Do obydwu tych kwestii będziemy w tym podręczniku często wracać.

Sformalizowanie obejmuje:

- całość organizacji,

-poszczególne jej części,

- stosunki między tymi częściami.

W ogólności cała problematyka formalizacji organizacji administracji publicznej

wiąże się zwłaszcza z:

a) wyznaczeniem zewnętrznych celów organizacji,

b) wyznaczeniem relacji między celami wewnętrznymi,

c) określeniem całości, a także poszczególnych części struktury organiza­cyjnej i relacji między nimi,

d) określeniem wszystkich niezbędnych elementów organizacji i funkcjo­nowania; niezbędnych do realizacji celów postawionych przed administracją publiczną w systemie wypowiedzi prawnych.

Tam, gdzie sformalizowanie administracji publicznej się kończy, lub tam, gdzie jest ono zdecydowanie osłabione - mamy do czynienia z organizacja nieformalną.

Współcześnie, w badanym ujęciu, cechę sformalizowania nadaje się akceptowanymi w prawie (i doktrynie) aktami normatywnymi, z których duża część, także w państwie prawnym, pochodzi także od organów administra­cyjnych.

III. Po trzecie, relacje między administracją a prawem muszą uwzględniać okoliczności, iż administrowanie jest przedmiotem normowania.

Niezależnie od cywilizacji, kraju, systemu społeczno-gospodarczego, ustroju, sposobu rządzenia, model obejmowania regulacjami prawnymi admi­nistracji jest podobny. Całe zaś jego istnienie wypływa z przekonania, iż przez uregulowanie osiągnie się jakiś podstawowy czy dodatkowy tylko skutek. Rozwija się jakaś potrzeba publiczna (albo bardziej zbliżona do wizji rządzą­cego, albo bardziej złożona i odpowiadająca potrzebom społecznym scalonym elementem ochrony interesu publicznego), której uzależnienie od innych regu­lowanych prawem elementów funkcjonowania państwa staje się tak duże, że bez szczególnej regulacji prawnej zaspokajanie czy dobre zaspokajanie tej potrzeby przestaje być możliwe. Oto dwa krótkie przykłady.

Bardzo wcześnie w Europie przyszła regulacja prawna świadczeń osobis­tych wojennych polegających na realizowaniu wymaganych obowiązków pra­cy świadczonej na potrzeby wojenne, chociaż czasami także tuż przedwojen­nych i tuż powojennych. W Polsce na przykład uregulowanie podobne ma miejsce już w Przywileju koszyckim z 1374 roku, w myśl, którego, „gdy się jednak zacznie wojna lub rozruch jakikolwiek, wtedy przy naprawie i przebu-

16

dowie grodów naszych, na pograniczu Królestwa Polskiego położonych, będą obowiązani nieść pomoc ludzie tych powiatów, gdzie zamki leżą". Podobnie było i później, a także w wiekach XIX i XX, kiedy to powołanie ludności do osobistych świadczeń wojennych - na podstawie rozporządzenia o wprowa­dzeniu na obszarze b. Dzielnicy pruskiej ustawy z dnia 25 lipca 1919 r. o osobistych świadczeniach wojennych² - zarządzały władze wojskowe upo­ważnione do tego przez Ministra Spraw Wojskowych, a na obszarze wojennym przez główne dowództwo frontu. Wykonywanie wydanych zarządzeń nastę­powało za pośrednictwem miejscowych władz administracyjnych i urzędów gminnych, na obszarze zaś wojennym przez dowództwo poszczególnych od­działów wojskowych. Same świadczenia czy powstałe w ich wyniku szkody były nierzadko indemnizowane. Na przykład według ustawy o świadczeniach wojennych z 13 czerwca 1873 r. wynagrodzenia za pewne świadczenia wojen­ne powinny być badane i ustalane przez władze wojskowe, a częściowo przez władze cywilne. Uregulowania podobne, choć coraz bardziej skomplikowane z powodu ciągle nowych zakresów ochrony jednostki są kontynuowane do dzisiaj we wszystkich rozwiniętych państwach.

Również np. w obrębie pomocy społecznej, która w cywilizacji europej­skiej miała już w Grecji i Rzymie długie tradycje i obszerne objawy praktycz­ne, a podłoże do rozwoju z powodu nędzy powszechnej w Europie szerokie, zaznaczyły się szczególne potrzeby zorganizowania i przynajmniej połowicz­nego podejścia do tych potrzeb. Oczywiście sięgające w Polsce XII wieku społeczne objawy zorganizowania pomocy mieściły się w instytucjach kościel­nych, które przez działalność stowarzyszeń religijnych, zakonów, przytułków i szpitali pomagały znieść okrutne braki schronienia, wyżywienia i opieki, a czasami nawet miłości bliźniego. Prawne w państwie polskim uregulowania tak poważnego problemu spotykamy już w statucie wiślickim danym przez Kazimierza Wielkiego w roku 1347 w zakresie sprawowania opieki nad upo­śledzonymi. Koncepcje obywatelskie, szersze propozycje i myśli o zorganizo­waniu przez administrację publiczną realizacji zadań na tym polu i, naturalnie, uregulowania prawne (niebywale często w Polsce po 1990 roku nowelizowa­ne) trwają w zasadzie do dziś, to jest do czasu, w którym państwo nie tylko nie odżegnuje się od opieki nad biednymi, których nie ubywa, ale opiekę tę czyni swoim i samorządów terytorialnych obowiązkiem.

Zespolenie wszystkich takich elementów rozwoju dałoby tu w miarę rzetelny obraz całości, który jednakże z braku miejsca musimy zastąpić uogól­nieniem. Uogólnienie to dla dzisiejszych potrzeb dydaktyki uniwersyteckiej okaże tylko dwie stykające się ze sobą drogi rozwoju administracji publicznej:

2 Dz.Urz. Min.b.dz.Pr. 1920, Nr 38, póz. 332.

17

---