Jednakże mechanizm źródeł prawa zawierał inną, straszliwą słabość której nikt nie zdawał sobie sprawy przed 1914 r. Była nią delegacja ustawodawcza: możność przekazania funkcji ustawodawczej, w części lub nawet w całości, organom władzy wykonawczej. Gdy po pierwszej wojnie światowej nadeszły znane kryzysy gospodarcze i wstrząsy polityczne, jednym z pierwszych objawów nowych tendencji autorytatywnych, dyktatorskich czy totali­tarnych w poszczególnych państwach ówczesnych - a raczej jedną z dróg które sobie te tendencje torowały - były właśnie delegacje ustawodawcze i akty normatywne wydawane na ich podstawie przez głowy państwa lub rządy. Było to zjawiskiem typowym dla lat 1920-1930, występującym w różnych państwach - we Francji, w Stanach Zjednoczonych, we Włoszech itd. - z mniejszym lub większym nasileniem, zależnie od okoliczności politycznych i siły kryzysu; w potwornej, karykaturalnej postaci wystąpił ten objaw w hititerowskich Niemczech, gdzie parlament wśród oklasków i z „niemieckim pozdrowieniem" przekazał całą władzę ustawodawczą rządowi Rzeszy, który

odtąd wydawał „ustawy rządowe" (Regierungsgesetze) o wiadomej treści i skutkach"¹². |

Warto zwrócić uwagę, że współczesne uzasadnienia swobody działania organów administracyjnych, zamykają się w kręgu argumentów tych samych podobnych lub do złudzenia przypominających argumentację z przełomu XdĘ i XX w., zaś środkami rozszerzania tej swobody jest już nie tylko stosowania

prawa parlamentarnego „na korzyść władzy" i delegacja ustawodawcza, a także inicjatywa ustawodawcza rządu.

Przypomnijmy zatem, zwięźle, jak rozwijały się uzasadnienia swobody

działania organów administracyjnych i jak ewoluowały w praktyce zakresy tej swobody.

W pierwszym okresie, zwanym przejściowym (od państwa policyjnego do państwa prawa), wszechwładzę administracji publicznej zaczęły ograniczać⁷! ustawy stanowione przez parlament, zaś wszystko to czego ustawy nie zdołały uregulować, należało do wyłącznej kompetencji władzy administracyjnej. Poza sferą regulacji ustawowej znajdowało się zatem iuspolitiae władzy administracyjnej oraz bliżej nieokreślona sfera dyskrecjonalnych uprawnień władzy administracyjnej (taki termin przyjęty był w nauce angielskiej -discretion) czy

też, jak przyjmowano w nauce niemieckiej i austriackiej, sfera uznania administracyjnego.

¹² F. Longchamps, O źródłach prawa administracyjnego. Problemy poznawcze, [w:l

Studia z. zakresu prawa administracyjnego ku czci Prof. Drą Mariana Zimmermanna, Warszawa-Poznań 1973, s. 103

234

Szybko jednak zaczął torować sobie drogę pogląd, że władza administracyjna z dużymi zakresami discretion lub swobodnego uznania (freie Ermessen) musi zostać bardziej ograniczona.

Profesor Uniwersytetu Heidelberskiego Jerzy Jellinek pisał w 1900 r., ^r nasza cała nowoczesna kultura polega na przekonaniu, że władza państwowa ma granice, że przeto nie jesteśmy niewolnikami państwa, nieograniczonej jego wszech potęgi"¹³. ^

Powstawały zatem w tym okresie koncepcje, które miały na celu ograniczanie swobody władzy administracyjnej. Szło także o to, aby swoboda władzy administracyjnej, jeśli może być w pewnym zakresie uzasadniona i zaakcepto­wana, nie była pojmowana jako niczym nieskrępowana dowolność działania administracji publicznej, nie poddana żadnej kontroli arbitralności władzy administracyjnej, aby stworzyć jakiś hamulec o charakterze przynajmniej doktrynalnym dla samowoli i samowładztwa administracji.

Jedną z pierwszych koncepcji mających na celu ograniczenie swobody działania administracji była koncepcja wewnętrznych granic uznania admini­stracyjnego E. Bematzika (1886). Zakładała, że administracja publiczna we Wszystkich swych działaniach, uregulowanych ustawowo i nie uregulowanych Ustawowo, związana jest zasadą nakazującą działać zgodnie z interesem publicznym¹⁴. Koncepcja ta znana jest jako teoria wewnętrznych granic uznania administracyjnego. Warto zauważyć, że działania administracji publicznej uregulowane ustawowo, to w tamtych czasach był do pewnego stopnia wyjątek od reguły.

Zasadą była swoboda władz administracyjnych w podejmowaniu wszy­stkich tych działań, które uznano za celowe i słuszne. Było to zarazem swoiste domniemanie swobody władzy administracyjnej, chyba że wyraźny przepis prawa tę swobodę w jakimś przypadku ograniczy.

Z czasem zasadę działania administracji jako działania swobodnego zrygoryzowano. Przyjęto jako zasadę, że działania swobodne administracji publi­cznej mogą być podejmowane wówczas, gdy wyraźny przepis ustawy tak postanowi.

Wywołało to niespotykany, jak na ówczesne czasy, opór praktyczny wła­dzy administracyjnej, walczącej o zachowanie tradycyjnych -jak to ujmowano - prerogatyw. Toteż odpowiedzią stały się kolejne, złagodzone w formie i treści, koncepcje doktryny prawa administracyjnego.

Jedna z koncepcji zakładała, że wszędzie tam, gdzie ustawodawca używa terminu interes publiczny, oznacza to, że władzy administracyjnej udzielone

¹³ J. Jellinek, Ogólna nauka o państwie, przeł. A. Peretiakowicz, Warszawa 1921, ^1/4 E. Bematzik, Rechtssprechung und materie Ile Rechtskraft, Wien 1886, s. 37 i n.

235

---