Lipiec Ludmiła
komentarz
LEX/el 2008
Komentarz do art.177 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.05.249.2104).
Stan prawny: 2007.03.01
Artykuł 177 stanowi podstawę do udzielania z budżetu państwa pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych. Udzielanie pożyczek wiąże się z pogorszeniem sytuacji finansowej jednostki, brakiem skuteczności w wykonywaniu ustawowych zadań lub zagrożeniem ich wykonywania [A. Borodo, Zasady finansowania deficytu budżetowego, s. 140]. Niewypłacalność jednostki sektora finansów publicznych oznacza niemożność regulowania zobowiązań zaciągniętych przez jej organy oraz brak zdolności finansowania podstawowych zadań publicznych z budżetu samorządowego [J. Glumińska-Pawlic, Dług publiczny jednostki samorządu terytorialnego, s. 299. Zob. także: M. Jastrzębska, Ograniczenia w zaciąganiu długu, s. 28-29].
Nie jest możliwe ogłoszenie upadłości jednostki samorządu terytorialnego, która zaprzestała płacenia długów ( art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze - Dz. U. Nr 60, poz. 535 z późn. zm.).
Ustawa o finansach publicznych nie określa definicji postępowania ostrożnościowego lub naprawczego, nie wskazuje przesłanek ich zastosowania, nie jest możliwe nawet ustalenie różnic pomiędzy obiema instytucjami. Z ust. 5 komentowanego przepisu wynika jedynie, że program postępowania ostrożnościowego może być wdrożony, jeżeli zachodzi zagrożenie wykonania zadań publicznych, przy czym zagrożenie to może wynikać z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego albo - co oczywiste - z przyczyn od tej jednostki zależnych.
"Zagrożenie wykonania zadań publicznych" jest kategorią ocenną. Pojęciem "zadania publicznego" posługują się wszystkie trzy ustawy ustrojowe przy definiowaniu zakresu działania poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ( art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność ( art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Natomiast do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej ( art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 9 pkt 6 u.f.p. środki finansowe niezbędne do przeprowadzenia postępowania ostrożnościowego lub naprawczego, realizowanego na podstawie odrębnych przepisów, zalicza się do potrzeb pożyczkowych budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Instytucja kredytów i pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację postępowań ostrożnościowych i naprawczych nie stanowi novum w systemie polskich finansów publicznych. Wprawdzie poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 1998 r. nie przewidywała analogicznych regulacji, jednakże instytucja pożyczek udzielanych związkom komunalnym znana była już prawodawstwu dwudziestolecia międzywojennego. Na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 1 czerwca 1927 r. o utworzeniu komunalnego funduszu pożyczkowo-zapomogowego oraz o częściowej zmianie ustawy z dnia 11 sierpnia 1923 r. o tymczasowym uregulowaniu finansów komunalnych i częściowej zmianie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 czerwca 1924 r. o obowiązku i sposobie pokrywania wydatków przez związki komunalnej (Dz. U. Nr 50, poz. 448) utworzony został komunalny fundusz pożyczkowo-zapomogowy, który udzielał związkom komunalnym pożyczek o charakterze zwrotnym lub bezzwrotnym. W dniu 2 listopada 1945 r. wydany został dekret o Komunalnym Funduszu Pożyczkowo-Zapomogowym (Dz. U. Nr 50, poz. 290), udzielający przed wszystkim pomocy bezzwrotnej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt 1 realizacja postępowań ostrożnościowych lub naprawczych następuje na podstawie odrębnych przepisów.
Szczegółowy zakres danych we wniosku o udzielenie pożyczki, wykazu dokumentów stanowiących jego załączniki oraz rodzajów i zakresu zabezpieczenia spłaty pożyczki udzielonej z budżetu państwa określa wydane na podstawie art. 177 ust. 6 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. Nr 61, poz. 433).
Trudności w terminowej realizacji zobowiązań i związana z tym utrata płynności finansowej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymagają pozyskania dodatkowych środków finansowych, pochodzących z przychodów o charakterze zwrotnym. Utrata płynności finansowej może skutkować utratą zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego i - co za tym idzie - niemożnością pozyskania długookresowych środków finansowych pochodzących z emisji komunalnych papierów wartościowych lub kredytów bankowych.
Dopuszczalność udzielania pożyczek z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację postępowań ostrożnościowych i naprawczych reguluje art. 101 ust. 1 u.f.p. Artykuł 177 ust. 1 precyzuje przesłanki udzielenia pożyczki. W świetle komentowanego przepisu pożyczka może być udzielona, jeżeli z analizy programu postępowania naprawczego wynika, że:
- nastąpi poprawa sytuacji finansowej tej jednostki oraz skuteczności w wykonywaniu jej ustawowych zadań,
- zachowane zostaną limity określone w art. 169 i 170, na koniec roku, w którym upływa termin spłaty pożyczki,
- zapewniona zostanie spłata pożyczki wraz z odsetkami.
Podstawową przesłanką udzielenia jednostce samorządu terytorialnego pożyczki z budżetu państwa jest przystąpienie przez nią do realizacji postępowania naprawczego (art. 177 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). "Nie jest, niestety, jasne, do jakich «odrębnych przepisów» mających stanowić podstawę postępowań ostrożnościowych lub naprawczych odnosi się sformułowanie z art. 101. Nie jest więc też jasne, czym w istocie mają być te programy" [E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne, s. 661]. Podstawą realizacji postępowania naprawczego jest program naprawczy, tj. dokument zawierający co najmniej następujące elementy:
- analizę sytuacji jednostki samorządu terytorialnego, zawierającą w szczególności informacje dotyczące poziomu i struktury dochodów, wydatków, zadłużenia oraz należności. Analiza ta nie obejmuje jedynie sytuacji finansowej, ale całość funkcjonowania jednostki, w tym dane demograficzne, walory turystyczne, gospodarcze;
- określenie przyczyn trudności finansowych, polegające na wskazaniu konkretnych działań lub zaniechań, które spowodowały opóźnienia w terminowej spłacie zobowiązań lub nadmierne zadłużenie;
- wskazanie przedsięwzięć naprawczych, mających określać "kwantyfikowalne działania, które w danym okresie mają się przyczynić do zmniejszenia wydatków lub zwiększenia dochodów. Działania te powinny skutkować wymiernymi efektami finansowymi w możliwie jak najkrótszym czasie" [W. Gonet, Program naprawczy jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji utraty zdolności wykonania zobowiązań, Finanse Komunalne 2008, nr 3, s. 19].
Trwałe zwiększenie dochodów może mieć swoje przyczyny w razie pozyskania nowych źródeł dochodów lub skuteczniejsze egzekwowanie dochodów dotychczasowych. Dochodem o charakterze incydentalnym będzie np. sprzedaż majątku. Oszczędności w wydatkach ułatwić może przygotowanie budżetu w układzie zadaniowym, umożliwiającym powiązanie dochodów ze spłatami zadłużenia. Przyczynia się to do poprawy wiarygodności jednostki samorządu terytorialnego. Przedsięwzięcia naprawcze obejmować powinny także zmiany strukturalne lub organizacyjne w obszarach, w których występują trudności finansowe.
Program naprawczy ustalany jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. Program naprawczy najczęściej wymaga finansowania wieloletniego, choć same działania naprawcze realizowane są często w ciągu kilku miesięcy. Powinien on być wdrożony możliwie wcześnie, co może się przyczynić do zmniejszenia jego kosztów.
W literaturze podnosi się, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie spełni swoją rolę, pod warunkiem zagwarantowania w budżecie państwa corocznie środków na udzielanie pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego przystępujących do realizacji programów ostrożnościowych lub naprawczych. W przeciwnym razie przepisy art. 101 ust. 1 oraz art. 177 ust. 1 pozostaną martwe [W. Gonet, Program naprawczy, s. 17]. Artykuł 8 pkt 2 lit. b ustawy budżetowej na rok 2008 upoważnia Ministra Finansów do udzielania ze środków budżetu państwa pożyczek dla jednostek samorządu terytorialnego w ramach postępowania naprawczego i ostrożnościowego - do kwoty 30.000 tys. zł.
Pożyczki z budżetu państwa są oprocentowane, ustawa o finansach publicznych nie określa jednak, w jakim trybie i na jakich warunkach oprocentowanie to należy ustalać.
Do udzielania pożyczek upoważniony jest Minister Finansów jako minister budżetu. Może on, w drodze umowy, zlecić Bankowi Gospodarstwa Krajowego dokonywanie czynności związanych z udzieleniem jednostce samorządu terytorialnego pożyczki oraz jej rozliczaniem i egzekucją (art. 178 u.f.p.). W literaturze przedmiotu takie rozwiązanie budzi kontrowersje, przede wszystkim w zakresie kryteriów stosowanych przez BGK przy ocenie możliwości udzielenia pożyczki, zwłaszcza że z istoty tej instytucji wynika, iż ubiegająca się o nią jednostka samorządu terytorialnego nie ma zdolności kredytowej w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) [o innych wątpliwościach związanych z dopuszczalnością powierzenia BGK czynności związanych z obsługą pożyczek określonych w art. 17 u.f.p. zob.: S. Huczek, Finanse komunalne w nowej ustawie, s. 22].
Wniosek o udzielenie pożyczki jednostka samorządu terytorialnego składa do Ministra Finansów (art. 177 ust. 3). W przypadku zlecenia przez Ministra Finansów Bankowi Gospodarstwa Krajowego określonych czynności związanych z udzieleniem, rozliczeniem i egzekucją pożyczki udzielonej jednostce samorządu terytorialnego, wniosek składa się do Banku Gospodarstwa Krajowego [zob. więcej w komentarzu do art. 178 u.f.p.].
Do wniosku o udzielenie pożyczki jednostka samorządu terytorialnego załącza program postępowania naprawczego, dokumenty zawierające dane umożliwiające dokonanie bieżącej i prognozowanej oceny sytuacji finansowej tej jednostki oraz propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki.
Do wniosku o udzielenie pożyczki z budżetu państwa jednostka samorządu terytorialnego musi dołączyć następujące dokumenty:
1) uchwałę w sprawie przyjęcia programu postępowania ostrożnościowego lub naprawczego;
2) uchwałę w sprawie zaciągnięcia pożyczki z budżetu państwa;
3) uchwałę budżetową na rok, w którym jest składany wniosek, wraz z załącznikami oraz prognozą łącznej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego;
4) program postępowania ostrożnościowego lub naprawczego oraz:
a) analizę stanu finansów jednostki samorządu terytorialnego,
b) plan przedsięwzięć ostrożnościowych lub naprawczych wraz z harmonogramem ich wprowadzania,
c) przewidywane efekty finansowe poszczególnych przedsięwzięć ostrożnościowych lub naprawczych wraz z określeniem metodologii ich obliczania,
d) uzasadnienie podejmowanych działań w ramach postępowania ostrożnościowego lub naprawczego,
e) prognozę dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego, wykonaną przy uwzględnieniu otrzymania pożyczki, obejmującą okres zwrotu pożyczki udzielonej z budżetu państwa wraz z prognozą wartości wskaźników, o których mowa w art. 169 i 170 u.f.p.
- o ile nie są zawarte w programie ostrożnościowym lub naprawczym;
5) sprawozdania roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za okres 3 lat poprzedzających rok budżetowy, w którym jest składany wniosek, w zakresie dotyczącym dochodów, wydatków, nadwyżki/deficytu, należności i zobowiązań;
6) sprawozdania kwartalne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego sporządzone w roku budżetowym, w którym jest składany wniosek, w zakresie dotyczącym dochodów, wydatków, nadwyżki/deficytu, należności i zobowiązań, o ile są dostępne w czasie składania wniosku;
7) ostatnio sporządzoną informację o stanie mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego;
8) opinie regionalnej izby obrachunkowej o przedkładanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sprawozdaniach z wykonania budżetu za okres 3 lat poprzedzających rok budżetowy, w którym jest składany wniosek;
9) opinię regionalnej izby obrachunkowej o przedłożonej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze roku budżetowego, w którym jest składany wniosek, o ile jest dostępna w czasie składania wniosku;
10) opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz o prawidłowości prognozy kształtowania się długu, dotyczącą roku budżetowego, w którym jest składany wniosek, oraz kolejnego roku, o ile opinia taka jest dostępna w czasie składania wniosku;
11) opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty pożyczki z budżetu państwa;
12) opinię regionalnej izby obrachunkowej o przedłożonym przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego projekcie uchwały budżetowej wraz z informacją o stanie mienia jednostki i objaśnieniami, dotyczącą roku budżetowego, w którym jest składany wniosek, oraz kolejnego roku, o ile opinia taka jest dostępna w czasie składania wniosku;
13) oświadczenie wnioskodawcy o aktualnym zadłużeniu, obciążeniach na majątku trwałym oraz o toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych, mogących mieć wpływ na sytuację finansową jednostki samorządu terytorialnego;
14) informację aktualnych kredytodawców i pożyczkodawców o wywiązywaniu się jednostki samorządu terytorialnego ze spłaty zobowiązań finansowych lub o zmianie warunków spłaty tych zobowiązań;
15) wykaz aktualnych zobowiązań wnioskodawcy z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych obligacji wraz z harmonogramem ich spłaty i wysokością oprocentowania;
16) zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczące stanu płatności składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i na Fundusz Pracy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne;
17) opinię wojewody o przedsięwzięciach proponowanych do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego w ramach postępowania ostrożnościowego lub naprawczego w zakresie zgodności z prawem proponowanych działań;
18) dokumenty potwierdzające uzgodnienia zawarte z wierzycielami jednostki samorządu terytorialnego;
19) raport regionalnej izby obrachunkowej o stanie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego;
20) propozycje zabezpieczeń spłaty pożyczki;
21) opis działań podjętych przez wnioskodawcę w celu pozyskania środków finansowych innych niż pożyczka z budżetu państwa oraz ewentualnych trudności w ich pozyskaniu;
22) oświadczenie wnioskodawcy o prawdziwości danych i informacji podanych przez wnioskodawcę we wniosku i załączonych dokumentach.
Powyższe wyliczenie wskazuje, że poza wątpliwościami interpretacyjnymi w zakresie ustalenia przesłanek wdrażania postępowań ostrożnościowych lub naprawczych, korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego z pożyczek z budżetu państwa na wdrażanie tych postępowań utrudnione jest także ze względu na wymogi formalne. Rozporządzenie wymaga bowiem przedstawienia 22 rodzajów dokumentów, z których części jednostka samorządu terytorialnego może nie posiadać. Załączniki dołącza się do wniosku o udzielenie pożyczki w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem.
Ustęp 4 komentowanego przepisu określa sposób zabezpieczenia pożyczek udzielanych z budżetu państwa. W przypadku niedokonania spłaty pożyczki w terminie, określonym w umowie pożyczki, Minister Finansów może potrącić niespłaconą kwotę pożyczki wraz z odsetkami z należnej subwencji ogólnej ustalonej dla tej jednostki samorządu terytorialnego.
Zabezpieczenie wierzytelności z tytułu umowy pożyczki stanowią weksle własne in blanco lub akt notarialny o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. W uzasadnionych przypadkach strony mogą uzgodnić inne formy zabezpieczenia wierzytelności z tytułu umowy pożyczki [o zabezpieczeniach pożyczek zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego i o korzystaniu przez jednostki samorządu terytorialnego z usług bankowych zob. (w:) M. Zdebel, Obsługa bankowa jednostek samorządu terytorialnego (w:) Finanse samorządu lokalnego. Zagadnienia wybrane, red. naukowa L. Patrzałek, Poznań-Wrocław 2005, s. 91]. Zabezpieczenie wierzytelności powinno obejmować co najmniej 100% kwoty wierzytelności z tytułu umowy pożyczki.
Instytucja pożyczek z budżetu państwa na cele określone w art. 177 ust. 1 ma swoich zwolenników i przeciwników. Wśród argumentów przemawiających na konieczność utrzymania komentowanej regulacji wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego powinny otrzymywać pomoc od państwa - instytucji nadrzędnej, w przypadku trudności finansowych. Ponadto zła sytuacja finansowa wielu jednostek samorządowych może wynikać z niewłaściwego podziału dochodów pomiędzy państwem a samorządem terytorialnym. Negatywne oddziaływanie instytucji pożyczek udzielanych jednostkom samorządowym przejawia się przede wszystkim w:
- oczekiwaniu jednostek samorządu terytorialnego na pomoc z budżetu państwa w przypadku prowadzenia ryzykownej gospodarki finansowej. W takiej sytuacji nie powinno się angażować środków publicznych do naprawy finansów samorządowych;
- nieodpowiedzialnym kształtowaniem finansów jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim wydatków, polegające np. na rozpoczynaniu inwestycji bez zapewnienia na nią środków w budżecie;
- przyczynianiu się do nieprzestrzegania dyscypliny finansowej, polegające na rozrzutnym gospodarowaniu środkami finansowymi;
- zmniejszeniu ilości środków w budżecie, które mogłyby zostać przeznaczone na dotacje innowacyjne, co skutkuje "karaniem" jednostek samorządu terytorialnego będących w dobrej sytuacji finansowej [argumenty zwolenników i przeciwników udzielania pożyczek w trybie art. 177 powołane za: W. Gonet, Program naprawczy, s. 17].
Istnienie instytucji pożyczek udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego postrzegane jest niekiedy jako czynnik demoralizujący, zniechęcający do prowadzenia racjonalnej gospodarki finansowej, a nawet skłaniający do celowego przekraczania ustawowych limitów przy poczuciu pewnej pomocy państwa [W. Gonet, Pomoc nadmiernie zadłużonym jednostkom, s. 12].
Zaprzestanie przez jednostkę samorządu terytorialnego terminowej realizacji zobowiązań może być podstawą do skorzystania przez Prezesa Rady Ministrów z uprawnień nadzorczych, polegających na zawieszeniu organów samorządowych i ustanowieniu zarządu komisarycznego, pod warunkiem występowania związku pomiędzy problemami finansowymi a zaniechaniem wykonywania zadań publicznych (art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 85 ustawy o samorządzie województwa).