9. Kryteria kontroli

Treścią działania kontrolnego jest ustalenie zasięgu i przyczyn rozbież­ności między stanem istniejącym (tj. stanem faktycznym czy stanem prawnym) a stanem postulowanym, tj. stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności. Przedmiotem badania jest nie tylko ostateczny efekt działania, ale także całość przedsięwzięć organizacyjnych i doboru środków mających na celu osiąg­nięcie tego efektu. Kontrola obejmuje zatem ciąg działań podmiotu kontro­lowanego, a nie tylko ostatni element tego ciągu, choć ten właśnie element (np. decyzja administracyjna) stanowi w praktyce najczęstszy powód uruchomienia kontroli.

Badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym jest proce­sem złożonym. Najtrudniejsze jest w nim stosowanie mierników oceny po­prawności działania kontrolowanego, pozwalających na zbudowanie modelu, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny. Owe mierniki, zwane kryte­riami kontroli, muszą być i są określone przez prawo, ale i tak skala trudności w ich praktycznym stosowaniu jest rozbudowana. W dzisiejszym stanie praw­nym miernikami tymi są kryteria:

- legalności,

- celowości,

- rzetelności,

- gospodarności,

uwzględniania interesu społecznego (różnie w prawie nazywanego),

- uwzględniania interesu indywidualnego,

- zgodności z polityką rządu,

- inne (kryteria) szczegółowe.

Kryterium legalności jest stosunkowo łatwo sprawdzalne. Jednak i tu są sytuacje wątpliwe, obrazujące niepewność co do tego, jak interpretować daną normę prawną. Dochodzi w tym względzie, nawet do sytuacji, kiedy zmiana interpretacji, decydująca o całkowicie odmiennej treści rozstrzygnięcia kon­trolnego zdarza się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Inne rodzaje niepewności też są możliwe do wyodrębnienia, na przykład: z zakresu czaso­wego obowiązywania normy czy niespójnych, albo sprzecznych regulacji w porządku prawnym. Mimo tych kwestii treść kryterium legalności jest raczej wyraźna.

Tymczasem treść pozostałych kryteriów trzeba dopiero ustalać. Regulacje prawne są tu bowiem krótkie i ogólne: wprowadzają wprawdzie kryteria do porządku prawnego, lecz nie podają ich znaczenia. Oznacza to, że sposób rozumienia poszczególnych kryteriów może być inny w działalności meryto­rycznej i inny w działalności kontrolnej. Zwycięża oczywiście punkt widzenia

338

kontrolującego, tym niemniej w pewnych poszczególnych przypadkach, doty­czących przede wszystkim uwzględniania interesu społecznego, sytuacje mogą być dosyć złożone, zwłaszcza wtedy, gdy mamy do czynienia z rodzajem kontrowersji między różnie nazywanymi szczegółowymi kryteriami tego sa­mego rodzaju, np. przy kontroli działań gminy podejmowanych w oparciu o art 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdzie chodzi o dwa takie kryteria: użyteczność publiczną i potrzeby społeczne.

Rozumienie i stosowanie jednoczesne kilku z wyodrębnionych wyżej kryteriów, nie zawsze - co już wyżej zaznaczono - jest niekontrowersyjne. Jednakże szczegółowa regulacja prawna sposobu rozstrzygania konfliktów w tej materii jest raczej niemożliwa. W związku z tym decydujące jest stanowisko organu kontrolującego. Wzajemne relacje między poszczególnymi kryteriami bywają ujmowane jeszcze z innego punktu widzenia. Oto J. Homplewicz uważa, iż wielość kryteriów kontroli można sprowadzić do dwu podstawo­wych, to jest kryterium celowości i legalności; gospodarność to ostatecznie nic innego jak tylko celowość z punktu widzenia ekonomiczności i oszczędności.

Całość kryteriów podporządkowana jest kryterium legalności. Oznacza to, że można je uwzględniać jedynie w ramach obowiązującego prawa, bo choć są to kryteria szczególne, nie mogą być sprzeczne z prawem. Nadto, po drugie, warto zaznaczyć, co nie było jeszcze do tej pory przedmiotem refleksji, iż podczas gdy kryterium legalności jest tylko kryterium legalności, to kryterium np. celowości jest jednocześnie i kryterium celowości i kryterium legalności.

Nie wszystkie tu wyodrębnione kryteria stają się podstawą każdego dzia­łania i podstawą kontroli tego działania. Każdy rodzaj kontroli opiera się na kryteriach z nim tylko związanych. Znaczy to, że kontrolujący nie może dowolnie stosować każdego z kryteriów, jeśli nie jest ono wyraźnie przewi­dziane dla danego rodzaju kontroli. Nie można np. w kontroli instancyjnej stosować kryterium zgodności treści indywidualnej decyzji administracyjnej z polityką rządu, a w kontroli prokuratorskiej stosować innego kryterium niż legalność. Jednocześnie stosowanie różnych kryteriów powinno być równo­mierne, chociaż oczywiście kryterium legalności ma wartość dominującą. Badanie częstotliwości normatywnej poszczególnych kryteriów w określonych dziedzinach działania i kontroli unaoczniało dotąd, że kryteria celowości, rzetelności i gospodarności (poza kryterium legalności) leżały u podstaw kon­troli działalności gospodarczej, w tym także kontroli działań organów admi­nistracji publicznej, natomiast pozostałe kryteria leżały u podstaw kontroli działania administracji powszechnej. Reguła ta nie ma jednak charakteru bez­względnego.

A oto zarys treści poszczególnych kryteriów w prawie wyodrębnionych lecz w prawie nie opisanych.

339

---