POLITECHNIKA ŁÓDZKA

WYDZIAŁ ORGANIZACJI I ZARZADZANIA

KIERUNEK ZARZADZANIE I MARKETING

TEMAT : BUDŻET PAŃSTWA A FINANSOWANIE

GOSPODARKI

Łódź - 2001

Budżet państwa a finansowanie gospodarki

1. Koncepcja wykorzystania budżetu państwa w restrukturyzacji gospodarki

Z przedstawionych dotychczas rozważań wynika, że jednym z fundamentalnych problemów transformacji gospodarki polskiej wciąż pozostaje rola pańs­twa w określaniu kierunków przemian, ich tempa, stosowanych narzędzi itd. Co więcej, rola ta nadal jest przedmiotem ostrych kontrowersji teoretycznych, które nie pozostają bez wpływu na kształt realizowanych reform.

Spróbujmy, zatem spojrzeć na problem roli państwa w zmianach systemo­wych z perspektywy budżetu. Spojrzenie takie jest potrzebne z następujących zasadniczych powodów:

1. w gospodarce rynkowej budżet państwa jest jednym z najważniejszych instrumentów państwa (rządu) w oddziaływaniu na procesy ekonomiczne,

2. w dotychczasowej transformacji systemu ekonomicznego także budżet
   (a ściślej system budżetowy) podlegał zasadniczym przemianom,

3. jeżeli uznać za prawdziwą tezę, którą można sformułować bez więk­szego ryzyka z perspektywy piątego roku przemian, że transformacja gospoda­rki polskiej, w tym głębsze przemiany w strukturze gospodarczej Polski, nie dokonają się bez znaczącego udziału państwa, to powstaje pytanie: w jakim zakresie rząd może posługiwać się budżetem i całym instrumentarium fiskalnym, aby nie naruszać istoty mechanizmu rynkowego.

W tym fragmencie pracy nie będę jednak prowadzić rozważań teoretycz­nych
i nie podejmę polemiki ze stanowiskiem oponentów koncepcji aktywnej roli państwa w gospodarce polskiej, tak w okresie transformacji jak i później, natomiast zanalizuję procesy występujące w obszarze budżetu państwa w la­tach 1990 -1994. Będzie to analiza realnego wpływu instrumentów fiskalnych na gospodarkę.

Określenie charakteru pożądanych zmian roli budżetu w odniesieniu do gospodarki w początkowym okresie transformacji (chodzi o lata 1990 -1991) nie było zbyt trudne, gdyż funkcjonujący w poprzednim systemie budżet nie przystawał żadną miara do mechanizmu rynkowego. Podstawowe kierunki zmian musiały się wiec sprowadzać do:

• radykalnych cięć w wydatkach związanych z finansowaniem bieżących potrzeb (deliktu) przedsiębiorstw państwowych,

• istotnego ograniczenia finansowania i budżetu inwestycji przedsiębiorstw,

• zmiany struktury dochodów budżetowych.

Zmiany zachodzące w budżecie państwa dobrze oddaje używany wówczas często termin „dostosowanie budżetowe". Wskazuje on jednoznacznie na pasywny charakter strategii budżetowej. Wydatki budżetowe musiały być dostosowane do dochodów, co wynikało z przyjętej zasady zrównoważeniu budżetu.

Przedstawione wcześniej podstawowe wielkości oraz wskaźniki ekonomi­czne
i finansowe charakteryzujące gospodarkę polską w okresie transformacji informują
o relatywnie (w porównaniu z przeszłością, jak również z wieloma krajami o gospodarce rynkowej) niskim udziale budżetu państwa w redystrybucji PKB. Wprawdzie stopa redystrybucji PKB przez cały system finansów publicznych jest wyższa, jednak nie zmienia to oceny, że możliwości rządu oddziaływania na procesy gospodarcze ograniczają się prze­de wszystkim do budżetu państwa. Budżety gminne mają względnie dużą autonomię finansów. Podobnie jest z funduszami celowymi, których auto­nomia finansowa jest gwarantowana ustawowo. Co więcej, istotna część środków publicznych gromadzonych w budżecie państwa jest automatycznie związana dotacjami dla funduszy celowych, zwłaszcza funduszy ubezpieczeń społecznych i wydatki sztywne). Ogranicza to możliwości innej alokacji środków publicznych, w tym przeznaczania ich na cele gospodarcze.

2. Budżetowe możliwości kształtowania gospodarki

Jeżeli rozważymy pierwszą możliwość, polegająca na oddziaływaniu na gospodarkę wolumenem budżetu, to są one niewielkie, co wynika z niskiej stopy budżetowej redystrybucji PKB. Wbrew poglądom zwolenników skrajnej wol­ności gospodarczej, obecny budżet nie jest budżetem ekspansywnym - in­gerencja w dochody podmiotów gospodarujących i gospodarstw domowych jest umiarkowana. Tezę tę potwierdza aktualna struktura dochodów budżeto­wych oraz konstrukcja poszczególnych podatków.

Analiza wydatków budżetowych ostatnich lat nadaje mu cechę budżetu administracyjno-socjalnego, o minimalnych wręcz wydatkach na gospodarkę. Co więcej, w ostatnich latach charakterystycznym zjawiskiem było również to, że cięcia w wydatkach budżetowych dotyczyły w pierwszym rzędzie wydatków gospodarczych.

Rozważmy teraz możliwości wykorzystania instrumentów budżetowych
w oddziaływaniu na gospodarkę występujących po stronie dochodów budżetu państwa.

W latach 1992 -1993 nastąpiła radykalna zmiana w systemie podatko­wym. Polegała ona przede wszystkim na wprowadzeniu powszechnego podat­ku dochodowego od osób fizycznych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Przedsięwzięcia te z pewnością uchroniły system finan­sów publicznych przed kompletnym załamaniem w roku 1992, jak też ode­grały ważną rolę w zahamowaniu negatywnych tendencji fiskalnych w roku 1993.

W strukturze dochodów budżetowych dominują obecnie podatki pośred­nie Podatki pośrednie są zorientowane przede wszystkim na realizację celów fiskalnych
i jako takie są stosunkowo pewnym i wydajnym źródłem dochodów. Wynika to ze sposobu ich poboru, a zwłaszcza z możliwo­ści ich przerzucania na kolejnych uczestników faz procesu gospodarczego aż do ostatecznego nabywcy towarów i usług. Z tego względu wpływ podatków pośrednich na decyzje ekonomiczne przedsiębiorców jest niewielki.

W polskim systemie podatkowym występuje obecnie pięć podatków pośrednich: podatek od towarów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier, podatek importowy, podatek od sprzedaży akcji w obrocie publicz­nym. W budżecie roku 1994 na ogólną kwotę dochodów budżetowych 631 bln zł na podatki pośrednie przypadało 269 bln zł. Struktura dochodów według rodzajów podatków była następująca:

- podatek od towarów i usług 140 bln zł,

- podatek akcyzowy 101 bln zł,

- podatek importowy 26 bln zł,

- podatek od gier 2 bln zł.

Analizując potencjalne możliwości wpływania wymienionych podatków pośrednich na gospodarkę trzeba wskazać na fakt ich inflacyjnego oddziały­wania w przypadku podnoszenia stawek podatkowych oraz ewentualność pojawienia się bariery popytu na skutek podwyższania cen.

Wśród wymienionych podatków pośrednich potencjalnym instrumentem oddziałującym w odczuwalny sposób może się okazać podatek importowy. Jego stawka nie była wysoka, wynosiła 6%, a od 1 stycznia 1995 r. wynosi już tylko 5% podstawy; nakładany on jest na towary importowane po ocleniu. Dochody z ceł w roku 1994 wyniosły około 49 bln zł. Poza oczywistym celem fiskalnym podatek importowy jest traktowany przez rząd, jako jedno z narzędzi przywracania równowagi w bilansie handlowym Polski oraz jako instru­ment ochrony gospodarki krajowej.

Wśród podatków bezpośrednich najważniejszy - z punktu widzenia tworze­nia budżetu - jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Niemniej jego bezpośredni wpływ na gospodarkę jest ograniczony do zmiany struktury popytu, jako konsekwencji redystrybucji dochodów. Podatek ten jest progresywny. Pewne znaczenie mogą mieć ulgi dla podatników związane głównie z budownict­wem mieszkaniowym, które mogą pobudzać popyt w tym sektorze gospodarki.

Podstawowym, narzędziem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę powinien być podatek dochodowy od osób prawnych. Wynika to z jego bezpośredniego charakteru i związku z poziomem rentowności brutto, wpływu na zdolność przedsiębiorstw do inwestowania, rozwoju itd. Stosowane stawki podatkowe mogą w sposób odczuwalny wpływać na decyzje przedsię­biorstw.

Istnieją dwie główne płaszczyzny stymulacyjnego wykorzystania tego podatku:

1. skala podatkowa,

2. ulgi, zwolnienia, wakacje podatkowe.

Rozpatrując możliwości podatku od osób prawnych z punktu widzenia oddziaływania na polską gospodarkę trzeba stwierdzić, że nie były one należycie wykorzystane w okresie transformacji. Wynikało to poniekąd z przy­czyn obiektywnych w tym sensie, że dochody z tytułu tego podatku zaczęły, począwszy od roku 1991 spadać. Wiąże się to z gwałtownym obniżeniem rentowności brutto przedsiębiorstw państwowych oraz niską re­ntownością przedsiębiorstw prywatnych. W roku 1992 dochody budżetu państwa z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych z sektora prywat­nego wyniosły zaledwie 3,2 bln zł, a za 11 miesięcy roku 1993 tylko 4,8 bln zł.

Jeżeli chodzi o konstrukcję skali podatkowej, to podatek ten nie stwarza możliwości oddziaływania na podmioty gospodarcze ze względu na zmieniają­cą się sytuację gospodarczą. Dzieje się tak, dlatego, że podatek dochodowy od osób prawnych wynosił 40% (stawka liniowa). Ponadto charakter tego podat­ku pozbawia go możliwości spełniania funkcji automatycznego stabilizatora koniunktury.

Drugą płaszczyzną bodźcowego wykorzystania podatku dochodowego od osób prawnych są ulgi, wakacje podatkowe oraz zwolnienia. Oceniając strate­gię podatkową państwa w okresie transformacji gospodarki najwięcej uwag krytycznych można sformułować właśnie pod tym adresem. Na szczęście obserwujemy pozytywną ewolucję od praktycznej rezygnacji z tych ważnych instrumentów w początkowym okresie transformacji do bardziej zdecydowa­nego sięgania do tych instrumentów w 1994 r. W roku tym stosowane były odliczenia od dochodu przed opodatkowa­niem: wydatki inwestycyjne do 25% dochodu oraz do 50%, jeśli określony procent przychodów pochodził z eksportu.

Reakcje przedsiębiorstw na podatek od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń były wielce zróżnicowane, a sam podatek był przedmiotem ostrych kontrowersji. Fiskalne znaczenie tego podatku malało wraz z upły­wem lat. Pomimo ostrej progresji w praktyce jego ciężary były ponoszone tylko połowicznie, o czym świadczą znaczne zaległości przedsiębiorstw w jego płaceniu.

4. Pośrednie finansowanie gospodarki z budżetu państwa.

Analiza funkcjonowania budżetu państwa wskazuje, że metoda pośredniego finansowania gospodarki może być skutecznym narzędziem kształtowania przemian w gospodarce.

Finansowanie pośrednie gospodarki z budżetu państwa może przyjmo­wać formy:

1. finansowania różnic stóp oprocentowania kredytów udzielanych przez banki komercyjne dla preferowanych przez państwo dziedzin gospodarki; ma to znaczenie nie tylko dla beneficjentów budżetu (np. rolników), lecz także dla rozwoju poszczególnych banków;

2. dekapitalizowania banków komercyjnych - jednoosobowych spółek skarbu państwa;

3. udzielania poręczeń i gwarancji kredytowych przez rząd;

4. dofinansowania instytucji publicznych, zwłaszcza agencji i agend rzą­dowych, w formie wnoszenia udziałów oraz dotacji określanych corocznie w ustawie budżetowej.

Innym narzędziem pośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę są zamówienia publiczne, które sprzyjają stabilnemu rozwojowi określonych dziedzin gospodarki.

Oceniając zakres wykorzystania pośrednich form oddziaływania państwa na gospodarkę w okresie transformacji polskiej gospodarki należy wyekspono­wać szczególne stosunki finansowe rządu z bankami komercyjnymi.

W analizowanych latach budżet państwa był związany w szczególny sposób z bankami przez:

1. Dekapitalizowanie banków komercyjnych i NBP w formie obligacji nominowanej w USD z tytułu wykorzystania lokat dewizowych tych banków do spłaty zadłużenia zagranicznego Polski. Budżet państwa przejął, więc zobowiązania kraju wobec zagranicy. Wartość wyemitowanych w 1991r. obligacji skarbowych wynosiła 5,5 mld USD, co tworzyło zobowiązanie państwa równe 59,7 bln zł (stan na 31 grudnia 1991r.). Stan zobowiązań
   z wymienionego tytułu na 31 grudnia 1994r. wyniósł 104,0 bln zł, przy czym wobec banków komercyjnych 70,0 bln zł, a wobec NBP 34,0 bln zł. Zobowiązanie państwa z tytułu wymienionej obligacji ma charakter długoterminowy, chociaż w roku 1992 nastąpiła spłata dwóch rat kapitałowych w wysokości 436 min USD. Budżet państwa obciążony jest jednak na bieżąco odsetkami od tych obligacji. Wydatki z tego tytułu w roku 1994 miały wynieść 7,1 bln zł.

2. Wyemitowanie przez skarb państwa w 1993r. tzw. obligacji restrukturyzacyjnych o wartości 21 bln zł. Związane to było z realizacją ustawy z 3 lutego 1993r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz zmianie niektórych ustaw. Celem państwa było polepszenie sytuacji finansowej banków i przedsiębiorstw przez zmianę tzw. złych długów
   w obligacje skarbowe restrukturyzacyjne. Obligacje mają charakter długoterminowy; mak­symalny okres wykupu wynosi 15 lat. Istotne jest, że koszty obsługi obligacji zostały rozłożone między budżet państwa i Fundusz Prywatyzacji Banków Polskich, który został utworzony z Funduszu Stabilizacji Złotego, a ten z kolei powstał z darów rządów zagranicznych.

Ważnym instrumentem oddziaływania rządu (państwa) na gospodarkę są poręczenia spłaty kredytów.

W analizowanym okresie 1990 -1995 występował pewien chaos w udziela­niu poręczeń, czego przyczyną były niejasne przepisy. System poręczeń skar­bowych stworzono dopiero w 1993r. System ten umożliwia szersze wykorzy­stanie tego instrumentu oddziaływania państwa na gospodarkę, przy jedno­czesnym minimalizowaniu ujemnych skutków dla budżetu państwa (podział ryzyka między budżet a bank, zabezpieczenie wekslowe itp.). W systemie tym obowiązuje zasada, że budżet państwa może finansować jedynie poręczenia, a nie gwarancje kredytów bankowych. Aby ograniczyć możliwość nadużywa­nia instytucji poręczeń, system zakłada, iż łączna kwota zobowiązań państwa, które powstają z tytułu poręczeń, określana jest corocznie w ustawie budżeto­wej.

W latach 1990 -1993 udzielane były poręczenia spłaty kredytów na inwes­tycje centralne, poręczenia spłaty kredytów krajowych oraz poręczenia spłaty kredytów zagranicznych.

Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na 31 grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie kredytów: na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5 bln zł. W ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8 bln zł (na 31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na poręczenia zagraniczne 87,3 bln zł.

W roku 1994 budżet państwa był obciążony spłatą zobowiązań w kwocie 8,0 bln zł, z tego 2,0 bln zł na uregulowanie zobowiązań z tytułu poręczeń kredytów krajowych oraz 6,0 bln zł z tytułu poręczeń kredytów na inwestycje centralne (m.in. elektrownie w Opolu i Bełchatowie, kopalnia „Czeczott", wytwórnia nawozów sztucznych Police II).

Wprawdzie wydatki budżetowe z tytułu poręczeń nie mają charakteru dotacji bezzwrotnych, gdyż podlegają windykacji, ale jej skuteczność może okazać się niewielka. W każdym razie istnieją podstawy ku temu, aby wydatki te traktować, jako wydatki na gospodarkę. Dotyczy to zwłaszcza spłaty poręczonych kredytów na inwestycje centralne, ze względu na ich wysoką kapitałochłonność.

Pośredni charakter wydatków na gospodarkę mają również wydatki ujmowane w ramach tzw. rozliczeń z bankami. Głównym celem tych wydat­ków jest dofinansowywanie budownictwa mieszkaniowego oraz rolnictwa. Wydatki te poza celami socjalnymi, jak to jest np. w przypadku mieszkań, przyczyniają się do kreowania popytu w sektorze budownictwa.

W roku 1994 na rozliczenia z bankami przewidziana była kwota 19,3 bln zł, z której przypadało na:

- wykup odsetek od kredytów mieszkaniowych 9,8 bln zł,

- wypłaty premii gwarancyjnych od wkładów na książeczkach miesz­kaniowych 7,0 bln zł,

- dopłaty do oprocentowania kredytów rolnych 2,5 bln zł.

Za jeden z najbardziej potrzebnych sposobów kształtowania gospodarki przez państwo należy uznać oddziaływanie przez agencje rządowe lub instytu­cje publiczne (np. różne fundusze), do których budżet państwa wnosi udziały albo, którym udziela dotacji. Wysokie walory tych instytucji polegają na tym, że za ich pomocą możliwe jest łączenie środków (funduszy) publicznych ze środkami prywatnymi (banki, przedsiębiorstwa) oraz ze środkami zagranicz­nymi. Zaletą agencji rządowych oraz innych instytucji publicznych są też procedury wydatkowania środków, najczęściej na zasadzie pełnej zwrotności, ale jednocześnie przy łagodniejszych obciążeniach (niższe oprocentowanie).

Skuteczne wykorzystanie agencji i innych instytucji publicznych jest uzależnione od właściwie ustalonych zasad ich funkcjonowania, tak, aby fundusze publiczne nie były marnotrawione, a tym bardziej defraudowane. Wprawdzie doświadczenia polskie z wykorzystaniem agencji i funduszy pub­licznych nie są jednoznacznie pozytywne (FOZZ, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), nie może to być jednak podstawą do odrzucenia tej formy oddziaływania na gospodarkę.

Łącznie potencjalne zobowiązania państwa z tytułu poręczenia kredytów na 31 grudnia 1993r. wynosiły 137,7 bln zł. Z kwoty tej przypadało na poręczenie kredytów: na inwestycje centralne 47,5 bln zł, krajowe 7,7 bln zł, zagraniczne 81,5 bln zł. W ciągu roku 1994 stan zobowiązań skarbu państwa powiększył się do 201,8 bln zł (na 31 grudnia), z czego na poręczenia krajowe przypadało 114,5 bln zł, a na poręczenia zagraniczne 87,3 bln zł.

Do najważniejszych agencji działających obecnie w Polsce, poza wymienionymi wyżej, należą: Agencja Rynku Rolnego, Agencja Rozwoju Przemysłu, agencje celne i rozpoczynająca działalność Agencja Restrukturyzacji i Moder­nizacji Rolnictwa.

Państwo zamierza też wzmocnić pod względem kapitałowym powołaną niedawno, niezwykle istotną dla funkcjonowania gospodarki, instytucję, a mianowicie Konsorcjum Ubezpieczenia Kredytów Eksportowych (KUKE). Powstał również Fundusz Gwarancji Kredytowych w formie spółki akcyjnej, w którym udział skarbu państwa wynosi 50%. Ponadto przewiduje się utwo­rzenie Funduszu Gwarancyjnego, którego celem będzie ewentualne finansowa­nie roszczeń z tytułu niszczenia w przeszłości środowiska przez prywatyzowa­ne przedsiębiorstwa.

Przedstawiony przegląd stosowanych w okresie transformacji gospodarki polskiej narzędzi fiskalnych dowodzi istnienia dużych możliwości oddziaływa­nia państwa na procesy gospodarcze. Nie musi to być sprzeczne z zasadami gospodarki rynkowej, co starałem się wykazać analizując poszczególne in­strumenty. Przykładem są pośrednie formy oddziaływania państwa za pomocą narzędzi fiskalnych.

Analizując okres transformacji gospodarki polskiej można dojść do wnio­sku, że w okresie tym nie uprawiano klasycznej polityki fiskalnej, w rozumie­niu keynesowskim. Polityka ta ograniczała się do polityki budżetowej. Za­stosowanie narzędzi fiskalnych nawet w tak wąskim zakresie było ograniczone zdecydowanie niekorzystną dla gospodarki strukturą wydatków budżetu. Wydatki te miały w przeważającej części charakter socjalno-administracyjny, co uniemożliwiło kierowanie środków publicznych do tych dziedzin gospoda­rki, w których mógłby wystąpić klasyczny proinwestycyjny efekt mnożnikowy.

Z przedstawionych rozważań wynika, że zakres stosowanych narzę­dzi bezpośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę nie ogranicza się do wyznaczania stopy redystrybucji PKB przez budżet państwa czy przez cały system finansów publicznych. Najlepszym tego przykładem są ulgi, zwolnienia i wakacje podatkowe oraz udzielane gwarancje i poręczenia kredytowe.

Zasadniczym problemem nie jest, więc, czy używać instrumentów fiskal­nych do kształtowania procesów gospodarczych, lecz jak je używać. Możliwo­ści w tym zakresie są uzależnione od radykalnej zmiany struktury wydatków publicznych (budżetowych), bez tego nie będzie możliwe pobudzenie gospoda­rki za pomocą pieniężnych środków publicznych.

Nierównowaga w budżecie państwa

1. Zmiany w podejściu do równowagi budżetowej

Analizując problem skutków transformacji systemu finansów publicznych napotykamy istotną kwestię równoważenia budżetu państwa w okresie trans­formacji. Z perspektywy roku 1996 zauważalne są następujące zmiany w po­dejściu do deficytu budżetowego.

1. Zarzucenie dogmatu o zrównoważeniu budżetu. Nastąpiło to jednak dopiero pod wpływem kryzysu finansów publicznych, który w najostrzejszej formie w Polsce ujawnił się w 1991 r.

2. Wysiłki w celu zrównoważenia budżetu zastąpiono staraniem o utrzy­manie tzw. bezpiecznego deficytu budżetowego. Chodzi zwłaszcza o zachowa­nie granicy 3% PKB, która jest wyznaczona przez międzynarodowe instytucje finansowe (standardy z Maastricht).

3. Niezwykle sugestywnie przedstawiana groźba inflacji, jako skutek niezrównoważenia budżetu. Finansowanie deficytu budżetowego wiązane jest - zwłaszcza przez niektórych polityków - z drukowaniem pustego pieniądza.

4. Coraz wyraźniej stawiane pytania o źródła finansowania deficytu budżetowego, związki z inflacją, istnienie lub nie efektu wypychania zasobów poza obieg gospodarczy.

5. Wykreowanie narzędzi operacji otwartego rynku; najpierw były to bony pieniężne NBP, a obecnie weksle skarbowe, co pozwala w sposób racjonalny kształtować stosunki finansowe między NBP a rządem.

6. Z coraz większą siłą ujawniający się problem obsługi długu publicz­nego i jego wpływ na bieżący deficyt budżetowy i w tym kontekście kwestia ponoszenia ciężarów przez obecne i przyszłe pokolenia.

Oceniając podejście do równowagi budżetowej, deficytu budżetowego i długu publicznego w Polsce trzeba wziąć pod uwagę skalę przeobrażeń, które dokonują się w gospodarce i społeczeństwie. Doświadczenia polskie - podo­bnie zresztą jak
i innych krajów postsocjalistycznych - wskazują, że szybkie zrównoważenie budżetu państwa nie jest realne. Przesądza o tym olbrzymi dług publiczny zewnętrzny, który wprawdzie w przypadku Polski został znacznie zredukowany, ale nadal jest i będzie, poważnym obciążeniem budżetu. Rośnie też ciężar długu publicznego wewnętrznego. Jest on o tyle mniej wygodny niż dług zewnętrzny, że trudniej jest negocjować zmianę warunków. Tak jest np. w przypadku obligacji skarbowych sprzedawanych głównie ludności. Warunki sprzedaży obligacji Ministerstwa Finansów w pierwszym okresie emisji były tak określone, zarówno w przypadku obligacji jednorocznych jak i trzyletnich, że inflacja nie była sprzymierzeń­cem rządu, jak to się działo w przypadku wielu krajów zachodnich w prze­szłości.

2. Charakter deficytu budżetowego w Polsce

Rząd, który wszedł na drogę zaciągania pożyczek - w Polsce na szerszą skalę w roku 1991 - nie będzie mógł szybko z niej zejść. Jest to swoista cena za transformację gospodarki. Natomiast deficyt budżetowy z roku 1991 i z lat następnych ma charakter deficytu budżetowego transformacyjnego. Jako taki inkorporuje czynniki, które wywołują w gospodarce rynkowej zarówno zjawis­ko deficytu budżetowego strukturalnego jak i deficytu budżetowego cyklicz­nego. Nie ma już większego znaczenia, na ile deficyt budżetowy w latach 1991-1994 był wynikiem błędnej polityki gospodarczej, wyrażającej się zwłasz­cza w nadmiernym otwarciu granic Polski dla towarów zachodnich, ułomnej polityce wobec przedsiębiorstw państwowych, błędów w procesie prywatyzacji itd. Istotne jest wyciągnięcie wniosków z pierwszych doświadczeń.

Teza o nieuchronności występowania deficytu budżetowego w najbliż­szych latach w Polsce znajduje teoretyczne uzasadnienie w różnicach i podo­bieństwach między podatkiem a pożyczką. Rząd zawsze stoi wobec dylema­tu, czy przy danych wydatkach zwiększać podatki, czy zaciągać pożyczki. Presja na rząd ze strony przedsiębiorców i gospodarstw domowych znacznie ogranicza pole swobody podatkowej.

Analiza podstawowych danych odnośnie do równowagi budżetowej w Polsce wzmacnia wątpliwości teoretyczne i praktyczne, z którymi od lat borykają się ekonomiści i politycy. Jednocześnie doświadczenia polskie obala­ją wiele mitów narosłych wokół równowagi budżetowej.

W dyskusjach zbyt często pomija się fakt, że inflacja poza negatywnymi skutkami dla gospodarki i społeczeństwa może sprzyjać poprawie finansów publicznych. Sytuacja taka powstaje wówczas, gdy dochody budżetu państwa bazują na podatkach przychodowych. Ten typ podatków dominuje w dochodach budżetowych w Polsce od roku 1992 (rozszerzenie podatku obrotowego i wprowadzenie VAT). W warunkach inflacji stan budżetu zależy od tego, czy wydatki są indeksowane i jaka jest ich struktura w porównaniu ze zmianą struktury cen. Nie można, więc a priori zakładać, że każdy deficyt budżetowy wywo­łuje inflację. Jeżeli rząd pożycza pieniądze od przedsiębiorstw i od gospodarstw domowych, to - przeciwnie - może powstać przejściowy efekt deflacyjny do momentu, w którym pieniądze zostaną wydane z bud­żetu. W każdym razie nie można wykluczyć sytuacji, w której deficyt budżetowy będzie neutralny względem inflacji. Na skutek pożyczek zmienio­na zostanie jedynie struktura dochodów w przekroju podmiotowym. Analizując, zatem związek deficytu budżetowego z inflacją trzeba uwzględnić bezwzględną i relatywną wielkość deficytu budżetowego oraz źródła jego pokrycia.

Jeżeli przyjrzymy się wskaźnikom dla lat 1990 -1995, to zauważymy ujemny związek między rozmiarami deficytu budżetowego a stopą inflacji; ilustruje to tablica 1. Dane te nie mogą służyć do jakichkolwiek uogólnień, chociażby ze względu na krótki okres, ale pokazują np. zjawisko premii inflacyjnej rządu zrealizowanej w roku 1990.

Tablica 1. Saldo budżetu państwa a stopa inflacji w latach 1990 -1995

Lata	Saldo budżetu państwa jako % PKB	Stopa wzrostu cen
1990	+ 0,4	480,1
1991	-3,9	50,9
1992	-6,0	36,6
1993	- 3,4	35,0
1994	-2,7	32,2
1995	- 2,7	27,3

Źródło: tłocznik Statystyczny 1992. s. 118, 138, 162; Rocznik Statystyczny 1993. s 130, 145. 167; dla lat 1994-1995 dane CUP.

W kwestii deficytu budżetowego i inflacji fundamentalne pytanie brzmi: w jaki sposób finansowany jest deficyt budżetowy. Udzielając odpowiedzi na to pytanie trzeba uwzględnić bank centralny i szczególny charakter jego stosunków z rządem (budżetem państwa), przy czym najistotniejszy jest stopień autonomii banku centralnego względem rządu. Zrozumiałe jest, że rząd stara się podporządkować działalność banku centralnego, równie natu­ralne jest, że bank centralny dąży do ochrony wartości realnej pieniądza. Z tego właśnie względu ważny jest sposób finansowania przez bank centralny deficytu budżetowego.

3. Zmiany w metodzie i źródłach finansowania deficytu budżetowego

Oceniając skutki funkcjonowania nowego systemu finansów publicznych w Polsce trzeba wyraźnie wyeksponować zmianę w metodzie finansowania deficytu budżetowego. W okresie transformacji zmieniły się zwłaszcza: rola i formy finansowania deficytu budżetowego przez NBP. W latach osiemdzie­siątych NBP
w sposób automatyczny pokrywał deficyt budżetowy, podczas gdy w latach 1991 -1995 wysokość deficytu finansowanego przez NBP była przedmiotem negocjacji, a czasami ostrych kontrowersji. Zmieniała się także forma finansowania deficytu budżetowego, gdyż kredyt bankowy był suk­cesywnie zastępowany zakupem przez NBP bonów skarbowych.

Tablica 2 przedstawia podmiotową strukturę źródeł finansowania defi­cytu budżetowego.

Tablica 2. Źródło finansowania deficytu budżetowego w latach 1989 -1994 (w bln zł)

Wyszczególnienie	1989	1990	1991	1992	1993	1994
NBP	3,6	-	19,4	46,6	24,6	30,6
Banki komercyjne	-	-	2,2	17,8	27,0	22,2
Sektor pozabankowy	-	-	5,8	7,5	7,7	4,6
Nadwyżki z lat ubiegłych	-	-	1,3	-	-	-
Inne	-	-	3,9	-2,8	-	-
Ogółem	3,6	-	32,6	69,1	59,3	57,4

Źródło: Rocznik Statystyczny 1992, s. 138; Rocznik Statystyczny 1993, s. 145; dla roku 1994 dane CUP.

Z przedstawionych w tablicy 2 danych wynika, że zmniejsza się rola NBP w finansowaniu deficytu budżetowego. Fakt ten jest związany ze zmiana­mi instytucjonalnymi: powstanie rynku kredytowego stworzonego przez banki komercyjne, na którym pojawił się także rząd, jako pożyczkobiorca. W związ­ku z rozpoczęciem emisji przez rząd różnych papierów wartościowych państ­wo zaczęło zaciągać pożyczki w systemie poza bankowym, głównie u gos­podarstw domowych, ale także u innych podmiotów gospodarczych.

Podkreślić należy, że miały miejsce nie tylko ilościowe zmiany w finan­sowaniu deficytu budżetowego, wprowadzono także nowe instrumenty. Na skutek wprowadzenia tych nowych instrumentów zmniejszyła się rola bezpo­średniego kredytu bankowego udzielanego rządowi przez NBP i banki komer­cyjne. Zmiany w tym zakresie przedstawiono w ramach analizy długu publicz­nego. W tym miejscu warto zaznaczyć, że „podział ról" między bank centralny, banki komercyjne
i poza bankowy sektor pożyczkowy w za­kresie finansowania deficytu budżetowego sprzyja racjonalizacji polityki bu­dżetowej państwa. Zmniejsza się presja rządu na NBP w celu finansowania deficytu budżetowego. Należy założyć, że kredyty udzielane rządowi przez banki komercyjne w znacznie większym stopniu oparte są na ekonomicznych podstawach, gdyż banki te nie mają prawa do tworzenia pieniądza „z nicze­go". Nie występuje, więc, tak jak to ma miejsce w przypadku banku central­nego, niebezpieczeństwo „drukowania pustego pieniądza". Zjawisko „zdrowego finansowania" deficytu budżetowego występuje również w przypadku zaciągania pożyczek poza sektorem bankowym. W takich przypadkach rząd sięga do oszczędności, głównie gospodarstw domowych i jest to działanie anty inflacyjne lub ściślej, deflacyjne.

W stosunkach rządu z bankami komercyjnymi i przy sprzedaży obligacji skarbowych poza system bankowy pojawia się ważny element ekonomiczny warunki, na których rząd chce zaciągać pożyczki. Oznacza to, że rząd może napotkać trudności w zaciąganiu pożyczek i finansowaniu deficytu budżetowego. Na rynkach finansowych obowiązuje reguła wymienności między stopą oprocentowania (dochodu) a ryzykiem. Gra rządu na rynkach finansowych polega na oferowaniu niższego oprocentowania pożyczek w zamian za niema stuprocentową pewność lokat inwestorów oraz za korzyści podatkowe. Nie mniej jednak może wystąpić taka sytuacja, że inwestorzy preferują większe ryzyko i większe dochody, stąd trudności w zdobyciu przez rząd potrzebnych pieniędzy. Sytuacja taka wystąpiła w Polsce w roku 1993, kiedy to zarówno banki komercyjne jak i gospodarstwa domowe nie były skłonne nabywać bonów skarbowych i obligacji oszczędnościowych Ministerstwa Finansów, cc było jedną z zasadniczych przyczyn znacznie niższego deficytu budżetowego niż zakładała ustawa budżetowa. Długotrwała bessa na Giełdzie Papierów Wartościowych spowodowała jednak zjawisko ogromnego popytu na obligacje skarbowe w roku 1994. Popyt na te walory skarbowe utrzymywał się także w roku 1995, mimo że zmieniono zasady ich oprocentowania na mnie korzystne dla nabywców.

Zastąpienie kredytu bankowego bonami skarbowymi, jako formą finansowania głównie bieżących potrzeb płatniczych rządu zobiektywizowało także ekonomiczne warunki zaciągania przez rząd pożyczek w NBP. Cena za pożyczone rządowi pieniądze zawarta jest w stopie dyskontowej weksli skarbowych. Cena ta jest, więc pośrednio, ale wyraźnie powiązana ze stopą inflacji, co urealnia wartość zaciąganych przez rząd pożyczek.