strzenna województwa i państwa: organy samorządu województwa opraco­wują koncepcje i programy -jako dokumenty robocze oraz uchwalają strategię rozwoju i plan zagospodarowania przestrzennego województwa; koncepcja polityki przestrzennego zagospodarowania kraju jest sporządzona i aktualizo­wana przez Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, a następnie przedstawiana Radzie Ministrów i przedkładana Sejmowi. Szczególnymi akta­mi polityki przestrzennej o charakterze operacyjnym są wojewódzkie (uchwa­lane przez sejmik województwa) i rządowe (zatwierdzane przez Radę Mini­strów) programy służące realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych. Programy te, zawierające z reguły konkretne zamierzenia inwes­tycyjne mogą być realizowane po zakończeniu odrębnej procedury: wpisaniu do specjalnego rejestru prowadzonego przez wojewodę i po wprowadzeniu l zadań zawartych w programach do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w wyniku pomyślnych negocjacji z właściwą, z uwagi na¹ przewidywaną lokalizację inwestycji, gminą. Ewentualny impas w negocjacjach rozstrzyga ostatecznie i w sposób wiążący dla gminy i zainteresowanych organów Rada Ministrów, uznając w ten sposób priorytet jednego z uwikłanych w konflikt interesów: lokalnego lub regionalnego czy państwowego.

Do polityki administracji, według przyjętych tu założeń, można zaliczyć również politykę energetyczną. Podstawą prawną kształtowania i realizacji tę polityki jest ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne⁶⁴. Ustawa określa m.in.: główne cele społeczno-gospodarcze, które mają być osiągniętej przez politykę energetyczną, wyznacza tryb kształtowania założeń tej polityki organy odpowiedzialne za jej prowadzenie oraz zakres ich działania (celę| zadania, kompetencje), a także sposób postępowania podmiotów wobec których jest prowadzona polityka energetyczna. Jest ona zawarta w założenia polityki energetycznej, obejmujących długoterminową prognozę rozwoju spodarki energetycznej oraz długofalowy program realizacyjny. Założenia opracowuje Minister Gospodarki, zaś Rada Ministrów je „określa" (jak stanowi ustawa) w formie uchwały. Ustawa nakłada na wskazane w niej organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego obowiązek respektowej nią założeń przy wykonywaniu przypisanych im kompetencji, mimo że jako uchwała Rady Ministrów mają one charakter wewnętrzny. „Mamy tu więc do czynienia za szczególną konstrukcją normatywną: moc wiążąca założeń dla wskazanych w ustawie pomiotów wynika nie z ich charakteru prawnego (Jaka uchwały rządu), ale z przepisów samej ustawy". Wątpliwa jest zgodność takiej

⁶⁴ Dz.U. Nr 54, póz. 348 z późn. zm. W chwili pisania tego opracowania ustawa była^l trakcie nowelizacji. Opieram się dlatego na pracy A. Walaszek-Pyzioł, op. cit., która punktu widzenia teorii polityki administracyjnej zachowuje w pełni aktualność.

322

konstrukcji z KonstytucjąRP, zwłaszcza że rozstrzygnięcia w sprawach okreś­lonych w ustawie mają wpływ na sytuację prawną i faktyczną zarówno przed­siębiorstw energetycznych jak i obywateli⁶⁵.

Trudno byłoby tu pominąć jeszcze jeden przykład: ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska⁶⁶, regulującej liczne i zróżnicowane co do charakteru prawnego akty polityki, zwłaszcza politykę ekologiczną państwa oraz wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska. Projekty tych aktów sporządzają: minister właściwy w sprawach ochrony środo­wiska (polityka ekologiczna) oraz organy samorządu terytorialnego określając w nich, stosownie do postanowień ustawy cele, priorytety ich realizacji, har­monogram oraz rodzaje działań i środków realizacji celów. „Gdyby pominąć określenia «ekologiczny» proekologiczny», co w tym kontekście niewiele znaczy, to otrzymalibyśmy schemat każdego racjonalnego działania w tym również koncypowania każdej dowolnej polityki"⁶⁷. Ustawa stanowi, że poli­tykę ekologiczną powinno się ustalać na 4 lata, przy czym przewiduje się możliwość kontynuacji podjętych działań w razie zmiany ustaleń polityki wprowadzonych przez nową ekipę polityczną. Programy ochrony środowiska opracowane przez organy samorządu terytorialnego nie są hierarchicznie powiązane i różnią się na poszczególnych poziomach samorządu nie tylko zakresem przestrzennym ale także treścią i zakresem merytorycznym. Projekty opracowują organy wykonawcze samorządu, uchwalają je odpowiednie rady;

projekty są opiniowane (art. 17 ust. 2) „odpowiednio przez zarząd jednostki wyższego szczebla lub ministra właściwego do spraw ochrony środowiska". Przepis ten jest dowodem nieporadności językowej lub przywiązania do syste­mu rad narodowych i wprowadza w błąd. Trzeba więc przypominać, „że nie są to jednostki wyższego szczebla w rozumieniu hierarchicznej zależności"⁶⁸, i że nie są wzajemnie podległe, a tym bardziej ministrowi. Natomiast zgodnie z ustalonym poglądem opinie nie mają mocy wiążącej; ustawa zapewnia zatem jedynie formalną koordynację instrumentów planistycznych. Jak pisze J. Som-mer, „wydaje się to słuszne, uwzględniając różnorodność problemów, które występują na każdym szczeblu podziału administracyjnego⁹. Uchwalone programy nie są w ustawie kwalifikowane jako akty prawa miejscowego powszechnie obowiązujące; wiążą one tylko organy podległe radom.

⁶⁵ Ibidem, s. 413. Pomijam tu analizowane w powołanym artykule niejasności w usta­wowej konstrukcji kompetencji organów właściwych w sprawach polityki energetyczne), s.414 i n.

⁶⁶ Dz.U. Nr 62, póz. 627. Zob. K. Sommer, op. cit., s. 29 i n.

⁶⁷ J. Sommer, op. cii., s. 30.

⁶⁸ Ibidem, s 32.

⁶⁹ Ibidem, s 33.

323

---