Budżet państwa i polityka fiskalna

Geneza i historia budżetu

Współcześnie pod pojęciem budżetu rozumie się roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów związku publicznoprawnego, tj. państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zobacz art. 61 i 109 ustawy o finansach publicznych). Jest on efektem historycznego rozwoju różnych form ewidencji i planowania w publicznej gospodarce finansowej.

Pierwszym znanym urządzeniem planistycznym były spisy dochodów i wydatków sporządzane w starożytnym Rzymie za cesarza Oktawiana Augusta. Spisy te były nie tylko odbiciem istniejącego stanu rzeczy - zawierały także pewne przewidywania dotyczące przyszłych dochodów i wydatków. Stanowiły więc plan dochodów i wydatków, a od dzisiejszego budżetu różniły się tym, iż nie miały charakteru dyrektywnego.

Dyrektywność budżetu kształtowała się stopniowo - począwszy od wieków średnich. Była wyrazem politycznych starć pomiędzy panującym a kształtującą się reprezentacją społeczeństwa stanowego. Feudalni wasale wykorzystywali czasowe trudności jakie napotykali ich zwierzchnicy lenni, starając się uzyskać określone przywileje. Prowadziło to w rzeczywistości do ograniczania władzy zwierzchniej. Najbardziej drażliwą materią był przywilej nakładania przez panującego danin, wykorzystywany szczególnie w stanie wojny. Ograniczenie tego uprawnienia doprowadziło ostatecznie do wykształcenia się zasady wymogu aprobaty płacących podatki, na nałożenie podatku przez władzę królewską. Ograniczało więc władcę w zakresie decydowania o dochodach państwa. W późniejszych wiekach do ograniczeń w decydowaniu o dochodach dołączyły ograniczenia w dokonywaniu wydatków. Ostateczne utrwalenie zasady corocznego uchwalania przez parlament planowanych dochodów i wydatków nastąpiło dopiero w XVII w.

Rok 1688, w którym wydany został w Anglii Bill of Rights, uważa się za datę powstania współczesnego budżetu, rozumianego jako uchwalany przez parlament dyrektywny plan dochodów i wydatków państwa na przyszły rok budżetowy.

W Polsce początków budżetu można dopatrywać się w XIV w. W roku 1374 Król Ludwik Węgierski zobowiązał się w tzw. przywileju koszyckim, do niepobierania bez zgody szlachty innych podatków niż stałego łanowego (tj. podatku w wysokości 2 grosze od łana), w zamian za zapewnienie następstwa tronu jednej ze swoich córek. Było to znaczne odstępstwo od zasady - do tej pory tron dziedziczyć mogli wyłącznie męscy potomkowie panującego.

Pierwszy budżet w pełnym tego słowa znaczeniu powstał jednak znacznie później - bo w 1768 r. Został uchwalony przez Sejm jako "Oboyga Narodów - Skarbu Koronnego i Skarbu Wielkiego Księstwa Litewskiego - Tabelle intrat i ekspensy rocznej ordynaryjnej i ekstraordynaryjnej". Był jednocześnie pierwszym po Bill of Rights budżetem na kontynencie europejskim. Znacznie później powstały budżety we Francji (1817 r.) i w Prusach (1848 r.)

Procedura budżetowa - faza opracowywania i uchwalania budżetu

Pod pojęciem procedury budżetowej rozumie się całokształt prawnie określonych zasad postępowania z budżetem. Zasady te dotyczą:

podejmowania czynności w zakresie sporządzenia budżetu

działań związanych z wykonywaniem budżetu

kontroli wykonania budżetu.

Celem niniejszego wykładu jest omówienie pierwszej grupy czynności, tj. wszelkich działań poprzedzających uchwalenie budżetu państwa i jednostki samorządu terytorialnego (faza opracowywania budżetu) oraz procedury legislacyjnej (faza uchwalania budżetu). Ogólne zasady procedury budżetowej regulują przepisy Konstytucji RP oraz ustawa o finansach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi oraz regulaminy Sejmu i Senatu, a dla jednostek samorządu terytorialnego również tzw. ustawy ustrojowe.

Budżet państwa

Przygotowanie projektu budżetu państwa jest procesem skomplikowanym i rozciągniętym w czasie. Konstytucja ustanawia dwie zasady rzutujące na procedurę przygotowania budżetu:

- zasadę wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym (art. 221) oraz

- zasadę ustawowej regulacji trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt ustawy budżetowej (art. 219 ust.2)

1.1 Jedną z pierwszych czynności rozpoczynających tryb prac nad projektem budżetu jest prognoza warunków, w których budżet będzie realizowany. Dokonują jej Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej wraz z innymi resortami odpowiedzialnymi za realizację polityki społeczno - gospodarczej, przy współpracy z Narodowym Bankiem Polskim.

Prognozy uwzględniają założenia polityki pieniężnej państwa, których wyłączne prawo ustalania przysługuje Radzie Polityki Pieniężnej. Założenia te są ustalane corocznie i przedkładanie do wiadomości Sejmu równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej.

1.2 W procesie planowania budżetu wiodącą rolę odgrywa Minister Finansów:

po pierwsze - przedstawia założenia projektu budżetu państwa na rok następny do rozpatrzenia przez Radę Ministrów (art. 82 ust. 1 ufp)

po drugie - inicjuje prace nad budżetem poprzez wydanie rozporządzenia, zwanego popularnie notą budżetową, określającego szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej przez dysponentów części budżetowych (art. 82 ust. 3 i 4 ufp)

po trzecie - na podstawie materiałów dostarczonych przez dysponentów części budżetowych, zgodnie z postanowieniami noty budżetowej, opracowuje projekt budżetu państwa i przedstawia go Radzie Ministrów wraz z uzasadnieniem. Projekt uwzględnia postulaty tzw. jednostek pozarządowych, które samodzielnie przygotowują swe części budżetowe przy założeniu wysokiego poziomu wydatków, bez możliwości ich weryfikacji przez Ministra Finansów lub Radę Ministrów. Jednostki te wymienia art. 83 ust. 2 . Przykładowo można wskazać: Kancelarię Sejmu, Kancelarię Senatu, Kancelarię Prezydenta RP, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, sądownictwo powszechne). W przypadku wystąpienia spraw spornych pomiędzy Ministrem Finansów a dysponentami części budżetowych, sporządza się protokół rozbieżności i dołącza do projektu budżetu kierowanego do Rady Ministrów.

1.3 Kolejnym etapem są rokowania budżetowe na forum Rady Ministrów, obejmujące dyskusję nad projektem budżetu, który przedstawił Minister Finansów. Celem rokowań jest zatwierdzenie projektu przez rząd w formie uchwały (art. 84 ufp). Uchwała ta w istotnej mierze stanowi podstawę prac budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to w szczególności wykorzystania w formie wydatków w budżetach tych jednostek środków pochodzących z dochodów wyrównawczych, tj. subwencji ogólnej, dotacji celowych oraz rezerw celowych przeznaczonych w danym roku budżetowym dla jednostek samorządu terytorialnego.

1.4 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem na rok następny najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, tj. do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Późniejsze przedłożenie projektu jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach.

Budżet państwa

Aby nadać bieg inicjatywie ustawodawczej, Marszałek Sejmu dokonuje wstępnej kontroli projektu oceniając, czy odpowiada on wymogom konstytucyjnym i regulaminowym...

PROWIZORIUM BUDŻETOWE

 

1.  Ustawa o  prowizorium budżetowym

Zgodnie z art. 219 ust.3Konstytucji, w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym.

Prowizorium budżetowe jest planem gospodarki finansowej państwa uchwalanym w formie ustawy, ale różniącym się nieco kształtem i charakterem prawnym od budżetu.

Jest planem znacznie mniej szczegółowym i uchwalanym na okres krótszy niż budżet - zazwyczaj miesiąc albo kwartał. Przestaje obowiązywać w chwili wejścia w życie ustawy budżetowej.  Celem uchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym jest uniknięcie sytuacji, w której gospodarka finansowa państwa byłaby prowadzona bez żadnego planu finansowego.

Inicjatywę ustawodawczą w zakresie zgłoszenia projektu ustawy o prowizorium budżetowym Konstytucja, tak jak w przypadku budżetu państwa przypisuje wyłącznie Radzie Ministrów.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy o prowizorium budżetowym w takim samym terminie jak projekt ustawy budżetowej - mianowicie do 30 września roku poprzedzające rok budżetowy.

Jeżeli przed dniem 1 stycznia roku budżetowego nie zostanie uchwalona ustawa budżetowa ani ustawa o prowizorium budżetowym, do czasu ogłoszenia którejkolwiek z nich podstawą gospodarki finansowej państwa jest przedstawiony Sejmowi projekt ustawy bądź to budżetowej, bądź o prowizorium budżetowym. W sytuacji gdy brak jest również takiego projektu - obowiązuje ustawa budżetowa z poprzedniego roku.

2. Uchwała o prowizorium budżetowym

Budżet gminy, powiatu i województwa jest podstawą samodzielnej polityki finansowej tych jednostek. Jest planem uchwalanym na okres jednego roku budżetowego. Ustawodawca dopuścił jednak pewne normy liberalizujące w praktyce zasadę roczności budżetu. Należy do nich, obok  dopuszczalności kwartalnego opóźnienia w uchwaleniu budżetu, prowizorium budżetowe.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na wniosek zarządu może uchwalić prowizorium budżetowe wyłącznie w sytuacji, gdy dochody i wydatki państwa określone są ustawą o prowizorium budżetowym. Okres obowiązywania uchwały o prowizorium pokrywać się musi z czasem obowiązywania ustawy o prowizorium (art.121 ust.3 ufp).

Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w wyżej wymienionym terminie, budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych ustala regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej.

POLITYKA FISKALNA

Polityka fiskalna( polityka budżetowa)
To ogół decyzji rządu dotyczących wydatków i podatków (przymusowe, bezzwrotne i nieodpłatne świadczenie pieniężne o charakterze powszechnym, nakładane z mocy prawa przez państwo lub inne organy władzy publicznej -np. samorządy lokalne- na osoby fizyczne i prawne. ). Jest częścią polityki finansowej państwa. Podstawowymi zadaniami polityki fiskalnej są:
1) redystrybucja dochodów(to wtórny podział dochodów społeczeństwa dokonujący się za pośrednictwem budżetu państwa. Przebiega wielopłaszczyznowo i polega na obciążeniu działalności gospodarczej oraz dochodów wszystkich podmiotów gospodarczych różnymi rodzajami podatków i opłat, stanowiących dochód budżetu państwa.)
2) stabilizacja gospodarki - wykorzystywanie dochodów i wydatków budżetu państwa do pobudzania lub hamowania aktywności gospodarki odpowiednio do potrzeb wynikających z przebiegu cyklu gospodarczego(wahania produkcji i zatrudnienia wokół krótkookresowego trendu. W procesie wzrostu gospodarczego aktywność gospodarcza ulega na przemian nasileniom i załamaniom; cykl gospodarczy to inaczej okres pomiędzy jednym a drugim załamaniem).
Aktywna (dyskrecjonalna) polityka fiskalna może mieć charakter ekspansywny - państwo poprzez zwiększenie własnych wydatków, obniżenie kwot płaconych podatków lub jedno i drugie równocześnie pobudza niedostateczny popyt(ilość towaru, którą nabywcy są skłonni kupić w określonym czasie przy ustalonej cenie. Przy niezmienności innych warunków rynkowych wzrost ceny powoduje zmniejszenie wielkości popytu, a obniżka ceny wywołuje wzrost wielkości popytu.) globalny, co wpływa na uaktywnienie procesów gospodarczych i wzrost dochodu narodowego(miernik efektów rocznej działalności gospodarki) albo restrykcyjny - nadmierny popyt globalny jest ograniczany przez zmniejszenie wydatków budżetowych, podwyższenie podatków lub obydwa te instrumenty.
W wykorzystaniu aktywnej polityki fiskalnej pojawiają się pewne trudności, związane m.in. z opóźnieniem czasowym i niepewnością jej skutków, a w odniesieniu do ekspansywnej polityki fiskalnej dodatkowym ograniczeniem może być także deficyt budżetowy(niedobór dochodów budżetu państwa w stosunku do jego wydatków (inaczej - nadwyżka wydatków nad dochodami).
Podstawową częścią składową polityki fiskalnej jest polityka podatkowa, określająca cele poboru podatków oraz sposoby ich realizacji.

---