koncepcji przekazywania funkcji władzy ustawodawczej organom władzy wy­konawczej i w konsekwencji zgoda na tworzenie przez władzę wykonawczą własnego wewnętrznego prawa typu regulaminowego. F. Longchamps przy­wołuje stwierdzenie jednego z koryfeuszy pozytywizmu prawnego, iż „drama­tem jego życia była świadomość tego, że w obozach koncentracyjnych sto­sowano regulaminy, które odpowiadały formalnej teorii źródeł prawa"¹¹. Prawodawstwo administracyjne bazowało na szczególnym tytule, którym było „prawo pieczy". Jego zakres był szeroki, był wyrazem wolnej i twórczej działalności administracyjnej, podejmowanej nie tyle „na podstawie prawa", ile raczej „w granicach prawa", „w ramach prawa", co rozumiane było jedynie jako non contra legem czy jako praeter legem¹². Prawodawstwo podobnie jak cała działalność administracyjna w państwie policyjnym, zaliczane było do sfery uznaniowej, ściślej zaś - do sfery uprawnień dyskrecjonalnych. Aby zrozumieć pojęcie uprawnienia dyskrecjonalnego organu administracji w pań­stwie policyjnym, przypomnijmy w tym miejscu, że uprawnienia organu admi­nistracyjnego wtedy mają charakter dyskrecjonalny, gdy organ ten, rozstrzy­gając na przykład dwie sprawy administracyjne z takim samym lub podobnym stanem faktycznym, może podjąć decyzje o różnej treści. Uznanie organu jest jego naturalnym uprawnieniem, nie musi go uzasadniać, nie ma obowiązku ujawniać przesłanek swej decyzji i zarazem uznanie to nie podlega żadnej kontroli, zwłaszcza zaś sądowej. Co prawda, w pewnym etapie historycznym państwa policyjnego, w niektórych państwach wprowadzono tak zwany rekurs hierarchiczny, który pełnił funkcję dzisiejszej instytucji prawnej odwołania strony od decyzji, lecz rekurs ten nie obejmował uznania administracyjnego¹³. Instytucja uznania administracyjnego bez wątpienia wyróżniała państwo poli­cyjne. Władca i jego aparat rządzi bezpośrednio według swobodnego uzna­nia¹⁴. Zasada ta rozciągała się zwłaszcza na prawotwórstwo administracyjne. Prawotwórstwo to, zwróćmy uwagę, nie potrzebowało jakichkolwiek „ze­wnętrznych" upoważnień, obywało się zwłaszcza bez upoważnień szczegóło­wych czy delegacji ustawowych. Administracja państwowa stanowiła przepisy prawa „w imię władzy, w imię dobra powszechnego i interesu publicznego"¹⁵. Administracja państwa policyjnego czerpała uzasadnienia do stanowienia pra­wa także z założeń, w myśl których wszelka działalność administracyjna z

ⁿ F. Longchamps, O źródłach prawa administracyjnego - problemy poznawcze, [w:] Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci Prof. drą Mariana Zimmermanna Warszawa-Poznań 1973, s. 104.

¹² J. Homplewicz, Zarządzenia administracyjne - studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, ZN UJ CCXXXIX, Prace Prawnicze, z. 47. Kraków 1970, s. 24.

¹³ M. Zimmermann, Pojecie administracji publicznej a „swobodne uznanie" PTPN Prace Komisji Nauk Społecznych, t. VII, z. 3, Poznań 1959, s. 9 i n.

¹⁴ F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Yerwaltungsrechts, Tubingen 1922, s. 31.

¹⁵ J. Homplewicz, op. cit., s. 25.

30

natury jest twórcza, wolna, wykonywana w szrankach prawa. Dodajmy, że założenia te stanowiły umocowania do wszelkiej, nie tylko prawotwórczej, działalności administracyjnej w państwie policyjnym.

Warto zatrzymać się nad kwestia struktur organizacyjnych w państwie policyjnym. Struktury organizacyjne administracji państwa policyjnego to przede wszystkim struktury władzy panującego monarchy, władcy absolutne­go. Nie były tworzone ze względu na potrzebę realizowania określonych zadań państwa, lecz przede wszystkim ze względu na potrzebę umocnienia władzy panującego. Były to struktury scentralizowane (zwano je biurokratycznymi), oparte na hierarchii i służbowym pionowym podporządkowaniu panującemu. W jednostkach organizacyjnych administracji państwa policyjnego zatrudnieni byli zawodowi urzędnicy, zależni i posłuszni jednostkom szczebla wyższego. Urzędnicy wszystkich szczebli organizacyjnych zależni byli od panującego. Jemu też okazywać mieli bezwzględne posłuszeństwo. Panujący mógł w każ­dej chwili, bez podania przyczyn, przejąć sprawę załatwianą przez odnośny organ, mógł wkraczać w działalność organów niższych szczebli, mógł zwolnić urzędnika i powołać na jego miejsce innego urzędnika. Cały ten aparat admi­nistracyjny działał w imieniu panującego, nie zaś w imieniu państwa. Struktura organizacyjna administracji państwa była w wysokim stopniu zautonomizowana, niezależna od nikogo z wyjątkiem panującego, niezależna od społeczeń­stwa i niezależna od prawa, nie podlegająca kontroli zewnętrznej.

Sprawy tworzenia struktur organizacyjnych administracji, znoszenia ich i przekształcania stanowiły res intemae, sferę wewnętrzną, wyłączoną spod kontroli sądowej, rządzoną własnymi wewnętrznymi aktami prawa policyjne­go, z rozbudowanymi działaniami wewnętrznymi, których podstawową formą były instrukcje służbowe. Dla urzędnika instrukcja stanowiła najwyższe obo­wiązujące go źródło prawa.

W stosunkach z obywatelami urzędnicy nie byli związani żadną procedurą prawną, która by chroniła pozycję jednostki, a jednocześnie porządkowała postępowanie administracyjne, określała terminy załatwienia sprawy itp. Po­trzeba procedury prawnej nie istniała, ponieważ -jak uważano - naturalnym opiekunem poddanych jest panujący, zatem poddanych prawem procesowym chronić nie trzeba. Panujący wysłuchuje próśb i skarg, które z łaski swej i dobrej woli uwzględnia. Nadto panujący kieruje się zawsze dobrem po­wszechnym, interesem ogółu, interesem publicznym, który skupia interesy jednostkowe; przeto spory między władzą administracyjną i obywatelem nie znajdują uzasadnienia.

Na zakończenie zauważmy, że aby uzasadnić swobodę administracji pań­stwowej w określaniu zadań, w tworzeniu struktur organizacyjnych, w podej­mowaniu działań na zasadzie naturalnej uznaniowości, publicyści XIX w. chętnie definiowali administrację jako pierwotnie wolną od prawa. W myśl

31

---