cji publicznej. Ta nowa funkcja ukaże się lepiej, gdy zważymy, iż zagospoda­rowanie i rozbudowa miast nie mogły być i, nie były, we Francji znacjonalizo-wane. W tej sytuacji przejęcie przez administrację roli animatora, promotora, normodawcy, planisty i po części bezpośredniego realizatora zagospodarowa­nia urbanistycznego musiało się łączyć także z poszerzeniem tradycyjnych form i środków jej służących.

Oczekiwana skuteczność działań administracji wyraziła się nie tylko w zaostrzeniu reżimu ingerencji administracji w dziedzinie dóbr nieruchomych, ale też w szczególnych środkach urbanizacji obszarów specjalnych, renowacji miast, scalania parcel, budowy obiektów wyposażenia społecznego. Całość kierowanych w tym celu środków, zarówno tradycyjnych (np. służebności, wywłaszczenie, pozwolenie na budowę), jak i nie mieszczących się w obrębie klasycznych instytucji i struktur działania administracyjnego, przedstawiana jest dziś w ramach wyodrębnionego tematu „działań urbanistycznych", ujmo­wanego kompleksowo i zawsze w kontekście określonego w planach urba­nistycznych celu. Istota ich mechanizmu (zwłaszcza środków nowych) wyraża się w przejściu od kontrolnej funkcji administracji nad inicjatywą prywatną do

zlecania przez państwo zadań z zakresu urbanizmu podmiotom publicznym, półpublicznym i prywatnym.

B. Doktryny a administracja

Spośród wielu znaczących dla administracji publicznej doktryn politycz­nych omówimy tu tylko najważniejsze.

a) Doktryna trójpodziału władz

Nie można mówić i pisać o współczesnej administracji w kontekście jej związku z określonymi doktrynami (głównie o charakterze politycznym) bez podstawowego uwzględnienia doktryny trójpodziału władzy, która wymyślona

dawno temu przetrwała do dzisiaj, a w wielu również współczesnych konsty­tucjach jest respektowana dosłownie.

Może i nie był Arystoteles zauważalnym wzorem, ale scalające widzenie tego, co tworzył, łączy się niewątpliwie z późniejszymi ustaleniami Monteskiu-sza. Każdy ustrój ma według Arystotelesa trzy czynniki: obradujący, rządzący i sądzący. Czynnik obradujący rozstrzyga o sprawach podstawowych (wojnie i pokoju, prawach, karze śmierci, wygnaniu, konfiskacie, wyborze urzędników, kontroli nad nimi). Czynnik rządzący to zespół stanowisk, na których wydaje się rozporządzenia i rozstrzyga o ważnych sprawach gospodarczych czy woj-

90

skowych. Wreszcie czynnik sądzący składa się z kilku rodzajów sądów badają­cych urzędników, zamachy na ustrój, przestępstwa, umowy prywatne.

Ale już koncepcje J. Locke'a dawały Monteskiuszowi mocne zbliżenie. Według J. Locke'a może istnieć tylko jedna najwyższa władza, którą jest legislatywa, a wszystkie pozostałe władze powinny zostać jej podporządko­wane. Władza ta, choć sprawowana w sposób nieprzerwany, nie może być absolutną i arbitralną władzą nad życiem i majątkiem ludu. A prawa ma ustanawiać i ogłaszać takie, by lud znał swoje obowiązki, ale też by był zarazem w ich ramach skutecznie chroniony i bezpieczny⁶.

Ale ponieważ władza ustawodawcza nie może przewidzieć wszystkiego, co może być korzystne dla społeczności - druga władza, wykonawcza, dyspo­nująca prerogatywami ma możliwość uznaniowego działania na rzecz dobra publicznego nawet poza nakazami prawa.

Według Monteskiusza lud niezdolny osobiście do stanowienia prawa jest w tej funkcji wyręczany przez parlament stanowiący jego przedstawicielstwo, a prawo stanowione przez legislatywę wykonywane jest przez należący do monarchy i mianowanych przez niego ministrów, czyli egzekutywę, prowa­dzącą egzekucję nawet wyroków niezawisłych trybunałów (władzy sądowej).

Teoria Monteskiusza mocno ugruntowała administrację publiczną; ugrun­towała ją historycznie, koncepcyjnie, funkcjonalnie, normatywnie. Dała pod­stawy umocnienia, objęcia całości pola publicznego poza ustawodawstwem i sądownictwem, trwałości i rozwoju. A wszyscy wielcy teoretycy prawa z XIX i XX wieku ciągle ją czynili podstawą swoich definicji.

Idea równoważenia władzy dana w dziele z 1748 r. O duchu praw została odzwierciedlona w podstawowych aktach prawnych w świecie:

- w latach osiemdziesiątych XVIII wieku (po raz pierwszy w historii) w konstytucji Wirginii: „władza ustawodawcza, wykonawcza i sądowa będą rozdzielone i różne, tak że żadna nie będzie wykonywała kompetencji przysługujących pozostałym i nikt nie będzie w tym samym czasie miał udziału w sprawowaniu więcej niż jednej władzy, z wyjątkiem sędziów hrabstw wybranych do jednej z izb zgromadzenia";

- oraz stanu Massachusets: „każda władza ma być niezależną, ma być ponadto tak zrównoważona, by była zdolna do posługiwania się takimi hamulcami wobec pozostałych, które pozwolą uchronić ją od zależności lub połączenia z inną". Ta koncepcja stała się podstawą konstytucji USA;

⁶ J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992, passim oraz s. 258 i n.; zob. też. A. Czajowski, System organów władzy państwowej jako kryterium demokracji, [w:] Studia z teorii polityki, pod red. A. Czajowskiego i L. Sobkowiaka, t. m, Wrocław 2000, s. 92 i n.

91

---