Do obydwu tych kwestii będziemy w tym podręczniku często wracać.
Sformalizowanie obejmuje:
- całość organizacji,
-poszczególne jej części,
- stosunki między tymi częściami.
W ogólności cała problematyka formalizacji organizacji administracji publicznej
wiąże się zwłaszcza z:
a) wyznaczeniem zewnętrznych celów organizacji,
b) wyznaczeniem relacji między celami wewnętrznymi,
c) określeniem całości, a także poszczególnych części struktury organizacyjnej i relacji między nimi,
d) określeniem wszystkich niezbędnych elementów organizacji i funkcjonowania; niezbędnych do realizacji celów postawionych przed administracją publiczną w systemie wypowiedzi prawnych.
Tam, gdzie sformalizowanie administracji publicznej się kończy, lub tam, gdzie jest ono zdecydowanie osłabione - mamy do czynienia z organizacja nieformalną.
Współcześnie, w badanym ujęciu, cechę sformalizowania nadaje się akceptowanymi w prawie (i doktrynie) aktami normatywnymi, z których duża część, także w państwie prawnym, pochodzi także od organów administracyjnych.
III. Po trzecie, relacje między administracją a prawem muszą uwzględniać okoliczności, iż administrowanie jest przedmiotem normowania.
Niezależnie od cywilizacji, kraju, systemu społeczno-gospodarczego, ustroju, sposobu rządzenia, model obejmowania regulacjami prawnymi administracji jest podobny. Całe zaś jego istnienie wypływa z przekonania, iż przez uregulowanie osiągnie się jakiś podstawowy czy dodatkowy tylko skutek. Rozwija się jakaś potrzeba publiczna (albo bardziej zbliżona do wizji rządzącego, albo bardziej złożona i odpowiadająca potrzebom społecznym scalonym elementem ochrony interesu publicznego), której uzależnienie od innych regulowanych prawem elementów funkcjonowania państwa staje się tak duże, że bez szczególnej regulacji prawnej zaspokajanie czy dobre zaspokajanie tej potrzeby przestaje być możliwe. Oto dwa krótkie przykłady.
Bardzo wcześnie w Europie przyszła regulacja prawna świadczeń osobistych wojennych polegających na realizowaniu wymaganych obowiązków pracy świadczonej na potrzeby wojenne, chociaż czasami także tuż przedwojennych i tuż powojennych. W Polsce na przykład uregulowanie podobne ma miejsce już w Przywileju koszyckim z 1374 roku, w myśl, którego, „gdy się jednak zacznie wojna lub rozruch jakikolwiek, wtedy przy naprawie i przebu-
16
dowie grodów naszych, na pograniczu Królestwa Polskiego położonych, będą obowiązani nieść pomoc ludzie tych powiatów, gdzie zamki leżą". Podobnie było i później, a także w wiekach XIX i XX, kiedy to powołanie ludności do osobistych świadczeń wojennych - na podstawie rozporządzenia o wprowadzeniu na obszarze b. Dzielnicy pruskiej ustawy z dnia 25 lipca 1919 r. o osobistych świadczeniach wojennych2 - zarządzały władze wojskowe upoważnione do tego przez Ministra Spraw Wojskowych, a na obszarze wojennym przez główne dowództwo frontu. Wykonywanie wydanych zarządzeń następowało za pośrednictwem miejscowych władz administracyjnych i urzędów gminnych, na obszarze zaś wojennym przez dowództwo poszczególnych oddziałów wojskowych. Same świadczenia czy powstałe w ich wyniku szkody były nierzadko indemnizowane. Na przykład według ustawy o świadczeniach wojennych z 13 czerwca 1873 r. wynagrodzenia za pewne świadczenia wojenne powinny być badane i ustalane przez władze wojskowe, a częściowo przez władze cywilne. Uregulowania podobne, choć coraz bardziej skomplikowane z powodu ciągle nowych zakresów ochrony jednostki są kontynuowane do dzisiaj we wszystkich rozwiniętych państwach.
Również np. w obrębie pomocy społecznej, która w cywilizacji europejskiej miała już w Grecji i Rzymie długie tradycje i obszerne objawy praktyczne, a podłoże do rozwoju z powodu nędzy powszechnej w Europie szerokie, zaznaczyły się szczególne potrzeby zorganizowania i przynajmniej połowicznego podejścia do tych potrzeb. Oczywiście sięgające w Polsce XII wieku społeczne objawy zorganizowania pomocy mieściły się w instytucjach kościelnych, które przez działalność stowarzyszeń religijnych, zakonów, przytułków i szpitali pomagały znieść okrutne braki schronienia, wyżywienia i opieki, a czasami nawet miłości bliźniego. Prawne w państwie polskim uregulowania tak poważnego problemu spotykamy już w statucie wiślickim danym przez Kazimierza Wielkiego w roku 1347 w zakresie sprawowania opieki nad upośledzonymi. Koncepcje obywatelskie, szersze propozycje i myśli o zorganizowaniu przez administrację publiczną realizacji zadań na tym polu i, naturalnie, uregulowania prawne (niebywale często w Polsce po 1990 roku nowelizowane) trwają w zasadzie do dziś, to jest do czasu, w którym państwo nie tylko nie odżegnuje się od opieki nad biednymi, których nie ubywa, ale opiekę tę czyni swoim i samorządów terytorialnych obowiązkiem.
Zespolenie wszystkich takich elementów rozwoju dałoby tu w miarę rzetelny obraz całości, który jednakże z braku miejsca musimy zastąpić uogólnieniem. Uogólnienie to dla dzisiejszych potrzeb dydaktyki uniwersyteckiej okaże tylko dwie stykające się ze sobą drogi rozwoju administracji publicznej:
2 Dz.Urz. Min.b.dz.Pr. 1920, Nr 38, póz. 332.
17