Zasadnicze problemy administracji publicznej w państwie niekonstytucyjnym to problem utrzymania władzy politycznej ewentualnie - rozszerzenia tej władzy w drodze odpowiedniej struktury organów. Odpowiednio do warun­ków politycznych, gospodarczych czy społecznych przyjmuje się systemy organizacyjne władzy administracyjnej scentralizowanej, innym razem zde­koncentrowanej, rzadko jest to system organizacyjny władzy zdecentralizowa­nej we współczesnym rozumieniu.

Wyjątkiem w tym systemie władzy administracyjnej jest jedynie samo­rząd, w pierwszym rzędzie gminny. Alexis de Tocqueville pisał w 1835 r., że gmina to jedyny związek, który posiada tak bardzo naturalny charakter, że powstaje samorzutnie wszędzie tam, gdzie gromadzą się ludzie. Jednakże swobody gminne są zjawiskiem rzadkim i kruchym, gdyż gminy nie umieją walczyć z przedsiębiorczym i silnym rządem⁹.

Nie ulega wątpliwości, że to właśnie gminy, bez względu na zakres swobód obronionych przed przedsiębiorczym rządem, najdłużej zachowały swój apolityczny charakter. W gminach nie rywalizowano o władzę polityczną, nie walczono o utrzymanie władzy politycznej. W gminach dominowały wy­raźnie zadania administracyjne związane z wykonywaniem bieżącego zarządu sprawami lokalnymi.

Jak już zaznaczyliśmy wyżej, zakres zadań administracyjnych w pań­stwach przedkonstytucyjnych zmieniał się wraz z rozwojem ustroju politycz­nego, warunków społecznych i gospodarczych. Przykładowo w państwie sta­nowym XIV w. zakres zadań administracji publicznej był szczupły i ograniczał się do utrzymania porządku wewnętrznego, ochrony przed niebezpieczeń­stwami zagrażającymi państwu z zewnątrz. Na przełomie XIV i XV w. zadania administracji publicznej rozszerzają się, gdyż zmieniają się funkcje państwa. Panująca doktryna do tradycyjnych funkcji państwa dodała dobrobyt obywa­teli. Zgodnie z doktryną, władza administracyjna może czynić wszystko co konieczne dla osiągnięcia i utrzymania szczęśliwości oraz dobrobytu obywate­li. O tym, co oznacza szczęśliwość i dobrobyt, decyduje władza administracyj­na wedle własnych zapatrywań. Otto Mayer, charakteryzując tę kwestię, pisał w 1924 r., że władza administracyjna, i stanowione przez tę władzę iuspolitiae, stały się „rodzajem ogólnego tytułu na wszystko, co możliwe"¹⁰.

Współczesna nauka administracji, dokonując oceny przedmiotowego za­kresu zadań wykonywanych przez administrację publiczną w państwie policyj­nym, wskazuje na trzy wyraźne zakresy przedmiotowe tych zadań¹¹:

a) zadania w sferze życia fizycznego narodu,

⁹ A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 1976, s. 71.

¹⁰ Deutsches Yerwaltungsrecht, I., Mtinchen und Leipzig 1924, s. 30.

¹¹ Zob. A. Wasilewski, Administracja życia duchowego narodu, ZN UJ, Prace z Nauk Politycznych, DCCCXIX, z. 28, Kraków 1991, s. 329 i n.

136

b) zadania w sferze życia duchowego narodu,

c) zadania w sferze życia ekonomicznego narodu.

Zadania w sferze życia fizycznego narodu, obejmowały szeroko rozumia­ne bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, w tym: organizację terytorialną państwa, ochronę jego granic, ochronę ludności przed wielorakimi zagrożenia­mi - tu ochronę sanitarną, ochronę zdrowia ludności, ochronę przed skutkami klęsk żywiołowych itp.

Zadania administracji w sferze życia duchowego narodu obejmowały stwarzanie ludności warunków do korzystania przez nią z podstawowych wolności np. z wolności słowa, druku, wyznania, zrzeszania się. Do tej grupy zadań zaliczano także tworzenie przez administrację publiczną warunków do korzystania przez obywateli z prawa do zabezpieczenia społecznego, prawa do oświaty, prawa do dobrodziejstw kultury itp.

Zadania administracji w sferze życia gospodarczego narodu obejmowały tworzenie przez administrację warunków do rozwoju przemysłu, handlu, rol­nictwa, a także prowadzenia przez administrację racjonalnej gospodarki prze­strzennej i odpowiedniej polityki wywłaszczeń¹².

W nauce administracji charakteryzującej zadania administracji w państwie policyjnym, zwracano uwagę, iż „cele", które wyznacza się działaniu admini­stracji, nie mogą być formułowane w sposób dowolny i w oderwaniu od obiektywnych praw, którymi się rządzi określona dziedzina stosunków spo­łecznych¹³. Te postulaty nauki administracji miały ograniczać samowolę wła­dzy administracyjnej w określaniu rodzaju zadań administracyjnych i swobodę w określaniu zakresu, w jakim zadania będą realizowane. Miało to zapobiegać dowolnemu zawężaniu lub rozszerzaniu zakresu wykonywanych zadań. Już w tym okresie historycznym w nauce administracji wskazywano, że stabilność i trwałość zadań wykonywanych przez administrację publiczną to zasadnicza wartość nadrzędna, rządząca administracją publiczną. Była to wartość niekwe­stionowana, zwłaszcza w sferze zadań dotyczących życia duchowego narodu. To właśnie w tej sferze działająca administracja publiczna najłatwiej mogła w drodze zmieniającej się „polityki" wykonywania zadań, raz zawężając, in­nym razem rozszerzając zadania publiczne najłatwiej i najdotkliwiej kształto­wać prawa i wolności obywatela. Zauważmy, że dotyczyło to okresu historycz­nego, w którym nie znano jeszcze i nie uświadomiono sobie funkcji, jaką w ochronie tych praw i wolności obywateli może odegrać konstytucja. Włoski uczony, oceniający ten okres administracji publicznej, pisał, że właśnie w sferze życia duchowego szczególnie niebezpieczne jest uznanie administracyj­ne, a także inne zakresy swobody administracji, gdyż „wykorzystanie tej

12 Ibidem, s. 329.

13 Ibidem, s. 330.

137

---