REGULACJE PRAWNE W KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ
Dostosowanie prawa stanowi obowiązek związany z członkostwem w Unii Europejskiej - kraje zamierzające przystąpić do Unii muszą dostosować swoje przepisy, zasady i procedury tak, aby w sposób skuteczny włączona została do ich krajowego systemu prawnego i administracyjnego w sposób całościowy. Chodzi tu przede wszystkim o dyrektywy, rozporządzenia i decyzje przyjęte na podstawie Traktatów, które wspólnie tworzą tzw. prawo pierwotne i pochodne. Po drugie jednak w jego skład wchodzą także wszystkie zasady, założenia polityki, prawa i cele ustalone przez UE. Po trzecie są to również orzeczenia i wykładnia Trybunału Sprawiedliwości, po czwarte zaś umowy między-narodowe podpisane przez Komisję Europejską, a także deklaracje i uchwały Rady Ministrów. W ten sposób kraje członkowskie i przystępujące do Unii muszą przestrzegać zarówno ducha, jak i literę ustawodawstwa UE.
Regulacje prawa wspólnotowego związane z postępowaniem z odpadami mają swoją historię i w chwili obecnej są już mocno rozbudowane. Pierwsze przepisy rangi dyrektyw pojawiły się w początkach lat 70-tych i dziś tworzą cały system aktów, stopniowo realizujących pewne wytyczne zawierane w aktach programowych.
Dążenie Polski do integracji z Unią Europejską nakłada obowiązek dostosowania gospodarki odpadami do zaleceń szeregu dyrektyw oraz do opracowanej strategii zarządzania odpadami. Jej podstawą są cele zawarte w Jednolitym Akcie Europejskim, stanowiącym rewizję Traktatu Rzymskiego opisującego zasady polityki ekologicznej krajów członkowskich i wyznaczającego podstawowe kierunki takie jak: prewencję dotyczącą zarówno wyrobów, jak i technologii, recykling, unieszkodliwianie i transport.
Kolejne zadania dla Polski w zakresie gospodarki odpadami wynikają z przyjętej Agendy 21 na Konferencji UNCED "Środowisko i Rozwój" w Rio de Janeiro w 1992 roku. Agenda m.in. obliguje rządzących do edukacji w celu podniesienia świadomości społecznej w zakresie ekologii oraz do wprowadzenia mechanizmów i instrumentów prawnych, wymuszających proekologiczne zachowania obywateli oraz podmiotów gospodarczych.
Artykuł 80 traktatu pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Unią Europejską i ich państwami członkowskimi zobowiązuje strony układu do przeciwdziałania pogarszającemu się stanowi środowiska naturalnego. Współpraca w tym zakresie ma polegać na kontroli poziomu zanieczyszczeń oraz na zmniejszaniu ilości produkowanych odpadów, a także ich utylizacji i bezpiecznym składowaniu. Środkiem ku temu ma być wymiana doświadczeń, programy szkoleniowe, ale przede wszystkim zbliżenie przepisów prawnych do standardów wspólnoty. Podobnie tzw. Biała Księga, określająca stan przygotowania krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z rynkiem wewnętrznym Unii Europejskiej, zwraca uwagę na jednoznaczne sformułowania norm postępowania z odpadami oraz na sprawy szkolenia personelu, zarówno pracowników podmiotów gospodarczych wytwarzających odpady, pracowników podmiotów zajmujących się ich likwidacją, jak też administracji rządowej i lokalnej (samorządowej).
Traktat amsterdamski zakłada integrację polityki ochrony środowiska z innymi tzw. politykami traktatowymi oraz stały postęp w zakresie stanowienia norm prawa ochrony środowiska, z uwzględnieniem osiągnięć nauki w tej dziedzinie, szczególnie ze względu na ograniczenie szkodliwych następstw produkcji odpadów.
Podstawową zasadą prawa ochrony środowiska Unii Europejskiej jest, oprócz przeciwdziałania powstawaniu odpadów, reguła, zgodnie z którą koszty utylizacji odpadów przede wszystkim ponosi ich wytwórca. Ściśle z tym związania jest koncepcja czystszej produkcji.
Akty prawne Unii Europejskiej dotyczące środowiska stały się punktem odniesienia dla wielu państw, a także praktycznym modelem współpracy ponadnarodowej, w ciągu minionych 25 lat Unia przyjęła wiele aktów prawnych ukierunkowanych na przywrócenie właściwego stanu środowiska i jego ochronę, najczęściej w postaci dyrektyw, w tym kilkanaście dotyczących odpadów.
Najważniejsze europejskie akty prawne dotyczące odpadów to:
Dyrektywa Rady Europy 75/422/EWG z 15 lipca 1975r. o odpadach (przepisy jej zostały wzmocnione Dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991r., w której państwa członkowskie zostały zobligowane do wprowadzenia u siebie ustaw i aktów normatywnych w celu osiągnięcia zgodności z dyrektywą najpóźniej do 1 kwietnia 1993r.),
Decyzja Komisji Rady Europy z dnia 21 kwietnia 1976r. dotycząca utworzenia Komitetu ds. gospodarki odpadami,
Dyrektywa Rady Europy 86/278 z dnia 12 czerwca 1986r. o ochronie środowiska, a zwłaszcza gleb przy rolniczym wykorzystaniu osadów z oczyszczalni ścieków,
Dyrektywa Rady Europy 89/369/EWG z dnia 8 czerwca 1989r. w sprawie zapobiegania zanieczyszczenia powietrza przez nowe zakłady spalania odpadów komunalnych,
Dyrektywa Rady Europy 89/429/EWG z dnia 21 czerwca 1989r. w sprawie zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza przez istniejące zakłady spalania odpadów komunalnych,
Dyrektywa Rady Europy 91/689/EWG z 1991r. o odpadach niebezpiecznych zastąpiła wcześniejszą Dyrektywę Rady 78/319/EWG z 20 marca 1978r. w sprawie odpadów toksycznych i niebezpiecznych,
Decyzja 94/2/WE z dnia 20 grudnia 1994r. ustanawiająca listę 29 grup odpadów (podział w zależności od miejsca ich wytworzenia) została przyjęta przez KWE zgodnie z art.1 pkt.a dyrektywy Rady Europy 75/442/EWG w sprawie odpadów,
Decyzja Rady Europy 94/904/WE z dnia 22 grudnia 1994r. ustanawiająca listę odpadów niebezpiecznych i określająca kryteria, które te odpady muszą spełnić,
Dyrektywa Rady Europy 93/259/EWG z dnia 1 lutego 1993r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów do Wspólnoty, w jej obrębie oraz poza jej obszar, w której oddzielnie omówiono przesyłanie odpadów pomiędzy państwami członkowskimi z przeznaczeniem do usuwania oraz do regeneracji, a także przesyłanie odpadów w obrębie państw członkowskich. Dyrektywa ta zastąpiła Dyrektywę 84/631/EWG z dnia 6 grudnia 1984r. w sprawie nadzoru i kontroli na obszarze Unii Europejskiej transgranicznego przesyłania odpadów niebezpiecznych,
Dyrektywa Rady Europy 94/67 z 1994r. w sprawie spalania odpadów niebezpiecznych.
Generalnie strategia Unii w dziedzinie gospodarowania odpadami wskazuje na pięć podstawowych zasad:
Zapobieganie ich powstawaniu przez właściwe technologie i produkty,
Recykling 9 powtórne wykorzystywanie odpadów jako surowców wtórnych oraz m.in. jako źródła energii),
Optymalne ostateczne usuwanie,
Regulacja dotycząca przewozów (przepisy zabezpieczające przed zagrożeniami w transporcie),
Działania naprawcze w środowisku.
Dyrektywa rady Europy 75/442/EWG z 15lipca 1975r. o odpadach zobowiązuje państwa członkowskie do takiego postępowania z odpadami, które nie spowoduje:
Zagrożenia dla wody, powietrza, gleby roślin i zwierząt,
Uciążliwości związanych z hałasem i odorami,
Szkodliwego wpływu na tereny wiejskie lub miejsca objęte szczególną troską.
REGULACJE PRAWNE W POLSCE
Podstawowym aktem dotyczącym problemu odpadów jest w Polsce od 1 stycznia 1998 r. ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Ustawa ta niestety nie została przygotowana w sposób w pełni zgodny z prawem Unii Europejskiej. Brak pełnej korelacji wynika jeszcze przede wszystkim z niedostatecznej transformacji pojęć i definicji wynikających z podstawowych dyrektyw Unii, a więc dyrektyw Nr75/442 i 91/689. Rozbieżności te wynikają między innymi z definicji samych odpadów i odpadów niebezpiecznych. Niezbyt precyzyjna polska definicja powoduje niepotrzebne zwiększanie liczby materiałów i substancji zaliczanych do odpadów, rozmywając właściwy nadzór i kontrolę nad odpadami właściwymi.
W odniesieniu do odpadów komunalnych utraciła moc prawną Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska (art.58); obecnie aktualne są przepisy Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996r. (Dz.U.Nr132,poz.622 i Dz.U.Nr60,poz.369).
Zupełnie nowe zagadnienia legislacyjne wprowadza Ustawa o odpadach uchwalona przez Sejm 27czerwca 1997r. i obowiązująca od 1stycznia 1998r.
Główną zasadą przyjętą dla nowej ustawy stało się założenie, że znajdą się w niej zagadnienia ściśle dotyczące odpadów, zaś inne, np. wymagania emisyjne, czy też wymagania w stosunku do produktów znajdą się w projekcie ustawy prawo ochrony środowiska. Wyjątkiem są opakowania i odpady opakowaniowe, które głównie ze względu na specyficzne wymagania tzw. dyrektywy opakowaniowej, stały się przedmiotem odrębnej regulacji ustawowej. Przepisy ustawy o odpadach odwołują się także stosunkowo często do przepisów ustawy ogólnej, co zwłaszcza dotyczy :
planów gospodarki odpadami stanowiących część programów ochrony środowiska, dla których procedury opracowywania i zatwierdzania zostały określone w ustawie prawo ochrony środowiska
pozwoleń na wytwarzanie odpadów dla prowadzących instalacje, dla których to pozwoleń ustawa ogólna ustala podstawowe wymagania formalne i proceduralne, ustawa o odpadach natomiast jedynie wymagania dodatkowe
opłat za składowanie odpadów, które zostały uregulowane w ustawie ogólnej jako jeden z elementów opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska
Dodatkowo nowe instrumenty ekonomiczne stosowane w gospodarowaniu odpadami zostaną wprowadza projekt ustawy o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
Nowa ustawa zawiera następujące rozdziały:
Przepisy ogólne.
Zasady gospodarowania odpadami.
Plany gospodarowania odpadami.
Obowiązki posiadacza odpadów.
Szczególne zasady gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów.
Termiczne przekształcanie i składowanie odpadów.
Międzynarodowy obrót odpadami.
Przepisy karne.
Przepisy przejściowe i końcowe.
Ustawa będzie uzupełniona szeregiem rozporządzeń wykonawczych.
W rozdziale 1 został określony zakres przedmiotowy projektu ustawy o odpadach oraz wprowadzono nowe definicje. Z punktu widzenia zgodności z prawem UE podstawowe znaczenie mają tu definicje:
odpadu,
poszczególnych rodzajów odpadów (niebezpiecznych, komunalnych, obojętnych, biodegradacyjnych itp.),
czynności objętych zbiorczym terminem "gospodarowania" (odzysk, recykling, unieszkodliwianie itp.),
podmiotów gospodarujących (posiadacz, wytwórca).
Rozdział II poświecony jest określeniu podstawowych zasad gospodarowania odpadami. Uwzględniono tu znaną zarówno prawu UE jak i dotychczasowemu ustawodawstwu polskiemu hierarchię dozwolonych zachowań (prewencja, wykorzystanie poprzez odzysk i recykling, unieszkodliwianie). Sformułowano ponadto podstawowe obowiązki wytwórców i posiadaczy odpadów z uwzględnieniem postępowania z odpadami niebezpiecznymi.
Rozdział III dotyczy planów gospodarki odpadami - a więc instrumentu do którego prawo UE przywiązuje wagę szczególną. Plany te powinny uwzględniać zapobieganie powstawaniu odpadów, bezpieczne nimi gospodarowanie, ograniczanie ilości składowanych odpadów oraz potrzebę utworzenia oraz utrzymania zintegrowanej i wystarczającej w skali kraju sieci urządzeń i instalacji do unieszkodliwiania odpadów. Plany te określać będą m.in. rodzaje, ilości i źródło pochodzenia odpadów, system gospodarowania nimi, z uwzględnieniem selektywnej zbiórki i segregacji odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych pochodzących z gospodarstw domowych, a ponadto działania, których celem będzie zmniejszenie ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych na składowiska oraz rozmieszczenie urządzeń i instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów.
Rozdział V to przepisy wprowadzające szczególne zasady gospodarowania odpadami zawierającymi PCB, olejami odpadowymi, odpadami z przemysłu tlenku tytanu, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi i weterynaryjnymi oraz komunalnymi osadami ściekowymi.
Rozdział VI reguluje zagadnienia funkcjonowania spalarni odpadów. Rozdział VII natomiast dotyczy składowisk.
Rozdział VIII dotyczy międzynarodowego obrotu odpadami. Utrzymano tu dotychczasowy model, który zgodny jest z postanowieniami Konwencji Bazylejskiej a tym samym i z prawem UE.
Rozdziały IX i X to przepisy karne oraz końcowe.
Analizowana Ustawa o odpadach daje delegację do wydania 16 aktów wykonawczych przez Radę Ministrów i poszczególnych ministrów w zakresie szczególnych uregulowań dotyczących gospodarki odpadami. Z tych 16 rozporządzeń 9 jest obligatoryjnych.
Do 2000r. wydano następujące rozporządzenia:
rozporządzenie MOŚZNiL z dnia 24grudnia 1997r. w sprawie klasyfikacji odpadów,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30grudnia 1997r. w sprawie opłat za składowanie odpadów,
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 2lipca 1998r. w sprawie określenia odpadów, które powinny być wykorzystywane w celach przemysłowych oraz warunków, jakie muszą być spełnione przy ich wykorzystywaniu,
Rozporządzenie MOŚZNiL z dnia 12września 1998r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji oraz służących do przekazywania informacji o rodzaju i ilości odpadów umieszczonych na składowisku odpadów i o czasie ich składowania,
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21października 1998r. w sprawie szczegółowych zasad usuwania, wykorzystywania i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22grudnia 1998r. w sprawie opłat za składowanie odpadów oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21grudnia 1999r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za składowanie odpadów,
Ustawa z dnia 24lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa,
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 19lipca 199r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w międzynarodowym obrocie odpadami,
Rozporządzenie MOŚZNiL z dnia 11sierpnia 1999r. w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione przy wykorzystywaniu osadów ściekowych na cele nieprzemysłowe.
Przepisy ustawy z dnia 27czerwca 1997r. zmieniły w istotny sposób zasady postępowania z odpadami, zwłaszcza w zakresie działania wszystkich podmiotów gospodarczych wytwarzających odpady oraz odbierających odpady w celu ich wykorzystania
Przepisy te dotyczą także przedsiębiorców w rozumieniu art.6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zarówno w zakresie postępowania z odpadami własnymi, jak i w zakresie wykorzystywania w ruchu zakładów górniczych odpadów wytworzonych przez inne podmioty gospodarcze.
Ze względu na fakt, iż coraz więcej odpadów przemysłowych, w tym głównie energetycznych i pogórniczych składa się w podziemnych wyrobiskach górniczych, niezmiernie ważne jest poznanie reguł prawa i w tym zakresie.
Prawo geologiczne i górnicze, jako przepis szczególny, określa zasady i warunki ochrony złóż, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonaniem prac geologicznych i wydobywaniem kopalin.
Zgodnie z obowiązującym od 1 sierpnia 1998r. rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, działalność polegająca na składowaniu odpadów w podziemnych wyrobiskach górniczych została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Należy tutaj podkreślić, że w poprzednio obowiązującym akcie prawnym tego typu z 1995r. składowanie odpadów w po0dziemnych wyrobiskach górniczych było zaliczane do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a w związku z tym ocena oddziaływania na środowisko sporządzona dla tej działalności zawierała znacznie szerszy zakres rzeczowy. Po otrzymaniu koncesji na składowanie odpadów w podziemnych wyrobiskach górniczych, aby móc rozpocząć taką działalność górniczą, przedsiębiorca musi sporządzić plan ruchu zakładu górniczego, który powinien być zatwierdzony przez właściwego dyrektora okręgowego urzędu górniczego. Pełny zakres części podstawowej i szczegółowej planu ruchu dla takiej działalności jest określony w zarządzeniu prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 20czerwca 1994r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych.
Pierwszym krokiem stymulującym właściwą gospodarkę odpadami jest rozporządzenie Ministra Finansów (7stycznia 1998r.) w sprawie określenia rodzajów odpadów, których wykorzystanie uprawnia do zwolnienia od podatku dochodowego oraz szczegółowych zasad ustalania wartości odpadów wykorzystywanych w procesie produkcji. Zgodnie z §2 tego rozporządzenia, wartość odpadów powstałych w toku własnej produkcji podatnika, który je wykorzystuje, ustala się w wysokości możliwej do uzyskania ceny sprzedaży, pomniejszonej o kwotę należnego podatku VAT oraz koszty związane z przystosowaniem odpadów do sprzedaży.
5