NAUKA ADMINISTRACJI

(PROGRAM PRZEDMIOTU Z PODSTAWOWYMI INFORMACJAMI)

Studia stacjonarne, kierunek administracja - 30 godz. wykładu, 15 godz. ćwiczeń.

Studia zaoczne, kierunek administracja - 20 godz. wykładu, 10 godz. ćwiczeń.

1. Zakres pojęciowy przedmiotu:

• Znaczenie pojęcia administracja;

• Administracja publiczna jako przedmiot badań naukowych;

• Nauka administracji jako przedmiot akademicki i jej podstawowa literatura.

2. Pojęcie i geneza państwa oraz jego formy ustrojowe:

• Pojęcie państwa

• Koncepcje państwa według Platona, Arystotelesa, św. Augustyna, T. Hobbesa, J. Locke, J. J. Rousseau, K. Marksa

• Typy i formy państwa;

• Formy rządów.

III. Podstawowe zasady organizacji nowożytnej administracji państwowej:

• Zasady: resortowości, centralizacji i decentralizacji, koncentracji i dekoncentracji, hierarchicznego podporządkowania, sposobu kierowania, biurokratyzmu;

• Korpus urzędniczy i granice działalności administracyjnej;

• Kryteria kształtowania podziałów terytorialnych.

IV. Administracja jako składowa systemu społeczno-politycznego:

• Administracja jako część aparatu państwa;

• Administracja międzynarodowa;

• Administracja w państwie demokratycznym;

• Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym;

• Prywatyzacja zadań publicznych.

V. Organizacja terytorialna państwa:

• Wielkość i rodzaj struktur terytorialnych;

• Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych;

• Siedziba władz administracyjnych;

• Problemy organizacyjne aglomeracji.

• Podziały administracyjno- terytorialne w Polsce po transformacji ustrojowej.

VI. Administracja rządowa:

• Pozycja ustrojowa Prezydenta RP i jego kompetencje;

• Rada Ministrów i organy wchodzące w jej skład;

• Zasady organizacji administracji rządowej;

• Resort i ministerstwo;

• Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne;

• Lokalna administracja rządowa.

VII. Administracja samorządowa:

• Polskie tradycje samorządowe;

• Rodzaje samorządu (terytorialny, gospodarczy, zawodowy) oraz autonomia.

• Płaszczyzny współdziałania administracji rządowej i samorządu.

• Europejska Karta Samorządu Terytorialnego

VIII. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego:

• Typy gmin i ich zadania;

• Wewnętrzna struktura gminy i jej organy;

• Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia.

IX. Powiat i województwo jako jednostki samorządu terytorialnego:

• Geneza powiatu i województwa jako jednostek podziału terytorialnego;

• Zadania powiatu i jego organy;

• Organizacja województwa samorządowego i jego zadania.

X. Organizacja urzędu administracyjnego:

• Pojęcie urzędu;

• Struktura wewnętrzna urzędu;

• Organizacja kierowania urzędem;

• Style kierowania.

XI. Decyzja jako składowa działania administracji publicznej:

• Podstawowe pojęcia (decyzja, decydent, system decyzyjny, proces decyzyjny);

• Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów;

• Typy i modele decyzji;

• Elementy procesu decyzyjnego.

XII. Planowanie i wykonanie decyzji:

• System ustrojowy a planowanie;

• Rodzaje planów;

• Procedura planistyczna;

• Czynniki warunkujące wykonanie decyzji.

XIII. Kontrola procesu decyzyjnego:

• Zasady, rodzaje i kryteria kontroli;

• Sformalizowane i niesformalizowane środki kontroli;

• Kontrola wewnętrzna.

XIV. Normy prawne:

• Prawo jako instrument w działalności administracji publicznej;

• Stanowienie przepisów prawnych;

• Treść i forma przepisów prawnych;

• Inflacja regulacji prawnych - przyczyny, skutki, przeciwdziałanie.

Literatura podstawowa:

• Ernest Knosala, Zarys nauki administracji, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005.

Literatura uzupełniająca:

• Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, pod red. W. Bednarka, Olsztyn 2002.

• J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000;

I. Zakres pojęciowy przedmiotu:

• Znaczenie pojęcia administracja;

• Administracja publiczna jako przedmiot badań naukowych;

• Nauka administracji jako przedmiot akademicki i jej podstawowa literatura.

1. Znaczenie pojecia administracja;

• Termin ten narodził się w starożytnym Rzymie (od łacińskiego słowa ministrare, znaczącego służyć), a w żywych językach europejskich znany był od czasów średniowiecza; z niego wywodzi się też pojęcie minister, czyli dosłownie zaufany sługa monarchy

• Ten sam czasownik z przedrostkiem ad przybierał znaczenie obsługiwać, zarządzać, kierować, ale nigdy nie rządzić, bowiem to znaczenie wywodzono od łacińskiego terminu gubernare - rządzić.

• Pojęciowe utożsamienie administracji z rządem dokonało się w USA, gdzie mówi się o administracji danego prezydenta w znaczeniu zespołu jego współpracowników i prowadzonej przez niego polityki;

• W Europie pojecie i rozumienie administracji jest różne od funkcjonującego w USA, niemniej jest ono wieloznaczne, bowiem w literaturze przedmiotu znaleźć można co najmniej kilkanaście znaczeń tego terminu. Najpopularniejsze z nich definiują, że administracja to:

a. zarządzanie jakimkolwiek sprawami - osoby czy instytucji prywatnej, państwa, bądź innej instytucji publicznej;

b. zarząd sprawami publicznymi - uściślany w sensie negatywnym jako ta część funkcji państwa, która nie jest ani stanowieniem praw, ani wymierzaniem sprawiedliwości; lub funkcjonalnym jako działania wykonawcze w stosunku do decyzji politycznych, czy też szerzej jako organizatorska działalność państwa. Ta ostatnia definicja jest najbardziej popularna.

Administracja w naszym kręgu kulturowym, jest w największym stopniu rozumiana jako zarządzanie sprawami publicznymi.

W literaturze istnieje spór, co do tego, czy pojęcie administracji publicznej jest tożsame z pojęciem administracji państwowej, czy też ma znaczenie szersze, obejmujące również administrację samorządową. Ta ostatnia opinia jest słuszniejsza, powodująca, że pojecie administracji publicznej jest pojęciem szerszym od pojęcia administracji państwowej.

Formuła Ulpiana „prawem publicznym jest to, które ma na względzie stan państwa rzymskiego, prywatnym zaś to, które dotyczy interesu poszczególnych jednostek; są bowiem pewne rzeczy pożyteczne dla państwa, inne znowu dla jednostek”.

2. Administracja publiczna jako przedmiot badań naukowych

W ramach nauk administracyjnych tradycyjnie wyróżnia trzy gałęzie, nazywane łącznie teorią administracji:

• Naukę prawa administracyjnego;

• Naukę administracji;

• Naukę polityki administracyjnej.

Przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków prawnych. Normy prawne tworzą teoretyczny obraz instytucji, odzwierciedlający cele i dążenia ustawodawcy.

Nauka administracji i nauka polityki administracyjnej zajmują się administracją rzeczywistą, taką jaką ona jest, a wiec światem realnym.

Nauka administracji bada administrację funkcjonującą w czasie, odnosząc ją do zjawisk występujących w rzeczywistości ustrojowej i społecznej, państwowej, gospodarczej i politycznej. Badając rzeczywiste procesy i zjawiska formułuje postulaty wobec prawodawcy, których celem jest optymalizacja działań administracji.

Polityka administracyjna wyraża się w formułowaniu celów, programów i kierunków działania administracji.

Oprócz trzech tradycyjnych gałęzi tej wiedzy, wyróżnia się ponadto historię administracji i administrację porównawczą.

Najmłodszą gałęzią jest informatyka administracyjna zajmująca się przebiegiem informacji w strukturach władzy administracyjnej, a także zastosowaniem w administracji systemów cybernetycznego komunikowania się i sterowania procesami administrowania.

Głównym zadaniem wszystkich gałęzi nauki o administracji jest oparcie organizacji i działania administracji na zasadach racjonalności.

II. Pojęcie i geneza państwa oraz jego formy ustrojowe:

• Pojęcie państwa

• Koncepcje państwa według Platona, Arystotelesa, św. Augustyna, T. Hobbesa, J. Locke, J. J. Rousseau, K. Marksa

• Typy i formy państwa;

• Formy rządów.

1. Definicja państwa:

• Suwerenna organizacja polityczna społeczeństwa zamieszkującego terytorium o określonych granicach, której głównym składnikiem jest hierarchiczna władza publiczna, dysponująca aparatem przymusu i dążąca do monopolu w jego stosowaniu.

2. Koncepcje państwa:

• Platon (427 - 347) - państwo powstaje w wyniku braku możliwości zaspokojenia przez pojedynczych ludzi potrzeb związanych z ich bytowaniem. Jako zorganizowana wspólnota ma więc zapewnić najlepsze warunki społecznej egzystencji jednostek ludzkich.

• Systematyzacja i klasyfikacja ustrojów państwowych: a. republika arystokratyczna, b. timokracja - rządy ludzi żądnych znaczenia i potęgi, c. oligarchia - rządy ludzi bogatych, d. demokracja - władza pospólstwa (ludu), e. tyrania - rządy sprawuje jednostka.

Demokracja - twierdził Platon - musi przejść w tyranię, ponieważ schlebia ludziom nic od nich nie wymagając. Lud idzie za tym, kto najlepiej mówi, a dobrzy mówcy przekształcają się w tyranów.

• Arystoteles (384 - 322) - państwo jest tworem natury, ponieważ człowiek, który je tworzy jest z natury rzeczy istotą społeczną. Powstało z połączenia grup ludzkich (rodów i miejscowości) i trwa dla ich wygodnego życia. Jest ono organizacją konieczną, mającą charakter dobra wyższego. Stąd ma prawo łamać siłą opór obywateli. Najlepszą formą ustrojową państwa monarchia lub republika arystokratyczna; najgorszą demokracja. Najlepszą forma rządów, władza w rękach grup średnio bogatych. Prawo w państwie musi zajmować pozycję najwyższą - bliski Sokraetesowi. Ustrój niewolniczy jest naturalny i sprawiedliwy, bowiem niewolnicy to ożywione narzędzia, a narzędzia to nieożywieni niewolnicy.

• Sw. Augustyn (354 - 430) - rzecznik teorii istnienia dwóch państw - Bożego (doskonałego) i ziemskiego (obarczonego licznymi wadami). Państwo ziemskie powinno dążyć do doskonałości państwa Bożego, które jest hierarchiczne. Wszelka władza pochodzi od Boga. Uznanie tego absolutnego autorytetu musi łagodzić wszelkie różnice społeczne i polityczne, usuwać przeciwieństwa miedzy warstwami i stwarzać jeden uniwersalistyczny organizm społeczno - państwowy, którego Bóg jest źródłem, motorem i celem. Prawo własności uznał Augustyn za wieczne i nietykalne, każąc dopatrywać się w nim jednego z warunków odwiecznie przesadzonej przynależności do określonej warstwy społecznej w hierarchii odwiecznego porządku Bożego.

• Rozwinął jego poglądy św. Tomasz z Akwinu (1225 - 1274) twierdząc, że wszechświat jest strukturą wyższych i niższych bytów, gdzie doskonalsze byty działają na mniej doskonałe. Uzasadniało to hierarchiczną strukturę społeczeństwa feudalnego. Król w państwie odpowiadał roli Boga w świecie. Najlepszą forma rządów w państwie jest ta, w której „jeden posiada władze nad wszystkimi”, tj. rządy monarchiczne. Dezaprobata dla tyrani gdyż powstała drogą uzurpacji, a także demokracji, w którym uciskającym jest przeważający liczenie jeden tyran zbiorowy.

• Tomasz Hobbes (1588 - 1679) był rzecznikiem materializmu, negującym podstawową tezę Arystotelesa, że człowiek jest istotą społeczną. Uznawał człowieka za egoistę, którego podstawowym celem jest własne dobro. Aby je osiągnąć, ludzie jako jednostki zrezygnowali z części swoich praw na rzecz społeczności, oczekując w zamian korzyści, głównie w postaci poczucia bezpieczeństwa. Państwo powstało więc nie z natury i instynktu, lecz z obawy i rozsądku. Dopiero zaś z państwem powstało prawo i obowiązki. Tłumaczył powstanie państwa mechanistycznie, w ten sam sposób formułując receptę jego sprawnego funkcjonowania. Niezbędnym tego elementem był monarcha, wyłoniony w wyniku zawartej umowy; należy się więc mu bezwzględne posłuszeństwo.

• John Locke (1632 - 1704) twierdził, że ludzie wolą żyć w pokoju i w istocie potrafią żyć w taki sposób nawet w stanie naturalnym. W rezultacie przysługują im prawa naturalne w postaci - prawa do życia, wolności i własności. Państwo nie istnieje wyłącznie po to by zaprowadzić pokój, lecz ma również stać na straży praw naturalnych przysługujących człowiekowi. Monopol władzy pozostaje w kolizji z ta rolą państwa, stąd też władza powinna być podzielona między różne urzędy i instytucje - antyteza monarchizmu. Jego poglądy wywarły wpływ na autorów Konstytucji Stanów Zjednoczonych, którzy formułując jej preambułę, odwołali się do praw naturalnych, uznając je za oczywiste.

• Jan Jakub Rousseau (1712 - 1778) piewca natury, rzecznik naturalizmu. Widząc konflikt między moralnością a cywilizacją, wybrał moralność, cywilizacji przypisując najgorsze cechy i następstwa. Przewiodło go to do potępienia wszelkich ustrojów społecznych i reżimów politycznych, gdyż utrwalają i sankcjonują nierówności. Podstawowym dobrem i stanem naturalnym jest natomiast równość.

• Karol Marks (1818 - 1883), Fryderyk Engels (1820 - 1895) twórca materializmu dialektycznego i materializmu historycznego. Czynnikiem rozstrzygającym o rozwoju i ustroju społecznym, jest sposób zdobywania środków do życia, czyli sposób produkcji dóbr materialnych. Decydują o tym siły wytwórcze, czyli ludzie i ich narzędzia oraz stosunki produkcji, czyli stosunki społeczne w jakich odbywa się produkcja - mogą być antagonistyczne lub współpracy. Wyróżnił pięć zasadniczych typów stosunków produkcji, którym odpowiadały podstawowe formacje społeczno - ekonomiczne - wspólnoty pierwotnej, niewolnicza, feudalna, kapitalistyczna, socjalistyczna.

3. Typy i formy państwa

• Pojęcie określonego typu państwa odpowiada wyróżnionym w rozwoju społeczeństwa kolejnym formacjom społeczno - ekonomicznym. Wyróżnia się więc państwa typu niewolniczego, feudalnego, kapitalistycznego i socjalistycznego. Zmiana typu państwa następowała wraz ze zmianą zmiana formacji, czyli panującego systemu stosunków produkcji.

• Pojęcie formy państwa jest bardziej złożone, bowiem odnosi się ono do sposobu sprawowania władzy w państwie oraz jego charakteru. Wpływ na to mają natomiast następujące czynniki:

A - Struktura terytorialno - prawna państwa

B - Forma rządu

C - Reżim polityczny

A. Struktura terytorialno - prawna państwa

a. państwo unitarne - jednolity system organów państwowych oraz jednolity system prawny

b. państwo złożone - konfederacja lub federacja; w poszczególnych częściach terytorium występują partykularne systemy organów i prawa.

B. Forma rządów - rozróżnienie ze względu na rodzaj źródła władzy oraz sposób sprawowania władzy naczelnej:

• Monarchia - najwyższa władza w rękach monarchy

1. monarchia absolutna - monarcha stoi ponad prawem, mając pełnię władzy prawodawczej, wykonawczej i sadowniczej;

2. monarchia konstytucyjna (parlamentarna) - władza monarchy ujmowana jest i ograniczana w konstytucji panstwa.

• Republika - państwo traktowane jako rzecz wspólna jego obywateli. Na jego czele stoi jedna lub wiele osób wybieranych na czas określony;

1. republika demokratyczna - naczelne organy państwa (parlament, prezydent itp.) są powoływane przez ogół obywateli;

2. republika arystokratyczna - naczelne organy państwa powoływane są przez wydzielona z różnych powodów część społeczeństwa (cenzus pochodzenia, miejsca zamieszkania, stanu majątkowego, wykształcenia, płci, rasy)

• system parlamentarno - gabinetowy (kanclerski)

• system prezydencki

C. Reżim polityczny - określa faktyczne stosunki pomiędzy strukturami organizacyjnymi państwa a ludnością. Z tego punktu widzenia rozróżnia się reżimy

a. demokratyczne - obywatele mają faktyczny wpływ na funkcjonowanie państwa;

b. autokratyczne (autokrates - samowładczy) - aparat państwowy jest wyłączony spod kontroli obywateli. Są dzielone na:

- reżimy policyjne; wyróżniona rola policji, która ma dużą samodzielność dziejów możliwość działania, łącznie z bezkarnym naruszaniem praw dziejów wolności osobistych;

- reżimy wojskowe; jak wyżej, tyle, że rolę policji spełnia wojsko

- reżimy totalitarne; gdy państwo stara się podporządkować sobie dziejów kontrolować wszystkie sfery i strony życia obywateli (reżimy faszystowskie, komunistyczne, fundamentalizm religijny)

III. Podstawowe zasady organizacji nowożytnej administracji państwowej:

• Zasady: resortowości, centralizacji i decentralizacji, koncentracji i dekoncentracji, hierarchicznego podporządkowania, sposobu kierowania, biurokratyzmu;

• Korpus urzędniczy i granice działalności administracyjnej;

• Kryteria kształtowania podziałów terytorialnych.

1. Zasada resortowości

• Wykształcona we Francji Ludwika XIII i XIV, w dobie monarchii absolutnej. Zgodnie z jej założeniami wykonywanie administracji państwa podzielono pomiędzy niezależne od siebie struktury organizacyjne nazywane resortami. Początkowo na ich czele organy kolegialne, a od XIX wieku jednoosobowo działający ministrowie.

• Do najważniejszych i najwcześniej wyodrębnionych resortów należały: sprawy zagraniczne, skarbowość, wojskowość, sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości. Nieco później wyodrębniono sprawy wyznaniowe i oświatowe.

• Resort spraw wewnętrznych odpowiedzialny za administrację ogólną państwa był poddawany postępującej specjalizacji, co powodowało wyodrębnianie kolejnych działów zarządzających np: pocztą, komunikacją, opieką zdrowotną i społeczną, górnictwem;

• Rozrost powodował z czasem komplikacje w rodzaju dublowania kompetencji, sporów na tle ambicjonalnym i innych. Przeciwdziałać temu miało koordynowanie działań resortów na szczeblu centralnym za pośrednictwem kolegialnej rady ministrów. W terenie remedium na te wady miała być administracja zespolona - podporządkowanie agend kilku ministrów jednemu pionowi organizacyjnemu oraz stworzenie administracji specjalnej (niezespolonej), podporządkowanej hierarchicznie poszczególnym ministrom. Zasada zespolenia pozwalała zmniejszyć ujemne skutki resortowości, podczas gdy zasada specjalizacji prowadziła do silniejszego związania wyodrębnionych pionów (wojskowego, wymiaru sprawiedliwości, policyjnego, edukacji) z administracją centralną.

• Założona początkowo równość resortów została dość szybko podważona dominacją resortu skarbu - z uwagi na znaczenie działań zwiększających dochody państwa, a także resortu spraw wewnętrznych, w związku z pozycją monarchy ingerującego we wszystkie dziedziny życia. Prowadziło to do powstania tzw. państw policyjnych w których poddany pozbawiony był jakichkolwiek gwarancji respektowania swoich praw podmiotowych.

3. Zasada centralizacji i decentralizacji.

Zaświadcza o relacjach zachodzących miedzy samymi organami administracji, a w tym szczególnie o relacjach między organami centralnymi i niższego szczebla.

Zasada centralizacji (centralizmu)przejawia się w:

• podporządkowaniu organów niższego stopnia organom nadrzędnym,

• skupieniu decyzji w organach centralnych i naczelnych,

• braku samodzielności organów niższego szczebla i ich ścisłym uzależnieniu od struktur nadrzędnych,

• dysponowaniem osobą pełniąca funkcję w organie administracyjnym, a także stopniem upoważnienia poszczególnych kategorii urzędników do wydawania poleceń służbowych i wyznaczaniem kierunków działania organu podległego.

Zasada decentralizacji oznacza brak powyższych symptomów oraz przyjęcie domniemania samodzielności i niezależności podmiotów. Organ taki nie może być adresatem poleceń służbowych, a jego decyzje nie mogą być zmieniane lub uchylane w trybie nadzoru. W XIX wieku podstawowa forma decentralizacji był samorząd , którego istotą było powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, najczęściej zrzeszeniu obywateli. Mogło ono mieć charakter;

• terytorialny - zrzeszenie mieszkańców danego obszaru;

• zawodowy - korporacje lekarskie adwokackie, notarialne;

• gospodarczy - korporacje przemysłowo - handlowe, rzemieślnicze, rolnicze.

4. Zasada koncentracji i dekoncentracji:

Przejawia się w stopniu skupienia decyzji

• Koncentracja, gdy kompetencje są skupione w jednych rękach,

• Dekoncentracja wyraża się powierzeniu kompetencji administracyjnych, także organom terenowym, zwłaszcza szczebla podstawowego, co prowadzi do rozłożenia prawa decyzji i odpowiedzialności miedzy różne czynniki.

Koncentracja występuje w powiadaniu z zasadą centralizacji i odwrotnie.

5. Zasada hierarchicznego podporządkowania.

• Najwcześniej wykształcona zasada organizacyjna charakterystyczna dla administracji - występująca w pełni już w starożytności. Zależność ta była sankcjonowana na gruncie prawa, norm etycznych i religijnych, w związku z boską legitymacją władzy monarszej.

• W czasach nowożytnych była stosowana w pełni w monarchiach absolutnych. Panujący lub upoważnieni przez niego urzędnicy decydowali o obsadzie stanowisk, awansach, karach, odpowiedzialności służbowej - podległość pod względem osobowym, oraz wydawali organom niższego szczebla wiążące polecenia i dyrektywy w odniesieniu do całokształtu ich działalności - podległość pod względem służbowym.

• Cechą charakterystyczną tego rodzaju zależności był brak prawnej niezawisłości organów podległych w stosunku do nadrzędnych, a w sensie osobowym groźba utraty stanowiska pod zarzutem niewykonania polecenia służbowego.

• Zasada hierarchicznego podporządkowania występuje nadal w różnych odcieniach, przy czym jej źródłem są przepisy prawa stanowionego, a nie wola panującego.

6. Zasada kolegialności i jednoosobowego kierownictwa.

Kolegialność i jednoosobowość jest rozpatrywana w dwóch aspektach; strukturalnym i funkcjonalnym. Pierwszy wynika z liczby osób tworzących dany organ, drugi od sposobu podejmowania decyzji. Uznanie danego organu za w pełni kolegialny lub jednoosobowy wymaga spełnienia obu aspektów jednocześnie.

Zasada kolegialności stanowiła charakterystyczna cechę początków nowożytnej administracji. Uważano, że system taki zapewnia wzajemną samokontrolę osób tworzących kolegium, ograniczając korupcję i inne działania sprzeczne z prawem. Miał także ograniczać możliwości zdobywania uprzywilejowanej pozycji przez osoby o nadmiernych ambicjach oraz przysparzać lepszych rezultatów merytorycznych. Rozbudowa administracji i zwiększająca się liczba spraw do rozpatrzenia, podważyły tę zasadę.

Zasada jednoosobowości została wprowadzona na szerszą skalę w XIX w., pod wpływem rozwiązań przyjętych we Francji. Polegała na ześrodkowaniu przekazanej władzy oraz powierzeniu prawa podejmowania decyzji, jednej osobie, np. stojącemu na czele resortu ministrowi. Zaletami tej zasady były: sprawność działania oraz możliwość egzekwowania odpowiedzialności za decyzję. Jedna z wad to arbitralność decyzji.

Zasadę jednoosobowości, czyli tzw. system ministerialny za Francją przyjęły: Rosja w latach 1802 - 1811, Prusy w 1808, Bawaria w latach 1799 - 1808, Austria i Dania w 1848.

7. Zasada biurokratyzmu

• Pojawiła się w okresie monarchii absolutnej, w związku z potrzebą zapewnienia odpowiedniej liczby, kompetentnych urzędników. Jedna z jej cech charakterystycznych było pobieranie przez personel stałego uposażenia.

• Ponieważ kryterium oceny przy rekrutacji urzędników była ich kompetencja, stanowiska zaczęli obejmować przedstawiciel warstw nie uprzywilejowanych. Prowadziło to jednak z reguły do ich przenikania do grup uprzywilejowanych, gdyż nadawano im szlachectwo - w Rosji od pewnego szczebla kariery urzędniczej, automatyzm awansu społecznego.

• Biurokratyzm utożsamiano początkowo z systemem, biuralizmu, czyli oparcia administracji na biurach złożonych z urzędników. Biurokracja w znaczeniu funkcjonalnym oznaczała, zatem „rządy urzędników”, a w znaczeniu podmiotowym pojawienie się warstwy zawodowych urzędników, tworzących tzw. korpus urzędniczy.

• W połowie XIX wieku termin ten zyskał znaczenie pejoratywne jako synonim wad administracji. Związane to było z nadmiernym formalizowaniem pracy oraz przerostami zatrudnienia urzędniczego.

• Na początku XX wieku Niemiec Max Weber sformułował neutralne rozumienie biurokracji, prowadzące do eliminacji dostrzeżonych wad. Idealny system biurokratyczny miał mieć następujące cechy:

1. Zawodowy charakter administracji, oznaczający pełnienie funkcji urzędniczych w sposób profesjonalny, za wynagrodzeniem, stanowiącym podstawowe źródło utrzymania, zapewniającym karierę zawodową;

2. Specjalizację w załatwianiu określonych kategorii spraw, a także związany z tym poziomy i pionowy podział pracy;

3. Hierarchiczność struktury władzy, zakładającą podległość organów niższego szczebla organom nadrzędnym pod względem osobowym i służbowym;

4. Poddanie urzędników dyscyplinie formalnej oraz systematycznej kontroli;

5. Tworzenie norm generalnych, określających działalność aparatu biurokratycznego w sposób jednolity.

6. Pisemna forma komunikowania się; wszystkie ważniejsze informacje wymienione między urzędnikami są pisemnie udokumentowane

Zasada biurokratyzmu prowadziła do powstania korpusu państwowej służby cywilnej.

8. Korpus urzędniczy

Zasada biurokratyzmu doprowadziła do wykształcenia się nowej warstwy zawodowej urzędników, określanych też jako stan urzędniczy.

Atuty z przynależności do nowej grupy zawodowej:

• Stabilizacja zatrudnienia w administracji;

• Zawodowy charakter korpusu urzędniczego;

• Stałość uposażenia;

• Z czasem prawo do renty i emerytury.

• Odrębny status prawny, z cechą wyróżniającą jaką była trwałość stosunku służbowego.

Niedogodności stanu urzędniczego:

• Początkowo uposażenie stosunkowo niskie, niekiedy symboliczne;

• Brak rytmiczności w otrzymywaniu uposażenia;

• Sprzedawalność urzędów.

Konsekwencje:

• Uzupełnianie dochodów gratyfikacjami uzyskiwanymi od interesantów, prowadzące do klasycznej korupcji.

Uzupełnianie korpusu urzędniczego:

• Dostęp do urzędów uzależniony od odpowiednich kwalifikacji rozumianych jako odpowiednie wykształcenie oraz stosowna praktyka;

• Awans na kolejne szczeble hierarchii urzędniczej uzależniony od zdania egzaminu przed specjalna komisją;

• Rozwój katedr kameralistyki i nauki policji na uniwersytetach w XVIII wieku;

• Rozwój studiów prawniczych w wieku XIX, traktowanych za najwłaściwsze dla przygotowania kadr administracyjnych.

8. Granice działalności administracyjnej.

Od XIX wieku granice działalności administracyjnej określały dwie nowe zasady:

• Zasada legalności (praworządności);

• Zasada odpowiedzialności za wyrządzone szkody.

Zasadę legalności czyli ograniczenia administracji prawem postulowano już w państwach monarchii absolutnej, czego wyrazem był pogląd fizjokratów (doktryna ekonomiczna negująca zasadność interwencji państwa w rozwój przemysłu, nie tworzącego ich zdaniem żadnych nowych wartości, w przeciwieństwie do gałęzi wydobywających płody ziemi - rolnictwo, górnictwo) o potrzebie przestrzegania przepisów prawnych przez cały aparat państwowy, w tym monarchę. Brak niezawisłej, zewnętrznej kontroli administracji uniemożliwiał to. Postulat ten zaczęto materializować od XIX wieku, wprowadzając stopniowo wymóg zgodności aktów administracyjnych z ustawami oraz strzegące tej zgodności sądownictwo administracyjne. Od tego momentu odwołania obywateli od nielegalnych decyzji administracyjnych zaczęły rozpatrywać niezawisłe od administracji organy.

Zasada odpowiedzialności zarówno urzędnika jak i państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez administracje w związku z wykonywaniem jej funkcji pojawiła się również w XIX wieku.

• Wyrosła z francuskiej doktryny rewolucyjnej oraz doktryny państwa prawa uznających, że szkody wyrządzone obywatelom powinny rodzić skutki prawne

• obowiązek odszkodowawczy miał nie tylko gwarantować lepszą ochronę interesów obywateli, lecz także wpłynąć korzystnie na sprawność funkcjonowania samego aparatu administracyjnego.

9. Kryteria kształtowania podziałów terytorialnych.

Podział terytorialny to względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa, dokonywane dla lokalnych jednostek (organów) państwa lub podmiotów niepaństwowych, wykonujących funkcje administracji publicznej.

Prawo administracyjne odróżnia trzy rodzaje podziału terytorialnego:

• podstawowy (zasadniczy);

• pomocniczy;

• dla celów specjalnych.

Zasadniczy podział terytorialny dokonywany jest z reguły na potrzeby organów administracji rządowej ogólnej oraz samorządu terytorialnego.

Pomocniczy podział terytorialny dokonywany jest na potrzeby organów o charakterze pomocniczym wobec organów administracji ogólnej i samorządowej (np. podział gminy na sołectwa).

Terytorialne podziały specjalne służą realizacji zadań, których wykonanie w ramach podziału zasadniczego byłoby utrudnione.

Współcześnie dominuje stanowisko, że nadmierna ilość podziałów nie znajduje uzasadnienia, a administracja specjalna powinna wykonywać swoje zadania wykorzystując podstawowy podział terytorialny.

Rozróżnia się dwa systemy podziału terytorialnego: typu historycznego i typu racjonalistycznego.

Podział historyczny kształtował się na drodze wielowiekowego rozwoju, zmieniając się z upływem czasu w niewielkim tylko stopniu. Był charakterystyczny dla niemal wszystkich państwowości, aż do końca XVIII wieku. Obecnie tak można oceniać podziały terytorialne obowiązujące w: Szwecji - podział na „ziemie” ukształtowany w XVI w.; Anglii - podział na hrabstwa i parafie; Holandii - podział na prowincje; Szwajcarii - na kantony.

Podział racjonalistyczny powstał w rezultacie decyzji prawno - administracyjnych. Miał ułatwiać wypełnianie zadań przez państwo a także sprzyjać obywatelom. We Francji podział na historyczne prowincje (niespełna 40) zniesiono w 1790 roku, wprowadzając w to miejsce departamenty (83), których obszar musiał pozwalać na dotarcie od jego granic do stolicy departamentu, i z powrotem, pieszo w ciągu jednego dnia. Odległość od tych miast do granic departamentu nie mogła więc przekraczać 10 mil. Tworząc nowe jednostki administracyjne zerwano też z ich historycznymi nazwami, przyjmując w to miejsce inne.

System racjonalistyczny oprócz Francji wprowadziły też: Hiszpania w 1833 roku, Japonia w 1871 roku, Prusy w 1815 roku, Włochy w drugiej połowie XIX w.

System racjonalistyczny z czasem może nabrać walorów historycznego.

IV. Administracja jako składowa systemu społeczno-politycznego:

• Administracja jako część aparatu państwa;

• Administracja w państwie demokratycznym;

• Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym;

• Prywatyzacja zadań publicznych;

• Administracja międzynarodowa.

1. Administracja jako część aparatu państwa

Usytuowanie w przestrzeni politycznej

Stosunek administracji do politycznego kierownictwa państwa, tj. parlamentu, rządu oraz partii politycznych jest niezmiernie złożony. Podstawowym postulatem jest apolityczność administracji, trudna jednak do zrealizowania. Jednym z środków wiodących do tego utopijnego po części celu, jest wyróżnienie w aparacie administracyjnym stanowisk politycznych oraz powierzenie pozostałych urzędnikom rekrutującym się ze służby cywilnej, dla których pracodawcą jest państwo, a nie jedna z jego struktur. Inny model budowy administracji odrzuca jej apolityczność, sankcjonując tzw. system łupów.

Usytuowanie w procesie decyzyjnym

Spośród wielu relacji zachodzących między administracją a instytucjami politycznymi wyodrębnia się 3 modele:

• Legislacyjny model sterowania administracją zakłada, ze parlament jako organ ustawodawczy jest hierarchicznie nadrzędny wobec administracji oraz dokonuje wyboru programu przez uchwalenie ustaw. Model ten nie udziela jednak odpowiedzi, kto inspirował powstanie programu (projektu ustawy);

• W modelu kierownictwa egzekutywy jej szef (Prezes RM) podejmuje decyzje polityczne. Parlament ma wobec nich jedynie funkcje kontrolne. Także w tym modelu administracja jest hierarchicznie podporządkowana i nie ma prawa do dokonywania wyboru między różnymi programami oraz przedstawiania własnych propozycji rządowi;

• W modelu kierownictwa korelatywnego administracja przygotowuje alternatywy decyzyjne. Polityczne kierownictwo ogranicza się do przedstawienia koncepcji, która stanowi podstawę przygotowania alternatyw decyzyjnych, wybór określonej alternatywy oraz kontrolę zaakceptowanej alternatywy.

Spośród trzech wyżej wymienionych modeli trzeci w sposób najbardziej adekwatny opisuje aktualną rzeczywistość. Jego istota jest przeciwstawienie dwóch konkurencyjnych grup - urzędników i polityków, którzy są wyłaniani bądź w trybie rekrutacji, bądź w drodze kariery.

2. Administracja w państwie demokratycznym

Demokracja jest tylko jedną z możliwych form organizacji władzy. Współcześnie nie definiuje się jej jako formy sprawowania władzy przez naród, ale jako władzę dla narodu. Stąd można wywieść tezę, że demokratyczna administracja jest administracją dla narodu. Urzeczywistnieniu tego celu mogą służą następujące środki i metody:

• Środki informacyjne;

• Relacje jednostka - urzędnik;

• Jasne i zrozumiałe prawo;

• Uzasadnienie decyzji;

• Zrozumiałość korespondencji;

• Kształcenie urzędników.

Realizacja wspomnianego celu jest często uwiarygodniana przez urzędy certyfikatami jakości - zarządzanie przez jakość, zarządzanie jakością.

4. Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym

Rola spełniana współcześnie przez państwo determinuje zadania administracji, której podstawowym celem jest podniesienie poziomu życia obywateli. Poszerza to bądź intensyfikuje obszary działalności, do których należą m.in.:

• Planowanie przestrzenne;

• Administracja gospodarcza;

• Administracja zdrowia;

• Administracja socjalna;

• Administracja ds. spraw pracy;

• Administracja oświaty i nauki;

• Administracja badań naukowych;

• Administracja socjalna;

• Ochrona przed klęskami żywiołowymi;

• Zadania administracji w zakresie organizowania wolnego czasu;

• Nowe funkcje policji.

5. Prywatyzacja zadań publicznych

Zwiększająca się liczba zadań publicznych powoduje zmiany strukturalne w administracji, nieustannie rozbudowywanej. Zwiększa to obciążenie budżetu, trudne zwłaszcza w sytuacjach kryzysu gospodarczego. Doświadczenie wskazuje, że kryzysy stanowią bardzo silny impuls do odwrócenia sytuacji, a wiec redukcji zadań publicznych, oraz ich prywatyzację. Ten ostatni proces odbywa się w znacznym stopniu w sposób dość spontaniczny, co utrudnia precyzyjne wyodrębnienie prywatyzowanych obszarów. Niemniej dostrzec można, że zjawisko to dotyczy:

• Zadań administracji świadczącej (np. zadania związane z oczyszczaniem miasta i wywozem śmieci);

• Wykonywania zadań publicznych przez organizacje społeczne (Caritas, Monar, Kawalerowie Maltańscy - organizacje pożytku społecznego);

• Oświata;

• Opieka zdrowotna;

• Media elektroniczne.

Generalnie celem prywatyzacji w tym obszarze jest: odciążenie budżetu, zwiększenie konkurencyjności, rozszerzenie zakresu usług.

6. Administracja międzynarodowa

Po II wojnie światowej pojawiła się duża liczba organizacji międzynarodowych. Większość z nich ma dość typową budowę:

• Posiadają organ kierujący, składający się z przedstawicieli państw członkowskich;

• Obowiązuje zasada równości w podejmowaniu decyzji przez organ kierujący;

• Występuje sekretariat generalny, zajmujący się załatwianiem spraw bieżących;

• W jego obrębie funkcjonuje najwyższy urzędnik, czyli sekretarz generalny wraz ze sztabem swoich urzędników;

• W przypadku dużej liczby państw członkowskich tworzony jest organ wykonawczy;

• Powoływane są organy wyspecjalizowane, zajmujące się częścią zadań organizacji.

Unia Europejska posiada nieco inną organizację, zbliżoną do organizacji państwowej. Posiada parlament, z ograniczonymi kompetencjami. Kierowana jest przez dwa organy, z których jeden składający się z ministrów reprezentujących poszczególne kraje, tworzy radę (organ typu federacyjnego). Drugi tworzony przez niezależne komisariaty, jest przejawem unitaryzmu.

V. Organizacja terytorialna państwa:

• Wielkość i rodzaj struktur terytorialnych;

• Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych;

• Siedziba władz administracyjnych;

• Problemy organizacyjne aglomeracji.

• Podziały administracyjno- terytorialne w Polsce po transformacji ustrojowej.

1. Wielkość i rodzaj struktur terytorialnych

W sferze organizacji terytorialnej państwa nie ma żadnych absolutnych kryteriów. Optymalne ukształtowanie tej struktury zależy od wielu czynników wzajemnie na siebie oddziaływujących. Do czynników tych zalicza się:

• Odpowiednia wielkość poszczególnych jednostek podziału terytorialnego - obecnie tendencja do ich powiększania;

• Zdolność do wykonywania zadań publicznych - uzależniona jest zdolności do podejmowania decyzji, liczby zakładów oraz urządzeń użyteczności publicznej, zakresu planowania lokalnego oraz posiadanych środków finansowych. Na te ostatnie składają się: dochody własne, subwencje wyrównawcze oraz dotacje w przypadku samorządu terytorialnego;

• Przejrzystość - centra decyzyjne powinny być bliskie zjawiskom, które podlegają ich regulacji;

• Dostępność - inaczej rozumiana w przeszłości, a inaczej współcześnie;

• Demokracja - zdolność do zastosowania mechanizmów demokratycznych (referendum)

• Zadania.

2. Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych

• Charakter zadań publicznych, a w szczególności ich jednolitość (homogeniczność) - w Polsce przejawem tego wyodrębnienie 65 miast na prawach powiatu. Procesy cywilizacyjne zacierające różnice między obszarami miejskimi a wiejskimi osłabiają ten czynnik;

• Przesłanki geograficzno - przestrzenne;

• Uwarunkowania historyczne i przyzwyczajenia ludności;

• Czynniki natury ekonomicznej;

• Gęstość zaludnienia;

• Struktura sieci osadniczej.

3. Siedziba władz administracyjnych

W jednostkach podziału administracyjnego, gdzie ukształtowało się centrum, wyznaczenie siedziby władz administracyjnych gminy, powiatu czy województwa nie sprawia większych trudności. Problemy pojawiają się dopiero gdy obok siebie wykształciły się ośrodki pretendujące do ośrodków centralnych. W takim wypadku o określeniu centrum powinny decydować następujące aspekty:

• Usytuowanie w centrum jednostki;

• Infrastruktura;

• Komunikacja;

• Koszty.

4. Problemy organizacyjne aglomeracji

Obszar aglomeracyjny może mieć zróżnicowaną strukturę przestrzenną. W tym zakresie wyróżnia się kilka ich typów:

• Obszar z wyraźnie wyróżnionym miastem centralnym oraz jednostkami satelitarnymi. Zasadniczym problemem jest ujednolicenie systemu komunikacyjnego oraz zasad międzykomunalnej wymiany świadczeń;

• Obszar z dwoma wyraźnymi centrami. Integracja jest wątpliwa, rozwiązaniem może być utworzenie związku komunalnego;

• Obszar tzw. konurbacji, czyli zespołu kilku równorzędnych miast, bez wyraźnie wyodrębnionego centrum, np. Ślask.

Racjonalna organizacja procesów administrowania w aglomeracjach stwarza poważne problemy. W praktyce w ich rozwiązywaniu stosowane są instrumenty prawne współdziałania międzykomunalnego. W dużym stopniu są to te same instrumenty, które stosuje się w celu podnoszenia zdolności małych gmin do wykonywania zadań publicznych, a więc:

• Porozumienia międzygminne;

• Związek celowy dobrowolny;

• Związek obowiązkowy powołany na podstawie ustawy;

• Stowarzyszenie gmin;

• Spółki prawa handlowego.

5. Podziały administracyjno- terytorialne w Polsce po transformacji ustrojowej

Zasadniczy podział trójstopniowy państwa wprowadzono ustawą z dnia 24 lipca 1998 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Wprowadzone wówczas reformy administracji publicznej zostały określone jako:

• Zwiększenie skuteczności i efektywności działania urzędów administracji publicznej, wykonywania usług publicznych oraz zarządzania finansami publicznymi na poziomie lokalnym (powiatowym) i regionalnym (wojewódzkim);

• Tworzenie instytucji społeczeń. obywatelskiego w wymiarze lokalnym i regionalnym.

Cele te miały zostać osiągnięte poprzez zmianę organizacji terenowej administracji publicznej. Podstawowe zadania dotyczyły:

1. zmiany w ustroju terytorialnym państwa, w szczególności poprzez:

• wprowadzenie nowego, trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego,

• utworzenie samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa,

• zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych administracji specjalnych;

decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej w szczególności poprzez:

• nowy podział kompetencji pomiędzy administracją rządową i samorządową oraz pomiędzy poszczególnymi stopniami zasadniczego podziału terytorialnego,

• zmianę organizacji administracji terenowej, w tym przekazanie samorządowi przez administrację rządow jednostek organizacyjnych, majątku ruchomego i nieruchomego, przejęcie pracowników, organizację wojewódzkiej administracji zespolonej,

• zmianę systemu finansów publicznych, polegającą na zwiększeniu udziału samorządu terytorialnego w całości wydatków publicznych.

Podział wojewódzki dokonano ustawą z 24 lipca 1998 r.; 16 województw dla wykonywania administracji publicznej (rządowej i samorządowej) oraz jako regionalne wspólnoty.

Podział powiatowy dokonany rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r, które powołało 373 jednostki powiatowe, tworząc 308 powiatów oraz nadając prawa powiatu 65 gminom o statusie miasta. Szczegółowe zasady i funkcjonowania reguluje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Podział terytorialny gmin - podstawowej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, reguluje ustawa z 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. Wyróżnia się gminy wiejskie i miejskie. Ich zadaniem jest wykonywanie zadań publicznych o charakterze lokalnym.

VI. Administracja rządowa

• Pozycja ustrojowa Prezydenta RP i jego kompetencje;

• Rada Ministrów i organy wchodzące w jej skład;

• Zasady organizacji administracji rządowej;

• Resort i ministerstwo;

• Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne;

• Lokalna administracja rządowa.

W doktrynie prawniczej, a także w przepisach prawnych w ramach organów centralnych wyróżnia się ze względu na pozycję i znaczenie organy naczelne i inne organy administracji centralnej. Organy centralne zasięgiem działania obejmują cały kraj i są przeciwstawne organom terenowym, które realizują kompetencje tylko na określonej części terytorium kraju. Literatura podkreśla,, że wyodrębnienie organów naczelnych nawiązuje do szczególnego miejsca i roli tych organów jako węzłowych ogniw w systemie całej administracji państwowej, zajmujących pozycję nadrzędną wśród innych organów. Do organów naczelnych zalicza się Prezydenta RP oraz Radę Ministrów i organy wchodzące w jej skład.

1. Pozycja ustrojowa Prezydenta RP i jego kompetencje

Miejsce prezydenta w systemie organów państwa rozstrzyga konstytucja, która wydzielając władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej wraz z Radą Ministrów. Jednak pozycja tego organu jest swoista, gdyż jego kompetencje wykraczają poza sferę tzw. władzy wykonawczej, przenikając do sfery pozostałych władz państwowych.

Prezydent jest najwyższym przedstawicielem RP i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Objęcie urzędu następuje po złożeniu przysięgi wobec Zgromadzenia Narodowego> Nie może piastować żadnego innego urzędu oraz pełnić żadnej funkcji publicznej, z wyjątkiem tych, które są związane ze sprawowanym urzędem. Posiada kompetencje w zakresie:

• Spraw zagranicznych;

• Obronności i bezpieczeństwa państwa;

• Prawodawstwa;

• Związane z obsadami personalnymi na najważniejsze stanowiska w państwie

• Inne kompetencje o profilu administracyjnym (nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na jego zrzeczenie się, nadaje ordery i odznaczenia, stosuje prawo łaski).

Aparatem pomocniczym Prezydenta RP jest Kancelaria Prezydenta RP.

2. Rada Ministrów i organy wchodzące w jej skład

Pozycja prawna Rady Ministrów uregulowana jest w Konstytucji (rozd. VI) oraz w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów. Rada M. Jest organem kolegialnym, w której skład wchodzą obligatoryjnie prezes i ministrowie. Mogą również być powoływani: wiceprezesi (fakultatywnie) oraz przewodniczący komitetów. Konstytucja pozwala, by Prezes rady Ministrów obok funkcji szefa rządu sprawował funkcję ministra. Liczbę ministrów, a tym samym skład Rady Ministrów, określa premier.

Kompetencje Rady M. określa art. 146 Konstytucji - w sposób ogólny. Nalezą do nich:

• Prowadzenie polityki wewnętrznej i zewnętrznej państwa;

• Działalność prawotwórcza;

• Kierownictwo administracją rządową.

Rada M. ma też właściwość we wszystkich sprawach polityki państwa niezastrzeżonych dla innych organów.

Prezes Rady Ministrów występuje w podwójnej roli: jako przewodniczący Rady Ministrów (przewodniczący organu kolegialnego) i jednocześnie jako samodzielny organ administracji państwowej (organ monokratyczny). Jego pozycje prawną określa art. 148 Konstytucji, stanowiąc, ze reprezentuje on Rade Ministrów, kieruje jej pracami, koordynuje i kontroluje pracę członków rady Ministrów. Jako organ monokratyczny ma kompetencje:

• Wydawania rozporządzeń wykonawczych i zarządzeń;

• Kierowania procesem legislacyjnym;

• Wydawania Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego „Monitor Polski”;

• Sprawowania nadzoru nad szefami tzw. urzędów centralnych;

• Nadzorowania pracowników administracji rządowej;

• W zakresie spraw personalnych - np. powoływanie i odwoływanie sekretarzy i podsekretarzy stanu.

Minister jest centralnym organem administracji rządowej, którego pozycję i role kształtuje podwójny charakter. Jako członek Rady M. uczestniczy w realizacji jej zadań, a ponadto jest samodzielnym organem państwowym, powołanym do kierowania określonym działem administracji rządowej; w tym celu ma prawo wydawania rozporządzeń. Jego zakres działania określają ustawy.

Istnieją ponadto inne centralne organy tworzone w drodze ustawy; np. Główny Inspektor Danych Osobowych, Komisja Papierów Wartościowych, Prezes Agencji Rynku Rolnego.

3. Zasady organizacji administracji rządowej

Administracja rządowa zbudowana jest na zasadzie hierarchiczności, co zakłada istnienie co najmniej dwóch struktur (poziomów). Struktura nadrzędną jest ministerstwo, natomiast strukturami podrzędnymi, podległe im struktury terytorialne.

Hierarchiczność opiera się na dwóch elementach - podległości służbowej i osobowej.

Ministerstwa spełniają głównie funkcje planistyczne i nadzorcze, za pomocą, których realizują polityczne rozstrzygnięcia parlamentu. Organy podporządkowane koncentrują się natomiast na podejmowaniu decyzji indywidualnych na podstawie ustaw oraz wytycznych organów nadrzędnych.

Rządowa administracja zespolona funkcjonuje w województwie, natomiast agendy rządowej administracji niezespolonej także w obrębie specjalnego podziału terytorialnego.

W niższych jednostkach podziału zasadniczego, zadania administracji rządowej wykonują jednostki samorządu terytorialnego, na zasadzie zadań zleconych.

Zasada resortowości jest konsekwencją postępującej specjalizacji administracji, a niekiedy także potrzeb politycznych. Specjalizacja prowadzi do komplikacji administracji, a tym samym rodzi potrzebę koordynacji. Na szczeblu centralnym zapewniają to organy kolegialne (Rada Ministrów oraz Komitety i Komisje RM), na szczeblu terytorialnym konstrukcja tzw. administracji zespolonej. Jej istota polega na łączeniu agend terytorialnych kilku ministrów w ręku jednego organu.

W administracji rządowej dominują organy jednoosobowe. Organy kolegialne spełniają natomiast funkcje nadzorcze oraz doradcze.

4. Resort i ministerstwo

Resort - wyodrębniony obszar działalności państwa.

W organizacji współczesnej administracji, ilość resortów uzależniona jest od aktywności państwa oraz uwarunkowań politycznych.

Punktem wyjścia do budowy resortowej struktury administracji był klasyczny podział na pięć resortów (spraw zagranicznych, obrony, wewnętrznych, finansów, sprawiedliwości).

Ministerstwo - urząd kierujący działalnością resortu. Realizuje podwójna funkcję - polityczna i administracyjną.

Funkcja polityczna - gdyż stanowi aparat pomocniczy ministra w zakresie wykonywania przez niego funkcji politycznej wobec parlamentu oraz społeczeństwa.

Funkcja administracyjna - wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych (rzadko) oraz udzielanie wytycznych organom podporządkowanym.

Organizacja wewnętrzna - na czele minister, oraz wspomagający go sekretarze i podsekretarze stanu, dyrektor generalny. Podstawową jednostka merytoryczną departamenty, gdy dla wewnętrznej obsługi ministerstwa - biura. Mogą one mieć strukturę bezwydziałową lub wydziałową. Odrębnymi komórkami są sekretariaty tworzone dla obsługi ministra, komitetów, rad, zespołów. Szczególny charakter ma gabinet polityczny ministra.

Zgodnie z ustawa o działach podział ministerstwa na komórki organizacyjne uwzględnia podział na działy w ten sposób, że działowi odpowiada jeden lub kilka departamentów.

Zasadą jest, że rutynowe sprawy załatwiane są w jednostkach podstawowych, zaś indywidualne decyzje podpisywane są przez ich kierowników na podstawie upoważnienia ministra.

5. Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne

Złożoność zadań administracyjnych sprawia, że poza dobrze ukształtowanymi strukturami takimi jak zakład publiczny oraz hierarchiczna struktura administracyjna oraz zlecenie zadań administracyjnych pojawiają się nowe formy prawno-organizacyjne, działające na podstawie prawa prywatnego lub publicznego. Prawo publiczne pozostawia w tym zakresie do dyspozycji trzy formy: korporacje (spółki prawa handlowego), zakłady i fundacje.

W Polsce spółkami powołanymi z mocy ustawy są: Giełda Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. oraz Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A.

Jako państwowe osoby prawne typu fundacyjnego powołano m.in.: Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Status taki ma też Fundacja „Zakład Narodowy Ossolińskich” Ossolińskich Fundacja „Centrum Badania Opinii Społecznej”. Zostały utworzone ustawami i wyposażone przez państwo w majątek. Wykonują zadania publiczne i są nadzorowane przez centralne organy administracyjne.

W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały takie spółki jak Państwową Agencję Węgla Kamiennego S.A. oraz Agencje Rozwoju Przemysłu S.A., które dysponują funduszami przeznaczonymi na restrukturyzacje przemysłu.

Wykorzystanie form spółki akcyjnej i fundacji ma z punktu widzenia państwa szereg zalet: można nimi dowolnie sterować, wykorzystując mechanizmy właścicielskie (np. przez walne zgromadzenie, radę nadzorczą). Jednocześnie nie występują tu ograniczenia typowe dla scentralizowanego aparatu administracyjnego, a więc w zakresie wynagrodzeń, kształtowania wewnętrznych struktur organizacyjnych, organizowania działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast decyzja dotycząca uprawnienia wskazanego organu do podejmowania decyzji w sprawie zaciągania kredytów.

7. Lokalna administracja rządowa

Na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie organami administracji rządowej w terenie są:

• Wojewoda (wraz z kierownikami zespolonych służb, inspekcji i straży, działającymi pod jego zwierzchnictwem),

• Organy administracji niezespolonej.

Wojewoda jest odwoływany i powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego dla spraw administracji publicznej. Pełni kilka funkcji, będąc:

• Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie,

• Zwierzchnikiem zespolonej administracji rzadowej,

• Organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,

• Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeśli ustawy szczególne tak stanowią,

• Reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w ustawach.

Koncepcja zespolenia administracji rządowej w wojew. jest pochodną koncepcji władzy administracyjnej ogólnej, której sens polega na ponoszeniu przez organ monokratyczny odpowiedzialności za prawidłowe i skuteczne wykonywanie zadań państwa, głównie w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, spokoju i porządku publicznego, przestrzegania prawa.

Zasada zespolenia wyraża się w zespoleniu: organizacyjnym (pełnym lub niepełnym), finansowym, osobowym, kompetencyjnym.

Organami administracji rządowej zespolonej pod zwierzchnictwem wojewody są m.in.: komendant wojewódzki policji, kurator oświaty, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, wojewódzki inspektor sanitarny.

Terenowymi organami administracji rządowej są również organy administracji niezespolonej. Są ustanawiane w drodze ustawy, która w załączniku zawiera ich katalog; podlega on zmianie. Do organów administracji niezespolonej należą m.in.: izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej.

Ww. organy mają stosunkowo wąsko określony zakres działania. Są podporządkowane właściwemu ministrowi, niemniej wojewoda posiada pewne środki oddziaływania wobec nich.

VII. Administracja samorządowa

• Rodzaje samorządu (terytorialny, gospodarczy, zawodowy) oraz autonomia;

• Polskie tradycje samorządowe;

• Płaszczyzny współdziałania administracji rządowej i samorządu;

• Europejska Karta Samorządu Terytorialnego.

1. Rodzaje samorządu (terytorialny, gospodarczy, zawodowy) oraz autonomia

Samorząd

• W najprostszej formie definicji negatywnej: administracja publiczna sprawowana nie przez państwo;

• Forma decentralizacji administracji i udziału obywateli w administrowaniu;

• Samodzielne zawiadywanie przez grupę obywateli swoimi sprawami, które polega na wykonywaniu funkcji administracji publicznej.

Samorząd terytorialny - zarządzanie sprawami społeczności lokalnej w sposób niezależny od administracji rządowej; podstawowa forma samorządu, obejmująca wszystkie osoby zamieszkałe na terenie określonej jednostki podziału terytorialnego państwa; ma charakter powszechny, w przeciwieństwie do samorządu gospodarczego i zawodowego.

Samorząd gospodarczy - obejmujący osoby czynne w pewnej gałęzi gospodarki, np. rzemiośle, rolnictwie, przemyśle i handlu; nie ma on, w przeciwieństwie do samorządu terytorialnego, powszechnego charakteru.

Samorząd zawodowy - obejmujący osoby wykonujące pewien zawód, z reguły określany wolnym; nie ma on, w przeciwieństwie do samorządu terytorialnego, powszechnego charakteru.

Autonomia:

• W najogólniejszym pojęciu prawo do samookreślania lub do samodzielnego decydowania o sobie;

• Autonomia jednostki terytorialnej to szczególny status prawny pewnego terytorium, będący skutkiem przekazania mu przez państwo administracji oraz pewnego zakresu ustawodawstwa.

2. Polskie tradycje samorządowe

• Tradycje samorządowe na ziemiach polskich sięgają średniowiecza. W Rzeczypospolitej szlacheckiej samorząd, chociaż ograniczony, posiadały miasta i wsie. W miastach działały rady miejskie, często nazywane magistratami. Na ich czele stali burmistrzowie albo prezydenci. Na gruncie prawa samorządność w miastach ugruntował Sejm Czteroletni, który wprowadził zgromadzenia uchwalające oraz magistraty z prezydentami lub wójtami na czele. W izbie poselskiej mieli zasiadać przedstawiciele miast, tzw. plenipotenci.

• Obok samorządu miejskiego Sejm powołał samorząd terytorialny w postaci komisji porządkowych cywilno-wojskowych. Zasiadała w nich szlachta, a kompetencje dotyczyły poboru podatków i rekruta, kontroli ruchu ludności, doradztwo rolnicze, drogi, szkolnictwo.

• Księstwo Warszawskie - w miastach municypalnych organami samorządowymi były rady municypalne; w gminach miejskich - rada miejska.

• Rosja - 1864 r. ukazem Aleksandra II ustanowiono samorząd terytorialny w postaci tzw. ziemstw. Powołano je na szczeblu guberni i powiatu. Organami ziemstw były zgromadzenia powiatowe i gubernialne jako ciała uchwałodawcze oraz zarządy powiatowe i gubernialne jako organy wykonawcze. Jedne i drugie pochodziły z wyborów opartych na cenzusie majątkowym (3 kurie). Do ich kompetencji należały lokalne sprawy gospodarcze, dotyczące m.in. budowy i utrzymania dróg, zarząd szkół, szpitali. W tym samym czasie nastąpiła reorganizacja samorządu miejskiego, opartego odtąd na dumach miejskich, które powoływały ze swojego grona zarządy miejskie, składające się z 2-6 członków oraz prezydenta. Organy te pochodziły również z wyborów opartych na cenzusie majątkowym.

• Austria - patentem lutowym z 1861 r. wprowadzono autonomię dla wszystkich krajów koronnych oraz samorząd powiatowy (tylko dla Czech, Galicji, Styrii i Tyrolu) i gminy; działały na podstawie statutów krajowych. Organami autonomii krajowej były - Sejm Krajowy i Wydział Krajowy. Sejm składał się z wirylistów i posłów wybieranych na 6 lat w wyborach kurialnych. Wydział składał się z marszałka krajowego oraz 6 członków. Organami samorządu powiatowego były rada powiatowa i wydział powiatowy. Samorząd miejski sprawowany był przez radę miejską i magistrat, którym kierował prezydent lub burmistrz. Samorząd gmin wiejskich składał się z rady gminy, zwierzchności gminnej oraz naczelnika (wójta). Kompetencje miast i gmin wiejskich obejmowały sprawy własne i poruczone.

• Prusy - system administracji lokalnej zreformowano w latach 1808-1815. Wprowadzono podział kraju na: prowincje (10), rejencje, powiaty, gminy miejskie i wiejskie; rozwinięto jednocześnie samorząd terytorialny. W prowincji rolę naczelną sprawowali nadprezydenci mianowani przez króla. W połowie XIX w. organem samorządu stał się sejm prowincjonalny, na czele z marszałkiem; jego organem wykonawczym wydział prowincjonalny. Rejencje kierowane były przez prezydentów, mianowanych przez króla; nie istniały organy samorządowe. W powiatach role naczelna sprawowali landraci, mianowani przez króla. Uchwałodawczym organem samorządu był sejmik, składający się z 25 członków wybieranych w systemie kurialnym na 6 lat. W gminach miejskich samorząd utworzono w 1808 r; jego organem uchwałodawczym rada miejska, a wykonawczym magistrat, kierowany prze burmistrza lub nadburmistrza. Organem gminy wiejskiej było zgromadzenie gminne w zakresie władzy uchwałodawczej oraz naczelnik wraz z ławnikami, w zakresie władzy wykonawczej. Kompetencje obejmowały sprawy własne oraz poruczone przez państwo.

• II Rzeczpospolita - unifikacja na podstawie tzw. ustawy scaleniowej z 23 III 1933 r. Jednostki samorządu terytorialnego pokrywały się z podziałem administracyjnym kraju. Organy samorządu dzieliły się na: stanowiąco-kontrolujące i wykonawczo-zarządzajęce. Wszystkie były wybieralne. Kompetencje obejmowały tylko sprawy enumeratywnie wyliczone w ustawie. Obejmowały one sprawy własne jak i poruczone. Można było tworzyć związki celowe. W gminach wiejskich organem uchwalającym była rada gminna, natomiast organem wykonawczym, zarząd gminy składający się z wójta i ławników. W gminach miejskich, rada miejska spośród członków której wyłaniano zarząd miejski składający się z burmistrza lub prezydenta oraz ławników. Samorząd powiatowy funkcjonował na obszarach powiatów oraz miast wydzielonych (powyżej 25 tys. mieszkańców). Jego organami uchwalającymi były rady powiatowe. Wybierały one organ wykonawczy w postaci wydziału powiatowego, składającego się ze starosty i 6 członków.

3. Płaszczyzny współdziałania administracji rządowej i samorządu

W starszej doktrynie przeciwstawiano państwo samorządowi, co było następstwem naturalistycznej teorii samorządu terytorialnego; współcześnie odrzuconej. Obecnie dominuje przekonanie o niezbędności współdziałania tych dwóch struktur. Wynika to również z faktu, że kompetencje samorządu uregulowane zostały w ustawach, a więc przez organy państwowe. Dlatego polityka realizowana przez samorząd terytorialny jest polityką zdefiniowaną przez państwo. Dotyczy to nie tylko zadań obowiązkowych, ale także dużej liczby zadań własnych, w stosunku, do których przepisy ustawowe określają często metody i sposoby ich realizacji. Dochodzą do tego zadania zlecone ustawowo lub powierzone w drodze porozumienia.

Współdziałanie miedzy państwem i samorządem jest szczególnie widoczne w sferze planowania i finansowania.

Planowanie - ma charakter zintegrowany, obejmuje bowiem zadania, środki finansowe i terminy. Ma również charakter hierarchiczny, co widoczne jest w planach przestrzennych, w których wyróżniamy plan krajowy, plany wojewódzkie oraz miejscowe plany gmin.

Plan krajowy zawiera koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, która stanowi podstawę sporządzania programów rządowych. Programy te opiniowane są przez sejmiki wojewódzkie, a następnie przyjmowane w drodze rozporządzenia rady Ministrów.

Wojewódzkie plany przestrzenne sporządzane są przez województwo samorządowe oraz uchwalone przez sejmik wojewódzki. W planie tym uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

Zależność występuje też miedzy planowaniem miejscowym w gminie a wojewódzkim planem przestrzennym.

System finansowy - występują wielorakie powiązania pomiędzy państwem a samorządami, przy czym wpływ państwa uzależniony jest od rodzajów dochodów:

• Gminy są najbardziej samodzielne w zakresie uzyskiwania opłat (skarbowych, eksploatacyjnych, za usługi komunalne,); stanowią niewielki odsetek dochodów;

• Gmina ma ograniczony wpływ na wysokość podatków lokalnych, a więc od nieruchomości, środków transportu, posiadania psów, rolnego);

• Gminy nie mają wpływu na wysokość udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy (27,6%) oraz osób prawnych i jednostek organizacyjnych mających siedzibę na terenie gminy(5 %); maja natomiast swobodę w zakresie ich wydatkowania.

• Gminy nie mają wpływu na wysokość subwencji oraz dotacji. Z tym jednak, że subwencje dają większą swobodę w ich wydatkowaniu, niż dotacje celowe.

Gmina dysponuje władztwem budżetowym, pozwalającym jej m.in. na zaciąganie kredytów. Jednak obowiązująca w tej mierze regulacja, zawiera szereg ograniczeń. Bank określając zdolność kredytową gminy uwzględnia np. opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej. Rozwiązania te ograniczają samodzielność gminy, ale zapewniają państwu polityczny wpływ na działania samorządu terytorialnego.

Podstawową przesłanka wyznaczającą granicę samodzielności samorządu terytorialnego jest nadzór państwowy. Organami nadzoru nad działalnością jst. są: Prezes rady Ministrów, wojewodowie, a w sprawach finansowych regionalne izby obrachunkowe. Zarówno Konstytucja, jak i ustawy ustrojowe określają tylko jedno kryterium nadzoru - legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem.

Środki nadzoru można tradycyjnie podzielić na dwa rodzaje:

• Skierowane przeciwko aktom władz samorządowych (uchwałom jego organów);

• Skierowane przeciwko organom samorządu, tj. rozwiązujące te organy, zawieszające lub wnioskujące o ich zmianę.

4. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (EKST)

EKST - została podpisana w czerwcu 1985 r. w Strasburgu, przez państwa Rady Europy. Weszła w życie 1 września 1988 r., natomiast Polska ratyfikowała Kartę w kwietniu 1993 r. Sama nazwa Karty nie jest dostatecznie precyzyjna bowiem dotyczy ona faktycznie samorządu lokalnego (gminnego). Nie obejmuje ona natomiast samorządu regionalnego, dla którego Rada Europy wyracowała osobną Kartę - Europejska Kartę samorządu Regionalnego, uchwaloną w 1997 r. Nie została ona rektyfikowana przez Polskę. To powoduje, że formalnie Karta Samorządu Lokalnego stosowana jest wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, na co pozwala artykuł 13 przedmiotowej Karty.

EKST jest jednym z wiodących aktów prawnych dotyczących samorządu terytorialnego. Podstawowym jej zadaniem jest dążenie do ujednolicenia sam. ter. we wszystkich krajach. Polska przystępując do EKST przyjęła jej postanowienia w całości. W myśl EKST „samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.” W definicji tej wyeksponowano:

• Prawny charakter wyodrębnienia społeczności lokalnych;

• Powierzenie im przez prawo zasadniczej części spraw publicznych;

• Samodzielność zarządzania tymi sprawami;

• Działanie w interesie mieszkańców.

EKST odwołuje się również do zasady subsydiarności, według której „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli”.

Ogólne założenia subsydiarności sprowadzają się do trzech następujących tez:

• Grupy większe, o szerszych celach, nie powinny przejmować grup mniejszych, posiadających cele bardziej szczegółowe;

• Grupy większe powinny realizować tylko takie zadania, z którymi grupy mniejsze nie mogą sobie samodzielnie poradzić;

• Grupy większe powinny pomagać mniejszym w osiąganiu ich celów.

VIII. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego:

• Typy gmin i ich zadania;

• Wewnętrzna struktura gminy i jej organy;

• Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia.

Art. 164 Konstytucji stanowi, że: „ Podstawową jednostka samorządu terytorialnego jest gmina”.

1. Typy gmin i ich zadania

Różne kategoryzacje gmin

• Dzielone na: miejskie (dominują zadania z zakresu gospodarki komunalnej), wiejskie (dominują zadania z wiązane z obsługą gospodarki rolnej), uzdrowiskowe;

• Dzielone na: małe (poniżej 5 tys. mieszkańców), duże (około 10 tys. mieszkańców), satelitarne (na obrzeżach dużych miast), gminy - miasta średniej wielkości (miedzy 25 a 100 tys. mieszkańców), gminy - miasta na prawach powiatu (powyżej 100 tys. mieszkańców), gminy - miasta powyżej 300 tys. mieszkańców (ich statut podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów)

Zadania gmin - nakreśla je Konstytucja w art. 164, stanowiąc, ze: „Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego” - tzw. generalna klauzula kompetencyjna.

Zadania powiatu określono za pomocą enumeratywnego wyliczenia, zaś zadania samorządu województw - jako zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej.

Podstawowy podział zadań gmin, wyróżnia zadania własne i zlecone.

Zadania własne gminy dzielą się na obowiązkowe i dobrowolne. Ich podstawowa część mieści się w zakresie tzw. administracji świadczącej w rodzaju: budowy i utrzymania dróg, oświaty, organizowania działalności kulturalnej, zdrowia, opieki socjalnej, budownictwa socjalnego, popierania działalności gospodarczej mieszkańców, sportu. Na dalszym planie znajdują się działania ingerujące, czyli związane z policją administracyjną.

Zadania zlecone również dzielą się na obowiązkowe - wynikające z ustaw szczególnych, i dobrowolne - na podstawie porozumienia gminy w organami administracji rządowej.

Zadania zlecone należą do administracji rządowej, lecz z uwagi na fakt, że w gminie organy administracji rządowej nie działają wykonywane są organy samorządu terytorialnego. Warunkiem ich realizacji jest zapewnienie środków finansowych.

2. Wewnętrzna struktura gminy i jej organy

Gmina wiejska - w jej strukturze wyróżnia się jednostki pomocnicze w postaci sołectw.

Gmina miejska - jednostki pomocnicze to osiedla i dzielnice.

Jednostki pomocnicze mają ułatwić mieszkańcom dostęp do władz administracyjnych gminy. Funkcjonują w nich organy stanowiące (zebrania bądź rady) oraz wykonawcze. Ich podstawowe kompetencje mają charakter opiniodawczy, inicjujący oraz kontrolny.

Organy gminy - składają się z urzędników honorowych (wybieralnych) oraz zawodowych.

Organem przedstawicielskim jest rada gminy, której liczebność uzależniona jest od liczby mieszkańców gminy. Obraduje na sesjach. Wyłania komisje; charakter obowiązkowy ma tylko komisja rewizyjna.

Organem wykonawczym jest wójt, burmistrz, prezydent; wybierani w wyborach bezpośrednich i powszechnych na podstawie ustawy z 2002 r. Ich podstawowe obowiązki to:

• Kierowanie bieżącymi sprawami jednostki samorządu terytorialnego;

• Reprezentowanie jst. na zewnątrz;

• Kierowanie urzędem i sprawowanie zwierzchnictwa służbowego nad pracownikami urzędu;

• Wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

3. Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia.

Współdziałanie jst. opiera się na zasadzie dobrowolności. Ustawy samorządowe przewidują trzy prawne formy współdziałania:

• Związek miedzygminny lub związek powiatów - tworzony w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność. Posiada osobowość prawną nabywana po zarejestrowaniu, rejestr prowadzi mswia;

• Porozumienie gmin lub powiatów - w spawie powierzenia jednej z nich prowadzenia określonych przez te jednostki zadań publicznych przy udziale w kosztach wszystkich jednostek;

• Stowarzyszenia - działalność na podstawie ustawy z 7 kwietnia 1989 r - Prawo o stowarzyszeniach. Podlegają rejestracji przez właściwe sądy okręgowe.

Przepisów o współdziałaniu nie zawiera ustawa o samorządzie województwa. Może ono zawierać jedynie porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych: z innymi województwami, z gminami i powiatami z własnego obszaru.

IX. Powiat i województwo jako jednostki samorządu terytorialnego

• Geneza powiatu i województwa jako jednostek podziału terytorialnego;

• Zadania powiatu i jego organy;

• Organizacja województwa samorządowego i jego zadania.

1. Geneza powiatu i województwa jako jednostek podziału terytorialnego

Powiat jako jednostka podziału terytorialnego pojawił się w Polsce w XIV w. Przetrwał okres rozbiorów, w odrodzonej Polsce struktura powiatów ustabilizowała się w 1928 r., kiedy w ramach 17 województw istniało 266 powiatów. Także po II wojnie światowej w nowych granicach państwa działy powiaty, których liczba w momencie ich likwidacji, w 1975 r. wynosiła 315. Przywrócono je 1 I 1999 r.

2. Zadania powiatu i jego organy

Organy powiatu to:

• Rada powiatu - organ stanowiący i wykonujący funkcje kontrolne poprzez komisje rewizyjną. Wyłaniana w wyborach na kadencję. Mandatu radnego powiatu nie można łączyć z mandatem radnego gminy i radnego wojewódzkiego.

• Zarząd powiatu - kolegialny organ wykonawczy. Składa się ze starosty jako przewodniczącego, wicestarosty oraz członków. Członkostwa w zarządzie nie można łączyć z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa, z mandatem posła i senatora oraz zatrudnieniem w administracji rządowej.

• Starosta - pozycja ustrojowa złożona, niektórzy uznaja go za organ administracji publicznej. Jego kompetencje obejmują: przewodniczenie organowi kolegialnemu - zarządowi, kierowanie strukturami organizacyjnymi powiatu i tam zatrudnionymi, załatwianie spraw bieżących powiatu i reprezentowanie go na zewnątrz, rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oraz zwierzchnictwo nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami.

Zadania powiatu - koncentrują się wokół problemów pomocy socjalnej (powiatowe ośrodki pomocy rodzinie), zdrowia (administracja szpitalami), wspieraniu bezpośrednim i pośrednim rozwoju gospodarczego. Realizują zadania oświatowe (szkoły średnie, zawodowe) oraz kulturalne (biblioteki, domy kultury, muzea). Zadania powiatu skupiają się na administracji świadczącej. Wykonują też zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku poprzez powiatowe straże, służby i inspekcje.

3. Organizacja województwa samorządowego i jego zadania

Aparat administracyjny samorządu wojew. to:

• Sejmik wojewódzki - kolegialny organ stanowiący i kontrolny wyłaniany w wyborach. Kompetencje poszerzone o sprawy związane z międzynarodową współpracą regionalną. Mandatu nie można łączyć z mandatem radnego powiatowego i gminnego.

• Zarząd województwa - organ wykonawczy województwa, w składzie 5 osób. Wykonuje zadania niezastrzeżone dla sejmiku wojewódzkiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

• Marszałek województwa - nie jest wyraźnie określony przez ustawę jako organ województwa. Ma jednak takie cechy poprzez powierzone mu ustawowo kompetencje - samodzielnego rozstrzygania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Także jako kierownik urzędu marszałkowskiego, przez co jest zwierzchnikiem pracowników urzędu oraz kierownikiem wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Zadania - określone w klauzuli ogólnej (wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej). Ustawodawca podkreślił w ten sposób regionalny, a nie lokalny charakter zadań województwa. Objaśniając ową specyfikę twierdzi się, że istotą zadań regionalnych jest funkcja cywilizacyjna, a nie policyjno-prawna, bardziej rozwojowa niż świadcząca, bardziej ekonomiczna niż administracyjna.

X. Organizacja urzędu administracyjnego

• Pojęcie urzędu;

• Struktura wewnętrzna urzędu;

• Organizacja kierowania urzędem;

• Style kierowania.

1. Pojęcie urzędu

Część aparatu administracyjnego mająca wyodrębniony rzeczowy zakres działania, który wyraźnie odgranicza go od innych części tego aparatu. (Jest więc wyodrębnioną rzeczowo i organizacyjnie częścią aparatu administracji publicznej).

W postaci odrębnych urzędów zorganizowana jest administracja rządowa, natomiast administracja samorządowa najczęściej przybiera kształt jednolitego urzędu (np. urzędu gminnego, starostwa, urzędu marszałkowskiego).

Odrębność czy też wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w następujących sferach:

• W nazwie, która odróżnia urząd od innych części aparatu administracyjnego;

• Przyznaniu w sposób ustawowy rzeczowego zakresu działania;

• Wyodrębnienie w urzędzie funkcji wewnętrznego kierowania (prawo stosowania poleceń służbowych, udzielania wytycznych).

Każdy urząd wykonuje trzy podstawowe funkcje:

• Załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działania urzędu (funkcja zewnętrzna);

• Funkcja kierownicza (wewnętrzna);

• Funkcja pomocnicza (intendenturalna).

Rozróżnienie funkcji kierowniczej od intendenturalnej nie jest łatwe. Można jednak przyjąć, że do funkcji kierowniczej należą sprawy kadrowe i budżetowe.

Podstawowe znaczenie dla urzędu ma realizacja funkcji zewnętrznej, a więc załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działalności urzędu. Zadania te mają najczęściej charakter jednostkowy i powtarzalny (np. decyzje podatkowe), ale niekiedy może chodzić także o przygotowanie większych projektów, np. planu zagospodarowania przestrzennego, programu prywatyzacji służby zdrowia w minie itd. Tym zadaniom powinna służyć wewnętrzna organizacja urzędu.

2. Struktura wewnętrzna urzędu

Z reguły wielkość przeciętnego urzędu uniemożliwia skuteczne nim sterowanie przez jednego kierownika. Powoduje to konieczność tworzenia zespołów pracowniczych, o charakterze merytorycznym bądź technicznym. Te pierwsze mają nazwy referatów, wydziałów, departamentów.

3. Organizacja kierowania urzędem

Kierowanie urzędem jest funkcją samodzielną, odrębną od funkcji zewnętrznej, która obejmuje merytoryczne załatwianie spraw.

W ramach zadań kierowniczych można wyodrębnić dwie grupy:

1. bezpośrednie rozstrzyganie trudnych spraw jednostkowych, rozstrzyganie sprzeciwów, nadzorowanie załatwiania spraw indywidualnych, kontrole efektów pracy;

2. kierowanie zespołem pracowników, poprzez: planowanie pracy, zapobieganie konfliktom oraz ich rozwiązywanie, koordynacja pracy podległych jednostek organizacyjnych, zapewnienie związków ze sferą zewnętrzną polegającą na reprezentowaniu urzędu na zewnątrz, podział zadań miedzy poszczególnymi urzędnikami, stosowanie bodźców motywacyjnych, interpretacja zadań, kontrola trybu załatwiania spraw obejmująca skuteczność oraz dyscyplinę, a więc kontrola merytoryczna, a także formalna.

Organizacja kierownictwa w urzędzie może występować w formie: jednoosobowej, sztabowej, wspomagania przez stałego zastępcę, kolegialnej, wspomagania przez zaufanego doradcę.

Czas sprawowania urzędu - kadencyjność lub mianowanie na czas nieokreślony.

Delegowanie uprawnień kierowniczych - delegacja prawa podpisu w praktyce oznacza delegacje funkcji kierowniczej, a niekiedy nawet rezygnacja z tej funkcji.

4. Style kierowania

Dwa podstawowe - kooperatywny lub autorytatywny. Każdy ma zarówno swoje zalety, jak i wady. Przyjmuje się, że kooperatywny jest bardziej efektywny gdy urzędnicy są dobrze wykształceni, mają świadomość odpowiedzialności oraz posiadają zdolność samokontroli.

XI. Decyzja jako składowa działania administracji publicznej:

• Podstawowe pojęcia (decyzja, decydent, system decyzyjny, proces decyzyjny);

• Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów;

• Typy i modele decyzji;

• Elementy procesu decyzyjnego.

1. Podstawowe pojęcia (decyzja, decydent, system decyzyjny, proces decyzyjny)

Decyzja - forma działania administracji publicznej jak i prywatnej. Jest aktem wyboru między różnymi alternatywami. Może zezwalać, nakazywać lub tolerować określone zachowania.

Decydent - podmiot podejmujący decyzję. Może występować jako osoba, ale także jako struktura organizacyjna (organ kolegialny czy aparat pomocniczy, np. urząd gminy, wojewody, ministerstwo).

System decyzyjny - jest tworzony przez osoby, uczestniczące w podejmowaniu decyzji; zarówno mające kompetencje decydujące, jak i dostarczające istotnych informacji - doradcy, eksperci.

Proces decyzyjny - jest w różnym stopniu prawnie uregulowany. Obejmuje następujące etapy postępowania: określenie problemu decyzyjnego, określenie celów do osiągnięcia, opracowanie alternatyw decyzyjnych, zdefiniowanie ograniczeń decyzyjnych.

2. Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów

Decyzja jest aktem wyboru między różnymi interesami i wartościami, a zatem rozstrzyga często o sprzecznych interesach (decyzje lokalizacyjne, budowlane, wywłaszczeniowe itd.). Uwzględniając ten aspekt procesu decyzyjnego można uznać, że decyzja stanowi instrument „zarządzania konfliktami”.

Źródła konfliktów: krzyżowanie się kompetencji jednostek organizacyjnych, uwarunkowania polityczne, ambicje poszczególnych osób, interesy jednostek, grup społecznych i środowisk.

Rodzaje konfliktów: indywidualne, wewnatrzorganizacyjne, międzyorganizacyjne.

Warunki rozwiązywania konfliktów - ujawnienie konfliktu, a następnie próba jego rozwiązania poprzez: wyłączenie stron, polecenie, kompromis oraz kooperację.

3. Typy i modele decyzji

Wiele różnorodnych kategoryzacji:

Ze względu na przedmiot: w zakresie oświaty, opieki zdrowotnej, gospodarki wodnej, itd.

Ze względu na treść (konkluzję) - zezwalające, nakazujące, zabraniające.

Ze względu na zakres działania - wewnętrzne (kształtujące wewnętrzne struktury oraz procedury działania), zewnętrzne (służące bezpośredniej realizacji nałożonych na administrację zadań), zintegrowane (plany wyznaczające zadania, struktury i środki).

Ze względu na zasadność - racjonalne i nieracjonalne (duża subiektywność oceny)

4. Elementy procesu decyzyjnego

Każda racjonalna decyzja jest kształtowana w drodze złożonego z wielu faz procesu. Niektóre z nich są konieczne, aby decyzja miała walor racjonalności. Należą do nich:

• Określenie problemu decyzyjnego, a więc delimitację pola (przedmiotu), którego decyzja dotyczy, oraz kręgu podmiotów, w których interesy i wartości decyzja ingeruje.

• Określenie celów, które przez podjecie decyzji mają zostać osiągnięte.

• Określenie alternatyw decyzyjnych - w jakich horyzontach czasowych powinny lub mogą być realizowane poszczególne alternatywy.

• Określenie ograniczeń, czyli tzw. restrykcji decyzyjnych, które mogą mieć charakter polityczny, prawny, finansowy, moralny, także techniczny, a które mają istotny wpływ na selekcję celów i alternatyw decyzyjnych.

• Mechanizm sprężenia zwrotnego, w rzeczywistych procesach decyzyjnych nie zawsze zachowana jest logiczna kolejność poszczególnych faz.

XII. Planowanie i wykonanie decyzji:

• System ustrojowy a planowanie;

• Rodzaje planów;

• Procedura planistyczna;

• Czynniki warunkujące wykonanie decyzji.

1. System ustrojowy a planowanie

Planowanie jest nierozerwalnie związane z administracją, bowiem działania administracji publicznej są w dużej mierze planowane.

W miarę rozwoju cywilizacyjnego planowanie w administracji zmieniało swój zasięg oraz znaczenie. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem planowania były zawsze ograniczone zasoby. Dlatego budżet jest najstarszą formą planowania publicznego. Także ograniczoność zasobów przestrzennych spowodowała konieczność planowego zagospodarowania przestrzeni. Nowym zjawiskiem w zakresie planowania było pojawienie się, pod wpływem teoretyków socjalizmu, idei planowania gospodarczego. W konsekwencji po I i II wojnie światowej powstały państwa o tzw. dyrektywnej gospodarce planowej.

Obecnie planowanie jest trwałym środkiem działania współczesnego państwa. Jest to wynik rozszerzenia zadań administracji wobec społeczeństwa jako całości, jak też wobec jednostki. Planowanie powoduje, ze działania państwa staja się przewidywalne i obliczalne. Ogranicza to również możliwość zakulisowego oddziaływania na istotne decyzje państwowe. Ma ono też swoje wady, w postaci ograniczonego zasięgu oraz kojarzone jest z z ograniczaniem wolności, w tym gospodarczej.

2. Rodzaje planów

Ze względu na ich zakres rzeczowy - zagospodarowania przestrzennego, finansowe, ochrony środowiska, inwestycyjne, kadrowe.

Ze względu na podejście systemowe - planowanie wewnętrzne, zewnętrzne, oraz planowanie organizacji i procedur, które prowadzi do planowania zintegrowanego. To ostatnie obejmuje planowanie wewnętrzne (środki finansowe i personalne), zewnętrzne (cele i zadania) oraz planowanie systemu (organizacji i procedur). System planowania zintegrowanego najpełniej rozwinął się w obrębie gospodarki przestrzenią. Występuje ono na szczeblu krajowym, regionalnym oraz miejscowym. Ponadto istnieją plany specjalistyczne - w zakresie gospodarki wodnej, dróg, krajobrazów. Wszystkie wymagają wzajemnej koordynacji przestrzennej. Synchronizacji czasowej wymagają nadto projekty służące realizacji planu. Do dyspozycji powinny być też odpowiednie środki.

3. Procedura planistyczna

Planowanie wymaga często przygotowania planów częściowych (szczegółowych). Istota problemu polega na tym, że plan ogólny jest złożony z wielu elementów (planów częściowych), które są opracowywane bądź równolegle, bądź w określonej kolejności czasowej, bądź też w sposób się krzyżujący (np. plany częściowe w przypadku budżetu, planów inwestycyjnych, zagospodarowania przestrzennego).

4. Czynniki warunkujące wykonanie decyzji

1. Środki

• Finansowe,

• Personalne.

2. Problemy aparatu decyzyjnego

• Zachowawcze tendencja aparatu biurokratycznego,

• Informacja a problem wykonania decyzji,

• Inercja aparatu biurokratycznego,

• Niemożność przezwyciężenia inercji przez biurokrację.

3. Otoczenie

• Społeczne uwarunkowania wykonania decyzji,

• Opór społeczny,

• Konieczność uzasadnienia decyzji nakładającej ciężary,

• Sankcje.

XIII. Kontrola procesu decyzyjnego:

• Zasady, rodzaje i kryteria kontroli;

• Sformalizowane i niesformalizowane środki kontroli;

• Kontrola wewnętrzna.

1. Zasady, rodzaje i kryteria kontroli

Kontrola w systemie działania administracji (programowanie, wykonanie i kontrola) spełnia funkcję informatora zwrotnego, dając planiście oraz wykonawcy wiedzę o koniecznych modyfikacjach bądź programu, bądź jego wykonania (np. ustawowy nakaz monitorowania nowych instytucji prawnych).

Zadaniem kontroli jest także prognozowanie skutków planowanych zamierzeń, a następnie porównanie prognozy z działaniami wykonawczymi. Kontrola jest także wynikiem nieufności do wykonawców; czy działali zgodnie z programem.

Przedmiotem działań kontrolnych są nie tylko zewnętrzne efekty działania administracji, ale także funkcjonujące w jej obrębie procedury decyzyjne, stosowane kryteria podejmowania decyzji, a także sprawność struktur organizacyjnych.

Skuteczność kontroli wymaga spełnienia określonych warunków (zasad), w szczególności dotyczących kontrolera, który powinien:

• Posiadać prawo do żądania koniecznych informacji na temat przedmiotu kontroli;

• Działać starannie i sumiennie;

• Zachować bezstronność personalna i rzeczową, tj. postępować w ten sposób, by subiektywne oceny kontrolera nie wypaczały obiektywnego stanu rzeczy;

Typowe postępowanie kontrolne obejmuje cztery podstawowe fazy:

• Ustalenie stanu rzeczywistego,

• Ustalenie stanu postulowanego,

• Ustalenie rozbieżności miedzy stanem rzeczywistym a postulowanym,

• Określenie zakresu tych rozbieżności.

Rodzaje kontroli:

1. kontrola ex post (dotycząca wyniku postępowania - następcza) i ex ante (dotycząca przebiegu postępowania - wstępna);

2. kontrola wewnętrzna i zewnętrzna;

3. kontrola ewaluacyjna (ocenna, opierająca się na watosciowaniu)

Kryteria kontroli:

Generalnym kryterium kontroli jest porównanie tego co powinno być (powinność), ze stanem faktycznym. Bada się to poprzez legalność, celowość, gospodarność i rzetelność.

2. Sformalizowane i niesformalizowane środki kontroli

Inspiracje, a także przebieg kontroli wewnętrznej zależy w znacznej mierze od obywatela.

Instytucja prawną, która powoduje uruchomienie kontroli wewnętrznej jest skarga, lub wniosek; są to instytucje w małym stopniu sformalizowane.

Sformalizowanymi środkami prawnymi są takie instytucje prawne jak: odwołanie, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podstawowe znaczenie ma odwołanie, którego celem jest weryfikacja decyzji z punktu widzenia celowości oraz legalności.

Organem odwoławczym może być organ funkcjonujący w układzie hierarchicznego podporządkowania (aparat skarbowy), jak też organ działający poza takim układem (samorządowe kolegia odwoławcze).

3. Kontrola wewnętrzna

Przedmiotem zainteresowania są specjalne struktury i procedury funkcjonujące w obrębie struktury organizacyjnej administracji, a więc zostają pominięte typowe zewnętrzne struktury kontrolne, których ilość wzrasta, bowiem poza typowymi formami kontroli zewnętrznej - a więc sądowej, parlamentarnej, środków masowego przekazu, powołano do życia Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich, Inspektora Ochrony Danych Osobowych itd.

Organizacja kontroli wewnętrznej opiera się na dwóch wzorcach: na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz na działaniu wyspecjalizowanych struktur kontrolnych, wobec których zasada ta nie ma zastosowania.

W hierarchicznie zorganizowanej strukturze istnieje obowiązek przepływu informacji od góry do dołu, i odwrotnie. System ten daje teoretycznie możliwość pełnej kontroli podległych jednostek organizacyjnych (pracowników). Wadą jest istnienie miedzy kontrolującym a kontrolowanym więzi międzyludzkich.

Specjalne struktury kontrolne są powydawane w sytuacji, gdy kontrola opiera się na wyraźnie zdefiniowanych kryteriach. Specjalne struktury kontrolne nie znajdują się w pozycji organizacyjnie nadrzędnej wobec decydenta. Oznacza to, że taka struktura kontrolna nie ma prawa udzielania kontrolowanemu poleceń służbowych. Funkcje jej ograniczają się do gromadzenia informacji, dokonywania na tej podstawie ocen podjętych decyzji oraz wypowiadania się co do ich niedostatków. Może to być niekiedy związane z określonymi uprawnieniami, np. uchylania decyzji, przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia, wstrzymania jej wykonania lub z możliwością wystąpienia z wnioskiem dyscyplinarnym.

XIV. Normy prawne:

• Prawo jako instrument w działalności administracji publicznej;

• Stanowienie przepisów prawnych;

• Treść i forma przepisów prawnych;

• Inflacja regulacji prawnych - przyczyny, skutki, przeciwdziałanie.

1. Prawo jako instrument w działalności administracji publicznej

• W ciągu ostatnich lat, z przyczyn faktycznych oraz prawnych liczba, a także znaczenie przepisów prawnych stosowanych w administracji nieustannie rośnie;

• Stanowienie prawa dotyczy także nauki administracji. Ustawa jest bowiem jednym z instrumentów, za pomocą którego administracja wykonuje nałożone na nią zadania. Administracja przygotowuje również ustawy, a wiec także w części stanowi prawo, nie w znaczeniu formalnym, ale materialnym. Wskazane jest więc, aby wiedza o tworzeniu prawa była elementem wykształcenia urzędniczego.

2. Stanowienie przepisów prawnych

• Konieczność (należy ocenić czy dotychczasowy stan prawny w zakresie określonego obszaru stosunków społecznych jest wystarczający, ewentualnie jakie nowe pożyteczne elementy może nieść regulacja prawna. Oceny wymaga także ustalenie pilności ustanowienia nowych przepisów);

• Uwarunkowania decyzji ustawodawczych (przepis jako środek realizacji celu politycznego, prawo a gospodarność, kadry, nowe prawo a obywatele - zasadność uwzględniania postulatów obywateli);

• Procedura (inicjatywa ustawodawcza, współudział w inicjatywie ustawodawczej - zasadność poinformowania zainteresowanych środowisk o przygotowywanych rozwiązaniach, obowiązek wysłuchania - komisja trójstronna);

• Eksperyment ustawowy (np. ustawy policyjne z 6 IV 1990);

• Przepisy wykonawcze (winno się określić ich treść oraz termin przygotowania, sytuacja idealna byłoby wydanie przepisów wykonawczych równolegle z ustawą);

• Zasady publikacji (szczególnie istotne dla samorządów terytorialnych, które muszą troszczyć się o to, by przepisy zostały właściwie opublikowane i dotarły do obywateli - publikacja nie tylko w dziennikach urzędowych, ale także w gazecie codziennej);

• Nowelizacje (nowela może zmieniać określony przepis, ale nie powinna wprowadzać nowych przepisów, gdyż burzy to systematykę ustawy).

3. Treść i forma przepisów prawnych

• Struktura przepisów (znaczenie tytułu aktu normatywnego - powinien być precyzyjnie sformułowany i posiadać słowo kluczowe; wewnętrzna struktura aktu normatywnego - części wewnętrzne także powinny posiadać tytuły);

• Język przepisu (powinien się charakteryzować - jednoznacznością pojęć, jednolita terminologią zgodną z występującą w tzw. ustawach wiodących, poprawnością językową, zrozumiałością);

• Konstrukcja przepisu (ważne znaczenie przepisów ogólnych, wyjaśniających cel ustanowienia danego aktu oraz przepisów końcowych).

4. Inflacja regulacji prawnych - przyczyny, skutki, przeciwdziałanie

• Przyczyny - wzrost rozmiarów regulacji a praworządność, komplikacja stosunków społeczno-gospodarczych, presja urzędników, presja obywateli, presja polityków, rola mass mediów, kontrola (przyrost przepisów nie byłby tak duży, gdyby istniał skuteczny system kontrolny), materia ustawowa (ustawa zasadnicza nie precyzuje dokładnie spraw wymagających regulacji ustawowych), sądy (oczekujące precyzowania regulacji prawnej), współpraca międzynarodowa.

• Skutki - pozytywne jak i negatywne. Pierwsze to zagwarantowanie działania praworządnego zapewniającego sprawiedliwość i wolność obywatelom. Drugie to - utrudniony dostęp do poszczególnych aktów prawnych, brak przejrzystości systemu prawnego i inne stąd wynikające.

• Przeciwdziałanie - weryfikacja projektów nowych regulacji, delegowanie funkcji prawodawczej, weryfikacja istniejących przepisów prawnych, ustawa o tworzeniu prawa.

45

---