Pojęcie administracji - zagadnienia wstępne
Administracja istniała już w starożytnym Egipcie i Chinach, ale fundamenty administracji państwowej, prawzorce, do których nawiązują przede wszystkim rozwiązania współczesne, stworzone zostały przez starożytny Rzym. Ogólny rozwój ujęć teoretycznych administracji i jej roli w XIX i XX. (Szre 7)
Konieczne jest rozróżnienie administracji w sensie instytucjonalnym oraz funkcjonalnym. (Kn. 21) W sensie najogólniejszym bowiem, administracja to określona organizacja i jej działalność, to organizacja stworzona dla realizacji określonych zadań.
1. Administracja w znaczeniu instytucjonalnym
Administracja w znaczeniu instytucjonalnym stanowi wyodrębniony zakres działania państwa oraz zespół zależnych lub niezależnych od państwa organizacji mających osobowość prawną (publiczną lub prywatną), który nie obejmuje ustawodawstwa, sądownictwa oraz rządzenia.
Definicja powyższa jest konsekwencją zasady podziału władz, na podstawie której obok administracji wyróżnia się pierwszą i trzecią władzę (ustawodawstwo oraz sądownictwo). Ponadto wyłączona jest funkcja rządzenia, tzn. kierowanie sprawami państwa przez szczególną instytucję państwa, którą jest rząd. (Kn. 21)
Definicja Knossali nawiązuje do XIX wiecznych definicji administracji. Administracja - określana była w końcu XIX wieku jako działalność państwa, która pozostaje po wyodrębnieniu się ustawodawstwa i sądownictwa (tzw. definicja negatywna).
Określonym utrudnieniem w znalezieniu charakterystycznych cech administracji jest fakt, że np. parlament będąc organem ustawodawczym często działa w sposób właściwy administracji (np. Sejm udziela absolutorium rządowi, zarządza przeprowadzenie referendum, powołuje Prezesa NBP, Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich), sąd zaś będąc organem wymiaru sprawiedliwości działa także w postępowaniu niespornym, orzeka rozwody czy ustanawia kuratora, a organ administracji stanowi prawo powszechnie obowiązujące (np. rozporządzenia) i często działa jako organ quasi sądowy (np. dawniej kolegia, a obecnie komisje do spraw szkód górniczych).
Zakres administracji w znaczeniu instytucjonalnym nie jest jedynie wyznaczony w sposób negatywny. W istocie chodzi o zakres, w ramach którego działa krąg osób wyróżniający się szczególnymi więzami, które ich łączą. Istotna cechą wyróżniającą m. in. administrację w sensie instytucjonalnym jest specyficzny wzorzec kariery urzędniczej. Tak wiec dla administracji jest ważne, by urzędnicy dysponowali odpowiednim wykształceniem, a poprzez swoje działania służbowe dowiedli, ze dysponują kompetencjami uzasadniającymi kolejny awans. Istotny jest także sposób administrowania, który podlega na tym, że decyzje te podejmują kierownicy wyższego szczebla. Jest to tzw. zasada wewnętrznej kooptacji. Zasadę tę stosuje się - poza funkcjami kierowniczymi - a kże w przypadku ważniejszych awansów. Natomiast polityczny wpływ na awanse w administracji wyraża się w postaci tzw. patronatu. (..) Administracja w sensie instytucjonalnym stanowi zróżnicowany zespół struktur organizacyjnych tzw. drugiej władzy, których zadania wykonują urzędnicy, tzn. ludzie stanowiący wyodrębnioną grupę z punktu widzenia prawnego i socjologicznego, podobnie jak to ma miejsce w przypadku sędziów. (Kn. 22)
2. Administracja w sensie funkcjonalnym
Administracja w przeważającej mierze organizuje „wytwarzanie świadzceń. Można tu wymienić świadczenia oświatowe, kulturalne, zdrowotne, komunalne, w zakresie bezpieczeństwa publicznego itp. W administracji gospodarczej świadczenia polegają na ochronie konkurencji, ochronie konsyumenta (zapewnienie jakości i bezpieczństwa [produktów) itd. Same świadczenia jako wynik procesów produkcyjnych w zasadzie nie interesują nauki administracji, staniowiąc przedmiot zainteresowania nauk pedagogicznych, ekonomicznych, technicznych, medycyny itd. Adminsitracja zajmuje się przede wszystkim procesem podejmowania decyzji. Można zatem naukę administracji określić jako naukę zajmującą się teorią decyzji w administracji publicznej. Naturalnie decyzja może być analizowana zróżnych punktów widzenia i w różnych jej aspekach. Tak więc w rozważaniach teoretycznych nad decyzją nauka administracji powinna uwzględniać zarówno polityczny, socjologiczny, psychologiczny oraz techniczny wymiar decyzji. Wszystkie wyżej wymienione aspekty podejmowania decyzji w administracji publicznej są istotne i równoprawne z punktu widzenia nauki administracji. (Kn. 22)
Z punktu widzenia naukowego, ale również dydaktycznego pojęcie administracji w sensie instytucjonalnym stwarza najszersze pole analiz prowadzonych na gruncie administracji. Nie ulega wątpliwości, że w nauce administracji konieczne jest wykorzystanie ustaleń innych nauk społecznych, a zwłaszcza teorii organizacji i zarządzania, nauk politycznych, socjologii, psychologii. Z [punktu widzenia społecznego administracja także jest postrzegana jako instytucja zajmująca się przygotowaniem decyzji, współdziałaniu w podejmowaniu decyzji politycznych oraz podejmowaniu decyzji zewnętrznych oraz wewnętrznych. Krótko mówiąc - w znaczeniu nauki administracji - z jednej strony administracja jest instytucja powołaną do podejmowania decyzji, z drugiej strony natomiast działalnością decyzyjną instytucji administracyjnych. A więc administracja ma dwie strony, jest zarówno działaniem, jak też strukturą. (Kn. 22)
3. Charakterystyczne cechy administracji
Teoria podkreśla, że:
administracja działa na rachunek państwa,
na podstawie i w ramach prawa,
ma możliwość stosowania przymusu,
uwypukla jej polityczny i monopolistyczny charakter,
działalność nie nastawioną na zysk,
zorganizowanie na zasadach podporządkowania,
jednolitość i ogólny charakter,
bezosobowość,
władczość,
działanie w sposób ciągły i stabilny
oraz najczęściej z własnej inicjatywy. (Szre 8)
Administracja w szerokim tego słowa rozumieniu to trwała i planowana działalność, ogarniająca pewną liczbę ludzi i wielość dóbr, a zmierzająca w ostatecznym swym celu do zaspokojenia własnych, administrującego lub cudzych potrzeb.
4. Administracja publiczna - administracja prywatna - administracja państwowa
Tradycyjnie rozróżnia się zatem administrację publiczną oraz prywatną. Jeżeli są to potrzeby lub interesy osób prywatnych, to mówimy o administracji prywatnej. Jeżeli zaś chodzi o interesy i potrzeby ciał publicznoprawnych, to mówimy o administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej można zatem określić jako trwałą działalność mającą na celu załatwianie spraw należących do organizacji publicznoprawnych, takich jak państwo, ciała samorządowe, zakłady publiczne itd. (Kn. 20)
Należy pamiętać o tym, iż mamy obecnie do czynienia z procesem prywatyzacji zadań publicznych. Np. zadania publiczne wykonuje przedsiębiorstwo komunikacyjne mające formę spółki prawa handlowego. Tego rodzaju podmioty są także w zakresie zainteresowania nauki administracji. (Kn. 20)
Dokonanie rozgraniczenia między administracją publiczną a prywatną nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia, przede wszystkim dlatego, że różnice między państwem a społeczeństwem ulegają zatarciu. Można tu w tym zakresie zaobserwować dwie przeciwstawne tendencje. Otóż współczesna administracja publiczna przejmuje coraz więcej zadań, które niegdyś samodzielnie realizowało społeczeństwo. Możliwości samosterowania w społeczeństwie uległy także zmniejszeniu w związku z pogłębiającą się komplikacją. Luźniejsze stały się też społeczne struktury, na przykład rodziny, co powoduje konieczność przejęcia przez administrację nowych zadań, na przykład opieki nad ludźmi starszymi.
Można także zaobserwować sytuację przeciwną, a mianowicie powstają różnorodne organizacje prywatne, które przejmują zadania publiczne. Odnosi się to przede wszystkim do organizacji spełniających zadania socjalne (związki zawodowe, niektóre stowarzyszenia, związki wyznaniowe itd.). Także w warunkach państwa współczesnego administracja sprawuje mecenat nad różnego rodzaju fundacjami, które swą działalnością uzupełniają zadania wykonywane przez administrację publiczną. Nadto różnego rodzaju stowarzyszenia wspierane środkami publicznymi uczestniczą w realizacji zadań publicznych, np. PCK, ZHP itd. także organizacje kościelne w znacznym zakresie realizują zadania publiczne (np. Caritas) (Kn. 20-21)
Administracja publiczna jest pojęciem szerszym niż państwowa, gdyż obejmuje oprócz aktywności organów państwowych także działalność innych podmiotów, a przede wszystkim różnych samorządów oraz w określonym zakresie zakładów administracyjnych, przedsiębiorstw państwowych, a nawet organizacji społecznych wykonujących określone zadania administracji publicznej. (Szre 7-8)
Choć w aktach normatywnych nie ma definicji administracji państwowej, prawodawca często posługuje się tym terminem. Można przyjąć, że administracja państwowa jest ta działalnością państwa, która obejmuje sfery:
reglamentacyjno-porządkową (np. zakazy, nakazy, zezwolenia),
zaspokajania potrzeb podstawowych w skali masowej (organizowanie usług, budowa dróg publicznych, szkół),
aktywizowania ludności do współdziałania w realizacji zadań państwa (np. przygotowanie obronne, porządek na drogach, dbanie o czystość i ochronę środowiska),
zarządzanie gospodarką narodową (np. działalność przedsiębiorstw państwowych, prowadzenie rejestrów działalności gospodarczej, nakładanie ceł, wydawanie koncesji).
Prawie wszystkie organy państwowe w określonym stopniu prowadzą działalność uznaną za administrowanie. (Szre 8)
Administracja państwowa opiera swoją działalność na przepisach prawa i nie może działać bez podstawy prawnej. Da regulacji stosunków wewnętrznych aparatu administracyjnego z reguły wystarczają normy ustawowo-kompetencyjne. Administracja działa w interesie zbiorowym i w interesie jednostek. Dla realizacji zadań może korzystać z przysługującego jej władztwa. Przyznane kompetencje są jej obowiązkiem i nałożonych zadań nie może nie realizować. Odgraniczenie od innych form aktywności państwa łączy się z monteskiuszowską zasadą trójpodziału władzy. (Szre 8-9)
Jako funkcje zlecone administrację publiczną mogą wykonywać różnego rodzaju zrzeszenia, zakłady czy też fundacje prawa publicznego. (kn 19-20)
5. Rządzenie a administrowanie
W literaturze zwrócono uwagę, że tradycyjna nauka prawa państwowego nie dostrzegała jakościowej różnicy między funkcja państwową rządu a pozostałymi ogniwami administracji, uznając że funkcje rządu stanowią część funkcji administarcyjnej. Później zaczęto się zastanawiać, czy rzeczywiście funkcje państwowe wykonywane na samym szczycie aparatu państwa są tożsame z funkcjami innych organów administracji. W nowszej literaturze wskazuje się następujące okoliczności:
prawo pozytywne często mówi o aktach rządzenia lub aktach rządu oraz innych aktach organów administracji, co może stanowić argument na rzecz wyodrębnienia aktów rządzenia (aktów rządu);
prawo konstytucyjne wyróżnia dość znaczną liczbę aktów najwyższych organów administracyjnych niedających się zaliczyć do kategorii działań stosowanych przez inne ogniwa aparatu administracyjnego, np. akt desygnacji na Prezesa RM przez Prezydenta, wniosek Prezesa RM o powołaniu lub odwołaniu ministra, nadanie statutu, przygotowanie projektu ustawy. (kn. 21)
6. Właściwość organów administracji
Każdy organ musi przestrzegać określonych właściwości. Do załatwienia poszczególnych spraw właściwe są określone organa administracji. Istnieją trzy rodzaje właściwości.
właściwość rzeczowa - określa ona rodzaj spraw,
właściwość miejscowa - określa obszar terytorialny działań organu,
właściwość funkcjonalna - określa, który z działów lub pracowników danego urzędu załatwia określone sprawy,
właściwość instancyjna.
Prawnie określona kompetencja organu nie może być przez niego przekraczana, organ nie może również wkraczać w kompetencje innego organu, nie może wreszcie działać w obszarze, w którym kompetencje nie są przewidziane.
7. Kryterium zasięgu terytorialnego działania organów administracji
Stosując powyższe kryterium, wyróżnia się:
organy centralne - ich właściwość obejmuje cały kraj,
organy terenowe - ich właściwość obejmuje jedynie określoną część kraju w oparciu o podział terytorialny podstawowy lub specjalny.
Organy centralne powoływane są najczęściej przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek właściwego ministra, podlegają Prezesowi Rady Ministrów i poszczególnym ministrom, np. premierowi podlega Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji - Komendant Główny Policji. Organy centralne nie wchodzą w skład rządu, nie są wiec organami naczelnymi, ani terenowymi.
Szczególnym rodzajem organów centralnych są orany naczelne wyodrębnione w płaszczyźnie doktrynalnej na podstawie charakterystycznych cech, takich jak sposób powoływania (Sejm, Prezydent), zwierzchność wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej oraz właściwość terytorialna obejmująca cały kraj. Organy naczelne są - co do zasady - jednocześnie organami centralnymi właśnie ze względu na właściwość (wyjątki się zdarzały np. w latach 1919-1922 istniał urząd ministra ds. dzielnicy pruskiej, po II wojnie minister Ziem Odzyskanych). Organami naczelnymi są: Rada Ministrów, premier oraz ministrowie.
Terenowe organy administracji dzielą się na organy o właściwości ogólnej (np. wojewoda, kierownik urzędu rejonowego) oraz specjalnej (np. kurator). Wojewodowie i wicewojewodowie są powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej. Wojewoda jest organem administracji rządowej, przedstawicielem rządu w województwie oraz organem nadzorczym nad organami samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą domniemania właściwości do wojewody należą wszelkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone dla innych organów.
8. Kryterium liczby osób tworzących organ
Na podstawie tego kryterium można wyróżnić organy monokratyczne (jednoosobowe) i kolegialne (zespołowe). Organem kolegialnym jest Rada Ministrów, jednoosobowym - wojewoda. Organ kolegialny wyraża swą wolę w formie uchwały, której prawomocność jest uzależniona od warunków określonych w przepisach proceduralnych.
9. Organy decydujące i pomocnicze
Organy decydujące , takie jak minister, wojewoda, rozstrzygają sprawy w drodze czynności prawnych, np. przez wydawanie aktów normatywnych lub aktów administracyjnych..
Organy pomocnicze tworzą merytoryczne zaplecze organów decyzyjnych przez wydawanie opinii, formułowanie wniosków, działalność doradczą lub wykonywanie określonych czynności przygotowawczych bądź sprawdzająco-kontrolnych.
Boże się zdarzyć tak, że dany organ w określonych warunkach występuje jako organ decyzyjny, a w innych jako organ pomocniczy lub doradczy (np. wojewoda opiniuje powoływanie i odwoływanie terenowych organów administracji specjalnej).
10. Kryterium wynagradzania
Ze względu na to kryterium dzielimy organy na społeczne i zawodowe. Organy społeczne składają się z osób, które nie pobierają wynagrodzenia za swoją pracę. Organem społecznym jest np. zarząd gminy, którego część członków nie pozostaje w stosunku pracy z samorządem terytorialnym.
11. Urząd
Pojęcia tego używa się w dwóch znaczeniach. Potocznie oznacza ono określone stanowisko (urząd wojewody). W innym znaczeniu urząd jest organem pomocniczym organu administracji, czyli jego pracownicy nie dysponują samoistnymi kompetencjami, wykonując szczegółowe zadania w imieniu i z upoważnienia organu (np. urząd wojewódzki, uząd miejski, ministerstwo).
12. Resort
W znaczeniu potocznym przez resort rozumie się ministerstwo. Pojęcie resortu jest jednak szersze, obejmuje ono bowiem wszystkie organy oraz jednostki centralne i terenowe. Podział resortowy zawiera w sobie resorty tradycyjne, takie jak: obrony, sprawiedliwości, spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, edukacji oraz resorty będące wyrazem przekształceń administracji: spraw socjalnych, zatrudnienia, kultury.
W praktyce można zauważyć w różnych krajach znaczne różnice w ilości resortów. Różnice te mają wiele przyczyn (także polityczne). Przede wszystkim wynikają one jednak z przyjętego modelu administracji. Wielość zadań administracji publicznej skłania do ich systematyzacji. Takiej systematyzacji dokonano w Polsce w roku 1997, tworząc tzw. działy, które zostały wyodrębnione w liczbie 32. Minister może kierować jednym działem lub kilkoma.
13. Administracja rządowa i samorządowa
W roku 1990 - na podstawie dwóch ustrojowych aktów: ustawy z dnia 8 arca 1990 o samorządzie terytorialnym oraz ustawy z dnia 22 marca 1990 o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Wyodrębnienie to było konsekwencją dokonujących się wówczas przemian demokratycznych oraz powszechnego przekonania o potrzebie decentralizacji.
Podmiotem samorządu terytorialnego jest lokalna społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy.
Przedmiotem samorządu terytorialnego jest administracja państwowa.
Samorząd, wykonując administrację państwową, korzysta ze środków o charakterze własnym. Samodzielność samorządu przejawia się w jego samodzielności finansowej. Do istoty samorządu należą następujące samorządy:
wyodrębniona grupa społeczna, określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa,
powołana do wykonywania zadań administracji państwowej w granicach przez prawo określonych w sposób samodzielny,
posiadająca własną organizację, ustaloną w przepisach prawnych o charakterze przedstawicielskim, pozostającą pod kontrolą tej grupy społecznej, która ją wybrała,
organy samorządu, nie będąc organami administracji państwowej, wchodzą jednakże w skład jednolitego aparatu administracji jako całości,
organizacja samorządu zbudowana jest na zasadzie decentralizacji, działając a podstawie prawa, pozostaje tylko pod nadzorem organów państwowych,
wyposażona jest w wystarczające środki materialne i ma zapewnione źródło finansowania.(Luk, za: Seidler, Groszyk, Malarzyk, Pieniąze, Wstęp do nauki o państwie i prawie).
Najistotniejsze z wymienionych cech to: decentralizacja poprzez samorząd i jedność administracji państwowej.
Samorząd gminy realizuje zadania własne i zadania zlecone. Organy samorządu terytorialnego są dwojakiego rodzaju: stanowiące (uchwałodawcze) - rady miasta bądź rady gminy, oraz wykonawczeo-zarządzające: zarządy miasta lub gminy na czele z wójtem, burmistrzem lub prezydentem.
14. Inne podmioty administrujące
Oprócz jednostek administracji rządowej i samorządowej istnieją także inne podmioty administrujące. Są one bardzo różnorodne, bo też bardzo różnorodne są zadania jakie są do zrealizowania.
zakłady administracyjne,
agencje rządowe (np. Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego),
fundacje publiczne,
izby samorządu gospodarczego,
izby samorządu zawodowego,
izby samorządu rolniczego,
stowarzyszenia,
organizacje społeczne.
Pytania z zakresu: Pojęcie administracji - zagadnienia wstepne:
Geneza administracji
Definicja negatywna administracji w znaczeniu instytucjonalnym
Jakie zastrzeżenia można wysunąć wobec w/w definicji, tzn. czy są jakieś wyjątki?
Zakres administracji w sensie pozytywnym (zasada wewnętrznej kooptacji)
Administracja w sensie funkcjonalnym.
Charakterystyczne cechy administracji.
Różnice pomiędzy administracją publiczną, administracją prywatną. Dlaczego rozgraniczenie między administracją publiczna i prywatną nie zawsze jest łatwe do przeprowadzenia?
Na czym polega proces prywatyzacji zadań publicznych?
Administracja publiczna a administracja państwowa.
Rządzenie a administrowanie
Rodzaje właściwości organów administracji
Podział organów administracji ze względu na zasięg działania.
Podział organów administracji ze względu na liczbę osób tworzących organ.
Organy decydujące i organy pomocnicze
Podział organów administracji ze względu na kryterium wynagradzania
Urząd.
Resort
Podmiot i przedmiot samorządu
Istotne cechy samorządu
Inne podmioty administrujące (wyliczyć).
1
9