W przeszłości swoboda działania organów administracyjnych

wyprowadzana była właśnie z takich pozaprawnych przesłanek. Twierdzono, że administracja z natury działa swobodnie i twórczo w szrankach prawa, że nie sposób| związać prawem sposobu działania administracji w każdej konkretnej sytuacja że wymagania skutecznej i dobrej administracji uzasadniają przyznanie admi­nistracji pewnej swobody, aby mogła dokonywać wyboru najodpowiedniejsi szych i najbardziej celowych,

Także współcześnie powraca podobne co kiedyś uzasadnienie dla przyznania organom administracyjnym szerszych zakresów swobody działania: aby wybór dokonany przez organ administracyjny był sprawiedliwy i słuszny

aby działanie administracji stało się skuteczniejsze, najbardziej optymalne w danych okolicznościach faktycznych.

Trzeba stwierdzić, że takie uzasadnienia podparte są najczęściej złudzeniami, że właśnie dzięki swobodzie działania administracji publicznej uzyskał my efekt skuteczności, sprawności, rzetelności itp.

Najczęściej rozszerzone zakresy swobody działania organów administracyjnych stanowią taki nadmiar władzy i władztwa organów administracja publicznej, który nie służy jednostce. Przeciwnie, umożliwia wkraczanie organowi administracyjnemu w sferę praw i wolności jednostki. I co paradoksalna jest to niejednokrotnie ingerencja administracyjna, legitymowana normami prawa zawierającymi konstrukcje swobodnego działania. Normy prawa powszechnie obowiązującego zamiast chronić jednostkę przed nadmierną ingerencją administracji publicznej, zamiast stanowić barierę dla samowoli i dowolności działania, dowolność taką i samowolę pośrednio implikują. I stanowi to zagrożenie realne dla praw i wolności jednostki zwłaszcza wówczas gdy zakresy swobody działania administracji, za pomocą których i dzięki którym i

ingerencja ta się dokonuje, nie podlegają merytorycznej kontroli sądowej (o czym będzie mowa w dalszej części podręcznika),

Wypada w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że swoboda działania administracji publicznej w zakresie ograniczonym, pochodzenia ustawowego, jest w państwie prawa możliwa do zaakceptowania. Jest bowiem w pewnym sensie zrozumiała. Żadna bowiem norma prawna nie może być wykonana bez udziału wykonawcy, który to udział sprowadza się zawsze do jakiejś postaci ustalenia przez wykonawcę normy prawnej stanu faktycznego, bliższych okoliczności sprawy, niezbędnych ocen stanu faktycznego, wreszcie dokonania subsumpcji niewadliwie ustalonego i ocenionego stanu faktycznego ze względu na wyko­nywaną normę prawa. Można się spierać, czy ten niezbędny, minimalny udział wykonawcy normy prawnej w wykonywaniu normy prawa może być okreś­lany jako swoboda w wykonaniu normy prawa. Zaś w przypadku, gdy wyko­nawcą normy prawa jest organ administracyjny, jako swoboda organu admini­stracji publicznej.

232

Wypada zauważyć, że jest to terminologia z przełomu XIX i XX w.

—— Kelsen pisał, że „z wykonaniem każdej obcej woli musi się łączyć

rzeczy mniejsza lub większa swoboda uznania. Kto każe swoją wolę wykonać drugiemu, ten nie może tak daleko zapuszczać się w szczegóły, aby własnemu swobodnemu uznaniu działającego nic nie pozostawało"¹⁰.

Nawet klasyk nauki prawa administracyjnego w dziedzinie tzw. uznania administracyjnego R. Laun nie uniknął błędu dwuznaczności, jaki kryje termin uznanie administracyjne: raz pojmował je jako pewien zakres swobody organu administracyjnego w stosowaniu prawa, innym razem jako stan pewnej swo­body a nawet pewnej wolności organu administracyjnego, jaka z istoty rzeko­mo przysługuje każdemu organowi administracyjnemu¹¹.

W państwie prawa organy administracji publicznej nie posiadają swobody (działania jako zasada, nie mają żadnej przyznanej im przez prawo sfery wol­ności działania. Minimalny udział organów administracji publicznej w wyko­nywaniu norm prawa polegający na ustalaniu i ocenianiu stanu faktycznego oraz subsumpcji tego stanu faktycznego, czyli podciągnięciu go pod odnośną, wykonywaną normę prawa, nie dokonuje się poza porządkiem prawnym w oderwaniu od prawa powszechnie obowiązującego, niezależnie od wartości i zasad, które są w tym prawie wyrażone mniej lub bardziej wyraźnie i na dodatek mowa tu wyłącznie o prawie stanowionym przez ustawodawcę, nie zaś przez samą administrację.

Wolno sobie wyobrazić, jakie by ze sobą niosła implikacje taka interpre­tacja swobody organu administracji publicznej w wykonywaniu normy prawa, gdyby organ ten normę prawa wykonywaną sam stanowił. Organ administra­cyjny stanowiący prawo ma niejako naturalną skłonność do poszerzania sobie zakresów swobody w wykonywaniu prawa, nie zaś skłonność do powściąg­liwości w przyznawaniu sobie ograniczeń swobody działania.

Dlatego problem swobody działania organu administracyjnego podnosi­my z takim naciskiem, wskazując, że mając na względzie możliwe nadużycia swobody działania, ustawodawca powinien korzystać z umiarem w udzielaniu organom administracyjnym wszelkiej swobody działania.

Trafnie oceniał ten problem F. Longchamps, gdy pisał, że „[...] już w połowie XIX w. wystąpiło w ówczesnych państwach konstytucyjnych pewne charakterystyczne zjawisko, polegające na stosowaniu mechanizmu źródeł prawa na korzyść władzy [...] ograniczenie swobód konstytucyjnych za pomo­cą serii: ustawa, rozporządzenie, okólnik, decyzja administracyjna [...]". Zja­wisko to osłabiło wszystkie te nadzieje, jakie wiązano z systemem źródeł parlamentarnych.

¹⁰ H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia..., s. 220. ⁿ R. Laun, Das Freie Ermessen und seine Grenzen, Wien 1910, s. 257 i n.

233

---