władzy wykonawczej: polityczną funkcję rządzenia oraz funkcję administracyjną, wykonawczą⁵³. Wyodrębnienie funkcji rządzenia nie zawsze jest ale w demokratycznym państwie prawa w świetle konstytucji jest koni (art. 146 Konstytucji RP stanowi m. in., że do Rady Ministrów należy prowadzenie polityki wewnętrznej oraz sprawy polityki państwa nie zastrzeżonych a innych organów. Teoria „zwykła ujmować pojęciowo administrację i łącznie, np. jako «władzę wykonawczą», a z drugiej strony praktyka ustrojowa każe co krok traktować administrację jako techniczne przedłużeniem zarządu [...]. Rząd powołany konstytucją po to, żeby rządzić, jest równoczesne zawsze centralnym ośrodkiem administrowania [...] o ile chodzi o ośrodki dyspozycji, mentalność rządzących opiera się na myśleniu przede wszystkim politycznym, mentalność administrujących opiera się na bazie myślenia przede wszystkim prawnego"⁵⁴. Istotą funkcji rządzenia jest więc kreowanie i prowadzenie polityki, a zatem pojęcie władzy wykonawczej zakreśla podstawi i główną płaszczyznę odróżniania polityki od administrowania, żarowi sensie instytucjonalnym (podmioty rządzenia i administrowania), jak i funkcjonalnym (charakter działań).

Wykładnikiem funkcji rządzenia jest udział władzy wykonawczej w procesie legislacyjnym, polegający na opracowywaniu projektów ustaw⁵⁵., Koncepcje rządu w kwestii przedmiotu, zakresu i sposobu regulacji ustawowej są legitymowane programami sił politycznych, które go powołały; w ramach tej legitymacji rząd, wspomagany fachowymi, wyspecjalizowanymi technikami diagnozy sytuacji oraz konstruowania aktów normatywnych, może korzy szerszej lub węższej swobody w kształtowaniu koncepcji, zabiegając na o zdobycie dla niej poparcia niezbędnej większości parlamentarnej. Ta funkcja rządu polegająca na kreowaniu polityki jest również istotą polityki administracji. Jest to bowiem polityka kształtująca, wraz z wieloma czynnikami, treść decyzji legislacyjnych parlamentu, determinujących funkcjonowanie administracji państwa.

W złożonym mechanizmie wypracowywania tych decyzji trudno jest precyzyjnie wskazać składniki owej polityki. Są to nie tylko formalnie złe projekty ustaw przygotowane przez rząd, enuncjacje rządowe o charakterze diagnostycznym lub sprawozdawczym, ale również rozliczne oceny, o( propozycje formułowane w parlamencie, a także poza nim, wywierające

⁵³ Szerzej o istocie władzy wykonawczej: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wa wa 1999, s. 494 i n.

⁵⁴ J. S. Langrod, Administrowanie a rządzenie, „Śląsko-Dąbrowski Przegląd Ad stracyjny" 1946, nr 3, s. 16 i n.

⁵⁵ Zob. J. Jeżewski, Z problemów rozgraniczania polityki i administracji, [w:] M stracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Jana Jendrośki, t CCLXVI, Wrocław 1999, s. 127.

318

wpływ na kierunki i treść prac legislacyjnych parlamentu dotyczących

administracji publicznej, a także wpływających na treść rządowej koncepcji

politycznej być przedmiotem ustawy. Trudno jednak byłoby przyjąć, że wszelkie wypowiedzi bez względu na miejsce, czas, a także ich autora mogą być kwalifikowane jako składniki polityki wobec administracji. Jest tu konieczne ograniczenie - nie tylko ze względu na logikę konstrukcji, ale również swoistą higienę życia politycznego. Dlatego można proponować, aby walor kształtowania polityki (składnika polityki) przypisywać tylko tym wypowie­dziom, które zostały objęte (i legitymowane) formalnie ustalonymi proce­durami roboczymi, tworzącymi szeroko pojmowany proces parlamentarnego

sądowego przygotowywania ustaw⁵⁶.

Kryterium to może niekiedy pozostawiać wątpliwości, choć niekiedy jest

zupełnie oczywiste, jak np. w przypadku przyjęcia przez połączone komisje sejmowe postulatu utworzenia 17 województw, zgłoszonego przez partie

opozycyjne i przeciwstawionego projektom rządowym (utworzenia

12 województw). W moim przekonaniu postulat ten, również gdyby nie został przyjęty komisje, byłby dostrzegalnym czynnikiem w kształtowaniu politycznej

koncepcji ustroju terytorialnego państwa⁵⁷.

Pojęcie polityki wobec administracji ma więc charakter

podmiotowo przedmiotowy. Podmiotowy - gdyż politykę tę samodzielnie kreują podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzenia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym urzeczywistniają ją w tej mierze, w jakiej zyskają aprobatę Władzy ustawodawczej; przedmiotowy - gdyż jej treść dotyczy struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej, co pozwala zaliczać do polityki wobec administracji również inicjatywy pochodzące z innych źródeł,

spoza władzy wykonawczej.

Polityka wobec administracji jest usytuowana na styku władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Klasyczny, modelowy rozdział tych władz doznał istotnych modyfikacji z chwilą pojawienia się partii politycznych, nie istniejących w okresie powstawania modelu. „Z pewną przesadą można twier­dzić, że rola odgrywana przez partie polityczne czyni iluzorycznym podział władzy na legislatywę i egzekutywę, gdyż w rzeczywistości władzę sprawuje partia (bądź koalicja) mająca większość w parlamencie i formująca rząd". Inicjowane przez rząd ustawy dominują w pracy Sejmu, co w praktyce ozna-

⁵⁶ Opowiadam się bowiem za poglądem wyrażonym w literaturze (np. E. K. Nowak), że w h"? i^{1 rządzenia} uczestniczą nie tylko partie i ugrupowania polityczne, które wygrały yoory lub są w opozycji parlamentarnej, ale wszystkie siły polityczne, które są zdolne

^^^^{wac na} procesy rządzenia - co zresztą widać wyraźnie w praktyce.

^aK ^adomo, ostatecznie skończyło się na 16 województwach. Zob. pasjonującą ^noramę postaw, racji i kompromisów politycznych w książce J. Emilewicz i A.Wołka, ^^{Jrmatorzy l}P⁰^^' Gra o reformę, ustrojona, roku 1998 widziana oczami jej aktorów,

319

---