Prawo Unii Europejskiej
Przez prawo Unii Europejskiej rozumiemy zbiór aktów składających się na skomplikowany system prawny Unii Europejskiej. Całość dorobku prawnego Unii Europejskiej, łącznie z np. orzeczeniami ETS, nosi nazwę acquis. Przed Traktatem z Lizbony znaczna część uregulowań wymienionych w niniejszym artykule występowała pod nazwą prawo wspólnotowe. Wraz z wejściem w życie Traktatu, z dniem 30 listopada 2009 roku Wspólnota Europejska (a wraz z nią prawo wspólnotowe jako odrębna kategoria) przestała istnieć, a jej spadkobiercą prawnym została Unia Europejska.
Źródła prawa Unii Europejskiej
Podstawowym podziałem prawa UE jest podział na prawo pierwotne - stanowione przez państwa członkowskie jako część prawa międzynarodowego oraz prawo wtórne - stanowione przez instytucje Unii. W razie konfliktu norm prawnych z zakresu prawa pierwotnego i prawa wtórnego, pierwszeństwo przysługuje prawu pierwotnemu.
Prawo pierwotne
Na prawo pierwotne składają się traktaty zawierane przez Państwa członkowskie - z prawnego punktu widzenia są to zwyczajne umowy międzynarodowe, jednakże jedynie początkowo zawierane w sposób uregulowany Konwencją wiedeńską o prawie traktatów. Obecnie tryb zmiany traktatów opisany jest w artykule 48 Traktatu o Unii Europejskiej.
Lista aktów prawa pierwotnego:
traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej
Traktat paryski z 1951 r. ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (obowiązywał w latach 1952-2002)
Traktaty rzymskie z 1957 r. ustanawiające Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (weszły w życie w 1958 r.)
Traktat z Maastricht z 1992 r. (wszedł w życie w 1993 r.)
Konstytucja dla Europy z 2004 r. (nie weszła w życie)
umowy zawarte między państwami członkowskimi zmieniające i uzupełniające traktaty założycielskie
Konwencja o niektórych instytucjach wspólnych dla EWG i EWEA z 1957 r. (weszła w życie w 1958 r.)
Protokół dotyczący Antyli Holenderskich z 1978 r.)
Traktat fuzyjny z 1965 r. (wszedł w życie w 1967 r.)
Luksemburski traktat budżetowy z 1970 r.
Brukselski traktat budżetowy z 1975 r.
Traktat zmieniający niektóre postanowienia Protokołu w sprawie Statutu EBI z 1975 r.
Traktat grenlandzki z 1984 r.
Jednolity Akt Europejski z 1986 r. (wszedł w życie w 1987 r.)
Traktat amsterdamski z 1997 r. (wszedł w życie w 1999 r.)
Traktat nicejski z 2001 r. (wszedł w życie w 2003 r.)
Traktat lizboński z 2007 r. (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.
traktaty akcesyjne
Traktat o przystąpieniu Danii, Irlandii i W. Brytanii z 1972 r. (wszedł w życie w 1973 r.)
Traktat o przystąpieniu Grecji z 1979 r. (wszedł w życie w 1981 r.)
Traktat o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii z 1985 r. (wszedł w życie w 1986 r.)
Traktat o przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r. (wszedł w życie w 1995 r.)
Traktat ateński z 2003 r. (wszedł w życie w 2004 r.)
Traktat o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii z 2005 r. (wszedł w życie 1 stycznia 2007)
ogólne zasady prawa Unii Europejskiej - szereg zasad prawa UE wypracowanych na podstawie orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które nie zawsze wynikają wprost z Traktatów. Również zasady, do których przestrzegania zobowiązała się Unia Europejska (głównie Europejska Konwencja Praw Człowieka);
postanowienia Rady, gdy jej członkowie działają jako przedstawiciele państw członkowskich
Akt dotyczący wyboru przedstawicieli Parlamentu Europejskiego w drodze powszechnych wyborów bezpośrednich z 1976 r.
inne
Częścią prawa pierwotnego są również załączniki (w formie protokołów) dołączone do wyżej wymienionych umów.
Prawo wtórne
Prawo wtórne (nazywane często pochodnym) znajduje swoje umocowanie w art. 288 Traktatu z Lizbony, dawny art. 249 TWE.
Prawo wtórne jest tworzone przez instytucje Unii na podstawie prawa pierwotnego. Składa się ono z ogromnej liczby aktów prawnych o różnorodnej postaci. Warto zwrócić uwagę, że choć analogie pomiędzy typami aktów prawnych a aktami prawa krajowego są wyraźne, mogą jednak prowadzić do błędów. Nie zawsze bowiem nazwa aktu odpowiada jego faktycznej zawartości - przyjmowane są np. rozporządzenia o faktycznym charakterze decyzji (i odwrotnie).
Wyróżnia się (na podstawie treści art. 288) pięć kategorii aktów prawnych.
Rozporządzenia
Swoim charakterem rozporządzenia zbliżone są do ustaw polskiego porządku prawnego, pełnią rolę ujednolicającą przepisy prawa w krajach wspólnotowych UE, mają charakter wiążący, zasięg ogólny (adresatami mogą być zarówno państwa, jak i jednostki) oraz abstrakcyjny (dotyczą nieokreślonej liczby przypadków / sytuacji). Podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym UE. Każde rozporządzenie wchodzi w życie w terminie w nim zawartym. Obowiązują bezpośrednio, to znaczy, że niewymagana jest dodatkowo transpozycja zawartego w rozporządzeniach prawa do krajowych porządków prawnych ani inne dodatkowe działanie legislacyjne. W praktyce do rozporządzeń dodawane są również akty wykonawcze. Władze krajowe mają obowiązek uchylenia wszelkich przepisów niezgodnych z treścią rozporządzenia oraz zakaz wydawania aktów prawnych niezgodnych z jego treścią. Dodatkowo państwa członkowskie nie posiadają żadnej swobody regulacyjnej w ramach wprowadzania / wykonywania postanowień zawartych w rozporządzeniu. Artykuł 296 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu UE nakazuje uzasadniać rozporządzenia.
Zgodnie z art. 297 pkt. 1 akapit drugi oraz pkt. 2 akapit drugi Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenie musi być opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wchodzi w życie z dniem określonym w rozporządzeniu bądź dwadzieścia dni po jego ogłoszeniu (jeśli w rozporządzeniu nie zawarto daty wejścia w życie).
Bezpośrednia skuteczność oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i stosowanie na korzyść lub niekorzyść tych, którzy mu podlegają, jest całkowicie niezależne od prawa danego państwa członkowskiego.
Dyrektywy
Mają charakter wiążący, zaś adresatami dyrektyw mogą być wyłącznie państwa członkowskie UE. Wiążą wyłącznie co do rezultatu, państwo członkowskie ma swobodę wyboru formy i środków implementacji danej dyrektywy. Dyrektywy podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym UE. Okres transpozycji podany jest każdorazowo w treści dyrektywy - na ogół wynosi od roku do 3 lat. W tym czasie państwa są zobowiązane do dostosowania prawa krajowego do założeń i postanowień dyrektywy. Transpozycja następuje poprzez przyjęcie przez odpowiednie organy prawodawcze danego państwa odpowiedniego aktu prawnego, powszechnie obowiązującego (w polskim porządku prawnym rolę taką pełni ustawa). Obowiązek transpozycji dyrektywy jest jednym z podstawowych obowiązków ciążących na państwach członkowskich, w świetle art. 10 TWE, który ustanawia tzw. zasadę lojalności. Monitorem poprawnego transponowania oraz późniejszego przestrzegania praw zawartych w dyrektywach jest Komisja Europejska. Naruszenie zobowiązania pełnej i terminowej transpozycji dyrektywy może być podstawą wniesienia przez Komisję lub państwo członkowskie skargi do ETS o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wspólnotowym. Wynikiem tego może być narzucona na dane państwo - naruszyciela sankcji finansowych lub możliwość wystąpienia z postępowaniem roszczeniowym przeciwko własnemu państwu przez osobę fizyczną lub osobę prawną (odpowiedzialność odszkodowawcza). Funkcją dyrektyw nie jest ujednolicanie krajowych porządków prawnych państw członkowskich, lecz ich harmonizowanie.
Decyzje
Swoim charakterem odpowiadają decyzjom wydawanym w polskim porządku prawnym. Decyzje mają charakter indywidualny i konkretny co oznacza, że każda z nich jest skierowana do ściśle określonego grona adresatów i dotyczą ściśle określonych spraw / sytuacji. Adresatami decyzji są przede wszystkim państwa członkowskie lub osoby prawne / fizyczne, dla których mają one charakter wiążący. Jeżeli decyzja jest adresowana do wszystkich państw członkowskich, wówczas podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym UE, jeżeli zaś skierowana jest do mniejszej liczby adresatów - podlega notyfikacji adresatom, do których jest skierowana.
Opinie
Nie mają mocy wiążącej, zawierają określone oceny, często stosowane w postępowaniu między instytucjami i organami wspólnot. Ich adresatami mogą być zarówno państwa członkowskie, jak i osoby fizyczne i prawne. Są przyjmowane przez wszystkie instytucje UE.
Zalecenia
Są przyjmowane przez Komisję Europejską, Radę UE i Europejski Bank Centralny. Nie mają mocy wiążącej, sugerują podjęcie określonych działań.
Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje są wydawane przez Radę Unii Europejskiej, niekiedy przy współudziale Parlamentu Europejskiego (procedury współpracy i współdecydowania). Wyłączna inicjatywa ustawodawcza w tym zakresie przysługuje Komisji Europejskiej (wyjątkiem jest prawo Parlamentu do opracowania projektu jednolitej ordynacji wyborczej do PE).
Szczególny rodzaj rozporządzeń, tzw. rozporządzenia wykonawcze, są wydawane przez Komisję Europejską. W hierarchii aktów prawnych stoją one niżej od zwykłych rozporządzeń, mogą je jednak zmieniać, jeśli w rozporządzeniu na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie wykonawcze zapisano taką możliwość.
Opinie i zalecenia może wydawać każdy z organów unijnych.
Oprócz wyżej wymienionych aktów prawnych istnieje też wiele rodzajów aktów nienazwanych w traktatach, lecz mogących mieć niekiedy moc wiążącą. Są one nazywane aktami sui generis. Noszą one rozmaite nazwy: oświadczenie, deklaracja, program działania, protokół, rezolucja, konkluzje, wnioski, wspólne działanie, komunikat, obwieszczenie.
Inne źródła prawa
Niektóre ze źródeł prawa wspólnotowego nasuwają wątpliwości co do ich przynależności do prawa pierwotnego czy wtórnego:
umowy międzynarodowe zawarte przez Unię z państwami trzecimi i innymi organizacjami międzynarodowymi; w tym m.in. traktaty stowarzyszeniowe (w tym Układ Europejski z Polską), układ o Europejskim Obszarze Gospodarczym czy układ powołujący Światową Organizację Handlu.
ogólne zasady prawa:
ogólne zasady wspólne dla wszystkich systemów prawnych państw członkowskich;
ogólne zasady prawa międzynarodowego;
prawa i wolności fundamentalne - obecnie zapisane są w Karcie Praw Podstawowych niemającej jeszcze mocy wiążącej w znaczeniu prawa pierwotnego.
Każdy z ww. wiążących typów aktów składających się na unijne prawo wtórne może mieć charakter aktu ustawodawczego i nie ustawodawczego (tj. aktu delegowanego, wykonawczego oraz „bez przymiotnika"):
akty ustawodawcze: zgodnie z art. 289 TUE rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury prawodawczej (akt przyjmowany jest wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej) oraz w ramach jednej ze specjalnych procedur prawodawczych (akt przyjmowany jest przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego). Traktat UE wyklucza ustanawianie aktów ustawodawczych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa;
akty delegowane: akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego, wydawane przez Komisję Europejską na podstawie upoważnienia (delegacji) zawartego w akcie ustawodawczym (art. 290 TFUE); Parlament Europejski i Rada sprawują nadzór nad wydawaniem przez Komisję aktów delegowanych: mogą zdecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień albo też mogą uzależnić wejście w życie danego aktu delegowanego od braku sprzeciwu Parlamentu Europejskiego lub Rady w terminie określonym przez akt ustawodawczy; akty delegowane przyjmują formę rozporządzeń delegowanych, dyrektyw delegowanych i decyzji delegowanych Komisji Europejskiej;
akty wykonawcze: akty wydawane przez Komisję Europejską (w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz - w należycie uzasadnionych przypadkach -przez Radę UE), jeśli konieczne jest zapewnienie jednolitych warunków wykonywania aktów prawnie wiążących (art. 291 TFUE); akty wykonawcze przyjmują formę rozporządzeń wykonawczych, dyrektyw wykonawczych i decyzji wykonawczych Komisji Europejskiej. Wykonywanie prawa przez Komisję Europejską jest poddane kontroli państw członkowskich (w ramach tzw. komitologii - procedur komitetowych), zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady.
Oprócz powyższych typów aktów prawnych Unii Europejskiej w nielicznych, szczególnych przypadkach przyjmowane są akty prawne niemające charakteru ustawodawczego, a zarazem niebędące aktami delegowanymi ani wykonawczymi. Są to np. akty ustanawiane samodzielnie przez Radę (bez udziału Parlamentu), decyzje przyjmowane przez Komisję bezpośrednio na podstawie traktatu, decyzje Rady i Rady Europejskiej przyjmowane w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, decyzje wewnątrzorganizacyjne Rady i Rady Europejskiej czy też rozporządzenia i decyzje Europejskiego Banku Centralnego. Ponadto instytucje UE mogą zawierać wiążące je porozumienia międzyinstytucjonalne.
Powyższy podział źródeł prawa UE nie ma charakteru zamkniętego. Oprócz wymienionych aktów do prawa pierwotnego i wtórnego zaliczane są również inne rodzaje aktów prawnych; niekiedy są one traktowane jako odrębne źródła prawa, wykraczające poza powyższą klasyfikację. Zalicza się do nich m.in.:
■ umowy zawierane przez Unię Europejską oraz wspólnie przez Unię i jej państwa członkowskie (np. umowy stowarzyszeniowe),
■ konwencje zawierane przez państwa członkowskie „wewnątrz" UE (np. Konwencja w sprawie eliminowania podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysków powiązanych przedsiębiorstw z 1990 r.),
■ akty prawa „miękkiego" - niewiążącego prawnie, lecz mającego istotne znaczenie praktyczne. Można do nich zaliczyć uchwały (rezolucje), często przyjmowane przez Radę UE i Parlament Europejski, deklaracje dotyczące np. perspektyw rozwoju integracji w ramach UE czy wytyczne Komisji Europejskiej ujawniające intencje działania w określonych dziedzinach, np. równouprawnienia mężczyzn i kobiet lub prezentujące przyjmowany przez Komisję sposób interpretacji aktów prawnie wiążących.
Procedury stanowienia prawa
Inicjatywę ustawodawczą ma co do zasady Komisja Europejska. Rolę prawodawczą pełnią zasadniczo Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej. Zakres ich roli zależy jednak od stosowanej procedury prawodawczej.
Zwykła procedura ustawodawcza
Została uregulowana artykułem 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wprowadzona przez Traktat z Lizbony. Od tego czasu jest podstawową i najczęściej wykorzystywaną procedurą stanowienia prawa przez Unię Europejską.
Procedura ta wzorowana jest na występującej w regulacjach UE sprzed traktatu lizbońskiego (od Traktatu z Maastricht) procedurze współdecydowania. Składa się z 3 etapów, tzw. czytań. Po przedstawieniu przez projektu aktu ustawodawczego przez Komisję Europejską w Parlamencie jej przebieg wygląda następująco
pierwsze czytanie - Parlament uchwala swoje stanowisko w odniesieniu do projektu i przesyła je Radzie UE. Ta albo zatwierdza stanowisko Parlamentu (a procedura kończy się uchwaleniem aktu w kształcie nadanym przez Parlament) albo przyjmuje własne stanowisko (tzw. stanowisko Rady w pierwszym czytaniu) i przesyła je z powrotem do Parlamentu do drugiego czytania;
drugie czytanie - jeśli w ciągu trzech miesięcy Parlament nie zajmie stanowiska lub zatwierdzi stanowisko Rady akt uważa się za przyjęty (w kształcie nadanym mu przez Radę). Jeśli natomiast Parlament (większością głosów członków wchodzących w jego skład) odrzuci powyższe stanowisko Rady to akt nie zostaje przyjęty. Trzecią możliwością jest zaproponowanie przez Parlament (analogiczną większością głosów) poprawek do stanowiska Rady. Zmodyfikowany projekt jest przesyłany do Rady oraz do zaopiniowania przez Komisję. Jeśli w ciągu 3 miesięcy Rada (większością kwalifikowaną, a w przypadkach poprawek negatywnie zaopiniowanych przez Komisję, jednomyślnie) przyjmie wszystkie poprawki, akt zostaje przyjęty. W przeciwnym przypadku przewodniczący Rady i Parlamentu Europejskiego zwołują komitet pojednawczy, który ma sześć tygodni na doprowadzenie do kompromisu. Jeżeli nie zostanie on osiągnięty akt uważa się za nieprzyjęty
trzecie czytanie - Projekt w treści ustalonej porozumieniem komitetu pojednawczego trafia do Rady i Parlamentu. Instytucje te dysponują terminem 6 tygodni na jego zatwierdzenie - Rada większością kwalifikowaną a Parlament większością oddanych głosów. W przypadku braku zatwierdzenia przez co najmniej jedną z tych instytucji akt nie zostaje przyjęty.
W wyjątkowych przypadkach, z inicjatywy Rady lub Parlamentu, terminy 3 miesięcy i 6 tygodni mogą zostać przedłużone, odpowiednio, o miesiąc i dwa tygodnie.
Specjalna procedura ustawodawcza
Zbiorcza nazwa na procedury opisane w różnych miejscach traktatu. Rola Parlamentu Europejskiego jest w nich znacząco (choć w zależności od konkretnego przepisu w różnym stopniu) ograniczona, a zasadniczym prawodawcą jest w nich Rada UE.
Publikacja aktów prawnych
Większość aktów normatywnych prawa wspólnotowego jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (do 2003 r. nosił on nazwę Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich). Jest on wydawany we wszystkich językach oficjalnych UE (23 języki); każda z wersji językowych jest jednakowo autentyczna.
Jest on wydawany przez Urząd Oficjalnych Publikacji w Luksemburgu w trzech seriach:
Seria L (od leges - przepisy prawa) - zawiera akty prawne, umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty, państwa członkowskie oraz ważniejsze decyzje i uchwały organów wspólnotowych. Wydawana od 1952 r.
Seria C (od communications - komunikaty) - zawiera informacje i zawiadomienia UE, w tym projekty aktów prawnych Komisji Europejskiej, pisemne zapytania Parlamentu Europejskiego do Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej wraz z odpowiedziami, skrócone protokoły posiedzeń i stanowiska Parlamentu Europejskiego, stanowiska Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. Wydawana od 1968 r. Ukazuje się również osobna Seria C E wyłącznie w wersji elektronicznej, zawiera akty przygotowywane w procesie legislacyjnym.
Seria S (od supplement - suplement) - zawiera zamówienia będące przedmiotem publicznego przetargu na terenie Wspólnot. Wydawana od 1978 r.
Wszechstronny dostęp do prawnych tekstów Unii Europejskiej oferuje serwis EUR-Lex (www.eur-lex.europa.eu)
Jako urzędowe dokumenty Komisji ukazują się zorientowane tematycznie na wybrane problemy prawno-gospodarcze publikacje: Zielone Księgi i Białe Księgi.
Zielone księgi to komunikaty dotyczące pewnych dziedzin polityki, skierowane przede wszystkim do uczestników konsultacji i debat na dany temat. Czasami stanowią impuls do podjęcia działań legislacyjnych.
Białe księgi to dokumenty zawierające propozycje konkretnych działań Unii, opracowywane często po publikacji zielonej księgi rozpoczynającej dyskusję na dany temat
2