Gdy chodzi o politykę administracyjną, ciekawa i bogata twórczość kame­ralistów i policystów dała zaledwie pierwsze impulsy. Miały one uzasadnienie. Rozwój cywilizacyjny nieustannie poszerzał praktyczne zadania administracji i pytania, jak powinno się administrować długo mogły przesłaniać zaintereso­wanie rzeczywistym stanem administracji i jej udziałem w kulturze społecznej epoki¹⁰. Metodyczne wyodrębnienie tej polityki miało nastąpić w następnej fazie badań, w oparciu o dobrze już ugruntowaną doktrynę liberalnego państwa konstytucyjnego - i znów prymat miała w tym nauka niemiecka.

B. Nowe zjawisko - prawo administracyjne

Doktryna liberalnego państwa konstytucyjnego stała się ideową podstawą nowego porządku prawnego i zasad gospodarowania. „Wynikają z tego okreś­lone konsekwencje, gdy chodzi o zadania państwa. Jego rola miała się koncen­trować na zapewnieniu obrony (rola wojska), zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego (policja, wymiar sprawiedliwości) czy na zabezpiecze­niu działalności wolnokonkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej [...]. Libera­lizm w dziedzinie politycznej pod wpływami szkoły prawa natury domaga się zagwarantowania „naturalnych praw jednostki" wobec państwa, zagwaranto­wanych ustawą („deklaracją praw", konstytucją) [...]. Wpływ idei liberalizmu na działanie administracji idzie w dwu kierunkach. Po pierwsze, z idei libera­lizmu płynie wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. Po wtóre, najważniejszą zasadą staje się ochrona porządku prawnego (stąd nazwa: państwo prawne) i to przed naruszeniami jej ze strony administracji, a w celu ochrony „wolności" obywatelskich. W konse­kwencji prowadzi to do związania administracji ustawą"¹¹.

W pierwszej połowie XIX wieku zainteresowanie rozwijającym się pra­wem administracyjnym zaczęło dominować w badaniach administracji pub­licznej. Wystąpiło charakterystyczne zjawisko: wiązania prawem admini­stracyjnym działania organów, których geneza i struktura sięgały czasów absolutyzmu - były więc one w jakim sensie reliktem dawnego porządku¹².

w Paryżu po roku istnienia została zamknięta przez autorytarny rząd Napoleona III, który nie mógł ścierpieć kształcenia politycznie neutralnych, wysoko kwalifikowanych, a więc bez­stronnych urzędników, ibid. Ten rodzaj lęku przed dobrze wyszkolonymi, neutralnymi kadrami służby cywilnej utrzymuje się, w państwach o słabych nawykach demokracji, do dziś.

¹⁰ F. Longchamps, op. cit., s. 24.

¹¹ Z. Leoński, Nauka administracji. Warszawa 1999, s. 29 i n.

¹² Pierwszą! znakomitą analizę ciągłości i atawizmów instytucji ustrojowych monarchii w porewolucyjnej Francji dał w 1856 r. A. de Tocqueville, Dawny ustrój i rewolucja, Warszawa 1970, - „[...] po roku 89 ustrój administracyjny trwał wciąż ten sam wśród ruin ustrojów politycznych" (s. 102). Zob. też J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej 302

Prawo administracyjne i jego podstawowa konstrukcja - publicznych praw podmiotowych, stały się podstawą stabilizacji liberalnego państwa, a nie refor­my ustrojowe, które następowały później i powoli. Pozostawiono zatem na uboczu sprawy wewnętrznej organizacji administracji koncentrując się, zarów­no na uniwersytetach francuskich jak i niemieckich, na analizie i systematyzacji prawa regulującego sytuację obywatela wobec władzy publicznej - w tym widziano bowiem istotę odejścia od autorytarnego państwa policyjnego. .Ad­ministracja państwa policyjnego (Polizeistaat) nie mogła dostarczyć materii dla systematycznej teorii prawa [...]. Każde prawo implikuje ograniczenie. Jeśli go brakuje, akty władzy wykonawczej są kwalifikowane jako legalne wtedy, gdy państwo samo tak je kwalifikuje: w ten sposób państwo może wydawać swe akty, ponieważ państwo może czynić wszystko. Ale takie twierdzenie nie ma odniesienia ściśle prawnego i nie wywołuje żadnej konsekwencji", pisał E. Forsthoff i przytaczał zdanie twórcy niemieckiego prawa administracyjnego O. Mayera o państwie policyjnym: „prawo nie ma z nim nic wspólnego"¹³. Wysiłek uczonych zmierzał więc do wypracowania konstrukcji ogranicza­jących wszechmoc państwa. Ich podstawą stała się zasada podziału władz i wyprowadzone z niej rozgraniczenie prawa konstytucyjnego i prawa admini­stracyjnego. W jednej z pierwszych prac o państwie prawa, w roku 1829, R. von Mohl pisał: Administracja ma na celu „stosowanie ogólnych koncepcji konstytucji do różnorodnych, codziennie powstających stosunków i zdarzeń, [...] przez kogo i w jakich formach interwencji państwa są uruchamiane i wpro­wadzane". Dał też R. von Mohl rozróżnienie państwa i społeczeństwa, które przypieczętowało odrzucenie idei ius politiae i zadecydowało o drogach roz­woju prawa administracyjnego w państwie liberalnym: „Tak długo, jak przyj­mowano, że wszystko, co dotyczyło życia wspólnego było w kompetencji państwa, tak długo, jak nie pojmowano, że państwo było tym organizmem, który popierał rozwój danego ludu na danym terytorium, ale który istniał obok niego i poza polem działania wszelkich zbiorowości, zwłaszcza społeczeństwa tworzonego przez zespół stosunków opartych na wspólnych interesach, tak długo było naturalne, że liczono na otrzymanie pomocy państwa, i że przyzwa­lano, aby prawa przyznawało za każdym razem, gdy pojawiało się jakiekol­wiek odniesienie człowieka do człowieka". Idea społeczeństwa niezależnego od państwa pozwoliła zasadniczo ograniczyć pole działania administracji we­dług kryteriów logicznych¹⁴.

administracji, Wrocław 1985, s. 186, przypis 2.

¹³ E. Forsthoff, Lehrbuch des Yerwaltungsrechts. Allgemeiner Teil, Miinchen und Ber­lin 1956, s. 39 i n.; zob. też G. Cataldi, op. cit., s. 70 i n..

14 R. von Mohl, Staatsrechtdes Kónigreichs, Wurttemberg-Tubingen 1829, t. 2, s. 3 i n.,

cyt. za: E. Forsthoff, op. cit., s. 41 i n.

303

---