cji publicznej. Ta nowa funkcja ukaże się lepiej, gdy zważymy, iż zagospodarowanie i rozbudowa miast nie mogły być i, nie były, we Francji znacjonalizo-wane. W tej sytuacji przejęcie przez administrację roli animatora, promotora, normodawcy, planisty i po części bezpośredniego realizatora zagospodarowania urbanistycznego musiało się łączyć także z poszerzeniem tradycyjnych form i środków jej służących.
Oczekiwana skuteczność działań administracji wyraziła się nie tylko w zaostrzeniu reżimu ingerencji administracji w dziedzinie dóbr nieruchomych, ale też w szczególnych środkach urbanizacji obszarów specjalnych, renowacji miast, scalania parcel, budowy obiektów wyposażenia społecznego. Całość kierowanych w tym celu środków, zarówno tradycyjnych (np. służebności, wywłaszczenie, pozwolenie na budowę), jak i nie mieszczących się w obrębie klasycznych instytucji i struktur działania administracyjnego, przedstawiana jest dziś w ramach wyodrębnionego tematu „działań urbanistycznych", ujmowanego kompleksowo i zawsze w kontekście określonego w planach urbanistycznych celu. Istota ich mechanizmu (zwłaszcza środków nowych) wyraża się w przejściu od kontrolnej funkcji administracji nad inicjatywą prywatną do
zlecania przez państwo zadań z zakresu urbanizmu podmiotom publicznym, półpublicznym i prywatnym.
B. Doktryny a administracja
Spośród wielu znaczących dla administracji publicznej doktryn politycznych omówimy tu tylko najważniejsze.
a) Doktryna trójpodziału władz
Nie można mówić i pisać o współczesnej administracji w kontekście jej związku z określonymi doktrynami (głównie o charakterze politycznym) bez podstawowego uwzględnienia doktryny trójpodziału władzy, która wymyślona
dawno temu przetrwała do dzisiaj, a w wielu również współczesnych konstytucjach jest respektowana dosłownie.
Może i nie był Arystoteles zauważalnym wzorem, ale scalające widzenie tego, co tworzył, łączy się niewątpliwie z późniejszymi ustaleniami Monteskiu-sza. Każdy ustrój ma według Arystotelesa trzy czynniki: obradujący, rządzący i sądzący. Czynnik obradujący rozstrzyga o sprawach podstawowych (wojnie i pokoju, prawach, karze śmierci, wygnaniu, konfiskacie, wyborze urzędników, kontroli nad nimi). Czynnik rządzący to zespół stanowisk, na których wydaje się rozporządzenia i rozstrzyga o ważnych sprawach gospodarczych czy woj-
90
skowych. Wreszcie czynnik sądzący składa się z kilku rodzajów sądów badających urzędników, zamachy na ustrój, przestępstwa, umowy prywatne.
Ale już koncepcje J. Locke'a dawały Monteskiuszowi mocne zbliżenie. Według J. Locke'a może istnieć tylko jedna najwyższa władza, którą jest legislatywa, a wszystkie pozostałe władze powinny zostać jej podporządkowane. Władza ta, choć sprawowana w sposób nieprzerwany, nie może być absolutną i arbitralną władzą nad życiem i majątkiem ludu. A prawa ma ustanawiać i ogłaszać takie, by lud znał swoje obowiązki, ale też by był zarazem w ich ramach skutecznie chroniony i bezpieczny6.
Ale ponieważ władza ustawodawcza nie może przewidzieć wszystkiego, co może być korzystne dla społeczności - druga władza, wykonawcza, dysponująca prerogatywami ma możliwość uznaniowego działania na rzecz dobra publicznego nawet poza nakazami prawa.
Według Monteskiusza lud niezdolny osobiście do stanowienia prawa jest w tej funkcji wyręczany przez parlament stanowiący jego przedstawicielstwo, a prawo stanowione przez legislatywę wykonywane jest przez należący do monarchy i mianowanych przez niego ministrów, czyli egzekutywę, prowadzącą egzekucję nawet wyroków niezawisłych trybunałów (władzy sądowej).
Teoria Monteskiusza mocno ugruntowała administrację publiczną; ugruntowała ją historycznie, koncepcyjnie, funkcjonalnie, normatywnie. Dała podstawy umocnienia, objęcia całości pola publicznego poza ustawodawstwem i sądownictwem, trwałości i rozwoju. A wszyscy wielcy teoretycy prawa z XIX i XX wieku ciągle ją czynili podstawą swoich definicji.
Idea równoważenia władzy dana w dziele z 1748 r. O duchu praw została odzwierciedlona w podstawowych aktach prawnych w świecie:
- w latach osiemdziesiątych XVIII wieku (po raz pierwszy w historii) w konstytucji Wirginii: „władza ustawodawcza, wykonawcza i sądowa będą rozdzielone i różne, tak że żadna nie będzie wykonywała kompetencji przysługujących pozostałym i nikt nie będzie w tym samym czasie miał udziału w sprawowaniu więcej niż jednej władzy, z wyjątkiem sędziów hrabstw wybranych do jednej z izb zgromadzenia";
- oraz stanu Massachusets: „każda władza ma być niezależną, ma być ponadto tak zrównoważona, by była zdolna do posługiwania się takimi hamulcami wobec pozostałych, które pozwolą uchronić ją od zależności lub połączenia z inną". Ta koncepcja stała się podstawą konstytucji USA;
6 J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992, passim oraz s. 258 i n.; zob. też. A. Czajowski, System organów władzy państwowej jako kryterium demokracji, [w:] Studia z teorii polityki, pod red. A. Czajowskiego i L. Sobkowiaka, t. m, Wrocław 2000, s. 92 i n.
91