Wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 29 sierpnia 2007 r.

II OSK 1618/06

Działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.

LEX nr 364703

364703

Dz.U.2010.220.1447: art. 2; art. 3

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.).

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, Jacek Chlebny.

Protokolant: Marcin Sikorski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Miączyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06, w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Miączyn z dnia 6 grudnia 2005 r. w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego

uchyla zaskarżony wyrok.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę Wojewody Lubelskiego i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Miączyn z dnia 6 grudnia 2005 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Jana S., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Miączyn.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Uchwałą z dnia 6 grudnia 2005 r. Rada Gminy Miączyn stwierdziła wygaśniecie mandatu radnego Jana S., ponieważ zawarł on umowę dzierżawy gruntów rolnych wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy Miączyn, naruszając tym samym przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W listopadzie 2005 r. radny J.S., po wygraniu prowadzonego przez gminę przetargu, wydzierżawił od gminy 5,68 ha gruntów ornych. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na tą uchwałę, podnosząc, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego przyjmując, że skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają definicji działalności gospodarczej, to dla zdefiniowania tego pojęcia należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.). W rozumieniu tej ustawy działalność wytwórcza w zakresie upraw rolnych nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym nie ma żadnych przeszkód, aby radny prowadził działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych na gruncie stanowiącym mienie komunalne gminy. Do definicji pojęć "działalność gospodarcza" i "przedsiębiorca" zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej odsyłają przepisy art. 479 ² § 2 i § 1 pkt 2 k.p.c. i art. 5a ust. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Ponadto o wykluczeniu z pojęcia "działalności gospodarczej" działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej stanowi przepis art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z późn. zm.). Jeżeli ten przepis zezwala osobom pełniącym bardzo ważne funkcje publiczne na prowadzenie wytwórczej w rolnictwie, to nie sposób przyjąć, iż zakazem prowadzenia takiej działalności są objęci radni, tym bardziej, że w gminach typowo wiejskich, większość radnych stanowią rolnicy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Gminy Miączyn zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 479 ² § 1 i § 2 k.p.c., art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząca skargę kasacyjną gmina podniosła, że przepis art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej wójtom, zezwalając jedynie na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, przy czym nie zostało tu użyte sformułowanie "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Oznacza to, że wójt może prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie, natomiast nie może prowadzić żadnej innej działalności gospodarczej. Tym bardziej nic nie stoi na przeszkodzie, aby radni prowadzili działalność wytwórczą w rolnictwie. Natomiast radny Jan S. rozpoczął działalność wytwórczą w rolnictwie z wykorzystaniem mienia komunalnego, co jest niezgodne z przepisem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pojęcie "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bardzo szerokie, w jego zakres wchodzi również działalność wytwórcza w rolnictwie i nie można go zawężać jedynie do definicji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Za taką interpretacją przemawia interes publiczny. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną to, że przepisy art. 479² § 1 i § 2 pkt 2 k.p.c. i art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odsyłają do definicji pojęć działalność gospodarcza i przedsiębiorca zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie miało znaczenia w tej sprawie.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada Gminy Miączyn wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, dotyczące tego, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych gminy jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tego względu postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje, jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, iż jest to działalność gospodarcza. Czynienie, zatem różnicy pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a inną działalnością zawodową, skoro obie charakteryzują się tymi samymi cechami (zarobkowa, zorganizowana i ciągła) nie ma uzasadnienia z uwagi na art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może, zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.

Celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając, bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela.

W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy Jan S., zawierając umowę dzierżawy gruntów rolnych wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy Miączyn, w której uzyskał mandat radnego naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przyjmując za wiążącą w tej sprawie wykładnię przyjętą w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż słusznie uchwałą z dnia 6 grudnia 2005 r. Rada Gminy Miączyn stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Jana S., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), bowiem radny naruszył zakaz przewidziany w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej (działalność wytwórcza w rolnictwie) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (wydzierżawionych od Gminy Miączyn gruntów rolnych), której był radnym. Z tego względu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.