Znaczenie pojecia administracja;
Termin ten narodził się w starożytnym Rzymie (od łacińskiego słowa ministrare, znaczącego służyć), a w żywych językach europejskich znany był od czasów średniowiecza; z niego wywodzi się też pojęcie minister, czyli dosłownie zaufany sługa monarchy
Ten sam czasownik z przedrostkiem ad przybierał znaczenie obsługiwać, zarządzać, kierować, ale nigdy nie rządzić, bowiem to znaczenie wywodzono od łacińskiego terminu gubernare - rządzić.
Pojęciowe utożsamienie administracji z rządem dokonało się w USA, gdzie mówi się o administracji danego prezydenta w znaczeniu zespołu jego współpracowników i prowadzonej przez niego polityki;
W Europie pojecie i rozumienie administracji jest różne od funkcjonującego w USA, niemniej jest ono wieloznaczne, bowiem w literaturze przedmiotu znaleźć można co najmniej kilkanaście znaczeń tego terminu. Najpopularniejsze z nich definiują, że administracja to:
a. zarządzanie jakimikolwiek sprawami - osoby czy instytucji prywatnej, państwa, bądź innej instytucji publicznej;
b. zarządzanie sprawami publicznymi - uściślany w sensie negatywnym jako ta część funkcji państwa, która nie jest ani stanowieniem praw, ani wymierzaniem sprawiedliwości; lub funkcjonalnym jako działania wykonawcze w stosunku do decyzji politycznych, czy też szerzej jako organizatorska działalność państwa. Ta ostatnia definicja jest najbardziej popularna.
Administracja w naszym kręgu kulturowym, jest w największym stopniu rozumiana jako zarządzanie sprawami publicznymi.
W literaturze istnieje spór, co do tego, czy pojęcie administracji publicznej jest tożsame z pojęciem administracji państwowej, czy też ma znaczenie szersze, obejmujące również administrację samorządową. Ta ostatnia opinia jest słuszniejsza, powodująca, że pojecie administracji publicznej jest pojęciem szerszym od pojęcia administracji państwowej.
Formuła Ulpiana „prawem publicznym jest to, które ma na względzie stan państwa rzymskiego, prywatnym zaś to, które dotyczy interesu poszczególnych jednostek; są bowiem pewne rzeczy pożyteczne dla państwa, inne znowu dla jednostek”.
Administracja publiczna jako przedmiot badań naukowych
W ramach nauk administracyjnych tradycyjnie wyróżnia trzy gałęzie, nazywane łącznie teorią administracji:
Naukę prawa administracyjnego;
Naukę administracji;
Naukę polityki administracyjnej.
Przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków prawnych. Normy prawne tworzą teoretyczny obraz instytucji, odzwierciedlający cele i dążenia ustawodawcy.
Nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmują się administracją rzeczywistą, taką jaką ona jest, a wiec światem realnym.
Nauka administracji bada administrację funkcjonującą w czasie, odnosząc ją do zjawisk występujących w rzeczywistości ustrojowej i społecznej, państwowej, gospodarczej i politycznej. Badając rzeczywiste procesy i zjawiska formułuje postulaty wobec prawodawcy, których celem jest optymalizacja działań administracji.
Polityka administracyjna wyraża się w formułowaniu celów, programów i kierunków działania administracji.
Oprócz trzech tradycyjnych gałęzi tej wiedzy, wyróżnia się ponadto historię administracji i administrację porównawczą.
Najmłodszą gałęzią jest informatyka administracyjna zajmująca się przebiegiem informacji w strukturach władzy administracyjnej, a także zastosowaniem w administracji systemów cybernetycznego komunikowania się i sterowania procesami administrowania.
Głównym zadaniem wszystkich gałęzi nauki o administracji jest oparcie organizacji i działania administracji na zasadach racjonalności.
II. Pojęcie i geneza państwa oraz jego formy ustrojowe:
Pojęcie państwa
Koncepcje państwa według Platona, Arystotelesa, św. Augustyna, T. Hobbesa, J. Locke, J. J. Rousseau, K. Marksa
Typy i formy państwa;
Formy rządów.
Definicja państwa:
Suwerenna organizacja polityczna społeczeństwa zamieszkującego terytorium o określonych granicach, której głównym składnikiem jest hierarchiczna władza publiczna, dysponująca aparatem przymusu i dążąca do monopolu w jego stosowaniu.
Koncepcje państwa:
Platon (427 - 347) - państwo powstaje w wyniku braku możliwości zaspokojenia przez pojedynczych ludzi potrzeb związanych z ich bytowaniem. Jako zorganizowana wspólnota ma więc zapewnić najlepsze warunki społecznej egzystencji jednostek ludzkich.
Systematyzacja i klasyfikacja ustrojów państwowych: a. republika arystokratyczna, b. timokracja - rządy ludzi żądnych znaczenia i potęgi, c. oligarchia - rządy ludzi bogatych, d. demokracja - władza pospólstwa (ludu), e. tyrania - rządy sprawuje jednostka.
Demokracja - twierdził Platon - musi przejść w tyranię, ponieważ schlebia ludziom nic od nich nie wymagając. Lud idzie za tym, kto najlepiej mówi, a dobrzy mówcy przekształcają się w tyranów.
Arystoteles (384 - 322) - państwo jest tworem natury, ponieważ człowiek, który je tworzy jest z natury rzeczy istotą społeczną. Powstało z połączenia grup ludzkich (rodów i miejscowości) i trwa dla ich wygodnego życia. Jest ono organizacją konieczną, mającą charakter dobra wyższego. Stąd ma prawo łamać siłą opór obywateli. Najlepszą formą ustrojową państwa monarchia lub republika arystokratyczna; najgorszą demokracja. Najlepszą forma rządów, władza w rękach grup średnio bogatych. Prawo w państwie musi zajmować pozycję najwyższą - bliski Sokratesowi. Ustrój niewolniczy jest naturalny i sprawiedliwy, bowiem niewolnicy to ożywione narzędzia, a narzędzia to nieożywieni niewolnicy.
Św. Augustyn (354 - 430) - rzecznik teorii istnienia dwóch państw - Bożego (doskonałego) i ziemskiego (obarczonego licznymi wadami). Państwo ziemskie powinno dążyć do doskonałości państwa Bożego, które jest hierarchiczne. Wszelka władza pochodzi od Boga. Uznanie tego absolutnego autorytetu musi łagodzić wszelkie różnice społeczne i polityczne, usuwać przeciwieństwa miedzy warstwami i stwarzać jeden uniwersalistyczny organizm społeczno - państwowy, którego Bóg jest źródłem, motorem i celem. Prawo własności uznał Augustyn za wieczne i nietykalne, każąc dopatrywać się w nim jednego z warunków odwiecznie przesadzonej przynależności do określonej warstwy społecznej w hierarchii odwiecznego porządku Bożego.
Rozwinął jego poglądy św. Tomasz z Akwinu (1225 - 1274) twierdząc, że wszechświat jest strukturą wyższych i niższych bytów, gdzie doskonalsze byty działają na mniej doskonałe. Uzasadniało to hierarchiczną strukturę społeczeństwa feudalnego. Król w państwie odpowiadał roli Boga w świecie. Najlepszą forma rządów w państwie jest ta, w której „jeden posiada władze nad wszystkimi”, tj. rządy monarchiczne. Dezaprobata dla tyrani gdyż powstała drogą uzurpacji, a także demokracji, w którym uciskającym jest przeważający liczenie jeden tyran zbiorowy.
Tomasz Hobbes (1588 - 1679) był rzecznikiem materializmu, negującym podstawową tezę Arystotelesa, że człowiek jest istotą społeczną. Uznawał człowieka za egoistę, którego podstawowym celem jest własne dobro. Aby je osiągnąć, ludzie jako jednostki zrezygnowali z części swoich praw na rzecz społeczności, oczekując w zamian korzyści, głównie w postaci poczucia bezpieczeństwa. Państwo powstało więc nie z natury i instynktu, lecz z obawy i rozsądku. Dopiero zaś z państwem powstało prawo i obowiązki. Tłumaczył powstanie państwa mechanistycznie, w ten sam sposób formułując receptę jego sprawnego funkcjonowania. Niezbędnym tego elementem był monarcha, wyłoniony w wyniku zawartej umowy; należy się więc mu bezwzględne posłuszeństwo.
John Locke (1632 - 1704) twierdził, że ludzie wolą żyć w pokoju i w istocie potrafią żyć w taki sposób nawet w stanie naturalnym. W rezultacie przysługują im prawa naturalne w postaci - prawa do życia, wolności i własności. Państwo nie istnieje wyłącznie po to by zaprowadzić pokój, lecz ma również stać na straży praw naturalnych przysługujących człowiekowi. Monopol władzy pozostaje w kolizji z ta rolą państwa, stąd też władza powinna być podzielona między różne urzędy i instytucje - antyteza monarchizmu. Jego poglądy wywarły wpływ na autorów Konstytucji Stanów Zjednoczonych, którzy formułując jej preambułę, odwołali się do praw naturalnych, uznając je za oczywiste.
Jan Jakub Rousseau (1712 - 1778) piewca natury, rzecznik naturalizmu. Widząc konflikt między moralnością a cywilizacją, wybrał moralność, cywilizacji przypisując najgorsze cechy i następstwa. Przewiodło go to do potępienia wszelkich ustrojów społecznych i reżimów politycznych, gdyż utrwalają i sankcjonują nierówności. Podstawowym dobrem i stanem naturalnym jest natomiast równość.
Karol Marks (1818 - 1883), Fryderyk Engels (1820 - 1895) twórca materializmu dialektycznego i materializmu historycznego. Czynnikiem rozstrzygającym o rozwoju i ustroju społecznym, jest sposób zdobywania środków do życia, czyli sposób produkcji dóbr materialnych. Decydują o tym siły wytwórcze, czyli ludzie i ich narzędzia oraz stosunki produkcji, czyli stosunki społeczne w jakich odbywa się produkcja - mogą być antagonistyczne lub współpracy. Wyróżnił pięć zasadniczych typów stosunków produkcji, którym odpowiadały podstawowe formacje społeczno - ekonomiczne - wspólnoty pierwotnej, niewolnicza, feudalna, kapitalistyczna, socjalistyczna.
Typy i formy państwa
Pojęcie określonego typu państwa odpowiada wyróżnionym w rozwoju społeczeństwa kolejnym formacjom społeczno - ekonomicznym. Wyróżnia się więc państwa typu niewolniczego, feudalnego, kapitalistycznego i socjalistycznego. Zmiana typu państwa następowała wraz ze zmianą zmiana formacji, czyli panującego systemu stosunków produkcji.
Pojęcie formy państwa jest bardziej złożone, bowiem odnosi się ono do sposobu sprawowania władzy w państwie oraz jego charakteru. Wpływ na to mają natomiast następujące czynniki:
A - Struktura terytorialno - prawna państwa
B - Forma rządu
C - Reżim polityczny
A. Struktura terytorialno - prawna państwa
a. państwo unitarne - jednolity system organów państwowych oraz jednolity system prawny
b. państwo złożone - konfederacja lub federacja; w poszczególnych częściach terytorium występują partykularne systemy organów i prawa.
B. Forma rządów - rozróżnienie ze względu na rodzaj źródła władzy oraz sposób sprawowania władzy naczelnej:
Monarchia - najwyższa władza w rękach monarchy
monarchia absolutna - monarcha stoi ponad prawem, mając pełnię władzy prawodawczej, wykonawczej i sadowniczej;
monarchia konstytucyjna (parlamentarna) - władza monarchy ujmowana jest i ograniczana w konstytucji panstwa.
Republika - państwo traktowane jako rzecz wspólna jego obywateli. Na jego czele stoi jedna lub wiele osób wybieranych na czas określony;
republika demokratyczna - naczelne organy państwa (parlament, prezydent itp.) są powoływane przez ogół obywateli;
republika arystokratyczna - naczelne organy państwa powoływane są przez wydzielona z różnych powodów część społeczeństwa (cenzus pochodzenia, miejsca zamieszkania, stanu majątkowego, wykształcenia, płci, rasy)
system parlamentarno - gabinetowy (kanclerski)
system prezydencki
C. Reżim polityczny - określa faktyczne stosunki pomiędzy strukturami organizacyjnymi państwa a ludnością. Z tego punktu widzenia rozróżnia się reżimy
a. demokratyczne - obywatele mają faktyczny wpływ na funkcjonowanie państwa;
b. autokratyczne (autokrates - samowładczy) - aparat państwowy jest wyłączony spod kontroli obywateli. Są dzielone na:
- reżimy policyjne; wyróżniona rola policji, która ma dużą samodzielność dziejów możliwość działania, łącznie z bezkarnym naruszaniem praw dziejów wolności osobistych;
- reżimy wojskowe; jak wyżej, tyle, że rolę policji spełnia wojsko
- reżimy totalitarne; gdy państwo stara się podporządkować sobie dziejów kontrolować wszystkie sfery i strony życia obywateli (reżimy faszystowskie, komunistyczne, fundamentalizm religijny)
IV. Administracja jako składowa systemu społeczno-politycznego:
Administracja jako część aparatu państwa;
Administracja w państwie demokratycznym;
Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym;
Prywatyzacja zadań publicznych;
Administracja międzynarodowa.
1. Administracja jako część aparatu państwa
Usytuowanie w przestrzeni politycznej
Stosunek administracji do politycznego kierownictwa państwa, tj. parlamentu, rządu oraz partii politycznych jest niezmiernie złożony. Podstawowym postulatem jest apolityczność administracji, trudna jednak do zrealizowania. Jednym z środków wiodących do tego utopijnego po części celu, jest wyróżnienie w aparacie administracyjnym stanowisk politycznych oraz powierzenie pozostałych urzędnikom rekrutującym się ze służby cywilnej, dla których pracodawcą jest państwo, a nie jedna z jego struktur. Inny model budowy administracji odrzuca jej apolityczność, sankcjonując tzw. system łupów.
Usytuowanie w procesie decyzyjnym
Spośród wielu relacji zachodzących między administracją a instytucjami politycznymi wyodrębnia się 3 modele:
Legislacyjny model sterowania administracją zakłada, ze parlament jako organ ustawodawczy jest hierarchicznie nadrzędny wobec administracji oraz dokonuje wyboru programu przez uchwalenie ustaw. Model ten nie udziela jednak odpowiedzi, kto inspirował powstanie programu (projektu ustawy);
W modelu kierownictwa egzekutywy jej szef (Prezes RM) podejmuje decyzje polityczne. Parlament ma wobec nich jedynie funkcje kontrolne. Także w tym modelu administracja jest hierarchicznie podporządkowana i nie ma prawa do dokonywania wyboru między różnymi programami oraz przedstawiania własnych propozycji rządowi;
W modelu kierownictwa korelatywnego administracja przygotowuje alternatywy decyzyjne. Polityczne kierownictwo ogranicza się do przedstawienia koncepcji, która stanowi podstawę przygotowania alternatyw decyzyjnych, wybór określonej alternatywy oraz kontrolę zaakceptowanej alternatywy.
Spośród trzech wyżej wymienionych modeli trzeci w sposób najbardziej adekwatny opisuje aktualną rzeczywistość. Jego istota jest przeciwstawienie dwóch konkurencyjnych grup - urzędników i polityków, którzy są wyłaniani bądź w trybie rekrutacji, bądź w drodze kariery.
2. Administracja w państwie demokratycznym
Demokracja jest tylko jedną z możliwych form organizacji władzy. Współcześnie nie definiuje się jej jako formy sprawowania władzy przez naród, ale jako władzę dla narodu. Stąd można wywieść tezę, że demokratyczna administracja jest administracją dla narodu. Urzeczywistnieniu tego celu mogą służą następujące środki i metody:
Środki informacyjne;
Relacje jednostka - urzędnik;
Jasne i zrozumiałe prawo;
Uzasadnienie decyzji;
Zrozumiałość korespondencji;
Kształcenie urzędników.
Realizacja wspomnianego celu jest często uwiarygodniana przez urzędy certyfikatami jakości - zarządzanie przez jakość, zarządzanie jakością.
Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym
Rola spełniana współcześnie przez państwo determinuje zadania administracji, której podstawowym celem jest podniesienie poziomu życia obywateli. Poszerza to bądź intensyfikuje obszary działalności, do których należą m.in.:
Planowanie przestrzenne;
Administracja gospodarcza;
Administracja zdrowia;
Administracja socjalna;
Administracja ds. spraw pracy;
Administracja oświaty i nauki;
Administracja badań naukowych;
Administracja socjalna;
Ochrona przed klęskami żywiołowymi;
Zadania administracji w zakresie organizowania wolnego czasu;
Nowe funkcje policji.
Prywatyzacja zadań publicznych
Zwiększająca się liczba zadań publicznych powoduje zmiany strukturalne w administracji, nieustannie rozbudowywanej. Zwiększa to obciążenie budżetu, trudne zwłaszcza w sytuacjach kryzysu gospodarczego. Doświadczenie wskazuje, że kryzysy stanowią bardzo silny impuls do odwrócenia sytuacji, a wiec redukcji zadań publicznych, oraz ich prywatyzację. Ten ostatni proces odbywa się w znacznym stopniu w sposób dość spontaniczny, co utrudnia precyzyjne wyodrębnienie prywatyzowanych obszarów. Niemniej dostrzec można, że zjawisko to dotyczy:
Zadań administracji świadczącej (np. zadania związane z oczyszczaniem miasta i wywozem śmieci);
Wykonywania zadań publicznych przez organizacje społeczne (Caritas, Monar, Kawalerowie Maltańscy - organizacje pożytku społecznego);
Oświata;
Opieka zdrowotna;
Media elektroniczne.
Generalnie celem prywatyzacji w tym obszarze jest: odciążenie budżetu, zwiększenie konkurencyjności, rozszerzenie zakresu usług.
Administracja międzynarodowa
Po II wojnie światowej pojawiła się duża liczba organizacji międzynarodowych. Większość z nich ma dość typową budowę:
Posiadają organ kierujący, składający się z przedstawicieli państw członkowskich;
Obowiązuje zasada równości w podejmowaniu decyzji przez organ kierujący;
Występuje sekretariat generalny, zajmujący się załatwianiem spraw bieżących;
W jego obrębie funkcjonuje najwyższy urzędnik, czyli sekretarz generalny wraz ze sztabem swoich urzędników;
W przypadku dużej liczby państw członkowskich tworzony jest organ wykonawczy;
Powoływane są organy wyspecjalizowane, zajmujące się częścią zadań organizacji.
Unia Europejska posiada nieco inną organizację, zbliżoną do organizacji państwowej. Posiada parlament, z ograniczonymi kompetencjami. Kierowana jest przez dwa organy, z których jeden składający się z ministrów reprezentujących poszczególne kraje, tworzy radę (organ typu federacyjnego). Drugi tworzony przez niezależne komisariaty, jest przejawem unitaryzmu.