyska­nie równowagi w procesie podejmowania decyzji.

Dlatego też, w literaturze i w praktyce dostrzegalne jest dążenie do złagodzenia oddziaływania paradoksu niemożliwości, by podjąć decyzję równoważącą różne opcje. Można zmierzać do ograniczenia liczby alternatyw wyborczych, lecz „biało-czarne" życie polityczne, społeczne i gospodarcze nie występuje w rzeczy­wistości. Jest ono bardziej zróżnicowane. Dlatego też dąży się w praktyce do wymiany głosów (ang. logrolling), którą uzyskuje się przez tworzenie koalicji, w celu łączenia różnych preferencji wyborców i podjęcia zrównoważonych decyzji politycznych.

Koalicje te mogą odbiegać od opcji formułowanych w toku wyborów dla pozyskania głosów wyborców. Jest to jednak zgodne z postulatem maksymalizacji korzyści, m.in. w kształ­towaniu życia politycznego. Utworzenie koalicji stanowi niekie­dy optymalną możliwość kierowania sprawami państwa. Koszty osiągania kompromisu są jednak w przypadku rządów koalicyj­nych bardzo wysokie, m.in. dlatego, że wydłuża się czas podej­mowania decyzji. W celu zwiększenia zakresu preferencji w toku podejmowania decyzji stosuje się warunek uzyskiwania większo­ści absolutnej. Wówczas zwiększa się liczbę podmiotów uczest­niczących w podejmowaniu decyzji i ponoszących za nie od­powiedzialność.

Różne procedury podejmowania decyzji wiążą się ze zróż­nicowanymi kosztami, które można przyrównać do kosztów transakcyjnych w gospodarce. Dlatego trwają badania nad stwo­rzeniem modelu efektywnej większości w kontekście kosztów podejmowania decyzji. Każda decyzja zbiorowa powoduje koszty, które szczególnie negatywnie wpływają na pokonaną w wyborach mniejszość. Jedynie w przypadku konieczności uzyskania jedno­myślności przy podejmowaniu decyzji koszty te kształtują się na poziomie zerowym, gdyż przy takiej procedurze podejmowania decyzji nie ma pokonanych.

Najwyższe koszty wynikają z decyzji podejmowanych w trybie zwykłej większości. Można twierdzić, że im mniejsze są wymaga­nia dotyczące trybu podejmowania decyzji, tym ich koszty są wyższe. Niezadowolona z decyzji mniejszość jest stosunkowo liczną grupą, na którą spada też najczęściej główny ciężar decyzji. Koszty decyzji politycznych mogą ujemnie wpływać na efektyw­ność funkcjonowania rynku oraz alokację zasobów.

W rozwiniętych systemach demokratycznych nie można podej­mować decyzji wyborczych bezpośrednio, stąd też niezbędne jest uwzględnienie form wyborów pośrednich (reprezentatywnych).

Demokracja reprezentatywna, z pośrednim systemem wyboru, jest systemem politycznym, w którym dwie lub więcej partii konkurują między sobą o głosy wyborców. W ramach tego systemu politycy są wybierani do parlamentu jako reprezentanci wyborców na określony czas. Decyzje dotyczące z kolei dóbr publicznych i ich finansowania są podejmowane przez parlament, rząd i biurokrację (pracowników administracji publicznej). W re­zultacie parlament i rząd wypełniają programy polityczne partii, która (lub które) ma większość, a biurokracja realizuje te decyzje.

Zakres oddziaływania decyzji jest stosunkowo szeroki, gdyż dotyczy gospodarstw domowych, przedsiębiorstw oraz wyborców. Ponadto w oddziaływaniu tym współuczestniczą tzw. grupy inte­resów, inicjatywy obywateli itp. Na rys. 2.3 wyjaśniono proces podejmowania decyzji.

Rysunek 23

Czynniki kształtujące podejmowanie decyzji

Wyborcy Grupy interesów System informacji

Ideologia

à d ł o: Opracowanie własne.

Decyzje Preferencje

-o

2.

X"

a

Zr

Między wyborcami a ich reprezentantami może dochodzić do konfliktów. Wybory bowiem odbywają się raz na 4 lub 5 lat,
a w długim okresie mogą zmieniać się preferencje. Wówczas inaczej będą je akcentować wyborcy i wybrani przez nich przed­stawiciele. Rola tych ostatnich polega, najogólniej rzecz biorąc, na maksymalizacji korzyści. Dlatego decyzje państwa są środkami osiągnięcia celów, i to niekoniecznie w interesie wyborców.

Podstawowym zadaniem partii politycznych jest utrzymanie lub zdobycie władzy. Wygrane wybory stanowią jakby namiastkę zysku w gospodarce. Partie badają opinie wyborców, by na podstawie ich preferencji opracować programy, które służyć będą pozyskaniu głosów. Stosunkowo łatwo jest to pokazać w przy­padku dwóch partii, które uczestniczą w wyborach, gdy preferen­cje wyborców plasują się pośrodku. Utrudnia to formułowanie programów o ekstremalnych preferencjach, gdyż nie spotykają się one z poparciem wyborców. Przedstawiono to na rys. 2.4.

Wierzchołek preferencji znajduje się pośrodku i partie do niego dostosowują swoje programy. To wyjaśnia, dlaczego pro­gramy partii tak niewiele różnią się między sobą. Partie mogą modyfikować swoje programy przez zawiązywanie koalicji, które zmieniają reprezentację opcji wyborców. Przykładowo koalicja partii socjalistycznej i konserwatywnej jest zawiązywana dla spra­wowania rządów, i to mimo różnic dzielących te partie.

Partia socjalistyczna akcentuje bowiem udział państwa w kształ-

Rysunek 2.4

Sytuacja partii w systemie dwupartyjnym

Objaśnienie: L, P — sytuacja partii, S — sytuacja średnia Źródło: Opracowanie własne.

towaniu gospodarki i rozdziale dóbr publicznych, co na ogół spotyka się z poparciem związków zawodowych. Natomiast partia konserwatywna postuluje ograniczenie tego udziału i opowiada się za większą swobodą przedsiębiorców, co spotyka się z kolei z ich poparciem. Zawiązanie koalicji obu partii prowadzi do równo­ważenia wpływu pracy i kapitału na rządzenie państwem.

Preferencje wyborców mogą być wielowątkowe, gdy nie moż­na określić wyraźnego ich środka. Wówczas w ramach systemu wielopartyjnego są one ujęte w programach poszczególnych partii. W związku z tym partie są także zainteresowane manipulowaniem opiniami wyborców, by ukształtować je w pożądanym kierunku. Wówczas trudno mówić o istnieniu związku między preferencjami wyborców a decyzjami partii lub rządów.

Powtarzające się w poszczególnych okresach wybory prowa­dzą do kształtowania programów na okresy między wyborami, bez szczególnych zmian akcentów. Najwięcej zaś zyskują politycy, którzy formułują ogólne obietnice zbieżne z opinią publiczną w danym okresie. Dlatego tak mało jest programów długotermino­wych i perspektywicznych. Dla polityków wygodniejsze i pewniej­sze są programy tzw. małych kroków. Politycy liczą przy tym na zapomnienie przez wyborców złożonych im obietnic.

Wyborcy są zainteresowani kosztami wyborów, których syn­tezę stanowią informacje o programach partii politycznych. Cha­rakterystyczne jest to, że programy są niepełne i na ich podstawie wyborca ma podjąć decyzję o oddaniu głosu. Dla wyborcy ważne jest to, by koszty wyborów były niskie, a obiecane korzyści z tytułu dostępu do dóbr publicznych — wysokie (niskie podatki i wysokie subwencje). Programy partyjne mogą przypominać zespół iluzji wyborczych zawartych w obietnicach korzystnych dla wyborców, jak np. obietnica obniżenia podatków i równoczesnego zwiększenia subwencji, które są merytorycznie sprzeczne, ale emo­cjonalnie przemawiają do wyobraźni wyborców. Nie oznacza to, że wyborcy są zupełnie bezbronni, gdyż mogą oni tworzyć związki dla wyrażania swoich interesów (preferencji).

W procesie podejmowania decyzji istotne miejsce zajmują pracownicy administracji publicznej (czyli biurokracja). Ich pozy­cja jest o tyle silna, że do nich należy wykonywanie decyzji o tworzeniu i podziale dóbr i usług publicznych. Zarazem pozycja ich nie jest w zasadzie zależna od wyników wyborów. Stanowią oni jakby trwalszy czynnik w procesie podejmowania decyzji. Wobec tego wykonują nie tylko decyzje organów państwowych, lecz sami dbają o swoje interesy. Podstawowym interesem jest utrzymanie silnej pozycji materialnej i prestiżu oraz władzy.

Prawo Parkinsona wyraźnie unaocznia dążenie biurokracji do maksymalizacji korzyści. Wyraża się to w jej monopolu w dziedzi­nie podejmowania decyzji o dobrach publicznych. Decyzje te nie śą podejmowane, jak w gospodarce prywatnej, z uwzględnieniem zysku. Po prostu administracja publiczna otrzymuje środki z bu­dżetu, za które powinna świadczyć usługi. Skoro jest monopol, to można przyjąć, że jakiś odsetek decyzji będzie nieefektywny, gdyż brak jest mechanizmów weryfikujących, podobnych do rynko­wych.

Korekta niewłaściwych decyzji może nastąpić w wyniku kon­troli, odwołania itp., czyli pozostaje w kręgu monopolisty. Prowa­dzi to do bezkarności administracji z tytułu błędnych decyzji. Decyzje o popycie i podaży w odniesieniu do dóbr publicznych należą w przeważającym stopniu do biurokracji.

Nieefektywne decyzje można ograniczyć przez powołanie nie­zależnego organu kontrolnego, który byłby podporządkowany parlamentowi (np. Najwyższa Izba Kontroli) i wprowadzenie obowiązku przedstawiania parlamentowi sprawozdania finanso­wego z działalności rządu, które jest podstawą decyzji o udziele­niu rządowi absolutorium.

Interesy poszczególnych podmiotów są często reprezentowane przez organizacje zbiorowe, których podstawowym zadaniem jest wywieranie nacisku na organy, podejmujące decyzje w odniesieniu do dóbr publicznych. Dlatego grupy te są określane mianem grup nacisku (lub lobbystami).

Grupy nacisku mogą być tworzone w sposób obligatoryjny lub dobrowolny. W pierwszym przypadku pewne grupy zawodo­we mają obowiązek przynależności do organizacji zawodowych (np. adwokaci, lekarze). Dla powstania grupy nacisku istotne znaczenie mają jej wielkość i intensywność potrzeb. Lobbyści informują polityków o własnych interesach, a także potrzebach podjęcia określonych decyzji i ich skutkach. Skuteczność lobbys­tów zależy w dużym stopniu od liczby uzyskanych przez nich miejsc w parlamencie i możliwości finansowych. Współcześnie siła finansowa grup lobbystów odgrywa dużą rolę w uzyskaniu korzy­stnej decyzji politycznej. Znaczenie grup nacisku ma swoje od­zwierciedlenie w strukturze dochodów i wydatków budżetowych, gdyż jej określenie jest aktem politycznym.

W gospodarce i polityce współczesnych demokracji parlamen­tarnych dostrzegalny jest rynek i dlatego można mówić o dwóch stronach rynku — gospodarczej i politycznej. Istnieją między tymi rynkami zasadnicze różnice.

1. Sposób wyboru. Na rynku politycznym wyboru dokonuje się przez akt głosowania „za" lub „przeciw". Natomiast na rynku gospodarczym nabywca natychmiast decyduje o zakupie dobra lub usługi. Wybór polityczny dotyczy przede wszystkim osoby reprezentującej wyborcę i ich opcje (wyborcy i jego re­prezentanta) nie zawsze muszą być zbieżne.

2. Periodyczność wyborów politycznych, w zależności od po­stanowień konstytucji i ustawy o ordynacji wyborczej. Na rynku gospodarczym wybory związane z zakupem dóbr i usług mają charakter stały.

3. W dziedzinie polityki tylko biorący udział w wyborach decydują o wyniku. Pozostali powinni się mu podporządkować bez względu na własne preferencje. Natomiast w odniesieniu do kupna dóbr i usług wybór ma charakter indywidualny i można go zmienić przez reklamaqę i zwrot dobra lub też przez powstrzyma­nie się od jego zakupu.

4. Formy gromadzenia środków pieniężnych. W prywatnej gospodarce rynkowej środki są gromadzone przede wszystkim w następstwie sprzedaży dóbr i usług oraz zaciągnięcia pożyczki. Rynek polityczny jest finansowany w sposób przymusowy za pośrednictwem budżetu.

Dla obu rynków charakterystyczny jest wybór, ale jego formy i skutki są różne. Oddziaływanie finansów publicznych na obu rynkach — gospodarczym i politycznym — jest wielorakie i naj- właściwiej można je wyjaśnić na tle funkcji spełnianych przez finanse publiczne.

2.3. Funkcje finansów publicznych

Funkcje finansów publicznych wymagają wyjaśnienia w kon­tekście funkcjonowania gospodarki rynkowej. Najwłaściwiej bę­dzie sięgnąć do rozważań Richarda Musgrave'a', który formułuje trzy następujące funkcje finansów publicznych:

• alokacyjną,

• dystrybucyjną,

• stabilizacyjną.

Alokacja polega na rozdziale czynników produkcji między różne cele. Szczupłość zasobów skłania do efektywnej alokacji.

W gospodarce rynkowej o prawidłowym rozdziale czynników produkcji decyduje system cen. Za pomocą cen, z uwzględnieniem ich funkcji wykluczenia, można dokonać optymalnej alokacji pracy i kapitału. Jednakże są przypadki, w których następuje zakłócenie alokacji za pomocą mechanizmów rynkowych, co ma miejsce, gdy częściowo lub całkowicie zawodzi rynek.

Musgrave wymienia następujące przypadki, w których częś­ciowo zawodzi rynek:

• pojawienie się monopolu organizacji przemysłowych, które utrudniają lub uniemożliwiają swobodny dostęp do rynku innym podmiotom; w rezultacie następuje ograniczenie konkurencji na rynku, co ma wpływ na ukształtowanie cen towarów i usług, gdyż oprócz popytu i podaży pojawia się monopol, który może jedno­stronnie określać poziom cen,

• koncentracja czynników produkcji w branżach, które wy­kazują spadek kosztów, co w rezultacie prowadzi do monopolu naturalnego,

¹ P. i R. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, New York 1987.

• pojawienie się czynników zewnętrznych (przychodów i ko­sztów), których w gospodarce rynkowej nie można odjąć od kosztów jej funkcjonowania,

• różnice ryzyka prywatnego i publicznego, zwłaszcza między opcją socjalną a rynkową stopą oprocentowania.

Pojawienie się tych przypadków zakłócenia funkcjonowania rynku wymaga zróżnicowanej interwencji państwa w celu przy­wrócenia porządku rynkowego i reguł konkurenci. Problemem jest zasięg ingerencji państwa w sferę gospodarki rynkowej. Nie powinna ona mieć w zasadzie formy bezpośredniej, lecz koncen­trować się na koordynacji działalności przedsiębiorców, by usunąć zaistniałe zakłócenia. Zatem decydujące znaczenie ma przywróce­nie przez państwo reguł gospodarki rynkowej.

Kryterium oceny celowości ingerencji państwa jest popraw­ność funkcjonowania mechanizmów rynkowych. Pojawia się w tym przypadku kompozycja mechanizmów rynkowych i form ingerencji państwa, której celem jest właściwa alokacja czynników produkcji (pracy i kapitału).

W odniesieniu do potrzeb i dóbr zbiorowych rynek zawodzi całkowicie. Dobra prywatne mogą być nabywane i konsumowane indywidualnie i podlegają jedynie oddziaływaniu systemu cen. Natomiast w przypadku dóbr publicznych niemożliwe jest tech­niczne i ekonomiczne rozdzielenie podaży w taki sposób, by kon­sumpcja indywidualna stała się odrębnym towarem. Dlatego nie można stosować zasady wykluczenia, tak charakterystycznej dla cen dóbr prywatnych.

Zadaniem funkcji alokacyjnej finansów publicznych jest, w tym kontekście, doprowadzenie do takiego rozdziału zasobów, który umożliwiłby podniesienie poziomu ogólnego dobrobytu. Z tym związany jest transfer środków z sektora prywatnego na rzecz państwa. Można sobie wyobrazić bezpośredni transfer środ­ków produkcyjnych, co byłoby naruszeniem reguł gospodarki rynkowej. Dlatego stosuje się transfer zasobów w formie opodat­kowania sektora prywatnego na rzecz publicznego, który nie prowadzi do podziału pracy i kapitału stanowiących własność prywatną. Wymaga to z kolei zrównoważenia budżetu, by wydatki nie powodowały nadmiernego wzrostu obciążenia sektora pry­watnego.

Można uzupełnić wpływy podatkowe kredytami, ale powinny być one przeznaczone na inwestycje publiczne, a nie na konsump­cję. Chodzi o to, by istniała równowaga między tym, co w następ­stwie podatków zostanie sektorowi prywatnemu zabrane, a korzy­ściami wynikającymi z oferowanych dóbr publicznych.

Dystrybucja polega najogólniej na podziale dochodu i mająt­ku; oprócz produkcji oraz konsumpcji stanowi odrębny sektor. Dystrybucja obejmuje różne aspekty gospodarcze, socjalne, poli­tyczne itp. Problematyka właściwego podziału dochodu i majątku nabrała szczególnego znaczenia w wyniku pojawienia się skutków społecznych działalności państwa. Zadaniem państwa jest włącze­nie się w podział dochodu i majątku, i to nie dlatego, by zastąpić mechanizmy rynkowe, lecz aby je uzupełnić.

Podział dochodu i majątku za pomocą mechanizmu rynko­wego wymaga korekty. Włączenie się państwa jest celowe z kilku powodów. Jednym z nich jest postulat sprawiedliwego podziału, który jest traktowany jako kategoria ekonomiczna. Wychodzi się bowiem z założenia, że dochód pochodzi z czynników produkcji (pracy, kapitału i ziemi). Warunkiem jest efektywne wykorzys­tanie tych czynników, prowadzące do prawidłowego ich rozmiesz­czenia.

Ponadto osiąganie dochodów przez poszczególne podmioty, sprzedające czynniki produkcji na rynku, jest zróżnicowane i zale­ży w dużym stopniu od warunków koniunkturalnych. Trzeba również zwrócić uwagę na to, że są osoby lub rodziny, które nie mają szansy uzyskania dochodu ze sprzedaży pracy, kapitału lub ziemi. Czy należy je zatem pominąć? Istnieją takie osoby, które osiągają dochód fundowany, np. z tytułu spadków lub darowizn.

Postulat sprawiedliwego podziału dochodu i majątku może być rozpatrywany w kontekście formułowanych w doktrynie i po­lityce kryteriów. Należą do nich: potrzeby, wkład (wydajność) i szanse.

Z punktu widzenia sprawiedliwości ważne znaczenie ma za­spokojenie podstawowych potrzeb jednostki i rodziny. Nie ozna­cza to równego dochodu i majątku dla każdego, gdyż taka teza byłaby trywialna. Chodzi o zaspokojenie podstawowych potrzeb obejmujących koszty utrzymania, mieszkanie i odzież, kształcenie itp. Jednostka i rodzina powinny dysponować dochodem na poziomie zapewniającym socjalne minimum egzystencji, poniżej którego zaczyna się obszar ubóstwa. Wzrost liczby osób żyjących na granicy ubóstwa jest sprzeczny z interesem społecznym, gdyż stanowi to czynnik zakłócający spokój społeczny i destabilizujący stosunki polityczne. Niezbędne jest zatem uzupełnienie dochodu warstw uboższych do poziomu zabezpieczającego minimum egzys­tencji.

Formy tego uzupełnienia są zróżnicowane. Najpierw należy wyjaśnić, w jakim stopniu może to nastąpić za pomocą mechaniz­mów rynkowych, by zachować pobudzanie do osiągania dochodu. Dopiero w przypadku, gdy rynek okaże się zawodny, należy sięgnąć do transferów budżetowych na rzecz osób i gospodarstw domowych. Mogą to być zasiłki, dodatki, procentowo określane podwyżki wynagrodzeń, formy waloryzacji o stopę inflacji itp.

/"Dla podziału dochodu istotne znaczenie ma wkład jednostki w procesie produkcji! Trudne jest w tym kontekście ustalenie, czy chodzi o wkład w tworzenie produktu społecznego, czy też o re­zultat wkładu pracy lub kapitału. Rynek kieruje się w odniesieniu do podziału dochodu różnymi kryteriami, np. wykształceniem, rzadkością pewnych zawodów, warunkami wykonywania pracy.

W praktyce okazuje się, że pracownicy o takich samych kwalifikacjach i takim samym wkładzie pracy otrzymują wyna­grodzenie różnej wysokości, co uzależnione jest od ich położenia na rynku (czyli nie tylko wkład pracy lub kapitału stanowią o wysokości osiąganego dochodu, lecz również warunki rynkowe). Jest to zgodne z zasadami gospodarki rynkowej. Problemem jednak jest los jednostek lub rodzin, którym te reguły rynkowe nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb na poziomie minimum egzystencji. Państwo nie może wobec tych osób lub rodzin za­chowywać się biernie, gdyż są one m.in. wyborcami z własnymi preferencjami, które, być może, znalazły swoje odbicie w pro­gramach partii politycznych.

w dyskusjach nad podziałem dochodu i majątku akcentuje się równość szans w dostępie do dóbr i ushig. Niestety, na wstępie trzeba podkreślić, że niezależnie od ustroju politycznego, nie da się urzeczywistnić równości szans, gdyż zdolności ludzkie nie mają charakteru egalitarnego. Ponadto wyposażenie w dobra rzeczowe i pieniądze daje różne szanse poszczególnym podmiotom lub rodzinom. Chodzi o to, by istniejące nierówności nie zamykały szans dotyczących kształcenia, ochrony zdrowia, stanowisk itp. Dlatego państwo powinno stworzyć system zmniejszający nierów­ność szans.

Jednakże państwo jest akurat przykładem postępowania od­wrotnego, gdyż przy obsadzaniu wysokich stanowisk niekoniecz­nie decydują zdolności i kwalifikacje, lecz przynależność partyjna.

Podział dochodu za pośrednictwem budżetu ma swoje granice zarówno po stronie dochodów, jak i wydatków budżetowych. Po stronie dochodów budżetowych tę granicę stanowi punkt, od którego na skutek wysokiego obciążenia podatkowego następuje spadek wpływów (tzw. efekt Laffera). Dalsze podwyższanie po­datków miałoby ten skutek, że rosłyby koszty wymiaru i poboru, przy równoczesnym spadku wpływów budżetowych, m.in. z po­wodu uchylania się od płacenia podatków i ucieczki w szarą sferę działalności.

Wydatki budżetowe na rzecz jednostek lub rodzin (tzw. trans­fery) mogą również prowadzić do negatywnych zachowań. Osoby otrzymujące świadczenia budżetowe mogą bowiem wychodzić z założenia, że istnieje szansa podwyższania dochodu bez wkładu pracy lub kapitału. W przypadku stosowania subwencji dla przed­siębiorstw, by sprzedawały one towary lub usługi po niższej cenie, może również dojść do nadużyć, gdy nabywcami będą zarówno ubożsi, jak i zamożniejsi. Dlatego ważne jest, aby ingerencja za pośrednictwem dochodów i wydatków budżetowych nie zakłóciła funkcjonowania rynku.

Ingerencja państwa dotyczy nie tylko podziału dochodu, lecz także majątku. Różne są formy tego podziału, wśród których istotne znaczenie ma opodatkowanie majątku. Może ono mieć formę nominalnego lub realnego obciążenia majątku. W pierwszym przypadku majątek stanowi podstawę sięgania do dochodu podat­nika. Natomiast w drugim przypadku następuje realne uszczup­lenie majątku, aż do jego konfiskaty włącznie. Może też mieć miejsce odwrotne postępowanie państwa, gdy prywatyzuje ono własne mienie.

Państwo może zmierzać także do stymulowania obowiązko­wych lub dobrowolnych oszczędności. Rozpowszechnioną formą obowiązkowych oszczędności są składki z tytułu ubezpieczenia społecznego. Dobrowolne formy oszczędzania, stymulowane przez państwo, są różne, np. premie, premie z tytułu oszczędzania na kupno mieszkania lub budowę domu, nabycie maszyn i urządzeń przez przedsiębiorców. Badania empiryczne wskazują na to, że tego rodzaju stymulacja nie zawsze prowadzi do pozytywnych skutków, zwłaszcza kiedy ma ona charakter pośredni. Dlatego wiele argumentów przemawia raczej na rzecz bezpośrednich trans­ferów dla zainteresowanych osób i rodzin.

Można twierdzić, że ingerencja państwa w sferę podziału dochodu i majątku prowadzi zawsze do zmiany struktury i pozio­mu cen towarów i usług. Dla funkcjonowania rynku może to mieć skutki niekorzystne. Jednakże rynek nie może stanowić jedynego kryterium kształtowania indywidualnego dochodu i ma­jątku.

Finanse publiczne spełniaj ^funkcję stabilizacyjną, która polega na pełnym wykorzystaniu czynników produkcji. W szczególności dotyczy to zapewnienia pełnego zatrudnienia i wykorzystania potencjału produkcyjnego. Istotnym przejawem funkcji stabiliza­cyjnej finansów publicznych jest dążenie do ograniczenia bez­robocia i inflacji. Okazuje się w praktyce, że mechanizmy rynko­we nie radzą sobie z tymi zjawiskami.

Państwo poprzez zwiększenie wydatków budżetowych może wpływać na zwiększenie ogólnego popytu, który z kolei będzie czynnikiem oddziałującym na ożywienie gospodarcze. Może też zastosować inny wariant, a mianowicie — podwyższyć podatki, by ograniczyć indywidualne dochody i popyt, co może korzystnie wpłynąć na ograniczenie stopy inflacji. Wybór jednej z metod zależy od jej skuteczności w osiąganiu założonych celów, które są weryfikowane za pomocą kryteriów rynkowych.

Interwencja państwa następuje również na rynku pieniężnym i dotyczy stabilizacji wartości pieniądza. Podstawowym narzę­dziem będzie kształtowanie wielkości pieniądza na rynku oraz stopy oprocentowania kredytu udzielanego bankom komercyjnym przez bank emisyjny. Dlatego ważne znaczenie ma wbudowanie w system finansowy instrumentów stabilizujących, które niejako automatycznie oddziałują na równowagę gospodarczą (ang. bu­ilt-in flexibility). Wymaga to jednak uwzględnienia w polityce fiskalnej postanowień obligatoryjnego działania w przypadku zmian koniunktury. Dlatego polityka fiskalna stanowi system instrumen­tów oddziaływania państwa na rzecz stabilizacji, które powinny być dostosowane do kształtowania się cyklu koniunkturalnego.

Poszczególne funkcje finansów publicznych będą szerzej wyjaś­nione w toku omawiania zagadnień stanowiących przedmiot pod­ręcznika.

3. Problematyka budżetu publicznego

3.1. Pojęcie i cechy budżetu

Na początku krótko zostanie wyjaśnione pojęcie budżetu pub­licznego. Ma ono charakter umowny i obejmuje budżet państwowy oraz budżety samorządu terytorialnego. Dla uproszczenia, w celach dydaktycznych, oba rodzaje budżetu będą w podręczniku okreś­lane mianem budżetu publicznego.

Budżet jest rdzeniem finansów publicznych i nerwem państwa. W strukturze jego dochodów i wydatków zawarty jest program rządzenia państwem. Dlatego jego pojęcie i cechy wymagają omówienia.

Pojęcie budżetu można określić jako: zestawienie dochodów i wydatków państwa w pewnym okresie. Jest to definicja dosyć ogólna i dlatego wymaga uzupełnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że budżet, jako najważniejszy plan finan­sowy, wymaga autoryzacji politycznej przez parlament i ciała przedstawicielskie samorządu terytorialnego w formie ustawy lub uchwały. Ma to określone konsekwencje, gdyż budżet jest aktem wiążącym organy państwowe i samorządowe, które są zobowiąza­ne do jego wykonywania.

Gromadzenie i wydatkowanie środków budżetowych ma cha­rakter jednostronny i arbitralny. Dochody budżetowe są groma­dzone w formie podatków i opłat, które mają charakter przymu­sowy i bezzwrotny. Podobnie jest z wydatkami, które są dokony­wane na podstawie jednostronnej decyzji organu państwowego

lub samorządowego.

pBudżet jako akt polityczny jest wynikiem kompromisu między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz grupami interesów. Siły te uczestniczą bowiem w procesie podejmowania decyzji dotyczą­cych planowania, wykonywania i kontroli budżetu. Kompromis ten jest zawierany w zasadzie na okres obowiązywania budżetu, tj. na 1 rok. 'Istotne znaczenie ma to, że budżet dotyczy przyszło­ści i dlatego tak ważne są metody prognozowania jego dochodów oraz wydatków. Stanowi on nie tylko finansową podstawę rządze­nia, lecz jest również instrumentem kontroli działalności organów wykonawczych.

Najwłaściwiej można określić cechy budżetu za pomocą zasad budżetowych. Pojęcie zasad budżetowych można dwojako for­mułować, a mianowicie jako postulaty odnoszące się wyłącznie do budżetu lub jako postulaty odnoszące się do każdego planu, w tym również do budżetu. W zależności od przyjętej konwencji, różny będzie katalog zasad budżetowych. W podręczniku zostaną przytoczone zasady budżetowe najczęściej formułowane w prawie budżetowym i doktrynie. Można tu wymienić następujące zasady budżetowe:

• uprzedni ości,

<— zupełności,

• jedności,

• specjalizacji,

• ogólności,

• jawności.

Zasada uprzedniości postuluje uchwalenie budżetu przed okre­sem, w jakim ma być wykonywany. Jest to zresztą postulat odnoszący się do każdego planu. Najczęściej konstytucje i prawo budżetowe nakładają obowiązek uchwalenia budżetu w końcu roku poprzedzającego okres budżetowy (w listopadzie lub grud­niu). W praktyce częste są naruszenia zasady uprzedniości i to zarówno ze strony rządu, jak i parlamentu. Rząd jest zobowiąza­ny do przedstawienia parlamentowi projektu budżetu w okreś­lonym terminie, umożliwiającym uchwalenie go przed rozpoczę­ciem roku budżetowego. Niekiedy, z powodu trudności politycz­nych (rząd koalicyjny), gospodarczych lub społecznych, rząd nie może wymaganego terminu dotrzymać.

W parlamencie również mogą się wydłużać prace nad projek­tem ustawy budżetowej z powodu trudności zawarcia kompromi­su między partiami politycznymi. Dlatego prawo budżetowe prze­widuje rozwiązania w okresie przejściowym, między upływem terminu do uchwalenia budżetu a jego rzeczywistym uchwaleniem. Można tu wymienić następujące rozwiązania tej kwestii:

• prowizorium budżetowe,

• prerogacja budżetu,

• prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu budżetu,

• upoważnienie rządu do dokonywania niezbędnych wydat­ków.

Prowizorium budżetowe jest tymczasową i skróconą ustawą budżetową. Można je określić jako namiastkę ustawy budżetowej. Jest ono autoryzowane przez parlament i obowiązuje do chwili uchwalenia właściwego budżetu. Dochody i wydatki ujęte są w prowizorium budżetowym w sposób ogólny. Zaletą jest zacho­wanie kompetencji parlamentu w okresie przejściowym.

... Prerogacja budżetu polega na przedłużeniu ważności budżetu ubiegłorocznego. Wówczas gospodarka budżetowa jest prowadzo­na na podstawie budżetu poprzedniego roku. Wychodzi się bo­wiem z założenia, że większość pozycji budżetowych wynika z zobowiązań zawartych w przepisach prawa lub umowach. Zmie­niają się jedynie kwoty dochodów i wydatków. Wadą tego roz­wiązania jest wykluczenie wpływu organów ustawodawczych na gospodarkę budżetową w okresie przejściowym.

Jako podstawę gospodarki budżetowej w okresie przejściowym przyjmuje się projekt budżetu. Rozwiązanie takie jest możliwe do zastosowania wówczas, gdy ta sama partia polityczna ma więk­szość w rządzie i parlamencie. W związku z tym można wyjść z założenia, że projekt budżetu zostanie w nie zmienionym kształ­cie uchwalony przez parlament.

Konstytucyjnie można przyznać rządowi prawo do dokonywa­nia koniecznych wydatków. Dotyczy to w szczególności nakładów na ustawowo przewidziane urządzenia (szkoły, szpitale itp.) i zo­bowiązania wynikające z ustaw. Ponadto wydatki te dotyczą także finansowania budów, zaopatrzenia, świadczeń i form pomo­cy, które uwzględniono w budżecie poprzedniego roku.

Wspomniane rozwiązania, chociaż są niezbędne, to jednak mogą paradoksalnie wpływać na odraczanie uchwalenia ustawy budżetowej, gdyż najtrwalsze są rozwiązania przejściowe i prowi­zoryczne.

Zasada zupełności budżetu postuluje odrębne ujęcie wszystkich dochodów i wydatków. Z tym łączy się budżetowanie brutto polegające na tym, że dochody i wydatki nie są ujęte saldem, lecz w całości. Pozwala to na ujęcie w budżecie całości stosunków finansowych państwa i samorządu terytorialnego oraz zapobiega tworzeniu odrębnych funduszów lub tzw. czarnych kas, które są poza kontrolą parlamentarną.

Budżetowanie brutto stosowane jest przy finansowaniu ad­ministracji publicznej realizującej podstawowe funkcje państwa. Są to te rodzaje działalności publicznej, które wiążą się ze świadczeniem usług nieodpłatnych lub bardzo nisko odpłatnych (symboliczna odpłatność) i wówczas osiągane przychody są sym­boliczne w relacji do ponoszonych kosztów. Dlatego koszty te w zdecydowanej części finansowane są z budżetu. .

Budżetowanie brutto nie może być stosowane w odniesieniu do wszystkich rodzajów działalności i dlatego występują odstęp­stwa. Dotyczą one przedsiębiorstw prowadzących działalność za­robkową oraz zaciągania kredytu.

Przedsiębiorstwa publiczne nie mogą być, z kilku powodów, rozliczane z budżetem brutto. Przede wszystkim spowodowałoby to nieuzasadnione „rozdęcie" budżetu, gdyż wszystkie przychody przedsiębiorstw byłyby odprowadzane do budżetu, z którego następnie pokrywano by wydatki. W rezultacie utrudniałoby to płynność finansową i konkurencję z przedsiębiorstwami prywa­tnymi. Dlatego też przedsiębiorstwa publiczne są rozliczane z budżetem netto, tj. nadwyżką lub niedoborem.

^Dochody budżetowe z tytułu zaciąganych kredytów również powinny być przedstawiane w ujęciu netto. Dochody z tytułu kredytów i wydatki na ich spłatę powinny być ujęte w budżecie saldem.

Tak więc w odniesieniu do rozliczeń z budżetem są stosowane dwie metody — budżetowanie brutto i netto. Wybór metody zależy od rodzaju rozliczanej działalności.

Zasada jedności budżetu postuluje, by dochody i wydatki organu prawa publicznego były ujęte w jednym budżecie. Jest to jednoznaczne z zasadą fiskalnej jedności kasowej. Formalnie cho­dzi zatem o ujęcie całej gospodarki budżetowej w jednym akcie, gdyż zapewnia to możliwość dokonania całościowej analizy. Jed­ność budżetu służy kompleksowej ocenie gospodarki budżetowej.

Odstępstwem od jedności budżetu jest zasada funduszów, która pozwala na tworzenie budżetów nadzwyczajnych lub dodatko­wych. Pojawia się wówczas dualizm lub pluralizm budżetowy, który prowadzi do rozczłonkowania publicznej gospodarki finan­sowej. Stanowi to zagrożenie dla budżetowych kompetencji par­lamentu, gdyż uchwalane dochody i wydatki są zawarte w kilku aktach, które z trudem można koordynować i kontrolować. Jeżeli do tego dodać zwiększające się skomplikowanie gospodarki bu­dżetowej, to można przyjąć, że na skutek tworzenia różnych funduszów władza wykonawcza może znaleźć się poza kontrolą parlamentu. W praktyce istnieje wiele funduszów pozabudżeto­wych, których uzasadnieniem jest ważność finansowanych zadań i zbytnie skrępowanie finansowania budżetowego.

W budżecie stosowany jest także podział na budżet bieżący i inwestycyjny (tzw. kapitałowy). Dla pierwszego jest charaktery­styczne finansowanie z wpływów podatkowych. Natomiast budżet inwestycyjny jest finansowany również z zaciąganych pożyczek. Tego rodzaju podział nie jest zaprzeczeniem zasady jedności.

Zasada jedności budżetu ma dwa aspekty —formalny i mate­rialny. Z punktu widzenia formalnego budżet powinien być zawar­ty w jednej ustawie budżetowej. Natomiast z punktu widzenia materialnego wpływy budżetowe powinny tworzyć jeden fundusz, z którego dokonywane są wydatki. Niekiedy budżet może być uchwalony kilkoma ustawami, a mimo to zapewniona będzie jedność materialna.

Zasada specjalizacji (określona niekiedy jako szczegółowość budżetu) postuluje, by dochody i wydatki budżetowe były od­powiednio uporządkowane. Specjalizacja budżetu ma trzy aspekty — rzeczowy (rodzajowy), ilościowy i czasowy.

Specjalizacja rodzajowa polega na tym, że w budżecie dochody są ujęte według źródeł, a wydatki według przeznaczenia. Ujęcie dochodów według źródeł ma na celu wskazanie na ich znaczenie fiskalne. Stanowią one zarazem granicę, poza którą w zasadzie nie powinny być dokonywane wydatki, gdyż inaczej pojawi się deficyt budżetowy i kwestia jego sfinansowania.

Wydatki budżetowe są ujęte według zadań, dzięki czemu ukazany jest zakres finansowania przez państwo poszczególnych rodzajów działalności. Wskazanie przeznaczenia wydatku wiąże wykonawców i każda zmiana wymaga uruchomienia odpowied­niej procedury. Najczęściej następuje to w formie przeniesienia wydatków (franc, virement) między wykonawców lub między zadania. Chodzi o to, by autoryzacja budżetu przez parlament nie mogła być dowolnie zmieniana przez rząd. Ma to zatem znaczenie nie tylko finansowe i porządkowe, lecz również polityczne.

Specjalizacja ilościowa polega na ujęciu w budżecie dochodów i wydatków w określonych kwotach. Dla wykonawców budżetu ma to inne znaczenie po stronie dochodów, i inne — po stronie wydatków. Po stronie dochodów kwotowe ujęcie stanowi wska­zówkę o niezbędnej wysokości dochodów dla pokrycia wydatków. Kwota dochodów jest pewnym minimum. Natomiast kwoty wy­datków budżetowych stanowią wielkości maksymalne, których w zasadzie nie należy przekraczać. Inaczej można mówić o poza- lub ponadplanowych wydatkach. Kwotowo określone wydatki ukazują stopień zaspokojenia potrzeb zbiorowych przez państwo. Dlatego wielkości te nie mogą być traktowane dowolnie.

Zmiana przeznaczenia wydatków jest dokonywana w formie ich przeniesienia, które dotyczy poszczególnych wykonawców bu­dżetu lub zadań. Przeniesienia wydatków budżetowych w obrębie danego budżetu nie zwiększają ich globalnej kwoty. Zwiększenie wydatków może nastąpić w budżecie dodatkowym. Zachowane zostaną wówczas kompetencje parlamentu w dziedzinie autoryza­cji budżetu. Ponadto rząd, proponując dodatkowe wydatki, jest zobowiązany do wskazania dodatkowych dochodów na ich sfi­nansowanie.

Specjalizacja czasowa polega na tym, że ujęte w budżecie dochody i wydatki mogą być, odpowiednio: uzyskiwane i doko­nywane, tylko w okresie obowiązywania ustawy budżetowej. Okresem tym jest najczęściej rok kalendarzowy lub budżetowy (1 lipca do 30 czerwca). Po upływie okresu budżetowego wygasa prawo do dysponowania zawartymi w budżecie środkami. Należy tu zwrócić także uwagę na możliwość różnego pojmowania spe­cjalizacji czasowej. Może ona dotyczyć okresów, na jakie zostały zaciągnięte zobowiązania do dokonania zapłaty lub okresów do­konywania zapłaty. Może to powodować przeniesienie w czasie dyspozycji wydatkami budżetowymi.

Na tym tle wyłania się kwestia okresu budżetowego. W prak­tyce okazuje się, że roczne okresy budżetowe nie dają możliwości długoterminowego planowania. Ponadto co rok niezbędne jest zawieranie kompromisów budżetowych, które są szczególnie trud­ne w okresach przedwyborczych. Dlatego postulowane jest prze­dłużenie okresu budżetowego do dwóch lub trzech lat. Chodzi o to, by budżetom towarzyszyły szeroko pojęte programy, częś­ciowo uwolnione od doraźnych kompromisów politycznych. Jak dotąd dyskusje na ten temat nie doprowadziły do rozwiązań praktycznych. Na przeszkodzie temu stoi m.in. resortowy układ wykonawców budżetu. Powoduje on, że dbałość o interes resortu ma pierwszeństwo przed interesem ogólnym. Ma to również podłoże polityczne, gdy rząd ma charakter koalicyjny o zróżni­cowanych interesach.

Granice specjalizacji wyznacza czytelność budżetu, która za­wiera się w kompromisie między zbytnią ogólnością i szczegóło­wością. Zbyt ogólne ujęcie dochodów i wydatków budżetowych daje swobodę wykonawcom, którzy mogą tym sposobem ograni­czyć kontrolę gospodarki budżetowej przez parlament. Taka sama argumentacja odnosi się do budżetu zbyt szczegółowego.

Postulat czytelności budżetu powinien być uwzględniony w klasyfikacji budżetowej, która odpowiada na trzy pytania: kto, skąd gromadzi dochody i na co przeznacza wydatki. Klasyfikacja budżetowa ma stronę podmiotową i przedmiotową. Strona pod­miotowa wskazuje wykonawców budżetu, do których należą m.in.: Kancelaria Sejmu i Senatu, Kancelaria Prezydenta, Urząd Rady Ministrów, ministerstwa, Najwyższa Izba Kontroli. Natomiast dochody budżetowe są ujęte według źródeł i form. Znacznie bardziej jest rozwinięta klasyfikacja wydatków, gdyż jest wielo­stopniowa i daje coraz bardziej szczegółowe informacje o prze­znaczeniu wydatków. Klasyfikację budżetu określa, w formie zarządzenia, minister finansów. Porządkuje ona dochody i wyda­tki oraz określa granice odpowiedzialności wykonawców budżetu, a także umożliwia kontrolę poprawności oraz legalności gospodar­ki budżetowej.

Zasada ogólności postuluje, by dochody budżetowe stanowiły źródło pokrycia dla wszelkich wydatków budżetowych. Wynika z tego zakaz wiązania dochodów z określonym celem, na jaki powinny być przeznaczone. Pozwala to na usprawnienie gospodar­ki budżetowej, gdyż inaczej mogłoby dojść do sytuacji, w której dochody z określonego źródła przewyższałyby potrzeby wynikają­ce z danego celu, na jaki są przeznaczone. Przykładowo mogłoby się okazać, że wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych są wyższe od potrzeb w dziedzinie finansowania szkol­nictwa, na które miałyby one być przeznaczone. Natomiast inne cele nie mogłyby być sfinansowane z powodu braku środków. Gospodarka budżetowa przypominałaby wówczas liczne i odręb­ne fundusze. Nastąpiłoby rozczłonkowanie gestii budżetowej ze wszystkimi negatywnymi tego skutkami.

Zasada jawności budżetu postuluje ujawnienie procedury pla­nowania, uchwalania i wykonywania budżetu oraz samej ustawy budżetowej. Chodzi o udostępnienie obywatelom, którzy są zara­zem wyborcami, wglądu w najistotniejsze nurty życia gospodar­czego, politycznego i społecznego. Warunkiem tego jest przejrzys­tość gospodarki budżetowej i dlatego:

• dane budżetowe powinny być regularnie publikowane (pu­blikacja ustawy budżetowej w Dzienniku Ustaw),

• debaty budżetowe powinny być dostępne dla publiczności,

• zarówno dane, jak i debaty budżetowe powinny być pod­dane krytycznej ocenie publicznej bez obawy o osobiste konse­kwencje.

Zasada jawności wynika z całokształtu demokratycznych sto­sunków w państwie i ma ona również aspekt emocjonalny, gdyż zainteresowanie wyborców prowadzi do ich zaangażowania poli­tycznego. Nie wszystkie pozycje budżetu mogą być całkowicie udostępnione publiczności, jak np. finansowanie obronności, spraw wewnętrznych. Nie oznacza to jednak ich utajnienia, gdyż odpowiednie komisje parlamentarne muszą mieć zagwarantowany dostęp do tych danych. Posiedzenia takich komisji nie są oczywiś­cie jawne, co tłumaczyć należy interesem państwa.

Istotne jest to, by budżet, który jest wyrazem politycznego kompromisu, nie był podporządkowany interesom partyjnym. Należy mieć świadomość tego, że uczestnictwo obywateli w kształ­towaniu gospodarki budżetowej ma, w decydującym stopniu, charakter bierny. Znaczny wpływ na taki stan rzeczy ma daleko posunięta fachowość spraw budżetowych. Istotna jest możliwość udziału aktywnego. Jest ona gwarantowana przepisami konstytu­cji i prawa budżetowego oraz innych aktów prawnych.

Dostrzegalne jest pominięcie w tym katalogu pewnych zasad budżetowych, jak np. równowagi budżetowej. Wynika to z pewnej dezaktualizacji niektórych zasad, w kontekście nowych trendów w gospodarce budżetowej. Wspomniana już równowaga budżeto­wa jest w praktyce trudna do osiągnięcia ze względu na dług publiczny i finansowanie zadań za pomocą deficytu (ang. dejicit spending). Stało się już regułą, że budżety publiczne są deficytowe, gdyż obietnice polityczne i zasady interwencjonizmu państwa nie pozwalają na zachowanie księgowej równowagi między dochoda­mi i wydatkami.

Wiele kwestii budżetowych jest rozstrzyganych poza parlamen­tem lub rządem, w ramach debat partyjnych i koalicyjnych, które nie kierują się zbyt rygorystycznie zasadami budżetowymi. Można to różnie oceniać, ale takie są fakty, które trudno jest zmienić za pomocą postulatów.

We współczesnej praktyce budżetowej trudne jest przestrzega­nie zasad budżetowych, gdyż jest ona zbyt złożona od strony podmiotowej i merytorycznej. Ważne jest jednak to, aby gos­podarka budżetowa nie była kształtowana w sposób dowolny.

3.2. Zasady i metody planowania budżetu

Planowanie budżetu jest jedną z faz procedury budżetowej, na którą składają się również: uchwalenie, wykonywanie i kontrola wykonania budżetu. W każdej z tych faz inne podmioty zajmują się budżetem i istnieje zmienność ról parlamentu i rządu. Kwestie te są regulowane postanowieniami konstytucji, prawa budżetowe­go, ustaw budżetowych lub innymi aktami prawnymi.

Planowanie budżetowe stanowi początek procedury budżeto­wej i jest inicjowane przez organy wykonawcze (rząd). Budżet jest nie tylko zestawieniem dochodów i wydatków, ale przede wszyst­kim rachunkowo ujętym programem rządu, w którego autoryzacji uczestniczy parlament. Dlatego inicjatywa rządowa w toku przy­gotowania projektu budżetu polega na wytyczeniu celów, które mają być w danym roku budżetowym sfinansowane.

Podstawowym celem jest zachowanie równowagi gospodarczej, przez co należy rozumieć uwzględnienie celów polityki alokacyj- nej, stabilizacyjnej i podziału. Szczególnie akcentowane jest dąże­nie do ograniczenia bezrobocia i inflacji. Dlatego w toku plano­wania budżetowego istotne znaczenie ma określenie preferencji, by ograniczyć konflikt dotyczący celów oraz organów opracowu­jących budżet.

Inicjatywa w odniesieniu do planowania budżetu należy do rządu, przez co w tej fazie następuje opracowanie tzw. budżetu egzekutywy. Tracę nad projektem budżetu rozpoczynają się na ponad rok przez rozpoczęciem okresu budżetowego. Podstawowe zadanie przypada w tej fazie ministrowi finansów. Znaczenie ministra finansów jest uzależnione od jego pozycji w rządzie, czy jest on primus inter pares, czy też — jednym z ministrów.

Minister finansów, według polskiej ustawy o prawie budżeto­wym, inicjuje prace nad projektem budżetu wspólnie z innymi ministrami oraz kierownikiem Centralnego Urzędu Planowania przez opracowanie projektu założeń polityki społeczno-gospodar- czej, które są następnie uchwalane przez Sejm. Jeżeli Sejm nie zdoła uchwalić tych założeń w terminie do 20 października roku poprzedzającego okres budżetowy, to rząd przygotowuje projekt ustawy budżetowej na podstawie projektu wspomnianych założeń.

Następnie minister finansów powinien przedstawić poszczegól­nym ministrom przegląd sytuacji finansowej państwa wraz z pro­gnozami na najbliższy rok budżetowy. Zarazem minister finansów określa zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projek­tu budżetu. Na tej podstawie poszczególne ministerstwa i inne jednostki organizacyjne opracowują zestawienia potrzeb finan­sowych. Są to przede wszystkim życzenia resortów dotyczące wysokości wydatków. Stąd też w toku prac nad projektem budże­tu należy spodziewać się redukcji proponowanych wydatków. Potrzeby są bowiem zawsze większe od możliwości ich zaspokojenia.

Projekt budżetu jest opracowywany w układzie resortowym (lub ministerialnym), gdyż decyzja o przyznaniu środków nie może mieć charakteru en bloc. Jest to niezbędne zarówno z punk­tu widzenia założeń gospodarki budżetowej, jak i politycznej odpowiedzialności z tytułu prowadzenia gospodarki budżetowej. Odpowiedzialność ta musi być bowiem zindywidualizowana, jeżeli budżet ma być programem rządzenia. Dlatego każdy z naczelnych organów państwowych jest wyraźnie w budżecie określony i wskazane są odpowiadające mu dochody i wydatki. Nie są one celowościowo powiązane, gdyż byłoby to sprzeczne z postulatem ogólnego charakteru dochodów budżetowych. Na podkreślenie zasługuje czas obowiązywania budżetu (1 rok), czego konsekwen­cją jest wygasanie dyspozycji środkami budżetowymi po upływie roku budżetowego.

Szczegółowo kwestie układu dochodów i wydatków w toku planowania budżetu określa klasyfikacja budżetowa. Jest ona konsekwencją postulatu szczegółowości budżetu.

Klasyfikacja budżetowa stanowi wewnętrzny porządek budże­tu w układzie podmiotowym (kto) i przedmiotowym (skąd do­chody i na co wydatki). Układ podmiotowy wskazuje organy prowadzące gospodarkę budżetową i jest on jednostopniowy. Natomiast układ przedmiotowy jest wielostopniowy, co wynika z konieczności szczegółowego ukazania źródeł i form dochodów oraz przeznaczenia wydatków. Kwestie te były omawiane na przykładzie zasady specjalizacji budżetu (por. podrozdział 3.1).

Inicjatywa w odniesieniu do przygotowania planu budżetu należy do organów wykonawczych państwa i samorządu. Dlatego budżet w kształcie planu można określać mianem budżetu egze­kutywy, w odróżnieniu od budżetu legislatywy (w formie ustawy budżetowej).

Cykl budżetowy rozpoczyna się na rok przed okresem, na jaki budżet ma być uchwalony. W fazie planowania najistotniejsze znaczenie ma określenie potrzeb i zestawienie ich z możliwościami finansowymi. Jest to najtrudniejsze zadanie, gdyż wymaga m.in. rozwiniętych metod prognozowania budżetu. Poszukiwanie no­wych metod prognozowania ma na celu zmianę koncepcji. Trady­cyjnie w planowaniu budżetowym określa się najpierw wydatki publiczne, a następnie — dochody publiczne oraz wielkość deficy­tu. Tymczasem pojawia się potrzeba określenia poziomu kosztów działalności publicznej.

Wśród metod planowania budżetowego na uwagę zasługują cztery, a mianowicie:

• system planowania, programowania i budżetowania,

• analiza korzyści i kosztów,

• budżetowanie na podstawie zerowej,

• ustawodawstwo zachodzącego słońca.

System planowania, programowania i budżetowania (ang. Plan- ning-Programming-Budgeting-System, PPBS) został sformułowany w latach sześćdziesiątych w celu przezwyciężenia wad planowania budżetowego zorientowanego na 1 rok oraz układ wydatków i układ resortowy. Chodziło bowiem o opracowanie zintegrowa­nego i kompleksowego systemu planowania oraz podejmowania decyzji. System ten obejmuje trzy fazy:

• planowanie,

• programowanie,

• budżetowanie.

W fazie planowania następuje określenie celów działalności publicznej, wzajemnych między nimi relacji oraz wyników tej działalności. W fazie programowania następuje opracowanie szcze­gółowych pakietów programów, za pomocą których poszczególne cele mają być realizowane. W związku z tym następuje selekcja zasobów rzeczowych i finansowych, niezbędnych do realizacji programów. Programowanie obejmuje kilka składników formal­nych. Zalicza się do nich:

• strukturę programów, gdzie następuje ich klasyfikacja we­dług znaczenia; struktura programu obejmuje również określenie postępowania dla osiągnięcia konkretnego celu,

• określenie zadań poszczególnych resortów w roku budżeto­wym,

• memorandum programu, które zawiera kryteria wyboru, uzasadnienie analiz i alternatyw oraz oceny,

• studia specjalistyczne, stanowiące pogłębioną analizę zało­żeń programu i służące przygotowaniu procesu podejmowania decyzji,

• program i plan finansowy, które zawierają średniotermino- wy przegląd świadczeń publicznych oraz związanych z tym kosz­tów.

W fazie budżetowania następuje czasowe i rzeczowe włączenie programów do budżetu rocznego.

W kilku krajach podjęto próbę praktycznego stosowania PPBS, lecz nie zdał on egzaminu. Jego stosowanie powodowało podwyższenie kosztów procesu podejmowania decyzji bez istotnej jego poprawy. Stało się tak dlatego, że trudno jest w praktyce zdefiniować rezultaty działalności publicznej. Ponadto trudno by­ło w praktyce stosować PPBS, gdy funkcjonowały nadal struktury resortowe, co musiało prowadzić do krzyżowania się obu struktur — programowej i resortowej. Administracja nie była zaintereso­wana w ukształtowaniu przejrzystego procesu podejmowania de­cyzji, gdyż byłby on łatwiejszy do kontrolowania i krytykowania z zewnątrz.

Można stwierdzić, że z punktu widzenia teoretycznego PPBS był właściwie opracowany, ale reforma budżetowa powinna uwzględniać aspekty praktyczne i być przeprowadzana stopniowo. Jednak PPBS wywarł znaczny wpływ na poglądy doktryny oraz praktykę. W praktyce bowiem wyłoniło się kilka mutacji tego systemu, które stanowią jego fragmenty. Niektóre kraje w celu racjonalizacji publicznej gospodarki finansowej posługują się w toku planowania budżetowego fragmentami PPBS.

Analiza kosztów i korzyści (ang. Cost-Benefit-Analysis) stanowi próbę zastosowania zasad rachunku ekonomicznego inwestycji prywatnych w odniesieniu do publicznej działalności finansowej. Analiza ta jest stosowana wobec publicznej działalności finan­sowej w wersji rozszerzonej, gdyż obejmuje, poza finansowymi kosztami i korzyściami (zyskiem lub stratą), także komponenty socjalne. Tymczasem w prywatnej gospodarce analiza ta dotyczy zysku. Rdzeniem analizy jest ocena wysokości kosztów i korzyści, wybór właściwych czynników socjalnych oraz uwzględnienie skut­ków podziału dochodu społecznego. Aby określić pojęcie kosztu i korzyści, należy posłużyć się definicją celowościową. Definicja ta wskazuje na to, że z uwzględnieniem celu kosztami są negatywne, a korzyściami — pozytywne skutki realizacji projektu.

Analiza kosztów i korzyści powinna udzielić odpowiedzi na trzy ogólne pytania:

— czy realizacja określonego projektu jest z punktu widzenia ekonomicznego możliwa,

jaki powinien być maksymalny zakres projektu,

— jakie alternatywy i w jakich warunkach powinny być brane pod uwagę.

Ogólnoekonomiczna ocena projektu wskazuje na decyzje, któ­re wykraczają poza obszar oddziaływania rynku. Mają one w za­sadzie charakter polityczny. Ponadto analiza kosztów i korzyści uwzględnia skutki, które przy ocenie działania rynku nie są brane pod uwagę, jak np. skutki społeczne. Ocena skutków nie ograni­cza się wyłącznie do aspektów finansowych (kształtowanie się dochodów i wydatków). Te cechy analizy kosztów i korzyści ukazują jej cele. Podstawowym bowiem celem jest podniesienie ogólnego dobrobytu. Można to osiągnąć wówczas, gdy krańcowe korzyści socjalne są równe krańcowym kosztom socjalnym. Ogra­nicza to zakres stosowania analizy kosztów i korzyści do projek­tów porównywalnych, o zbliżonym celu. Przykładowo oddzielnie można oceniać koszty i korzyści w dziedzinie spraw zagranicznych, nauki, opieki zdrowotnej.

Stosując analizę kosztów i korzyści, zmierza się do zapew­nienia alokacyjnej efektywności. Jest to możliwe w przypadku uwzględnienia optimum Pareto, tzn. że nikt nie powinien po­prawiać swego położenia kosztem pogorszenia cudzego. Jeżeli w toku realizacji projektu do takiego pogorszenia' dojdzie, to wyłania się kwestia kompensaty dla podmiotów, których położe­nie się pogorszyło. Na tym przykładzie wyraźniej widać uwzględ­nienie czynników socjalnych realizowanego projektu. Nie ma bowiem sytuacji, w której w toku realizacji projektu położenie podmiotów nie uległoby zmianie.

Kwestia kompensaty dla podmiotów ponoszących koszty re­alizacji projektu jest rozstrzygana w procesie podejmowania decy­zji politycznej i zależy w znacznej mierze od sposobu podej­mowania decyzji. Decyzje takie są podejmowane w głosowaniu (jednogłośnie lub zwykłą albo kwalifikowaną większością).

Stosowanie analizy kosztów i korzyści jest ograniczone do projektów stanowiących merytoryczną całość, np. dotyczących administracji, oświaty i nauki, ochrony zdrowia, obrony, wymiaru sprawiedliwości. W ramach danego rodzaju działalności, zawar­tego w określonym projekcie, można porównać korzyści i koszty oraz ocenić szanse i celowość realizacji projektu. Z punktu widze­nia zastosowania analizy kosztów i korzyści istotne jest określenie skutków zarówno realizacji projektu, jak i jego zaniechania, zgodnie z tezą: z zasadami i bez zasad (ang. with and withouł pńnciple). Dopiero na tym tle można prognozować wysokość dochodów lub wydatków budżetowych.

Stosowanie analizy kosztów i korzyści wymaga uwzględnienia stosunkowo szerokiego zakresu zagadnień. Przykładowo projekt budowy drogi może być oceniany za pomocą analizy kosztów i korzyści z różnych punktów widzenia. Jako korzyści można przyjąć: oszczędność czasu przejazdu, ograniczenie zatorów pojaz­dów, zmniejszenie zużycia paliwa i mniejszą liczbę wypadków. Natomiast do kosztów można zaliczyć: zwiększenie hałasu, zanie­czyszczenie powietrza, zniszczenie krajobrazu itp.

Ocena projektu za pomocą analizy kosztów i korzyści obej­muje zarówno zaspokojenie potrzeb, jak i wyrzeczenie się ich. Stąd też wynika postulat, by analiza taka była stosowana możli­wie wielostronnie i wyczerpująco, co w dużym stopniu jest deter­minowane celami rozpatrywanego projektu.

Nie tylko cele projektu są ważne, lecz również skutki jego realizacji. W literaturze na temat analizy kosztów i korzyści wymienia się najczęściej skutki bezpośrednie i pośrednie oraz realne i pieniężne.

Skutki bezpośrednie wynikają wprost z realizacji projektu, np. w przypadku budowy drogi korzyścią będzie skrócenie czasu przejazdu, a kosztami bezpośrednimi będą nakłady poniesione na budowę drogi (koszty inwestycji, koszty przygotowania decy­zji itp.).

Skutki pośrednie wykraczają poza cel projektu. W przypadku budowy drogi będzie to zniszczenie krajobrazu i zanieczyszczenie powietrza.

Skutki realne skupiają się na zmianie zaopatrzenia w dobra na skutek poprawy warunków produkcji.

Skutki pieniężne wynikają ze zmiany cen, co wiąże się z^e zmianą popytu (w następstwie realizacji projektu), w przypadku budowy drogi cena położonych przy niej gruntów może się podwyższyć lub obniżyć, w zależności od preferencji nabywców. Zmiany cen mogą z kolei wywołać dalsze skutki, które w fazie prognozowania i realizacji projektu nie były przewidywane. Jed­nak będą to skutki alokacyjne lub redystrybucyjne.

Wyniki analizy kosztów i korzyści dotyczące realizacji projek­tu powinny być sprowadzone do wspólnego mianownika. Dlatego niezbędne jest posłużenie się jednolitym sposobem oceny. Jako ocenę efektywności alokacyjnej przyjmuje się gotowość do sfinan­sowania. Polega ona na ustaleniu, w jakiej wysokości poszczegól­ne podmioty są gotowe ponieść nakłady na realizację rozpatry­wanego projektu. Dzięki tej analizie można określić korzyści i ograniczyć do minimum koszty. Jest to niezmiernie ważny aspekt, z punktu widzenia finansowania publicznego, w wyniku którego pojawiają się podmioty odnoszące korzyści lub ponoszące koszty, co ma także wydźwięk socjalny.

Przy stosowaniu analizy kosztów i korzyści wyłania się kwes­tia oprocentowania. Analizowane tą metodą projekty są realizo­wane bowiem w różnych okresach i w miarę wydłużania czasu pojawia się ryzyko kosztów i korzyści. Im wcześniejszy termin realizacji projektu, tym ryzyko jest mniejsze i tym większe mogą być korzyści. Wynika stąd, że jednostka kosztów i korzyści w początkowym okresie realizacji jest wyżej oceniana niż w póź­niejszym. Dlatego niezbędne jest określenie kosztów i korzyści realizacji projektu w różnych okresach oraz uwzględnienie ter­minu podejmowania decyzji, by na tej podstawie dokonać wyboru najkorzystniejszego rozwiązania (alternatywy).

Ocena projektu w przekroju czasowym jest funkcją procentu jako czynnika dyskontowego. Trudniejszym zadaniem jest wybór właściwej stopy procentowej. Wymaga to przeprowadzenia szere­gu analiz, które mają wskazać na rozłożenie realizacji projektu w czasie (preferencje dla krótko- lub średnioterminowych projek­tów) oraz na podział zasobów między sektor prywatny i publicz­ny. Wybór określonej stopy procentowej wywołuje zarówno sku­tki międzyokresowe, jak i międzysektorowe. Nie jest wskazany wybór rynkowej stopy procentowej, gdyż rynek nigdy nie jest w stanie zrównoważonym.

Wyniki stosowania analizy kosztów i korzyści ulegają zmianie w okresie między podjęciem decyzji o realizacji projektu a fak­tycznym przebiegiem wykonania. Wahania te nie pozostają bez wpływu na zdolność produkcyjną realizowanego projektu. Uwzględnienie stopy procentowej w toku posługiwania się analizą kosztów i korzyści jest jednym z trudniejszych zadań. Wiadomo bowiem, że należy tę stopę uwzględniać, ale nie zawsze wiadomo, w jaki sposób.

Niektóre kraje wprowadziły do prawa budżetowego postano­wienia o planowaniu budżetu za pomocą analizy kosztów i korzy­ści (np. RFN). Można by pod adresem polskiego ustawodawcy postulować włączenie do prawa budżetowego podobnych postano­wień, które wpłynęłyby na usprawnienie planowania budżetowego.

Budżetowanie na podstawie zerowej (ang. Zero-Base-Budgeting) jest stosowane w USA od połowy lat siedemdziesiątych. Idea tej metody planowania budżetowego polega na tym, że zarówno zadania kontynuowane, jak i nowe są planowane od początku (czyli od zera). Tradycyjne planowanie daje pierwszeństwo zada­niom, które w bieżącym budżecie są już ujęte. Jest to przejaw dążenia do kontynuacji. W rezultacie zadania nowe są w gorszej sytuacji. W celu planowania budżetowego metodą ZBB przygoto­wywane są pakiety decyzyjne (ang. decision packages) dla każdej jednostki administracji publicznej, które obejmują jej zadania i wariantowo ujęte sposoby ich realizacji. Ma to umożliwić wybór najefektywniejszych metod realizacji zadań. Dopiero na tej pod­stawie określa się wysokość wydatków na poszczególne zadania. Pozwala to na bardziej przejrzyste zestawienie zadań i wydatków organów administracji publicznej.

Zastosowanie tej metody planowania budżetowego jest uzależ­nione od podziału kompetencji między organy różnych stopni aparatu administracyjnego. Można też określić maksymalny po­ziom wydatków, planowanych przez organy poszczególnych sto­pni (np. I stopień — 40%, II — 30%, III — 30%).

Słabością tej metody jest brak ogólnych kryteriów kształ­towania zadań, nakładów i decyzji. Są one podejmowane w ra­mach układów resortowych, co może prowadzić do wykorzystania tej metody w celach odbiegających od założonych. Może to mieć miejsce wówczas, gdy zadaniom o mniejszym znaczeniu nadaje się większe, by ze względu na taktykę polityczną zostały one włączo­ne do budżetu.

Metoda ustawodawstwa zachodzącego słońca (ang. Sunset-Legi­slation) ma na celu wzmocnienie kontroli ciał ustawodawczych w odniesieniu do samego procesu planowania budżetowego. Obec­nie kontrola tych ciał ogranicza się raczej do oceny skutków gospodarki budżetowej. Dlatego postuluje się, by w pewnych okresach (5- lub 10-letnich) przeprowadzano kontrolę obowiązu­jącego ustawodawstwa budżetowego z punktu widzenia jego efek­tywności i celowości, w kontekście realizowanych zadań. Sun- set-Legislation ma wzmocnić odpowiedzialność ciał ustawodaw­czych, by zwiększyć racjonalność podejmowania decyzji przez organy wykonawcze. Trudno oceniać przydatność tej metody planowania. Można powiedzieć, że jest ona stosowana koniunktu­ralnie. Przede wszystkim przed wyborami parlamentarnymi partie polityczne głoszą potrzebę wzmocnienia roli parlamentu i m.in. zmiany prawa budżetowego, ale po wyborach sprawa ta ulega zapomnieniu i wszystko wraca do dawnego rytmu.

Warto zwrócić uwagę na postanowienie polskiego prawa bu­dżetowego w dziedzinie metod planowania. W Małej Konstytucji z 1992 r. brak jest postanowień dotyczących tej problematyki. Można twierdzić, że konstytucja jest aktem prawnym nie zaj­mującym się takimi szczegółowymi kwestiami. Jednak ogólne zasady planowania budżetu państwowego powinny być w kon­stytucji uregulowane.

Ustawa o prawie budżetowym z 1991 r. w rozdziale 4 reguluje m.in. opracowywanie budżetu państwa. Postanowienia te zasługu­ją na przytoczenie. Punktem wyjścia przy tworzeniu projektu budżetu państwa są założenia polityki społeczno-gospodarczej, opracowywane przez kierownika Centralnego Urzędu Planowania wspólnie z ministrem finansów i zainteresowanymi ministrami.

Projekt tych założeń jest przedkładany (po ich uchwaleniu przez Radę Ministrów) Sejmowi i Senatowi w terminie do 30 wrześ­nia. Sejm w terminie do 20 października powinien uchwalić założenia polityki społeczno-gospodarczej (art. 31 ust. 1 ustawy

1. prawie budżetowym). Art. 31 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli Sejm nie uchwali założeń we wspomnianym terminie, to rząd opracuje projekt ustawy budżetowej na podstawie przedstawio­nych założeń. Można by twierdzić, że wówczas projekt budżetu jest przedstawiany Sejmowi przez Radę Ministrów na podstawie projektu założeń polityki społeczno-gospodarczej. Może to w ogó­le skomplikować uchwalenie budżetu, gdy ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium budżetowym nie zostaną uchwalone przed rozpoczęciem roku budżetowego. Wówczas, zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o prawie budżetowym, powstanie sytuacja, w której gospodarka budżetowa będzie prowadzona na podstawie dwóch projektów — projektu założeń polityki społeczno-gospodarczej

2. projektu ustawy budżetowej.

Należy zauważyć, że art. 33 ust. 5 ustawy o prawie budżeto­wym wpływa destabilizująco na finanse publiczne i powinien być uchylony.

Określenie szczegółowej metodologii opracowywania budżetu należy do ministra finansów. Określa on szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu budżetu. Materia­ły do projektów poszczególnych części opracowują właściwi mini­strowie. Opracowywanie budżetu zostało zbyt ogólnie potraktowa­ne przez ustawę o prawie budżetowym. Niezbędne byłoby okreś­lenie przynajmniej metod opracowania budżetu w odniesieniu do różnych grup wydatków. Budżet jest bowiem programem rządzenia i dlatego metody planowania powinny być unormowane postano­wieniami ustawy. Przeniesienie tej kwestii do przepisów wykonaw­czych ministra finansów tworzy warunki do dowolnego określania metodologii planowania na poszczególne lata budżetowe.

Postanowienia art. 31 ust. 3 pkt 2 ustawy o prawie budżeto­wym mają charakter wybitnie proceduralny, gdyż zgodnie z nimi minister finansów włącza do projektu budżetu państwa dochody

i wydatki Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezy­denta, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatel­skich, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Najwyższej Izby Kontroli i Państwowej Inspekcji Pracy.

Opracowanie projektu ustawy budżetowej należy do ministra finansów, który wraz z uzasadnieniem i wykazem spraw spornych przedkłada go Radzie Ministrów (art. 31 ust. 3 pkt 3 ustawy

1. prawie budżetowym). Ponadto minister finansów ustala propo­nowane subwencje ogólne dla gmin i ich kwotę zbiorczą włącza

~~do projektu ustawy budżetowej. Do projektu włącza także wyda­tki związane z poręczeniami kredytów bankowych, udzielonych przez Radę Ministrów i ministra finansów.

W ustawie o prawie budżetowym nie ma wzmianki o relacji prac planistycznych do niektórych zasad budżetowych, jak np. jedności, zupełności. Tymczasem uregulowanie tej kwestii ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilności gospodarki budże­towej. Nie została określona metoda planowania budżetowego, np. analiza kosztów i korzyści lub fragmenty PPBS. Takie po­stanowienia są zawarte w ustawodawstwie budżetowym niektó­rych krajów europejskich.

Ważnym zagadnieniem z dziedziny opracowywania projektu bud­żetu jest określenie relacji planowania rocznego do wieloletniego. Budżet jest bowiem narzędziem alokacji, podziału i stabilizacji, więc powinien nawiązywać do prognozowania cyklu koniunktural­nego. Cykl koniunkturalny ma przebieg wieloletni i tym samym planowanie budżetu powinno być ujęte w okresach wieloletnich. Oczywiście będzie ono stosunkowo ogólne, ale zostanie przed­stawiona polityka budżetowa państwa na okresy wieloletnie. Jest to ważne ze względu na cykl wyborów parlamentarnych i układy koalicyjne rządu. Cykle polityczne zakłócają prace nad projek­tami budżetu, a partie polityczne kierują się interesami doraź­nymi. Uregulowanie założeń planowania wieloletniego w kon­stytucji i prawie budżetowym mogłoby te wahania ograniczyć.

Istotną sprawą jest określenie, w jakim stopniu dochody

1. wydatki, ujęte w projektach wieloletnich, powinny być uwzględ­nione w projekcie ustawy budżetowej na dany rok. Nie jest to łatwe do uregulowania, gdyż 70-85% pozycji budżetowych stano­wią zadania kontynuowane. W rezultacie zadania nowe mają małe szanse na uwzględnienie ich w budżecie rocznym. Tym niemniej prognozy, dotyczące wieloletniego kształtowania się do­chodów i wydatków, powinny stanowić punkt wyjścia dla rocz­nego planowania budżetowego. Można by postulować zastosowa­nie w tym celu metody zerowej podstawy budżetowania, tj. zadania kontynuowane i nowe powinny mieć takie same szanse włączenia do budżetu. Należy zauważyć, że byłby to tylko postu­lat, gdyż w praktyce minister finansów jest związany uprzednimi zobowiązaniami, wynikającymi z przepisów prawa lub umów.

W ustawie o prawie budżetowym nie ma postanowień doty­czących planowania pożyczek zaciąganych w celu sfinansowania wydatków budżetowych. Tymczasem stanowią one, oprócz podat­ków, istotne źródło finansowania wydatków budżetowych, zwła­szcza w dziedzinie inwestycji. Pozwoliłoby to, już w fazie plano­wania budżetu, na zakreślenie ram zadłużenia publicznego. Pro­jekt ustawy budżetowej powinien wprawdzie zawierać dane o wiel­kości przyrostu zadłużenia, ale nie określa on metod planowania zadłużenia, przez co nie jest dokładnie określona ani jego wyso­kość, ani struktura.

Przegląd metod planowania budżetowego ma uwidocznić po­trzebę usprawnienia opracowania budżetu. Wydaje się, że w prak­tyce nie wystarczy stosowanie jednej z metod, lecz kompozycji kilku z nich. Wszelkie teoretyczne rozważania mają małą wartość w konfrontacji z decyzją polityczną i potrzebą poszukiwania kompromisu. Jednak dla uniknięcia zupełnej dowolności w podej­mowaniu decyzji budżetowych niezbędne jest posługiwanie się odpowiednimi metodami. Proces podejmowania decyzji jest wów­czas bardziej przejrzysty i łatwiejszy do kontrolowania.

3.3. Zasady uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu

Uchwalanie budżetu należy do organów ustawodawczych (lub uchwałodawczych organów samorządu terytorialnego). Budżet, jako finansowy program rządzenia państwem, wymaga politycz­nej autoryzacji przez parlament. Jest to wyłączna kompetencja parlamentu. Kwestia autoryzacji jest regulowana w konstytu­cjach poszczególnych państw. Projekt budżetu przekazany przez rząd parlamentowi jest przedmiotem dalszych prac. Koncentrują się one przede wszystkim w komisji budżetowej (określenia tych komisji są różne, ale zawsze obejmują kwestie budżetowe) oraz komisjach zajmujących się poszczególnymi dziedzinami działal­ności publicznej, jak np. obrona, oświata i nauka, ochrona zdrowia.

Komisje branżowe zajmują się poszczególnymi fragmentami budżetu odnoszącymi się do resortów. Postulaty formułowane w toku prac tych komisji są przekazywane komisji budżetu, która dokonuje kompleksowej oceny projektu budżetu i formułuje od­powiednie wnioski.

Debatę parlamentarną nad budżetem rozpoczyna z reguły expose ministra skarbu, który w imieniu rządu przedstawia pod­stawowe założenia projektu budżetu. Następnie przewodniczący komisji budżetowej przedstawia stanowisko parlamentu. Oba te wystąpienia inicjują plenarną debatę parlamentarną nad projek­tem budżetu. Debata parlamentarna ma formę czytania projektu budżetu, które może być jedno-, dwu- lub trzykrotne. Uzależ­nione jest to od postanowień konstytucyjnych, prawa budżetowe­go i regulaminu obrad parlamentu.

Po zamknięciu debaty parlamentarnej następuje głosowanie nad projektem budżetu. W zasadzie stosowana jest zwykła więk­szość głosów, przy obecności co najmniej połowy posłów, lub też przyjęte są inne sposoby głosowania. Po podpisaniu ustawy bu­dżetowej i jej opublikowaniu w dzienniku urzędowym, wchodzi ona w życie.

W prawie budżetowym z reguły określa się, że budżet powi­nien być uchwalony przed okresem, w jakim ma obowiązywać. Najczęściej będą to miesiące listopad lub grudzień. Chodzi o to, by postulat uprzedniości budżetu był dochowany. Jeżeli par­lament nie zdoła uchwalić budżetu przed określonym terminem, to stosowane są różne rozwiązania, o czym była mowa w toku omawiania zasady uprzedniości budżetu (por. podrozdział 3.1).

W ustawie o prawie budżetowym z 1991 r. w zasadzie brak jest postanowień dotyczących uchwalania ustawy budżetowej. W art. 33 ust. 1 ustawy o prawie budżetowym jest zawarte postanowienie, że Rada Ministrów uchwala projekt ustawy bu­dżetowej i wraz z uzasadnieniem przedstawia go Sejmowi i Sena­towi w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budże­towy.

W art. 33 ust. 3 jest mowa o zwłoce Rady Ministrów w przed­stawieniu Sejmowi i Senatowi projektu ustawy budżetowej oraz konieczności przedstawienia projektu ustawy o prowizorium bu­dżetowym. Natomiast nie ma postanowień dotyczących procedury prac Sejmu i Senatu nad projektem ustawy budżetowej lub prowizorium budżetowym. Regulacja takich kwestii, o charak­terze ustrojowym, nie może opierać się tylko na regulaminach prac Sejmu i Senatu, gdyż mają one charakter porządkowy. Może to prowadzić do destabilizacji prac nad projektem ustawy budże­towej, zwłaszcza wydłużać terminy jej uchwalenia bez następstw politycznych.

Praktyka uchwalania ustawy budżetowej w Polsce wyraźnie ukazuje ten destabilizujący nurt. Na skutek tego debata budżeto­wa przekształca się w znacznym stopniu w debatę o regulowaniu obciążeń podatkowych, co jest podyktowane koniecznością ogra­niczenia deficytu budżetowego. Jednak debata nad projektem ustawy budżetowej nie powinna wiązać się z dokonywaniem corocznych zmian ustaw podatkowych, jak np. podatku dochodo­wego od osób fizycznych lub VAT-u. Inaczej zatraca się koncep­cję kształtowania prawa podatkowego i destabilizuje finanse pub­liczne. W tej dziedzinie ustawa o prawie budżetowym wymaga pilnej zmiany i uzupełnienia. Podstawę tych zmian powinny stanowić postanowienia konstytucji o ustroju finansowym państwa.

Jedną z trudniejszych faz jest wykonywanie budżetu, gdyż następuje jego konfrontacja z realiami. W prawie budżetowym formułowanych jest kilka zasad wykonywania budżetu.

Przede wszystkim, wykonanie budżetu należy do organów wykonawczych państwa i samorządu terytorialnego. Organy te są upoważnione, ale nie zobowiązane do wykonania budżetu. Ozna­cza to, że nie są zobowiązane do całkowitego wydatkowania środków budżetowych, gdyż powinny się kierować gospodarnoś­cią i oszczędnością. Nie powinny przy tym w zasadzie przekraczać wydatków przeznaczonych na dany cel lub zmieniać ich prze­znaczenia. Ważne jest także dokonanie wydatków w danym roku budżetowym. Jednakże tych zasad nie można ani dowolnie tłuma­czyć, ani ich dogmatycznie przestrzegać, gdyby miało to być niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznej gospodarki finansowej.

Wykonywaniu budżetu poświęcony jest rozdział 6 ustawy o prawie budżetowym, chociaż i w rozdziale 4 są zawarte wzmianki o wykonywaniu budżetu. Te ostatnie dotyczą opracowywania przez dysponentów budżetu układów wykonawczych (art. 36 ustawy o prawie budżetowym).

Ogólny nadzór nad wykonywaniem budżetu sprawuje Rada Ministrów, która w tym celu może wydawać odpowiednie wytycz­ne. Z kolei do ministra finansów należy ogólna kontrola realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa oraz utrzymanie równo­wagi budżetowej. Kontrola równowagi budżetowej jest problema­tyczna w kontekście treści art. 5 ust. 1 ustawy o prawie budżeto­wym, który nie formułuje obowiązku zachowania równowagi. Dysponenci części budżetu (m.in. ministrowie) i wojewodowie sprawują nadzór oraz kontrolę nad całością gospodarki finan­sowej podległych im jednostek organizacyjnych.

Ustawa o prawie budżetowym zawiera upoważnienie dla mini­stra finansów do:

• zaciągania kredytów w bankach,

• emisji obligacji i bonów skarbowych oraz innych skar­bowych papierów wartościowych,

• nabywania i zbywania nieskarbowych papierów wartoś­ciowych, co ustawa budżetowa może ograniczyć.

Ministrowie i wojewodowie dokonują okresowych ocen w od­niesieniu do dochodów i wydatków oraz przebiegu wykonania zadań, przez podległe im jednostki organizacyjne, a także — w razie potrzeby — dokonują odpowiednich korekt.

Ustawa o prawie budżetowym w art. 42 ust. 1 wymienia następujące zasady wykonywania budżetu:

• pełna i terminowa realizacja zadań,

• terminowa realizacja dochodów budżetowych,

• dokonywanie wydatków budżetowych w granicach kwot określonych w budżecie, zgodnie z planowanym ich przeznacze­niem, w sposób celowy i oszczędny,

• zlecanie zadań na podstawie wyboru najkorzystniejszej ofer­ty wykonania,

• ponoszenie wydatków nieprzewidzianych, które wynikają z tytułów egzekucyjnych (dokonywane z budżetu bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel),

• zwiększenie planowanych wydatków budżetowych w grani­cach planowanych rezerw,

• zwrot nie wykorzystanych dotacji celowych dla gmin (na realizację zadań zleconych) do budżetu państwa.

Szczegółowe zasady i tryb wykonywania budżetu państwa zostały określone w rozporządzeniu ministra finansów z 2 sierp­nia 1991 r. (Dz.U. nr 76, poz. 333 z późniejszymi zmianami). Należy zauważyć, że redakcja zasad wykonywania budżetu w ustawie o prawie budżetowym jest niestaranna i dosyć przypad­kowa. Tymczasem niezbędne jest nawiązanie do ogólnych zasad budżetowych i ich rozwinięcie.

Minister finansów, ministrowie, wojewodowie i rada gminy mogą podjąć decyzję o blokowaniu planowanych wydatków bu­dżetowych. Oznacza to częściowy lub całkowity zakaz dyspono­wania wydatkami do końca roku budżetowego.

Ustawa o prawie budżetowym w art. 43 ust. 1 określa na­stępujące przypadki blokowania wydatków:

• niegospodarność,

• opóźnienie realizacji zadań,

• naruszenie zasad wykonywania budżetu.

Ponadto powodem blokowania wydatków budżetu może być zagrożenie równowagi budżetowej. Decyzję taką podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji sejmowej do spraw budżetu. Minister finansów może przenieść zablokowane kwoty wydatków budżetu państwa do rezerw celowych.

Obsługa bankowa budżetu państwa należy do Narodowego Banku Polskiego, który prowadzi odpowiednie rachunki. Jedno­stki gospodarki pozabudżetowej są obsługiwane przez dowolne banki.

Treść rozdziału 6 ustawy o prawie budżetowym wymaga precyzyjniejszego uregulowania, z uwzględnieniem zasad budżeto­wych, gdyż inaczej te ostatnie zawisną w próżni.

W okresie między planowaniem i uchwaleniem budżetu a jego wykonywaniem mogą zmienić się warunki gospodarcze, socjalne i polityczne. Organy wykonujące budżet powinny mieć możliwość jego aktualizowania.

Istnieje kilka sposobów aktualizacji budżetu w toku jego wykonywania. Podstawowe znaczenie ma przenoszenie środków na wydatki budżetowe (franc. \irement). Nie zmienia ono globalnej kwoty wydatków, lecz ich przeznaczenie.

Przeniesienia wydatków budżetowych mogą być dokonywane między poszczególnymi organami administracji publicznej oraz poszczególnymi zadaniami. Ten pierwszy podział ma charakter podmiotowy i jest jednostopniowy. Natomiast drugi ma charakter przedmiotowy i jest wielostopniowy, gdyż jest on uzależniony od tego, między jakimi podziałkami klasyfikacji jest dokonywany.

W prawie budżetowym może być określonych kilka rodzajów zakazów dokonywania przeniesień. Najczęściej przeniesienia nie powinny zmieniać globalnej kwoty wydatków na płace i inwesty­cje. Przewidziany jest zakaz przenoszenia wydatków po upływie roku budżetowego. Chodzi o to, by decyzje o przeniesieniu wy­przedzały wydatkowanie środków, a nie na odwrót. W praktyce te zakazy są relatywizowane, co wynika z tego, że decyzje o prze­niesieniach wymagają decyzji politycznych, a te mają charakter kompromisowy.

Przeniesienie wydatków budżetowych zostało uregulowane w art. 45 ustawy o prawie budżetowym. Postanowienia te mają charakter proceduralny. Wydatki budżetowe mogą być przenoszo­ne przez ministra finansów, ministrów i wojewodów.

Minister finansów może przenosić wydatki między częściami i działami tylko w celu wykonania ustaw, a także — za zgodą właściwych ministrów — przenosić wydatki między częściami budżetu państwa, w obrębie jednego działu.

Ministrowie i wojewodowie mogą dokonywać przeniesień wy­datków między rozdziałami i paragrafami, w ramach danej części i działu budżetu państwa, oraz przekazywać niektóre upoważ­nienia jednostkom podległym.

Przeniesienia wydatków budżetowych podlegają pewnym ogra­niczeniom i nie można w tej formie zwiększać kwoty wydatków na wynagrodzenia oraz innych wydatków, którym na podstawie odrębnych ustaw nadano charakter dyrektywny. To ostatnie sfor­mułowanie budzi wątpliwości, gdyż brak jest precyzyjnej definicji dyrektywności budżetu w ogóle. Sformułowanie to jest reliktem ustaw o prawie budżetowym z lat pięćdziesiątych. Ponadto chara­kterystyczne jest ograniczenie możliwości przenoszenia wydatków na zwiększenie wynagrodzeń. Natomiast w odniesieniu do innych rodzajów wydatków budżetowych nie stosuje się ograniczeń.

Wydaje się, że zwiększenie wynagrodzeń sfery budżetowej nie może powodować zbytnich zakłóceń, dotyczących kształtowania się stopy inflacji, i przez to trudno zrozumieć restrykcje odnoszące się do tej grupy wydatków. Tym bardziej że można je złagodzić w następstwie uchwalenia odpowiedniej ustawy (art. 45 ust. 6 ustawy o prawie budżetowym).

W toku wykonywania budżetu może pojawić się konieczność zwiększenia nakładów na zadania, których nie można było prze­widzieć w czasie planowania, lub których realizacja wymaga wyższych nakładów od przewidzianych w budżecie. Są to wydatki ponad- lub pozaplanowe. Wówczas zmiany przeprowadzane są z reguły w formie budżetu dodatkowego lub nadzwyczajnego. Wybór form zależy od postanowień konstytucyjnych i prawa budżetowego.

W ustawie o prawie budżetowym z 1991 r. nie ma posta­nowień na temat budżetu dodatkowego lub nadzwyczajnego. Wydatki nieprzewidziane są finansowane z ogólnej rezerwy bu­dżetowej, którą dysponuje Rada Ministrów (art. 46 ust. 1 ustawy

1. prawie budżetowym). Rada Ministrów odpowiednią uchwałą z 1991 r. upoważniła jej prezesa oraz ministra finansów do dysponowania taką rezerwą. Wynosi ona 1% wydatków budżetu (art. 4 ust. 1 ustawy o prawie budżetowym).

Należy postulować zmianę prawa budżetowego w tej dziedzi­nie, gdyż w praktyce pojawiają się sytuacje i okoliczności, które w toku planowania budżetu nie mogły być uwzględnione, a wy­magają zwiększonych wydatków. Decyzja o finansowaniu okolicz­ności nieprzewidzianych lub nadzwyczajnych powinna należeć do parlamentu. W związku ze stowarzyszaniem się Polski z Unią Europejską niezbędne jest dostosowanie polskiego prawa budżeto­wego do standardów Unii. Pozostawienie wyłącznej decyzji rządo­wi o nieprzewidzianych lub nadzwyczajnych wydatkach narusza konstytucyjną zasadę autoryzacji budżetu przez parlament.

Na uwagę zasługuje także kwestia równowagi_budżetowej^ Trzeba stwierdzić, że prawo budżetowe zawiera postanowienia dotyczące zachowania równowagi i przewiduje także odpowie­dzialność dyscyplinarną za jej naruszenie. Jednak w praktyce rzadko spotyka się budżety zrównoważone. Ponadto należy zadać pytanie, czy chodżi o zachowanie rachunkowej równowagi miedzy dochodami i wydatkami, czy też o zaspokojenie potrzeb finan­sowanych z budżetu. Rządy opowiadają się z reguły za tym drugim podejściem, czego konsekwencją jest deficyt budżetowy. Można twierdzić, że postulat zachowania równowagi budżetowej ma charakter dyscyplinujący, ale to jeszcze nie wystarczy do podjęcia decyzji, dotyczących zaspokojenia potrzeb zbiorowych

1. związanych z tym wydatków. Takie decyzje mają bowiem charakter polityczny i mogą być podjęte w następstwie kompro­misu różnych preferencji. Ocena postulatu równowagi budżetowej może być zatem dokonywana na podstawie kryteriów politycz­nych. Inaczej należałoby przyjąć prawny punkt widzenia.

Na uwzględnienie zasługuje także prawo rządu do ryzyka w prowadzeniu gospodarki budżetowej. Ryzyko w publicznej gospodarce finansowej nie ma jednak tylko aspektu rachunkowe­go, lecz nade wszystko ekonomiczny, polityczny i socjalny. Ten splot wątków ryzyka w publicznej gospodarce finansowej ukazuje zakres problemów związanych z zachowaniem równowagi budże­towej i jej oceną. Ocena bowiem należy do parlamentu, co determinuje jej polityczny charakter.

Ocena wykonania budżetu jest formą jego kontroli. Kontrolą budżetu zajmują się organy administracji publicznej, wyspecjalizo­wane organy kontroli oraz parlament.

Organy administracji publicznej zajmują się kontrolą wewnę­trzną wykonania budżetu przez podległe jednostki organizacyjne. Jest to w zasadzie kontrola w toku prowadzenia działalności budżetowej, która ma na celu bieżące usuwanie dostrzeżonych nieprawidłowości, przede wszystkim z punktu widzenia gospodar­ności i legalności. Szerokie kompetencje kontrolne mają wyspe­cjalizowane organy kontroli (np. NIK). Są one wydzielone z or­ganów administracji publicznej i nie podlegają rządowi. Charak­teryzuje je ponadto wysoki stopień niezależności od rządu, gdyż stanowi to gwarancję zaufania do przedstawianych ocen gospodar­ki budżetowej. Organy te w wielu krajach podlegają parlamentowi i stanowią jego organ kontrolny. Ma to na celu podkreślenie kontrolnych funkcji parlamentu.

Najczęściej kontrola dokonywana przez organ wyspecjalizowa­ny następuje po wykonaniu budżetu, rzadziej w toku wykonywa­nia. Kontrola taka ma najszerszy zasięg merytoryczny i obejmuje badanie legalności, gospodarności itp. Wyspecjalizowany organ kontroli przedstawia parlamentowi wyniki kontroli wykonania budżetu w formie sprawozdania. Jest ono przedmiotem prac komisji parlamentarnych i stanowi dla parlamentu istotną prze­słankę do podjęcia uchwały w przedmiocie absolutorium dla rządu.

W toku debaty parlamentarnej sprawozdanie wyspecjalizowa­nego organu kontroli podlega także ocenie i jest z reguły przed­miotem dyskusji między rządem a opozycją. Debata nad sprawoz­daniem z wykonania budżetu ma nie tylko ważne znaczenie dla oceny gospodarki budżetowej, ale również — dla całokształtu polityki rządu. Wyniki tej debaty mogą mieć także konsekwencje polityczne, gdyż mogą doprowadzić do dymisji rządu (w przypad­ku, gdy nie uzyska on absolutorium). Budżet jest bowiem pro­gramem rządzenia i aktem politycznym.

Współcześnie przed negatywnym wynikiem głosowania w par­lamencie nad wnioskiem dotyczącym absolutorium chronią roz­mowy koalicyjne i międzypartyjne. Zamiast dymisji rządu może nastąpić zmiana koalicji rządowej. Można stwierdzić, że kwestie budżetowe w szerszym zakresie omawiane są na forum partyjnym niż parlamentarnym. Stanowi to niewątpliwie osłabienie wpływu parlamentu na kształtowanie gospodarki budżetowej państwa. Ponadto wiele zagadnień traci na aktualności i jest wypieranych przez bieżącą działalność budżetową. Regulaminy prac parlamen­tu mogą także, ze względu na dążenie do racjonalności dyskusji, ograniczać jej zakres i przedmiot.

Niemałe znaczenie ma dyscyplina partyjna, której przejawem jest wybór dyskutantów i problematyki w trakcie debaty nad projektem budżetu. Pozostali parlamentarzyści są raczej biernymi obserwatorami, m.in. ze względu na złożoność materii budżeto­wej. Dla zwiększenia zainteresowania debatami parlamentarnymi próbuje się sięgać do różnych metod, łączących aktywność z racjo­nalnością, czyli do czegoś na kształt godzenia wody z ogniem. Wynik na ogół jest znany, co nie znaczy, by odnosić się do tych poszukiwań z całkowitym sceptycyzmem.

Rozdział 7 ustawy o prawie budżetowym poświęcony jest kontroli wykonywania budżetu. Kontrola dotycząca budżetu pań­stwa należy do Sejmu, a budżetu gminy — do rady gminy. Jednakże w toku wykonywania budżetu minister finansów przed­stawia właściwej komisji sejmowej i Najwyższej Izbie Kontroli informacje o przebiegu wykonania budżetu państwa w pierwszym półroczu. To samo czyni zarząd gminy w stosunku do wykonania budżetu gminy. Zarząd przedstawia odpowiednią informację ra­dzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej.

Na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o prawie budżetowym, Rada Ministrów przedstawia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli sprawozdanie z wykonania budżetu państwa wraz ze sprawoz­daniem o dochodach i wydatkach, dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom, oraz zbiorczą informa­cję o wykonaniu budżetów gmin.

Prawo budżetowe określa również treść sprawozdania z wyko­nania budżetu państwa. Powinno ono obejmować:

• ocenę realizacji założeń polityki społeczno-gospodarczej Wraz z podstawowymi wskaźnikami produkcji, zatrudnienia, do­chodu narodowego, obrotów handlu zagranicznego, inwestycji, spożycia, cen i płac, oceną finansów jednostek gospodarczych, sytuacji dochodowej ludności, bilansu finansowego sektora pub­licznego oraz bilansu płatniczego,

• dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu państwa, sporządzone z uwzględnieniem szczegółowości i układu ustawy budżetowej,

• dochody i wydatki dotyczące zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminom,

• dochody i wydatki gospodarki pozabudżetowej oraz państ­wowych funduszów celowych,

• część objaśniającą wykonanie budżetu państwa, z uwzględ­nieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym.

Tak sporządzone sprawozdanie stanowi podstawę opracowa­nia przez komisję sejmową do spraw budżetowych wniosku doty­czącego absolutorium dla rządu.

Informacja o wykonaniu budżetów gmin powinna zawierać zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachun­ków budżetów gmin, sporządzone w układzie działowym. Opraco­wanie rocznego sprawozdania z wykonania budżetu gmin należy do zarządu gminy. Zgodnie z prawem budżetowym, sprawozdanie powinno być sporządzone z uwzględnieniem działów, rozdziałów i paragrafów. Osobno powinno być opracowane sprawozdanie z wykonania planów finansowych dotyczących zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie. Łączna informacja jest przedstawiana regionalnej izbie obrachunkowej.

Z kontrolą wykonania budżetu łączy się kwestia odpowiedzial­ności za naruszenie dyscypliny budżetowej, którą reguluje roz­dział 8 ustawy o prawie budżetowym. W art. 57 ust. 1 ustawy o prawie budżetowym wymienione zostały następujące przypadki naruszenia dyscypliny budżetowej:

• zaniechanie ustalenia należności budżetowych albo ich nie­prawidłowe ustalenie, niezgodne z przepisami umarzanie, odpisy­wanie i dopuszczanie do przedawnienia,

• przekroczenie wydatków budżetowych przewidzianych w planie finansowym jednostki wykonującej budżet,

• przekroczenie uprawnień do dokonywania zmian w budże­cie lub w planie finansowym jednostek i zakładów budżetowych,

• zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub dokonanie inwentaryzacji w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym,

• niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków budże­towych, otrzymanych z rezerw budżetowych, oraz dotacji z bu­dżetu lub państwowych funduszów celowych,

• niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie państwowych funduszów celowych,

• niedokonanie pełnych i terminowych wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze i jednostki budżetowe, dotyczących działalności finansowanej w formie środ­ków specjalnych,

• zaciągnięcie zobowiązań na kwotę przekraczającą wydatki budżetowe przewidziane w planie finansowym jednostki wykonu­jącej budżet,

• pobranie z rachunku bankowego środków na wynagrodze­nia w jednostce budżetowej lub jednostce gospodarki pozabudże­towej bez opłacenia należnych składek na rzecz Funduszu Ubez­pieczeń Społecznych i Funduszu Pracy,

• niedokonanie zleconych przez urząd skarbowy operacji związanych z wzajemnym potrąceniem zobowiązań podatkowych i zobowiązań jednostki budżetowej,

• przeznaczenie dochodów uzyskanych przez państwową jed­nostkę budżetową na wydatki własne,

• przekazanie jednostce niepaństwowej dotacji na inne cele niż wskazane w decyzji,

• naruszenie trybu postępowania przy składaniu zamówień i dokonywaniu wydatków na dostawy towarów, wykonywanie usług i robót budowlano-montażowych.

Lista przypadków naruszenia dyscypliny budżetowej jest sto­sunkowo długa. Jednak pewne działania, podjęte w interesie społecznym w celu zapobieżenia szkodzie lub usunięcia takiej szkody albo skutków spowodowanych zdarzeniami losowymi, nie stanowią naruszenia dyscypliny budżetowej (art. 57 ust. 2 ustawy o prawie budżetowym). Pracownik może uchylić się od odpowie­dzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej, gdy przed wyko­naniem polecenia zgłosił przełożonemu swoje zastrzeżenia i pomi­mo to otrzymał w formie pisemnej nakaz wykonania polecenia.

Ustawa o prawie budżetowym wymienia również rodzaje kar za naruszenie dyscypliny budżetowej. Są to: upomnienie, nagana lub kara pieniężna. Wydaje się, że szczegółowe relacje naruszenia dyscypliny budżetowej powinny być przeniesione do ustawodaw­stwa karno-skarbowego. W obecnym kształcie ustawy o prawie budżetowym występuje bowiem asymetria, na niekorzyść regulacji innych kwestii.

Polskie prawo budżetowe wymaga wielu zmian. Przede wszyst­kim powinno ono określać zasady gospodarki budżetowej, meto­dologię planowania budżetowego, planowanie wieloletnie i rocz­ne, tryb i przebieg prac parlamentarnych dotyczących projektu ustawy budżetowej, metodologię wykonywania budżetu itp.

W obecnej wersji ustawa o prawie budżetowym nie jest do­stosowana ani do założeń gospodarki rynkowej, ani do rządów parlamentarnych. Zawiera ona zbiór postanowień z różnych okre­sów, zestawionych niekiedy w sposób zupełnie przypadkowy. Utrudnia to osiąganie politycznego kompromisu w pracach nad budżetem. Tymczasem są to prace nad aktem o charakterze ustrojowym i nie powinny być w tak szerokim zakresie regulowa­ne przez ministra finansów.

Prawo budżetowe powinno stabilizować gospodarkę finansami publicznymi, co nie jest możliwe przy obecnej jego wersji. Nie powinny mieć miejsca zakłócenia całej gospodarki w następstwie wyborów parlamentarnych lub zmiany koalicji rządowej. Inaczej partie polityczne sprawujące rządy uważać będą gospodarkę bu­dżetową państwa za własną.

Reforma prawa budżetowego nie jest sprawą trudną, gdyż istnieją wzory ustawodawstwa w krajach o gospodarce rynkowej i rządach parlamentarnych. Wiele z tamtych rozwiązań można zaadaptować do warunków polskich, zwłaszcza że Polska zobo­wiązała się do takiego postępowania w traktacie o stowarzyszeniu z Unią Europejską.

Z politycznego punktu widzenia brak jest wyczerpujących regulacji o odpowiedzialności organów państwowych za wyniki gospodarki budżetowej. Wniosek dotyczący absolutorium dla rzą­du jest tylko fragmentem takiej odpowiedzialności.

Ułomności prawa budżetowego mają swoje źródło przede wszystkim w braku konstytucyjnie określonego ustroju finan­sowego państwa. Dwa lakoniczne postanowienia Malej Konstytu­cji nie stanowią nawet namiastki uregulowania tej kwestii. Regu­lacja taka nie jest, z prawnego punktu widzenia, sprawą trudną. Wymaga jednak woli politycznej partii zarówno rządzących, jak i opozycyjnych. Konstytucyjne określenie ustroju finansowego państwa jest bardzo istotną sprawą dla partii politycznych, by mogły one prowadzić gospodarkę budżetową na podstawie usta­bilizowanych reguł.

Stosowana obecnie procedura budżetowa wymaga wielu zmian. Jeżeli przyjąć konsekwentnie, że państwo jest jednym z podmiotów gospodarki rynkowej, to należy z tego wyciągnąć wnioski właściwe dla tej gospodarki. Oznacza to, że w kształ­towaniu publicznej gospodarki finansowej należy kierować się metodami ograniczania ryzyka i usprawniania kalkulacji nak­ładów. Mniej powinno być statyki w rozwiązaniach prawa budże­towego, a więcej dynamiki. Oczywiście państwo w gospodarce rynkowej ma silniejszą, monopolistyczną pozycję, ale nie oznacza to, że zupełnie pomija się instrumenty właściwe dla kształtowania gospodarki finansowej prywatnej przedsiębiorczości. Jest to ważne w okresie transformacji gospodarki i finansów oraz polityki i prawa.

4. Dochody państwa

4.1. Pojęcie i formy dochodów publicznych

Dochodami publicznymi są wpływy budżetowe z poszczegól­nych źródeł. Podstawowym źródłem dochodów budżetowych jest dochód narodowy. Uzupełniające znaczenie mają wpływy z mająt­ku narodowego. Jeżeli przyjąć, że majątek stanowi „zakrzepłą" formę dochodu narodowego, to można stwierdzić, że jedynym źródłem jest ten ostatni. Zwrócenie uwagi na majątek, jako na źródło dochodów publicznych, może mieć w dużym stopniu charakter informacyjny. Przede wszystkim może ono wskazywać, że do sfinansowania potrzeb publicznych bieżący dochód jest niewystarczający. Może też sygnalizować to, że obciążenie ma­jątku stanowi pretekst do obciążenia dochodu, zwłaszcza gdy ma ono charakter nominalny. Wreszcie może też stanowić prze­jaw określonej polityki, kiedy obciążenie majątku ma charakter realny. Wówczas skutkiem takiego obciążenia majątku może być jego konfiskata, co ma miejsce w okresach przemian rewolucyj­nych.

O wpływie państwa na kształtowanie stosunków gospodar­czych, finansowych, politycznych i socjalnych świadczy udział dochodów publicznych w dochodzie narodowym. W przypadku wysokiego udziału mówi się o państwie podatkowym i szerokim zakresie interwencjonizmu państwowego. Udział dochodów pub­licznych w dochodzie narodowym zależy w znacznym stopniu od programu politycznego rządu lub tworzących go partii.

Dochody publiczne, których źródłem jest zarówno dochód narodowy, jak i majątek, są pobierane w różnych formach, a mianowicie:

• podatków,

• opłat,

• dochodów z publicznej działalności zarobkowej,

• składek ubezpieczenia społecznego,

• pożyczek publicznych,

• dochodów z emisji pieniądza.

Lista form dochodów publicznych nie jest zamknięta. Wskaza­no w niej jedynie na formy najczęściej stosowane. Wśród nich podstawowe znaczenie mają podatki, będące źródłem od 80% do ponad 90% dochodów. Dlatego zostaną one omówione oddzielnie.

Opłaty stanowią skromniejsze od podatków źródło dochodów publicznych. Nie są one jednorodne, gdyż można rozróżnić trzy rodzaje opłat:

• będące podatkami,

• będące cenami,

• opłaty administracyjne.

W pierwszym przypadku opłaty nie mają charakteru ekwiwa­lentnego, np. opłata klimatyczna, oplata targowa. Od podatków różni je jedynie nazwa oraz to, że stanowią dochody budżetów lokalnych.

W drugim przypadku opłaty są pobierane w zamian za świad­czenia wzajemne i w pełni ekwiwalentne. Dlatego tego rodzaju opłaty są cenami świadczonych usług, np. opłata za gaz, energię elektryczną, wodę i kanalizację.

Trzeci przypadek dotyczy opłat pobieranych z tytułu czynno­ści urzędowych. Można dostrzec tu pewną ekwiwalentność świad-

czeń. Organy publiczne świadczą czynności urzędowe, za co pobierają opłaty. Nasuwa się pytanie, czy opłaty te pokrywają koszty świadczonych czynności. Niewątpliwie część tych kosztów pokrywają, lecz trudne jest dokładniejsze ich określenie. Ponadto organy publiczne są z mocy prawa zobowiązane do świadczenia pewnych rodzajów czynności urzędowych, np. wydawania metryk urodzenia, ślubu. Istnieją jednak takie rodzaje czynności, które świadczone są na wniosek osoby fizycznej lub prawnej i wówczas ponoszą one odpowiednią opłatę, ale trudno określić jej relację do kosztów czynności.

Należy zwrócić uwagę, w przypadku budżetów lokalnych, na pewną tendencję zastępowania podatków opłatami. Ma to pewne walory. Przede wszystkim ponoszącemu opłatę kojarzy się z ekwi­walentnością, a zarazem skłania organy lokalne do poszerzenia oferty usług publicznych, gdyż stanowią one o wysokości do­chodów budżetowych. Z punktu widzenia politycznego łatwiejsze jest wprowadzenie opłat niż podatków, które budzą większy opór wyborców. Na tę kwestię zwraca się w Polsce niewiele uwagi.

Państwo może uzyskiwać dochody z działalności zarobkowej. Ma to miejsce wówczas, gdy oferowane są na rynku dobra i usłu­gi przedsiębiorstw publicznych, jak np. komunikacyjnych i zaopa­trzeniowych, banków i kas oszczędnościowych. Dochody mogą także pochodzić z udziałów w działalności zarobkowej innych podmiotów, dzierżawy gruntów itp. Wpływy z takiej działalności zarobkowej stanowią dochody budżetów gmin. W odniesieniu do działalności zarobkowej państwa niezbędne jest zwrócenie uwagi na monopole. Są to takie rodzaje działalności, na których prowa­dzenie państwo ma wyłączność. Z tytułu monopolistycznej pozycji państwo może jednostronnie określać poziom cen sprzedawanych dóbr lub usług. Pozwala to na osiąganie dochodów, które mają cechy wpływów z akcyz.

Składki z tytułu ubezpieczenia społecznego są zbliżone do po­datków wtedy, kiedy są opłacane obowiązkowo. Na pokrewień­stwo składek z tytułu ubezpieczenia społecznego z podatkami wskazuje także relacja między nimi a otrzymywanymi świad­czeniami. Trudno tu dostrzec zindywidualizowaną ekwiwalent­ność. Niekiedy składki te stanowią dochody budżetu państwo­wego i wówczas budżet jest zobowiązany do finansowania ryzyka ubezpieczeniowego.

Niekiedy, jako formę dochodu publicznego zbliżoną do opłat, wymienia się składki na rzecz organizacji, do których przynależ­ność pewnych grup zawodowych jest obowiązkowa. Dotyczy to adwokatów, lekarzy, rzemieślników itp. Wykonywanie zawodu łączy się z przynależnością do tych organizacji. Nie można ich jednak zaliczać do dochodów parapodatkowych, gdyż organizacje pobierające takie składki członkowskie nie mogą stosować przy­musu wobec nie płacących członków. Jedyną sankcją jest usunię­cie z organizacji.

Pożyczki publiczne stanowią formę dochodów publicznych. Mogą one być zaciągane w sposób przymusowy lub dobrowolny zarówno w kraju, jak i za granicą. Pożyczki tworzą pewną iluzję zwiększenia dochodów. Iluzja ta jest jednak doraźna, gdyż wraz ze zbliżaniem się terminu spłaty pożyczek oraz odsetek niezbędne jest najczęściej podwyższenie podatków. Politycy chętnie tę ilu­zję wykorzystują, zwłaszcza w okresie przed wyborami, gdy obie­cują zwiększenie świadczeń z budżetu bez podwyższania podat­ków.

Państwo może mieć również dochody z tytułu emisji pieniądza, gdy zleca bankowi emisyjnemu np. bicie monet, które wprowadza do obiegu. Dochodem jest różnica między kosztami emisji monet a ich nominalną wartością (franc. seigniorage). Przykładem może tu być RFN, gdzie emisja monet należy do rządu, a banknotów do Niemieckiego Banku Federalnego.

4.2. Podatki i ich systematyka

Pojęcie podatku

Podatek jest świadczeniem pieniężnym, przymusowym i bez­zwrotnym, nakładanym przez podmioty prawa publicznego na podmioty trzecie. Definicja ta jest stosunkowo ogólna i wymaga bliższego wskazania na cechy podatku.

Podmiotami prawa publicznego nakładającymi podatek są: państwo, samorząd terytorialny, kościół itp. Państwo reguluje całą sferę opodatkowania normami o charakterze ogólnym, co stanowi jeden z ważnych aspektów jego władztwa. Normy prawa podatkowego jednostronnie (arbitralnie) i w sposób przymusowy nakładają obowiązek świadczenia pieniężnego na rzecz budżetu. Z tego wynikają określone konsekwencje, a mianowicie to, że państwo powinno mieć możliwość wyegzekwowania podatku, gdyż inaczej przymus miałby charakter pozorny. Inną konsekwen­cją jest bezzwrotność podatku, co oznacza, że nie podlega on zwrotowi na rzecz podmiotu, od którego został pobrany. W rezul­tacie podatek jest świadczeniem nieekwiwalentnym, gdyż państwo nie jest zobowiązane do świadczenia wzajemnego.

Problem nieekwiwalentności jest bardziej złożony, niż to w podręcznikach akademickich na ogół się przedstawia. Na usprawiedliwienie podręczników należy dodać, że często przy definiowaniu pojęć autorzy skłaniają się w kierunku dydaktycz­nego uproszczenia, co też może mieć swoje uzasadnienie. Zagad­nienie to zostanie bliżej wyjaśnione w dalszej części książki.

Podatek jest świadczeniem pieniężnym, a nie pobieranym w naturze. Uciekanie się do pobierania podatku w naturze stano­wi ukrytą formę konfiskaty.

Na podkreślenie zasługuje to, że podatki powinny być nakła­dane wyłącznie na podstawie ustawy. Podatek jest bowiem świad­czeniem, które odnosi się do praw podmiotowych jednostki lub pozycji osób prawnych. Ponadto ogólny charakter świadczenia podatkowego wypływa z treści normy prawnej zawartej w usta­wie. Dlatego nakładanie podatku rozporządzeniem lub zarządze­niem organu administracji publicznej jest sprzeczne z porządkiem prawnym oraz legalnością.

Nie tylko prawo nakładania podatku, ale również jego pobo­ru, przysługuje organom prawa publicznego, tzn. państwu i samo­rządowi terytorialnemu. Niekiedy uprawniony do poboru podat­ku może być związek wyznaniowy (dotyczy to np. podatku kościelnego).

Podatek ma swoją wewnętrzną strukturę, na którą składają się jego elementy techniczne. Do najważniejszych z nich należą:

• podmiot podatku,

• przedmiot podatku,

• podstawa opodatkowania,

• stawka i skala podatkowa.

Podmiot podatku

Podmiotem podatku jest osoba fizyczna lub prawna (albo inna) zobowiązana do zapłacenia podatku. Osoby te określa się mianem podatników, gdyż na nie ustawa nakłada obowiązek podatkowy. Najczęściej podatnik będzie również płatnikiem, czyli osobą opła­cającą podatek. Niekiedy mogą to być różne podmioty. Wystę­puje to w przypadku podatku od wynagrodzeń, gdzie podatni­kiem jest pracobiorca, a płatnikiem — pracodawca. Do praco­dawcy należy dokonanie wymiaru i poboru podatku.

Z punktu widzenia ekonomicznego płatnikiem jest osoba po­nosząca faktycznie podatek. Ma to miejsce w przypadku prze­rzucenia podatku przez podatnika na inne osoby. Przykładem przerzucenia podatku może być podatek od wartości dodanej (ang. Value Added Tax — VAT), który faktycznie ponoszą nabywcy dóbr i usług opodatkowanych. W rzeczywistości każdy podatek jest przerzucalny i powoduje w ostatecznym rachunku ograniczenie konsumpcji, gdy inwestycje i oszczędności są od niego zwolnione.

Przedmiot podatku

Przedmiotem podatku są zjawiska, z którymi łączy się obowią­zek opłacenia podatku. Do zjawisk tych można zaliczyć: dochód, grunt, kapitał, lokal, spadek, darowiznę itp. Z punktu widzenia ekonomicznego przedmiotem podatku jest dochód w toku jego tworzenia i podziału. Można rozróżnić dwie fazy tworzenia do­chodu i dwie fazy jego podziału.

Wstępną postacią dochodu jest przychód. Są nim osiągnięte środki pieniężne z danego źródła (np. z działalności wytwórczej, handlowej) bez potrącania kosztów ich uzyskania. Kwota przy­chodu nie wyjaśnia, czy z danej działalności osiągnięty został dochód (lub zysk), czy też zostały poniesione straty. Opodat­kowanie nastąpi niezależnie od tego, czy wynikiem działalności jest dochód (lub zysk), czy strata. Będzie o tym mowa w roz­dziale 6, na przykładzie podatków przychodowych.

W następnej fazie następuje określenie kosztów uzyskania przychodu. Jeżeli przychód jest wyższy od kosztów jego uzys-

Rysunck 4.1 Opodatkowanie dochodu

Dochód Dochód

w fazie tworzenia w fazie podziału

Źródło: Opracowanie własne.

kania, to pojawi się dochód. Dochodem jest zatem nadwyżka przychodu nad kosztami jego uzyskania. Zarówno przychód, jak i dochód stanowią dwie postacie dochodu w fazie jego tworzenia.

Dwie następne fazy dotyczą podziału dochodu. Może on być wydatkowany na konsumpcję lub „zakrzepnąć" w postaci mająt­ku. Jeżeli w cenach nabywanych dóbr i usług jest zawarty poda­tek, to opodatkowany jest dochód w toku wydatkowania. Jeżeli natomiast obciążony będzie dochód w „zakrzepłej" postaci, to oznacza to opodatkowanie majątku.

Opodatkowanie tworzenia i podziału dochodu przedstawiono na rys. 4.1. Na podstawie rysunku można stwierdzić, że przed­miotem podatku są różne postacie dochodu. Zagadnienie to będzie omawiane także na przykładzie systematyki podatków w dalszej części podrozdziału 4.2.

Podstawa podatku

Podstawą podatku jest wartościowo lub ilościowo określony jego przedmiot. Podstawa podatku służy określeniu jego wysoko­ści. Wartościowo wyrażoną podstawą podatku jest określony w złotych obrót, dochód, majątek. Natomiast ilościowo podstawa podatku może być określona w sztukach, według długości, powie­rzchni lub wagi (w kilogramach, tonach itp.).

Stawki podatkowe

Stawkę podatkową stanowi wyrażona procentowo lub kwoto­wo wysokość podatku, jaką pobiera się od danej podstawy opodatkowania (np. 5% od 1 min zł dochodu lub 30 zł od 1 kg kawy). Zespół stawek i podstaw podatkowych stanowi skalę podatkową, jak np.:

2% — 100 000 zł 30 zł — 1 kg kawy

3% — 200 000 zł 65 zł — 2 kg kawy

4% — 300 000 zł 100 zł — 3 kg kawy

W praktyce stosowanych jest kilka rodzajów stawek podat­kowych:

• stawki proporcjonalne,'

• stawki progresywne; globalne i stopniowane,

• stawki regresywne,

• stawki degresywne.

Stawki proporcjonalne charakteryzuje stały stosunek do pod­stawy opodatkowania. Zmiany podstawy opodatkowania nie po­wodują zmiany stawki podatkowej, co przedstawiono w tab­licy 4.1.

Tablica 4.1 Stawki proporcjonalne

Podstawa podatku	Stawka	Podatek
(w zł)	(w %)	(w zł)
100 000	2	2000
200 000	2	4000
300 000	2	6000

Źródło: Opracowanie własne.

Stawki proporcjonalne stosowane są przede wszystkim w po­datkach obciążających przychód oraz dochód wydatkowany (kon­sumpcję). Opodatkowanie dochodu może być również dokonywa­ne za pomocą stawek proporcjonalnych.

Niekiedy myli się stawki proporcjonalne ze stawkami stałymi, które są wyrażane w wielkościach absolutnych; w kwocie (por. tablica 4.2). W tym przypadku stawka jest identyczna z kwotą podatku. Jest tu dostrzegalna statyka w odniesieniu do podstawy podatku i stawki podatkowej.

Stawki progresywne charakteryzują się tym, że ich tempo wzrostu jest szybsze od tempa wzrostu podstawy opodatkowania. Przedstawia to następujący przykład:

podstawa podatku 1000 zł stawka 2% 20 zł podatku

podstawa podatku 2000 zł stawka 3% 60 zł podatku

Ekwiwalentność, zdolność płatnicza i sprawiedliwość

W toku omawiania pojęcia podatku wskazano, że jest on świadczeniem nieekwiwalentnym. Jednakże problem ekwiwalentno­ści podatku jest zagadnieniem bardziej złożonym niż to może sugerować definicja. W literaturze zwraca się bowiem uwagę na to, że podatnik powinien być opodatkowany odpowiednio do korzystania z dóbr i usług publicznych. Irving Fischer¹ twierdził, że jednostka powinna być opodatkowana w stosunku do tego, co od społeczeństwa otrzymuje. Korzyści odnoszone przez jednostkę z tytułu partycypacji w dobrach i usługach publicznych powinny mieć swoje odzwierciedlenie w opłatach. W tym przypadku opłaty miałyby zbliżoną formę do cen (np. opłaty z tytułu korzystania z dróg publicznych, podatki od pojazdów mechanicznych i ben­zyny). Jednak kwestia ekwiwalentu z tytułu świadczonych podat­ków i opłat jest sporna, gdyż nie można określić indywidual­nych relacji między wysokością podatku lub opłaty a wartością korzyści.

Podejmowano próby różnicowania skal podatkowych, ale za­bieg ten nie zdał egzaminu, gdyż daleko idące różnicowanie skal i podstaw podatku nie prowadzi do zindywidualizowanej ek­wiwalentności. Niektóre próby zmian zmierzają do zastępowania podatków opłatami, gdyż wychodzi się z założenia, że te ostatnie mają więcej cech ekwiwalentu. Proces ten dopiero się rozpoczyna i objął w pierwszej kolejności podatki lokalne.

Istotnym czynnikiem, kształtującym strukturę podatków, jest zdolność płatnicza, co wiąże się z postulatem uzależnienia ob­ciążeń na rzecz budżetu od zdolności do płacenia podatku lub wniesienia opłaty. Postulat ten został sformułowany w połowie XIX w. i wywarł znaczący wpływ na podatki osobiste i progresję. Sporne jest kryterium określające zdolność płatniczą, gdyż nasu­wa się pytanie, czy ma ją określać majątek (podatek majątkowy), dochód (podatek dochodowy), czy konsumpcja (podatek od wy­datków).

Najczęściej przyjmuje się, że takim kryterium jest dochód. Jednak w literaturze anglosaskiej i ekonomii neoklasycznej coraz częściej zwraca się uwagę na konsumpcję jako kryterium zdolno­ści płatniczej. Wynika to z przekonania, że każdy podatek ob­ciąża w ostatecznym rachunku konsumpcję. Konsumpcja świad­czy o wysokości dochodu i dlatego ten ostatni jest pośrednio uwzględniany jako kryterium zdolności płatniczej.

Ważne znaczenie dla uwzględnienia zdolności płatniczej ma sprawiedliwe rozłożenie ciężaru podatkowego. Wyłania się zatem kwestia uwzględnienia postulatu sprawiedliwości. Rozważania na temat sprawiedliwości mają swoją historię i trudno jest jedno­znacznie określić jej definicję i znaczenie.

W odniesieniu do podatków rozróżnia się sprawiedliwość poziomą i pionową. Sprawiedliwość pozioma występuje wówczas, gdy podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji są jednakowo obciążone. Jednakże takie określenie sprawiedliwości dla celów podatkowych jest niezwykle trudne. Nawet jeżeli dwa podmioty dysponują dochodem tej samej wysokości i będą jednakowo opodatkowane, to nie znaczy jeszcze, że obciążenie jest sprawied­liwe. Różnice mogą bowiem dotyczyć wieku, stanu zdrowia, płci, stanu rodzinnego itp. Powinny one zostać uwzględnione w celu zapewnienia sprawiedliwego obciążenia.

Sprawiedliwość pionowa polega na tym, że podmioty dys­ponujące wyższym dochodem powinny płacić wyższe podatki. Wymaga to jednak określenia kręgu podmiotów dysponujących wyższym dochodem oraz tego, o ile wyższe podatki powinny one płacić. Nie jest to łatwe do wykonania w praktyce, gdyż wymaga określenia, jaki podmiot ma większą zdolność płatniczą, jaki ma wyższy poziom dobrobytu oraz, jaki chce od państwa uzyskać większe korzyści. Stąd też pionowa sprawiedliwość jest również trudna do uwzględnienia (chociaż John Stuart Mili² głosił postulat równej ofiary).

Można jedynie twierdzić, że usprawnienie konstrukcji podat­ków może przybliżać realizację postulatu sprawiedliwości opodat­kowania. Jest to jednak stosunkowo ogólne dążenie do sprawied­liwości. Związane z tym kwestie będą omawiane na przykładzie poszczególnych rodzajów podatków.

Systematyka podatków

Ważnym problemem jest systematyka podatków. Klasyfikacja zjawisk nie jest sprawą łatwą, gdyż jest ona uzależniona od doboru kryteriów, które są kwestią umowną. Dlatego należy się skupić na najważniejszych rodzajach klasyfikacji.

W zależności od faz tworzenia i podziału dochodu można rozróżnić podatki:

• przychodowe,

• dochodowe,

• od dochodu wydatkowanego (konsumpcyjne),

• majątkowe.

Do podatków przychodowych można zaliczyć: podatek przemy­słowy, podatek od gruntów, od kapitału.

Z kolei, do podatków dochodowych można zaliczyć podatek dochodowy od osób fizycznych i podatek od spółek (od zysku przedsiębiorstw).

Podatki majątkowe mają charakter częściowego lub całkowite­go obciążenia majątku.

Podatki od dochodu wydatkowanego obciążają konsumpcję i mogą obciążać oszczędności oraz inwestycje. Wyraźnie należy podkreślić, że mogą obciążać, gdyż dla rozwoju gospodarczego korzystniejsza jest podatkowa ochrona oszczędności i inwestycji. Opodatkowanie bowiem tych dwóch zjawisk powoduje ogranicze­nie konsumpcji. Podział ten został bliżej wyjaśniony w toku omawiania przedmiotu podatku.

Interesująca jest klasyfikacja podatków uwzględniająca ich rolę w działalności gospodarczej. Można się tu posłużyć uprosz­czonym schematem opisanym przez Richarda Musgrave'a, który wyjaśnia bliżej tę problematykę. Schemat ten ukazuje obieg do­chodów i wydatków w sektorze prywatnym (por. rys. 4.5).

Rysunek 4.5

Podatki w gospodarce rynkowej

Źródło: R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Nowy Jork 1987, s. 221.

Rozpoczynając od gospodarstw domowych (1), zauważalne jest, że ich dochód jest przeznaczony na wydatki konsumpcyjne (2) oraz oszczędności (3). Wydatki konsumpcyjne obejmują zakup dóbr oraz usług i stanowią przychód przedsiębiorstw sprzedają­cych te dobra i usługi (4). Oszczędności stanowią o inwestycjach (5) i są zyskiem przedsiębiorstw wytwarzających dobra inwestycyj­ne (6). Część zysku przedsiębiorstw (7) jest przeznaczona na własne potrzeby (8), a ich część — na odpisy (9). Część zysku (10) przeznacza się na kupno pracy (11) i dóbr kapitałowych oraz produkcyjnych (12). Na rynku czynników produkcji te części zysku są oferowane jako wynagrodzenia (13), dywidendy, odsetki oraz renty (14), a część zysku jest zatrzymywana (15) i łącznie z odpisami tworzy oszczędności przedsiębiorstw (16). Razem z oszczędnościami gospodarstw domowych (3) są one przeznaczo­ne na inwestycje i kupno dóbr na rynku kapitałowym. W ten sposób zamyka się obieg dochodów i wydatków sektora prywat­nego.

Do tego obiegu włączane są podatki, które mogą być nakła­dane w poszczególnych jego fazach. Mogą być one pobierane od dochodu gospodarstw domowych, od ich wydatków na kupno dóbr i usług konsumpcyjnych, oszczędności, zysku przedsię­biorstw, funduszu płac, dywidend, odsetek i renty. Można stwier­dzić, że każda faza obiegu dochodu w sektorze prywatnym może stanowić pretekst do opodatkowania. Z tego punktu widzenia rozróżnia się podatki pobierane:

• na rynku towarów lub czynników produkcji,

• na rynku nabywców oraz sprzedawców dóbr i usług,

• od gospodarstw domowych i przedsiębiorstw,

• od osiągania lub przeznaczenia dochodu.

Jest to klasyfikacja zbliżona do poprzedniej, według faz two­rzenia i podziału dochodu.

Można wyróżnić podatki podmiotowe (osobiste) i przedmiotowe (rzeczowe). Podatki osobiste uwzględniają zdolność płatniczą i wobec tego mają aspekt także socjalny. Uwzględniona jest nie tylko zdolność płatnicza w ujęciu ekonomicznym, lecz również aspekty socjalne, jak stan rodzinny, wiek, stan zdrowotny itp. Są to kwestie wynikające z postulatu sprawiedliwego opodatkowania i optimum Pareto.

Podstawowym podatkiem osobistym jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Podatki rzeczowe nakładane są natomiast na czynności lub przedmiot (np. gospodarstwo rolne) i nie uwzględ­niają w zasadzie cech osobistych podatnika (np. podatek od lokali, nieruchomości, rolny). Jednakże podatek rzeczowy jest ostatecznie uzależniony od zdolności płatniczej podatnika i dla­tego dostrzegalna jest również jego personalizacja. Proces ten będzie postępował, gdyż stanowi on przejaw świadomości spra­wiedliwego podziału obciążeń podatkowych.

Podział podatków na bezpośrednie i pośrednie nie jest jedno­znaczny. Najczęściej wymienianym kryterium tego podziału jest przerzucalność podatków. Wychodzi się z założenia, że podatki osobiste nie są przerzucalne i dlatego należą do bezpośrednich (wprost obciążających podatnika). Natomiast podatki pośrednie są przerzucalne i do nich należą przede wszystkim podatki ob­ciążające konsumpcję i podatki rzeczowe. Kryterium przerzucal- ności nie jest jednoznaczne, gdyż współczesne techniki podatkowe pozwalają na przerzucenie każdego podatku. Dlatego podział ten nie ma większego znaczenia.

Można dokonać także podziału podatków na państwowe i sa­morządowe. Podatki państwowe są dochodami budżetu państwo­wego, natomiast podatki samorządowe stanowią źródło docho­dów budżetów samorządu terytorialnego.

Można wymienić znacznie więcej kryteriów klasyfikacji podat­ków, ale nie mają one praktycznie większego znaczenia.

Zasady podatkowe

Zasady podatkowe są częścią ogólnej nauki o podatkach. Stanowią one postulaty doktryny skierowane do ustawodawcy podatkowego w celu stworzenia racjonalnego systemu podatko­wego.

Pojęcie racjonalności systemu podatkowego nie jest jedno­znaczne. Można przyjąć, że tzw. historyczny system podatkowy jest wynikiem ewolucji i powstawał częściowo na skutek przypad­kowego splotu okoliczności. Natomiast racjonalny system podat­kowy jest budowany na podstawie celów, jakie ma osiągnąć. W szczególności dotyczy to celów ogólnoekonomicznych i społe­cznych, osiąganych przy możliwie najniższych kosztach. Jest to jakby laboratoryjnie czysta koncepcja systemu podatkowego i mało ma ona wspólnego z praktycznym tworzeniem tego sys­temu, który jest rezultatem politycznych kompromisów. Nie ozna­cza to, by odrzucić postulaty racjonalnego systemu podatkowego, gdyż wówczas pozostanie chaos podatkowy, który trapi tak wiele społeczeństw. Wynika on często z niewiedzy decydentów i błędów popełnianych w dziedzinie skarbowości.

Najbardziej znanymi autorami zasad podatkowych są Adam Smith i Adolf Wagner. Oprócz nich wielu innych autorów zaj­mowało się zasadami podatkowymi, które w pewnym sensie nawiązywały do Smitha i Wagnera.

Adam Smith był przedstawicielem klasycznej ekonomii liberal­nej i w sformułowanych w 1976 r. zasadach podatkowych³ na­wiązywał do fizjokratów. Przedstawione przez niego cztery zasady podatkowe (równości, pewności, dogodności i taniości opodat­kowania) uwzględniały interes podatnika, o czym można przeko­nać się na podstawie analizy treści wspomnianych zasad.

Zasada równości postulowała, by każdy był opodatkowany stosownie do wysokości dochodu lub wartości majątku. Tym samym Smith nawiązywał do zdolności płatniczej podatnika i gło­sił powszechność opodatkowania. Na owe czasy były to propozy­cje rewolucyjne, gdyż obowiązywało jeszcze wiele przywilejów stanowych z czasów absolutyzmu.

Zasada pewności postulowała, by podatnik miał możliwość dokładnego poznania ciążących na nim podatków. Propozycja ta miała na uwadze ograniczenie samowoli podatkowej państwa i nawiązywała do tego, co współcześnie określa się mianem państwa prawnego. Wyrazem tego powinna być odpowiednia struktura podatku określająca podmiot, przedmiot i stawkę po­datkową.

Zasada dogodności głosiła, że podatek powinien być pobierany w odpowiednim czasie i w sposób dogodny dla podatnika, np. podatek rolny — po zbiorach.

Zasada taniości postulowała, by koszty wymiaru i poboru podatku były możliwie jak najniższe, w stosunku do wysokości wpływów. W tym postulacie zawarta jest pewna sprzeczność, gdyż jego realizacja wymagałaby stosowania uproszczonych form opo­datkowania. Jest to niezgodne ze sprawiedliwością opodatkowa­nia, która wymaga złożonego ustawodawstwa podatkowego.

Bardziej radykalne poglądy głosił Adolf Wagner, przedstawi­ciel socjalizmu państwowego, który w 1880 r.⁴ sformułował cztery następujące grupy zasad podatkowych:

• zasady fiskalne postulujące uwzględnienie w konstrukcji podatku jego wydajności i elastyczności przez dostosowanie do przebiegu cyklu koniunkturalnego,

• zasady gospodarcze głoszące przerzucalność podatku i nie­naruszalność majątku, i

• zasady sprawiedliwości postulujące powszechność i rów­ność opodatkowania,

• zasady techniki podatkowej głoszące zapewnienie — wspo­mnianych już — pewności, dogodności i taniości podatku.

Zasady Wagnera zawierały kompromis między potrzebami budżetu a ochroną fiskalno-socjalną warstw mniej zamożnych.

Wśród pozostałych autorów zajmujących się zasadami podat­kowymi można wymienić: Wilhelma Gerloffa (1942)⁵, Heinza Hallera (1957)⁶ i Fritza Neumarka (1970)⁷. Formułowane przez nich postulaty stanowiły jakby „mutację" zasad Smitha, dostoso­wanych do współczesnych im trendów w doktrynie finansów publicznych.

Dochody gmin są regulowane ustawą z 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w latach 1991—93 oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym. Wydatki także wymagają bardziej szczegółowej regulacji, gdyż z nimi łączy się kwestia dochodów budżetowych, równowagi budżetowej, kontroli wykonania budżetu i wniosku dotyczącego absolutorium dla rządu.

Wydatki budżetowe stanowią istotny element procesu podej­mowania decyzji i dlatego sposób (lub sposoby) podejmowania decyzji powinny być wyraźnie i precyzyjnie uregulowane. W pol­skim ustawodawstwie brak jest w konstytucji osobnego rozdziału

1. ustroju finansowym państwa i samorządu terytorialnego. Roz­winięciem takich ramowych postanowień konstytucyjnych powin­ny być ustawa o prawie budżetowym i ustawy towarzyszące. Brak metodologii kształtowania wydatków budżetowych stanowi podstawę dla przetargów politycznych w toku opracowywania

2. uchwalania budżetu. Przetargów takich uniknąć się nie da, lecz można im nadać pewne ramy proceduralne. Pozwalałoby to na uporządkowanie gospodarki budżetowej od strony wydatków.

11. Założenia funkcji finansów publicznych

11.1. Uwagi ogólne ¹

Finanse publiczne mają w gospodarce rynkowej do spełnienia kilka funkcji, których nie może w sposób zadowalający spełnić rynek. Dlatego też funkcje finansów publicznych należy rozważać w kontekście założeń gospodarki rynkowej.

Przede wszystkim finanse publiczne powinny umożliwić efek­tywną alokację zasobów, gdy nie można tego osiągnąć wyłącznie za pomocą mechanizmów rynkowych. Zadaniem państwa jest zabezpieczyć prawne podstawy konkurencji podmiotów gospodar­czych, których motywem działania jest minimalizacja kosztów i maksymalizacja zysku. Jednakże konsekwencją ekstremalnego pojmowania tych zjawisk byłoby wyrzucenie poza nawias tych podmiotów, które z różnych powodów mają trudności z osiąg­nięciem dochodu na wystarczającym poziomie. Państwo chroni również funkcjonowanie gospodarki rynkowej przez zapewnienie zawieranym umowom ochrony prawnej (m.in. w formie ich przy­musowego egzekwowania).

Niezależnie od tego, niezbędne są różnego rodzaju dobra i usługi o właściwościach, których wyłącznie za pomocą rynku nie można zapewnić (np. w dziedzinie przemysłu zbrojeniowego, nuk­learnego). Niezbędne jest także uwzględnienie społecznych prefe­rencji dotyczących podziału dochodu i majątku oraz zatrudnienia i stabilizacji cen.

Najogólniej biorąc, finanse publiczne powinny dostarczyć nie­zbędnych dóbr i usług publicznych z uwzględnieniem rozdziału zasobów między sektor prywatny i publiczny. Chodzi w tym przypadku o alokaqę zasobów za pomocą finansów publicznych.

Preferencje społeczne dotyczą sprawiedliwego podziału docho­du i majątku. Państwo dokonuje ich rozdziału za pomocą in­strumentów z zakresu finansów publicznych. Jest to treścią funk­cji podziału.

Finanse publiczne są narzędziem kształtowania zatrudnienia i stabilizacji poziomu cen, co jest treścią funkcji stabilizacyjnej.

Ogólnie finanse publiczne pełnią trzy podstawowe funkcje:

• alokacyjną,

• rozdzielczą,

• stabilizacyjną.

Poszczególne funkcje zostaną omówione przede wszystkim z uwzględnieniem założeń gospodarki rynkowej, w mniejszym stopniu zaś — z uwzględnieniem władztwa państwowego. Takie spojrzenie na funkcje finansów publicznych wynika z uczestnictwa państwa w kształtowaniu stosunków gospodarczych i społecz­nych.

11.2. Funkcja alokacyjna

r\

Funkcja alokacyjna polega na oddziaływaniu finansów pub­licznych na strukturę produkcji i rozmieszczenie czynników pro­dukcji (pracy i kapitału). Za pomocą instrumentów z dziedziny finansów publicznych zmierza się do osiągnięcia następujących celów:

• korekty zakłóceń w oddziaływaniu rynku na produkcję,

• oferowania świadczeń bezpośrednio przez państwo.

Finanse publiczne powinny przede wszystkim uwzględnić ze­wnętrzne skutki działalności gospodarczej, których system cen nie może skorygować, jak np. zanieczyszczenie środowiska. Sprawca takich skutków nie może w całości przerzucić ich w cenach dóbr i usług na rynku. Dlatego ich przejęcie następuje za pośrednict­wem podatków, transferów i subwencji.

W gospodarce rynkowej niezbędne jest, by producent miał możliwość pokrycia krańcowych kosztów wytwarzania. Jeżeli nie może ich przerzucić w cenach dóbr i usług, to wówczas ponosi straty. W takiej sytuacji prywatny producent może ograniczyć lub w ogóle zaniechać działalności. Tymczasem mogą to być towary i usługi poszukiwane przez nabywców. Wówczas państwo powin­no (w określonych okolicznościach i warunkach) sfinansować część lub całość takich kosztów, m.in. w formie subwencji lub ulg i zwolnień podatkowych.

Dla gospodarki rynkowej niekorzystnym zjawiskiem jest mo­nopolistyczna pozycja określonych podmiotów. W rezultacie mo­gą one decydować o cenie towaru lub usługi. Wówczas za po­mocą instrumentów finansowych można zmierzać do ograniczenia praktyk monopolistycznych (podwyższanie podatków i ogranicza­nie subwencji). Ponadto system cen na rynku nie dostarcza pełnych informacji o sytuacji gospodarczej i społecznej w skali makroekonomicznej i dlatego niezbędne są instrumenty z dziedzi­ny finansów publicznych.

W celu spełnienia funkcji alokacyjnej stosuje się różne in­strumenty. Przede wszystkim podatki mogą być wykorzystane dla rozwinięcia lub ograniczenia produkcji i za jej pośrednictwem oddziaływać na rozmieszczenie pracy i kapitału. To samo odnosi się do subewncjonowania działalności gospodarczej lub zwięk­szania popytu gospodarstw domowych przez stosowanie tran­sferów.

Państwo może uczestniczyć na rynku jako bezpośredni produ­cent i finansowo uprzywilejować pozycję rynkową przedsiębiorstw publicznych. Wówczas następuje ograniczenie zasady wykluczenia ceny, gdyż powszechny staje się dostęp do dobra lub usługi.

Istnieje cały szereg świadczeń, które nie mogą być dokonywa­ne wyłącznie na podstawie kryteriów rynkowych. Dotyczy to np. budowy dróg, autostrad, mostów, regulacji rzek, prowadzenia szkół, teatrów i muzeów. W tych przypadkach relacja między
przychodami a kosztami jest niekorzystna i jedyną konsekwencją byłoby zaniechanie świadczenia takiej działalności, do czego nie można dopuścić.

Trudnym przedsięwzięciem jest takie ukształtowanie instru­mentów finansowych, by wywoływały one zamierzone skutki alokacyjne. Wymaga to bowiem określenia podstaw wymiaru podatków, subwencji i transferów. W systemie podatkowym za­warte są różnego rodzaju podatki (przychodowe, dochodowe, majątkowe), których struktura kształtowała się w dłuższym czasie i pod wpływem różnych okoliczności. Skutki tych podatków niekoniecznie odpowiadają w praktyce założeniom polityki ało- kacyjnej. System podatkowy oraz subwencjonowanie mają wiele aspektów. Wyrazem tych poszukiwań są częste zmiany podatków i systemu transferów z budżetu.

Równie ważne znaczenie ma wybór odpowiedniej skali podat­kowej, która pozwoliłaby na ujęcie m.in. aspektów alokacyjnych. Istotne jest to, że finanse publiczne stanowią aktywny czynnik kształtowania alokacji czynników produkcji i jej struktury. Zagad­nienia te były już szczegółowo wyjaśnione we wstępnej części podręcznika (por. podrozdział 2.3).

rozdzielcza

Podział pierwotny dochodu i majątku za pośrednictwem rynku jest dokonywany w następstwie użycia czynników produkcji (pra­cy i kapitału). Może być także następstwem spadku lub darowiz­ny albo urodzenia (przywileje stanowe). Rezultaty takiego po­działu nie odpowiadają niekiedy preferencjom społecznym i poli­tycznym. Dlatego niezbędny jest wtórny podział dochodu i mająt­ku za pośrednictwem (lub za pomocą) finansów publicznych. Podstawowym problemem jest odpowiedź na pytanie, jak i w ja­kim zakresie tego dokonać.

Za pomocą finansów publicznych dokonuje się podziału wtór­nego w sposób przymusowy (przez podatki, transfery socjalne lub subwencje). Szczególnie długa była ewolucja finansów publicznych
zmierzająca do realizacji idei równej ofiary, wyrażonej w tzw. edynburskiej zasadzie podatkowej: zostaw, jak zastałeś (ang. leave them as you find them), stosowanej do ujęcia czynników socjal­nych w podziale wtórnym.

Stosunkowo szeroki zakres podziału wtórnego doprowadził do kryzysu współczesnych finansów publicznych, gdyż okazało się, że jest on nie tylko kosztowny, ale również nie prowadzi do równo­ści materialnej. Szczególnie w krajach realizujących postulat pań­stwa dobrobytu, kryzys ten jest coraz bardziej widoczny (RFN, Szwecja, Dania, Finlandia).

Istnieje kilka czynników sprzyjających temu kryzysowi, jak np.T"

• rozpowszechnienie postulatu równości w ogóle,

• ochrona osiągniętej pozycji materialnej,

• ograniczanie oddziaływania ceny i dochodu na dostęp do dóbr i usług (np. ochrona zdrowia, oświata, mieszkalnictwo),

• koncentracja dochodu i majątku, kojarzona często z władz­twem rynkowym i politycznym (może ona zakłócać normalną konkurencję rynkową i wymaga stosowania przymusowych metod finansów publicznych w celu zapewnienia sprawiedliwości i rów­ności).

Państwo wpływa na podział pierwotny przez kształtowanie popytu w odniesieniu do dóbr i usług publicznych, pracy, kapita­łu itp. Nie można więc twierdzić, że włącza się dopiero w fazie podziału wtórnego za pośrednictwem finansów publicznych. Uczestnictwo państwa w obu formach podziału dochodu i mająt­ku wzajemnie się przenika.

Podział wtórny dochodu i majątku może mieć kilka aspektów o charakterze osobistym, gdyż jego zadaniem jest zabezpieczenie dochodu na wypadek utraty pracy, zdrowia, z powodu wieku lub ograniczenia dochodu na skutek stanu rodzinnego (wielodziet- ność). Służą temu ubezpieczenia chorobowe, na wypadek bezro­bocia, renty i pomoc socjalna. Zadaniem finansów publicznych jest zatem refundowanie niektórych rodzajów wydatków osobis­tych (np. możliwość potrącania od podatku składek ubezpiecze­niowych, wydatków na leczenie, na zabezpieczenie się przed skutkami bezrobocia). Ponadto państwo dostarcza nieodpłatnie dóbr i usług (dodatki mieszkaniowe, oświata, ochrona zdrowia itp.).

Podstawowym narzędziem podziału wtórnego jest podatek dochodowy. Za jego pośrednictwem następuje korekta uczestnict­wa w osiągniętym dochodzie i zakreślenie granic konsumpcji, inwestycji i oszczędności indywidualnych. Dochód jest syntezą zdolności płatniczej osób fizycznych, co oznacza, że zawiera on pierwiastki socjalne. Przede wszystkim opodatkowanie dochodu jest uzależnione od jego wysokości i dopiero potem uwzględnia się inne aspekty: stan rodzinny, liczbę i wiek dzieci, utrzymywanie osób uprawnionych do pomocy w ramach subsydiarności, stan zdrowia i wiek. Zatem w konstrukcji podatku dochodowego, zwłaszcza przy ustalaniu wysokości dochodu i dokonywanych potrąceń, uwzględniony jest cały wachlarz czynników socjalnych z dziedziny podziału dochodu.

Nie tylko kształtowanie podstawy podatku dochodowego uwzględnia elementy socjalne, lecz również konstrukcja progresy­wnej skali podatkowej. Skale podatkowe są odbiciem zarówno polityki fiskalnej państwa, jak również innych rodzajów polityki. W układzie skal podatkowych mają bowiem odzwierciedlenie postulaty dotyczące konsumpcji, inwestycji i oszczędności. Mogą one rozszerzać lub ograniczać konsumpcję, inwestycje i oszczęd­ności.

Podatek dochodowy zawiera całą gamę ulg i zwolnień podat­kowych, które są uzasadnione nie tylko przesłankami ekonomicz­nymi, lecz również socjalnymi (tzw. negatywne podatki). Mają one na celu zwiększenie dochodu podatników i odciążenie budże­tu od dokonywania transferów socjalnych na szerszą skalę.

Korektę podatku od dochodów osobistych stanowi podatek od spadków, gdyż uwzględnia międzypokoleniowe zmiany doty­czące dochodu i majątku. Chodzi w tym przypadku o obciążenie dochodu fundowanego, co jest zgodne z postulatem sprawied­liwego opodatkowania. Zarazem chodzi o nienaruszalność włas­ności prywatnej. Dlatego stosowane są odpowiednie metody sza­cowania majątku i przyrostu lub zamrażania jego wartości.

Podatki od spadków uwzględniają nie tylko wartość nabytego prawa majątkowego, lecz także stosunki osobiste między spadko­dawcą a spadkobiercą. Przyjmuje się bowiem założenie, że naj­bliżsi uczestniczą w osiąganiu dochodu oraz tworzeniu majątku i z tego tytułu mają prawo do alimentacji. Ponadto spadek nie zawsze oznacza poprawę położenia ekonomicznego spadkobiercy. Niekiedy, w wyniku śmierci jedynego żywiciela rodziny, położenie to zdecydowanie się pogarsza. Skutki tego są uwzględniane w konstrukcji podatku. Dlatego stosowanych jest wiele ulg i zwol­nień osób najbliższych spadkodawcy (dziedziczenie oszczędności, mieszkania, domu, gruntu itp.), gdyż jest to często podyktowane wspólnotą majątkową.

Podatki od spożycia nie mogą natomiast być instrumentem podziału dochodu, gdyż wywołują one skutki regresywne. Im niższy dochód, tym wyższy w nim udział konsumpcji. Stąd też opodatkowanie konsumpcji najsilniej dotyka warstwy mniej za­możne (lub uboższe). Niewiele tu pomoże różnicowanie opodat­kowania, w zależności od rodzaju dobra lub usługi (silniejsze opodatkowanie tzw. towarów luksusowych). Można jedynie łago­dzić obciążenie przez stosowanie zwolnień w odniesieniu do towa­rów o podstawowym dla spożycia znaczeniu (artykuły żywnoś­ciowe).

Państwo w wielu przypadkach może kształtować podział pier­wotny, kiedy występuje w roli pracodawcy, zleceniodawcy lub kredytobiorcy.

Jako pracodawca, państwo kształtuje poziom wynagrodzeń zatrudnionego personelu. Z jednej strony uwzględnia warunki rynkowe w dziedzinie zatrudnienia, a z drugiej — tworzy ramy szczególnego statusu urzędników, których nie tylko wynagradza, lecz zabezpiecza przed utratą pracy. Ponadto udziela wielu dodat­kowych świadczeń na wypadek choroby lub inwalidztwa.

Rozpowszechniony jest system zleceń publicznych ze strony państwa (zleceniodawcy), który nie tylko ma charakter alokacyj- ny, ale za pośrednictwem cen wpływa na podział dochodu. W odniesieniu do zleceń publicznych może być stosowany cały szereg przywilejów dla zleceniobiorców, m.in. z punktu widzenia przesłanek podziału.

Państwo występuje jako kredytobiorca wówczas, gdy emituje papiery wartościowe i oferuje je jako formę lokaty oszczędności. Sprzedaż papierów wartościowych wiąże się z całym szeregiem warunków dotyczących wysokości i terminu oraz oprocentowania wkładu. Warunki te mogą być zróżnicowane w zależności od nominalnej wartości wkładów.

Tym samym państwo, skłaniając do oszczędzania, wpływa na odraczanie konsumpcji (na rzecz preferowania inwestycji)/ Formy oszczędzania nie ograniczają się tylko do emitowanych przez państwo papierów wartościowych. Budżet może uczestniczyć w fi­nansowaniu odsetek lub premii dotyczących niektórych form oszczędzania. Wspieranie oszczędzania przez państwo może być uzależnione od terminu, na jaki wkład został złożony (np. 7-10 lat). Szczególne znaczenie mogą mieć oszczędności związane z kształceniem dzieci, co pozwala na ograniczenie nakładów budżetowych na ten cel. Jest to swoista forma samofinansowania kształcenia, ale preferowana przez wyższe odsetki i premie od wkładów oszczędnościowych.

Wspomniano już, że państwo przekazuje gospodarstwom do­mowym środki pieniężne w formie transferów socjalnych. Służą one wyrównywaniu utraconego dochodu lub kompensacie nad­zwyczajnych wydatków (np. z tytułu choroby lub wypadku).

Transfery socjalne powinny być stosowane wówczas, gdy za­wodzi finansowanie wspomnianych potrzeb w ramach subsydiar- ności (alimentacja członków rodziny i najbliższych). Wówczas państwo jest zobowiązane do zapewnienia gospodarstwom domo­wym minimum egzystencji, gdyż nie można nikogo i pod żadnym pozorem pozbawić środków do życia. Inna postawa powoduje napięcia, frustracje i prowadzi do destabilizacji politycznej. Zatem w interesie władztwa państwowego leży stosowanie transferów socjalnych na rzecz gospodarstw domowych. Transfery te mają również aspekt etyczny.

Subwencjonowanie przedsiębiorstw jest również instrumentem podziału/chociaż jego ocena nie jest jednoznaczna. W gospodarce rynkowej powinno się ograniczać bezpośrednie subwencjonowanie przedsiębiorstw. Subwencje powinny być natomiast kierowane na zwiększenie popytu. Jednakże istnieją ważne okoliczności bezpo­średniego subwencjonowania. Wśród nich można wymienić konie­czność utrzymywania przedsiębiorstwa (na skutek strukturalnego bezrobocia) lub też ograniczania inflacji.

Charakterystycznym obszarem subwencjonowania jest gospo­darka rolna. Przede wszystkim podstawowy czynnik produkcji, jakim jest ziemia, nie jest mobilny. Można zwiększyć produkcję przez intensywną gospodarkę.

Współczesne rolnictwo jest subwencjonowane zarówno w celu pobudzenia, jak i ograniczenia produkcji gospodarstw rolnych. Formą tego subwencjonowania są różnego rodzaju dopłaty do cen płodów rolnych lub towarów niezbędnych do produkcji rol­nej. Stosowane są również dopłaty do eksportu płodów rolnych. Przykładem takich rozwiązań jest wspólna polityka rolna Unii Europejskiej. Za pomocą tych subwencji zmierza się do obniżenia lub stabilizacji cen żywności albo ułatwienia eksportu nadwyżek płodów rolnych.

Nadprodukcja płodów rolnych może z kolei prowadzić do obniżenia dochodu rolników i wówczas podejmowana jest inter­wencja finansowa w celu jej ograniczenia. Mogą tu być stosowane różnego rodzaju rozwiązania, jak: wypłata wcześniejszych rent i emerytur, subwencje w relacji do ograniczanej produkcji, daniny z tytułu przekroczenia określonych norm produkcji (np. mleka, mięsa, owoców).

Stosowane jest również subwencjonowanie pośrednie przedsię­biorstw w celu obniżenia lub stabilizacji cen oferowanych przez nie towarów i usług, np. subwencjonowanie przedsiębiorstw budo­wlanych w celu obniżenia cen oferowanych mieszkań lub czynszu.

Do instrumentów podziału należy zaliczyć finansowanie przez państwo niektórych rodzajów towarów i usług publicznych. Od­nosi się to do tej kategorii towarów i usług, które świadczone są nieodpłatnie lub niskoodpłatnie, jak np. usługi zdrowotne, oświa­towe, kulturalne. Wówczas niezbędne jest finansowe uzupełnienie działalności instytucji świadczących tego rodzaju usługi (szpitali, szkół, teatrów itp.). Konieczność finansowania z budżetu tych usług wynika z konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia, dostępu do oświaty i kultury.

Niektóre usługi są świadczone w sposób obowiązkowy, np. nauczanie podstawowe. Można za pośrednictwem finansowania tych usług skłaniać świadczące je instytucje do minimalizacji kosztów działalności. Zależy to od właściwego ukształtowania podstawy finansowania lub jego warunków. Takie współuczest­nictwo ma ograniczać nadmierne obciążenie budżetu. Jest to problem złożony i trudny do rozwiązania. Nie znaczy to, że nie podejmuje się prób racjonalizacji metod finansowania takich usług.

Ważnym instrumentem podziału dochodu są ubezpieczenia społeczne. Finansowane w ich ramach świadczenia mają charak­ter ekwiwalentny i są dokonywane w znacznym stopniu z osob­nego funduszu ubezpieczeniowego,: (pozabudżetowego). Ubezpie­czenia społeczne mają na celu złagodzenie skutków ryzyka na wypadek choroby, inwalidztwa, utraty pracy, wieku itp. W ra­mach systemu ubezpieczeń społecznych następuje podział do­chodu:

• między dysponującymi wyższymi i niższymi dochodami, na rzecz tych drugich,

• między młodymi a starszymi,

• między samotnymi a pozostającymi w związku małżeńskim (lub rodzinie).

Wspomniane rodzaje podziału dokonywane są za pomocą różnicowania wysokości składek ubezpieczeniowych. Mogą one być uzależnione od poziomu dochodu, wieku, stanu zdrowia, stanu rodzinnego, miejsca pracy, rodzaju wykonywanej pracy itp.

Niekiedy składki ubezpieczeniowe stanowią dochód budżetu i wówczas zatraca się ekwiwalentność świadczeń socjalnych. Wy­chodzi się bowiem z założenia, że składki ubezpieczeniowe stano­wią parapodatkową formę dochodów budżetowych i od decyzji organów państwa zależeć będzie wysokość świadczeń. Istnieje w takim przypadku niebezpieczeństwo eksponowania fiskalnego znaczenia składek ubezpieczeniowych i pomijanie poziomu przy­szłych świadczeń socjalnych. Wówczas poziom tych świadczeń jest najczęściej uzależniony od decyzji ministra skarbu. Rozwiązania polskie mają tego rodzaju charakter i dlatego tak trudno o rze­czywistą reformę systemu ubezpieczeń społecznych.

Podział dochodu lub majątku za pośrednictwem finansów publicznych jest przedsięwzięciem kosztownym. Powoduje on bo­wiem stałe zwiększanie podatków i opłat. Coraz bardziej jest rozpowszechniona świadomość partycypacji w dobrach i usługach publicznych, coraz więcej jest także obietnic przedwyborczych polityków. Ponadto osoby otrzymujące świadczenia mogą pod­legać pewnym warunkom, ograniczającym swobodę ich działalno­ści (np. ograniczanie możliwości zarobkowania dodatkowego przez emerytów i rencistów). Dlatego dostrzegalny jest kryzys funkcji podziału dochodu i majątku za pośrednictwem finansów publicznych.

11.4. Funkcja stabilizacyjna

Sytuacja gospodarcza po wielkim kryzysie (1929 r.) dowiodła, że państwo ma obowiązek uczestniczenia w kształtowaniu stabi- lizacji gospodarczej. Samoczynne działanie rynku, zwłaszcza w skali makroekonomicznej, zawodzi. Podkreślał to wyraźnie J.M. Keynes. Jednak nie można nie dostrzegać kosztów stabiliza­cji gospodarczej za pomocą finansów publicznych, m.in. przez wzrost zadłużenia państwa.

Funkcja stabilizacyjna ma umożliwić rozwiązanie problemów, stanowiących treść tzw. magicznego czworoboku, tj. zapewnić:

• wysoki poziom zatrudnienia,

• stabilizację cen,

• równowagę bilansu płatniczego,

• stały wzrost gospodarczy.

Rozwiązanie pomyślne tych problemów nie jest łatwe i w pra­ktyce trudno je równocześnie rozwiązywać. Dlatego kładzie się większy lub mniejszy akcent na poszczególne elementy tzw. magi­cznego czworoboku.

Zapewnienie wysokiego poziomu zatrudnienia jest postulatem zarówno polityki gospodarczej, jak i socjalnej. Jednak w procesie gospodarczym uczestniczy nie tylko praca, ale i kapitał. Ten ostatni przybiera formę coraz bardziej przyspieszonych inwestycji w celu zastosowania coraz nowszych technologii wytwarzania.

Wprowadzanie takich technologii leży zarówno w interesie producentów dóbr inwestycyjnych, jak i ich nabywców. Jedni i drudzy liczą na wysoki zysk i zwiększenie popytu. Dlatego praca, jako czynnik procesów wytwarzania, jest coraz bardziej ograniczana. Przyczyny leżą również po stronie pracowników, którzy nie są dostatecznie mobilni zawodowo i przestrzennie. Szybki postęp technologiczny powoduje, że praca nie może do­stosować się do tempa przemian. Stąd też, rynek nie jest zdolny rozwiązać kwestii ograniczenia bezrobocia i wymagana jest tutaj interwencja państwa. Chodzi jedynie o określenie jej zakresu, form i kosztów.

Stabilizacja cen za pomocą finansów publicznych jest pożąda­na, ale nie powinna naruszać postulatów sprawiedliwego podziału dochodu, wysokiego poziomu zatrudnienia, efektywności alokacji czynników produkcji i wzrostu gospodarczego. Pogodzenie tych postulatów jest o tyle trudne, że między nimi istnieją płaszczyzny konfliktów, które wymagają łagodzenia.

Równowaga bilansu płatniczego jest m.in. wypadkową kształ­towania się kursu walutowego. Formułowane postulaty mają stosunkowo szeroki zakres — od kursów stałych do zmiennych. Można przyjąć, że istnieje tendencja do kształtowania kursów stabilizowanych w ramach porozumień grupy siedmiu najbogat­szych krajów świata. W pewnych okolicznościach i okresach, brak równowagi bilansu płatniczego może być dla gospodarki korzy­stny.

Zobowiązanie państwa do kształtowania stabilizacji gospoda­rki (stałego wzrostu gospodarczego) wynika z jego rosnącego udziału w produkcie społecznym brutto._; Skoro państwo coraz więcej przejmuje w formie podatków i opłat na rzecz budżetu, to nie może pozostać biernym obserwatorem kształtowania się pro­cesów gospodarczych. Podatki i opłaty ograniczają konsumpcję oraz inwestycje sektora prywatnego i zwiększają popyt państwa na rynku. Istnieje przy tym wiele luk, których rynek nie może wypełnić. Należą do nich luki w prognozowaniu, decydowaniu, administrowaniu i skuteczności działania.

Podstawowe znaczenie dla stabilizacji ma kształtowanie popy­tu, m.in. za pomocą finansów publicznych. Możliwości w tej dziedzinie jest bardzo wiele, od polityki podatkowej do polityki subwencjonowania. Chodzi o dostosowanie polityki budżetowej do przebiegu koniunktury. W okresie ożywienia gospodarczego można zwiększyć podatki i równocześnie zmniejszyć wydatki na finansowanie gospodarki. W okresie recesji postępowanie powin­no być odwrotne./Zarówno podatki, jak i transfery socjalne oraz subwencje, powinny być tak konstruowane, aby można było szybko reagować na skutki wahań koniunktury.

/Pelityka budżetowa powinna być kształtowana m.in. z punktu widzenia potrzeb kształtowania koniunktury. Przede wszystkim planowanie budżetowe powinno być długookresowe, by uwzględ­nić przebieg cyklu koniunkturalnego^'Roczne planowanie nie spełnia tych oczekiwań. Przypomina ono raczej administrowanie finansami publicznymi. Wymaga to ukształtowania odpowiednich instrumentów w odniesieniu do zbierania informacji, planowania, koordynacji i podejmowania decyzji. Jest to zamknięty system oddziaływania koniunkturalnego.

W polskich finansach publicznych brak jest takiego systemu oddziaływania koniunkturalnego. Przeważa tutaj tradycja admini­strowania finansami, m.in. z punktu widzenia potrzeb władztwa państwowego./Prace nad takim systemem powinny być pilnie podjęte, gdyż inaczej interwencja za pomocą finansów publicz­nych będzie miała charakter doraźny i niespójny.

Należy mieć świadomość kosztów realizacji wspomnianych funkcji finansów publicznych. Przede wszystkim wymagane są odpowiednie dochody budżetowe, by można było aktywnie kształ­tować alokację, podział i stabilizację. Oznacza to stosunkowo wysokie obciążenie podatkowe i wysoki udział sektora publicz­nego w produkcie społecznym brutto.

Jeżeli dochody podatkowe nie wystarczają lub państwo obniża podatki bez redukowania wydatków, to wówczas powstaje deficyt budżetowy, który jest najczęściej finansowany za pomocą poży­czek wewnętrznych lub zagranicznych. Wydatki budżetowe są wówczas finansowane w formie wydatkowania deficytowego (ang. déficit spending). Oznacza to jedynie odroczenie zwiększenia ob­ciążeń podatkowych, związanych ze spłatą długu. Dlatego tak istotne znaczenie ma kształtowanie struktury zadłużenia (ang. debt management), o czym już była mowa w toku omawiania zadłużenia publicznego.

Charakterystyczna jest przy tym dyskusja na temat oceny salda budżetowego, w której formułuje się pogląd, że nadwyżka budżetowa jest przejawem restrykcyjnej polityki, deficyt zaś — polityki ekspansywnej. Jest to zagadnienie interesujące, ale należy ono w dużym stopniu do problematyki polityki gospodar­czej w ogóle.

Polityce podatkowej powinny towarzyszyć odpowiednie in­strumenty polityki kształtowania wydatków budżetowych. Chodzi w szczególności o takie instrumenty, które umożliwiają zwięk­szenie popytu (lub niekiedy jego ograniczenie) i zmierzają do ożywienia koniunktury. Dlatego odrębnie należy rozpatrywać wy­datki osobowe i rzeczowe, gdyż ich skutki są zróżnicowane.

Nie są to kwestie łatwe do rozwiązania, gdyż w dziedzinie zabezpieczenia społecznego istnieje dążenie do kontynuacji jego finansowania i każda redukcja wydatków spotyka się z oporem korzystających ze świadczeń socjalnych. Trudne jest także ograni­czenie inwestycji finansowanych ze środków publicznych, gdyż niekiedy determinują one ogólny postęp.

Nie należy zapominać, że oprócz finansów publicznych moż­liwe jest oddziaływanie za pomocą pieniądza. Emisja pieniądza jest kształtowana pod wpływem postulatu stabilizacji cen. Na­stępuje tutaj połączenie instrumentów finansów publicznych z in­strumentami polityki pieniężnej. Ocena skutków stosowania tych instrumentów może być dokonywana tylko w dłuższych okresach, aby możliwe było określenie ich relacji do kształtowania się koniunktury.

Finanse publiczne powinny mieć w większym stopniu charak­ter gospodarczo-socjalny, a w mniejszym — administracyjny. Bez uwzględnienia tej kwestii budżet nie będzie mógł zadowalająco wypełniać funkcji alokacyjnej, rozdzielczej i stabilizacyjnej. Moż­liwość i zakres realizacji wymienionych funkcji finansów publicz­nych powinny być rozpatrywane w odniesieniu do założeń gos­podarki rynkowej.

---

1. I. Fischer, The Nature of Capital and Income, New York 1906.

   ↩

2. J.S. Mill, Principles of Political Economy, London 1848.

   ↩

3. A. Smith, Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London 1776.

   ↩

4. A. Wagner, Finanzwissenschaft, Berlin 1880.

   ↩

5. W. Gerloff, Steuerwirtschaftslehre Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd.2, Tübingen, 1956.

   ↩

6. H. Haller, Die Steuern, Tübingen, 1957.

   ↩

7. F. Neumark, Grundsätze gerechter und ökonomisch rationaler Steuerpolitik, Tübingen, 1970.↩