Rola państwa w gospodarce
Państwo - złożona, zróżnicowana wewnętrznie, wieloszczeblowa struktura organizacyjna społeczeństwa zamieszkującego określone terytorium, dysponujące władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą.
Argumenty przemawiające za ekonomiczną rolą państwa.
Konieczność zabezpieczenia systemu gospodarczego od strony instytucjonalno-prawnej. (w gospodarce rynkowej chodzi przede wszystkim o tworzenie przez państwo norm prawnych i instytucji chroniących prawa własności).
Niedoskonałości rynku i konkurencji w praktyce, związane z monopolizacją gospodarki i innymi czynnikami (niedoskonała informacja, ograniczona mobilność czynników produkcji), prowadzące do nieprawidłowej alokacji zasobów gospodarczych oraz obniżania poziomu dobrobytu społeczeństwa.
Występowanie negatywnych efektów zewnętrznych w zakresie produkcji czy konsumpcji. (np. zatruwanie środowiska naturalnego lub natężenie hałasu).
Istnienie dóbr publicznych, takich np. jak: chodniki i oświetlenie ulic oraz usługi dostarczane przez armię, policję czy straż pożarną.
Istnienie dóbr szczególnie niekorzystnych lub korzystnych społecznie, których konsumpcja ze względów społecznych jest szczególnie niepożądana (np. narkotyki, alkohol, tytoń) lub szczególnie pożądana (np. niektóre szczepionki czy książki).
Występowanie takich zjawisk, jak duże wahania aktywności gospodarczej, bezrobocie, niepełne wykorzystanie mocy wytwórczych oraz inflacja, które prowadzą do destabilizacji gospodarki, niepewności i marnotrawstwa zasobów gospodarczych.
Istnienie pozbawionych opieki ludzi starych, niedołężnych, upośledzonych i chorych, którzy nie są w stanie sami sobie poradzić.
Powstawanie zbyt dużych, nie akceptowanych społecznie, różnic dochodowych i majątkowych, które osłabiają motywację ludzi o niskich dochodach oraz sprzyjają różnego typu konfliktom i protestom (np. strajkom).
Argumenty przeciw ekonomicznej roli państwa.
Pojawianie się stanów nierównowagi na rynku (niedoborów lub nadwyżek) w wyniku regulacji państwowych.
Zniekształcone informacje - im większy zakres państwowych regulacji, tym bardziej zniekształcone, mniej obiektywne są informacje.
Zmniejszona elastyczność systemu gospodarczego wywołana biurokratyzacją i usztywnieniem procesów decyzyjnych - im większy rozrost biurokracji państwowej i zasięg ingerowania w gospodarkę, tym mniejsza elastyczność systemu.
Wysokie koszty interwencjonizmu państwowego przy równocześnie niewielkiej skuteczności wielu działań.
Osłabienie bodźców związanych z rynkiem;
Niereprezentatywność państwa (rządu) - funkcjonariusze państwa mogą działać przede wszystkim w interesie własnym, a nie w interesie obywateli.
Ograniczanie wolności jednostki i hamowanie oddolnej inicjatywy.
Ekonomiczne funkcje państwa
Funkcja alokacyjna
Alokacyjna funkcja państwa polega na podejmowaniu działań sprzyjających optymalnej alokacji zasobów gospodarczych.
Dominacja własności prywatnej i rynkowego mechanizmu regulowania procesów gospodarczych to dwa główne filary gospodarki rynkowej. Dlatego też głównym zadaniem państwa w tej gospodarce jest rozszerzanie prywatnej przedsiębiorczości i rynku.
Do istotnych zadań państwa należy więc m.in.: określanie niezbędnego zakresu własności publicznej a w ramach tej formy własności poszukiwanie takich rozwiązań instytucjonalno-prawnych, które pozwalają na precyzyjne rozgraniczenie praw własności do poszczególnych zasobów między różne społeczności, instytucje itd.
Jeśli chodzi o mechanizm rynkowy, to najważniejszym zadaniem państwa jest wspieranie konkurencji przez działania zbliżające rzeczywiste warunki, w jakich funkcjonują podmioty gospodarcze, do warunków odpowiadających założeniom konkurencji doskonałej.
Chodzi w szczególności o usprawnianie systemu obiegu informacji ekonomicznej, zwalczanie struktur i praktyk monopolistycznych (ustawodawstwo antymonopolowe i bieżące przeciwdziałanie polityce typu monopolistycznego różnych podmiotów gospodarczych), eliminowanie barier wejścia na rynek.
Funkcja stabilizacyjna
Stabilizacyjna funkcja państwa polega na podejmowaniu przez państwo działań stabilizujących gospodarkę przez realizację głównie takich celów, jak:
osiągnięcie i utrzymywanie w dłuższym okresie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego,
wyeliminowanie lub przynajmniej ograniczenie do minimum inflacji i bezrobocia,
możliwie najlepsze wykorzystanie rzeczowych czynników produkcji.
Polityka ekonomiczna państwa wymaga stosowania różnorodnych instrumentów. Przez instrumenty polityki ekonomicznej rozumiemy zmienne pozostające pod kontrolą państwa (rządu), które mogą wpłynąć na realizację założonych celów.
Można je np. podzielić na: bezpośrednie i pośrednie.
Instrumentami bezpośrednimi są:
administracyjny nakaz ograniczenia jakiejś produkcji lub przeniesienia jej w inne miejsce,
norma zanieczyszczenia powietrza,
zakaz odprowadzania ścieków do danego zbiornika wodnego lub rzeki,
minimalna (ale zarazem obowiązkowa) stawka płac,
kontyngent importu danego produktu itp.
Instrumentami pośrednimi są:
obniżenie lub podwyższenie przez bank centralny stopy redyskontowej (stopy kredytu zaciąganego w banku centralnym),
zmiana stopy opodatkowania dochodów, zmiana kursu walutowego itp.
Funkcja redystrybucyjna
Redystrybucyjna funkcja państwa polega przede wszystkim na działaniach zmierzających do niwelowania zbyt dużych, nie akceptowanych społecznie różnic dochodowych i majątkowych oraz pomocy ludziom starym, upośledzonym i chorym, którzy nie są w stanie radzić sobie sami.
Głównymi instrumentami realizacji omawianej tu funkcji państwa są:
system podatkowy (w tym zwłaszcza tzw. podatek progresywny),
wydatki budżetowe, składki na ubezpieczenia społeczne oraz systemy różnego typu opłat i cen.
Głównymi formami pomocy ze strony państwa są różnego typu świadczenia pieniężne, w tym świadczenia dofinansowywane przez państwo (np. emerytury i renty, zasiłki inwalidzkie i chorobowe, zasiłki dla bezrobotnych)
Są również świadczenia finansowane w całości przez państwo (np. zasiłki dla osób o niskich dochodach, zasiłki dla osób niepełnosprawnych, dodatki rodzinne, dodatki mieszkaniowe), a także świadczenia w naturze, np. świadczenia tego typu w ramach powszechnej służby zdrowia i oświaty.
Realny i regulacyjny aspekt roli państwa w gospodarce
Wyodrębnia się dość często dwa aspekty (czy też dwie sfery) ekonomicznej roli państwa:
aspekt realny
aspekt regulacyjny.
Aspekt realny ekonomicznej roli państwa wyraża się głównie w tym, że różne agendy, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe prowadzą określoną działalność gospodarczą.
Państwo dzięki swoim agendom, instytucjom i przedsiębiorstwom jest dziś w wielu krajach m.in. wielkim dostawcą różnych produktów i usług oraz wielkim pracodawcą.
Aspekt regulacyjny ekonomicznej roli państwa wyraża się przede wszystkim we wpływie państwa na działalność innych podmiotów gospodarczych.
Państwo oddziałuje na przebieg procesów gospodarczych ustanawiając pewne instytucje i normy prawne wyznaczające stosunkowo trwałe reguły prowadzenia działalności gospodarczej.
Ten aspekt roli państwa w gospodarce zdeterminowany jest m.in. „wydolnością" różnych agend i instytucji państwa regulujących życie gospodarcze.
Jeśli zaś chodzi o bieżące interwencje i regulacje, to związane są one przede wszystkim z polityką gospodarczą państwa, z jej celami i środkami ich realizacji.
Do określania roli państwa w gospodarce wykorzystuje się różne wskaźniki (miary).
realny aspekt ekonomicznej roli państwa wyraża przede wszystkim udział sektora państwowego w globalnej produkcji danego kraju lub też w dostarczaniu różnego typu usług i świadczeń,
aspekt regulacyjny wyrażają głównie: ilość ustanowionych przez państwo instytucji i norm regulujących działalność gospodarczą oraz zakres i liczba jego bieżących interwencji.
Natomiast liczba pracowników różnych agend, instytucji i przedsiębiorstw sektora państwowego wyraża zarówno realny, jak i regulacyjny aspekt roli państwa.
Udział wydatków państwowych (czy też rządowych) w produkcie krajowym (lub narodowym) brutto odzwierciedla w pewnej mierze obydwa aspekty roli państwa w gospodarce.
Działalność państwa i w sferze realnej, i w sferze regulacyjnej wiąże się z określonymi wydatkami (kosztami), chociażby np. z wydatkami na płace czołowych funkcjonariuszy i szeregowych pracowników aparatu oraz sektora państwowego.
Teoretyczne koncepcje roli państwa w gospodarce
Klasyczny liberalizm i koncepcja „państwa-minimum
"
Ekonomiści klasyczni, w szczególności A. Smith (1723-1790) oraz D. Ricardo (1772-1823), eksponowali prywatną inicjatywę, przedsiębiorczość i osobiste interesy jednostek.
Zdawali sobie jednak sprawę z tego, że swobodna, niczym nie skrępowana działalność przedsiębiorczych jednostek sama przez się nie gwarantuje pełnej harmonii ich interesów z interesem ogólnym.
Zgodność tych interesów zapewnia, według nich, dopiero „niewidzialna ręka" rynku. To właśnie samoczynnie działający mechanizm rynkowy sprawia, że podyktowane egoizmem działania poszczególnych przedsiębiorców stają się ostatecznie dobroczynne dla ogółu.
Jednakże rynek działa dobrze dopiero wtedy, gdy w społeczeństwie i w gospodarce panują sprawiedliwe prawa i porządek, a konkurencja nie jest ograniczana przez monopole.
Państwo postrzegali przede wszystkim jako instytucję zapewniającą obronę narodową, stojącą na straży porządku i ładu publicznego, a także gwarantującą obywatelom podstawowe wolności, w tym ochronę ich praw własności i swobodę w sferze działalności gospodarczej.
Powinno chronić konkurencję, a także zapewniać możliwie stabilne „reguły gry" i pożądane społecznie działanie sił rynkowych.
Nurt interwencjonistyczny
J.M. Keynes (1883-1946) zasadniczy postulat tego autora, mówił o konieczności aktywnego uczestnictwa państwa w rozwiązywaniu problemów wywołanych słabościami rynku.
J.M. Keynes nie negował fundamentów gospodarki rynkowej. Nie proponował np. zastępowania własności prywatnej własnością publiczną.
„Dwiema najważniejszymi wadami systemu społeczno-gospodarczego, w którym żyjemy, są: niezdolność do realizowania pełnego zatrudnienia oraz dowolny i niesprawiedliwy podział bogactwa i dochodów.
Z całokształtu wywodów Keynesa wynika przy tym, że najważniejszym problemem ekonomicznym systemu kapitalistycznego jest niepełne zatrudnienie (bezrobocie).
Następnym posunięciem zalecanym przez Keynesa było zwiększenie inwestycji publicznych.
Inwestycje publiczne powinny być jednak, według Keynesa, finansowane tak, aby nie hamować inwestycji prywatnych, tzn. źródłem ich finansowania powinien być głównie dług publiczny (przez sprzedaż państwowych papierów wartościowych przedsiębiorstwom i gospodarstwom domowym), a nie np. zwiększone podatki.
Opowiadał się za polityką stosunkowo stabilnych płac nominalnych, nawet gdyby miało to oznaczać spadek płac realnych.
Inne środki zalecane przez Keynesa to polityka redystrybucji dochodów (progresywne opodatkowanie wysokich dochodów, ulgi dla inwestorów, zasiłki dla bornych i ludzi o szczególnie niskich dochodach itd.).
Wypracowany został keynesistowski model interwencjonizmu państwowego.
Eksponował on stabilizacyjną funkcję państwa i walkę z bezrobociem jako priorytetowy cel polityki ekonomicznej.
Zakładają zazwyczaj, że między inflacją i bezrobociem istnieje wymienność (przynajmniej w krótkim okresie) i głoszą tezę o relatywnie wyższej skuteczności polityki fiskalnej w porównaniu z polityką monetarną.
Neoliberalizm
Współczesne kierunki liberalne charakteryzuje przede wszystkim głęboka wiara w system prywatnej przedsiębiorczości i wolny, konkurencyjny rynek oraz niechęć do rozszerzania ekonomicznych funkcji państwa.
Neoliberałowie podzielają klasyczną koncepcję „państwa-minimum" oraz opowiadają się za istotną rolą państwa w tworzeniu i podtrzymywaniu dostosowanego do wymogów rynkowej gospodarki ładu instytucjonalno- prawnego.
Szczególnie eksponowanym przez nich celem polityki ekonomicznej państwa jest walka z inflacją.
Monetaryzm (M. Friedman i inni) głosi, że państwo powinno zrezygnować z polityki krótkookresowego regulowania koniunktury typu keynesistowskiego (stymulowanie popytu w celu ograniczenia bezrobocia itp.).
Monetaryści stoją na stanowisku, że głównym zadaniem państwa jest walka z inflacją, a ponieważ sama inflacja jest, według nich, zjawiskiem pieniężnym, należy ją zwalczać przede wszystkim środkami polityki monetarnej (utrzymywanie określonego tempa wzrostu podaży pieniądza w dłuższym okresie itp.).
Nowa ekonomia klasyczna (R.E. Lucas , R. Barro i inni), określana też czasami mianem skrajnego monetaryzmu, poddaje krytyce nie tylko keynesistów, lecz także „umiarkowanych" monetarystów.
Stoi ona na stanowisku, że aktywna polityka stabilizacyjna jest nieskuteczna w okresie zarówno długim, jak i krótkim, gdyż państwo nie jest w stanie trwale oddziaływać na wielkości realne, takie jak produkcja czy zatrudnienie.
Ich zdaniem, przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe nie ulegają iluzji pieniężnej ani w długim, ani w krótkim okresie i podejmują decyzje biorąc pod uwagę wyłącznie wielkości realne.
Państwo powinno przeciwdziałać inflacji i stymulować podażową stronę gospodarki, głównie przez stosowanie stabilnych i zarazem czytelnych dla stałych podmiotów reguł polityki fiskalnej, monetarnej i walutowej.
Szkoła neoaustriacka (F. Hayek i inni) postuluje, aby państwo koncentrowało uwagę na ochronie własności prywatnej i konkurencji oraz wspomaganiu systemu obiegu informacji ekonomicznej.
Wolny rynek jest, według przedstawicieli tej szkoły, najlepszym mechanizmem alokacji zasobów i zarazem najlepszym źródłem prawdziwej informacji.
Aby skutecznie przeciwdziałać inflacji, nie wystarczy ograniczyć podaż pieniądza. Trzeba jeszcze m.in. osłabić pozycję związków zawodowych i pozbawić bank centralny monopolu na kontrolę podaży pieniądza.
Państwo powinno, według neoaustriaków, wspomagać sferę usług i świadczeń publicznych (służba zdrowia, oświata, kultura); w żadnym razie nie powinno jednak rugować prywatnej działalności komercyjnej z tych dziedzin.
Ekonomia podaży (A. Laffer, G. Gilder i inni) traktuje ingerencję państwa jako jeden z najważniejszych czynników zewnętrznych zakłócających działanie mechanizmu rynkowego.
Gospodarka nie rozwija się sama przez się czy też wskutek oddziaływania państwa, ale dzięki ludzkiej przedsiębiorczości.
Należy zredukować podatki i przeprowadzić reformę systemu podatkowego. Zbyt wysokie podatki hamują inwestycje i wpływają negatywnie na tempo wzrostu gospodarczego.
Im mniej wygenerowanych przez sektor prywatny dochodów będzie przechodzić przez budżet państwa (zwłaszcza na cele socjalne), tym sprawniej będzie funkcjonował rynek i tym mniej zakłóceń wystąpi w gospodarce.
Ekonomiczna teoria polityki, inaczej teoria wyboru publicznego (K. Arrow, J. Buchanam G. Tullock, A. Downs, W. Niskanen), której istotą jest zastosowanie metod analizy ekonomicznej do badań nad podejmowaniem decyzji politycznych.
Przynosi nowe spojrzenie na takie instytucje jak państwo, rząd, partie polityczne i związki zawodowe oraz wzmacnia na ogół argumentację neoliberałów. Zdaniem przedstawicieli tej teorii, instytucje tego typu mogą być „niesprawne", tak samo jak rynek.
Efektywność ich działania trzeba zatem badać i oceniać stosując podobne metody i kryteria oceny jak w przypadku rynku.
Rozumowanie typu: jeśli rynek nie rozwiązuje czegoś dobrze, to na pewno lepiej zrobi to państwo, należy zdecydowanie odrzucić.
Twórcy teorii wyboru publicznego twierdzą, że nie ma istotnego powodu, aby w teoretycznej analizie polityków traktować inaczej niż konsumentów, pracowników czy przedsiębiorców.
Politycy również kierują się zasadą maksymalizacji własnych korzyści, a nie bliżej nieokreślonym „interesem publicznym".
Ich reakcje na preferencje wyborców, presję ze strony różnych lobby i grup nacisku oraz inne „bodźce" (np. informacje płynące z gospodarki) podlegają określonym prawidłowościom, które można badać przy użyciu metod i narzędzi analizy ekonomicznej.
Podobnie jak producenci, którzy oferują swoje produkty odbiorcom, politycy konkurują między sobą zabiegając na „politycznym rynku" o głosy wyborców i próbując im „sprzedać" swoje programy wyborcze.
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej (w skrócie SGR) jest koncepcją modelu gospodarki wolnorynkowej z nowoczesnym, realistycznie pomyślanymi systemem zabezpieczeń społecznych.
Głównymi twórcami koncepcji byli neoliberałowie niemieccy (zwani również ordoliberałami): Eucken, F. Bóhm i A. Muller-Armack.
Zdaniem twórców i zwolenników koncepcji SGR, dla gospodarki rynkowej nie ma żadnej rozsądnej alternatywy mimo pewnych jej słabości.
Nie jest nią gospodarka centralnie planowana funkcjonująca do niedawna w krajach „realnego socjalizmu", ale nie byłaby nią również jakaś wersja (odmiana) gospodarki rynkowej z bardzo rozbudowanym interwencjonizmem państwowym.
O SGR trzeba nieustannie zabiegać, tworzyć dla niej odpowiednie ramy instytucjonalno-prawne, wspomagające prywatną własność, swobodną przedsiębiorczość i wysoką konkurencyjność. I to jest głównym zadaniem państwa.
Tego rodzaju działalność państwa, określana często mianem „polityki ustrojowej" czy też „systemowej", powinna mieć prymat nad bieżącym regulowaniem procesów gospodarczych.
Bieżąca polityka ekonomiczna państwa powinna być, według przedstawicieli koncepcji SGR, bardzo umiarkowana, przy czym akcent powinien być położony na politykę pieniężno-kredytową, nastawioną głównie na zwalczanie inflacji, oraz na politykę antymonopolową, nastawioną na zwalczanie monopoli i praktyk monopolistycznych.
Twórcy koncepcji SGR dzielą często interwencje państwa na zachowawcze i dostosowawcze.
Wykluczają posługiwanie się przez państwo interwencjami zachowawczymi, które utrwalają istniejącą strukturę gospodarczą, a polegają np. na stosowaniu dotacji dla nierentownych firm lub gałęzi produkcji.
Dopuszczają interwencje dostosowawcze, np. różnego typu programy restrukturyzacji, które umożliwiają podmiotom gospodarczym przeżywającym pewne trudności dostosowanie się do wymogów gospodarki rynkowej.
Interwencje niezgodne z rynkiem, takie np. jak administracyjne ustalanie cen lub określanie limitów ich wzrostu, wyznaczanie płac minimalnych, bezpośrednia reglamentacja surowców czy środków finansowych, powinny być ich zdaniem - zaniechane.
Realizowana przez państwo redystrybucja dochodów powinna służyć wspieraniu tych, którzy rzeczywiście potrzebują pomocy i być na tyle umiarkowana, aby nie osłabiać siły bodźców materialnych oraz poczucia odpowiedzialności i dyscypliny jednostek.
W związku z tym w polityce społecznej należy przestrzegać pewnych zasad, np. zasady subsydiarności i zasady ekwiwalentności.
Zasada subsydiarności oznacza, że państwo powinno pomagać jednostce tylko wtedy, gdy ona sama, jej rodzina i społeczność lokalna wyczerpią możliwości wzajemnej pomocy.
Zasada ekwiwalentności oznacza, że należy zachować pewną równowagę między dostarczanym jednostce świadczeniem socjalnym a jej własnym wkładem, np. w formie składki ubezpieczeniowej.
Teoria i praktyka „państwa dobrobytu"
Koncepcja państwa opiekuńczego, czy też państwa dobrobytu, nie jest elementem jakiegoś odrębnego, zwartego kierunku w teorii ekonomii.
Odwołuje się m.in. do koncepcji takich przedstawicieli myśli społecznej i ekonomicznej, jak: W. Beveridge, J. Rawls, A.C. Pigou, J.M. Keynes, A. Lerner i J.K. Galbraith, oraz F.D. Roosevelt i J.F. Kennedy (Stany Zjednoczone).
Jeśli chodzi o praktykę państwa opiekuńczego, to kształtowała się ona stopniowo, na podstawie doświadczeń wielu krajów.
Chociaż współcześnie koncepcja ta kojarzy się najczęściej z praktyką społeczną krajów skandynawskich, powstawała raczej pod wpływem praktyki i myśli społecznej innych krajów, w szczególności Wielkiej Brytanii.
N. Barr wywodzi ideę państwa opiekuńczego w Wielkiej Brytanii aż ze średniowiecznej, chrześcijańskiej dobroczynności i pomocy biednym, która była potem stopniowo przejmowana przez państwo.
Jeśli chodzi o akty prawne, to największe, według Barra, znaczenie dla praktyki państwa dobrobytu w Wielkiej Brytanii miały:
ustawa o pomocy ubogim z 1601 r.,
poprawka do ustawy o pomocy ubogim z 1834r.,
tzw. liberalne reformy z lat 1906-1914 oraz
ustawodawstwo powojenne z lat 1944-1948.
Po drugiej wojnie światowej upowszechniła się teza, że państwo powinno pomagać nie tylko niektórym, lecz wszystkim potrzebującym pomocy.