Art. 36.
Art. 36.
Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
1. Przepisy art. 36 u.p.z.p., tak jak regulacje sprzed dnia 11 lipca 2003 r., przewidują sposoby łagodzenia możliwych negatywnych konsekwencji dla właściciela i użytkownika wieczystego, wynikających z wejścia w życie m.p.z.p. lub jego zmiany. Powyższe unormowania zostały przejęte z u.z.p. niemal w takim samym brzmieniu. Przeniesienie dotychczasowych rozwiązań na grunt nowej regulacji może budzić pewne wątpliwości, albowiem art. 36 ust. 1 u.z.p. spotkał się z krytyką doktryny. Podstawowy zarzut, odnoszący się do ówczesnych przepisów, wyrażał się w tym, iż "przyznane w art. 36 właścicielowi roszczenia przeciwko gminie stanowią (...) przerzucenie na właściciela nieruchomości obowiązków, jakie przy postępowaniu wywłaszczeniowym obciążają podmiot żądający wywłaszczenia" (T. Kasiński, Plany zagospodarowania przestrzennego: szczególny tryb nieodpłatnego wywłaszczania nieruchomości?, Monitor Prawniczy 1997, nr 3, s. 95). Należy przy tym podkreślić, iż wśród przypadków objętych definicją wywłaszczenia znajduje się obok pozbawienia prawa własności także jego ograniczenie, jak również ograniczenie prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Niewątpliwie wyłączenie możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób dokonane ustaleniami m.p.z.p. jest właśnie ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w zakresie jednego z podstawowych uprawnień, a mianowicie uprawnienia do korzystania z rzeczy (zob. art. 140 k.c.). Odmienne zasady i tryb dochodzenia odszkodowania w przypadkach podlegających przepisom o wywłaszczeniu nieruchomości, przewidziane w u.g.n. oraz w sytuacjach określonych w art. 36 u.p.z.p., niezasadnie stawiają właściciela nieruchomości objętej m.p.z.p. zmieniającym jej przeznaczenie w zdecydowanie gorszej sytuacji od właściciela, któremu ograniczono prawo do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Ten ostatni uzyskuje bowiem mocą tego samego aktu (decyzji administracyjnej) prawo do odszkodowania w wysokości ustalonej przez organ orzekający, płatnego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (zob. art. 132 u.g.n.). Natomiast właściciel (użytkownik wieczysty), który na skutek wejścia w życie nowych regulacji planistycznych nie może korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób, a chce z tego tytułu uzyskać stosowne odszkodowanie, musi sam uruchomić postępowanie w celu dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym.
2. Przepisy u.p.z.p. na wzór unormowań u.z.p. regulują również kwestie związane ze zmianą wartości nieruchomości będącą konsekwencją wejścia w życie nowego m.p.z.p. bądź zmian w obowiązującym planie. Pojęcie obniżenia wartości nieruchomości definiuje przepis art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. Wątpliwości powstałe wokół zasad i trybu dochodzenia odszkodowania lub roszczenia o wykup nieruchomości bądź też nabycia od gminy nieruchomości zamiennej, o których mowa w ust. 1 i 2 komentowanego artykułu, odnoszą się w takim stopniu do żądania od gminy odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będącej skutkiem uchwalenia lub zmiany m.p.z.p.
3. Z kolei przepis art. 36 ust. 4 normuje sytuacje, w których konsekwencją regulacji wynikających z m.p.z.p. jest wzrost wartości nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Opłata uiszczana gminie na tej podstawie przewidziana również w poprzedniej ustawie została określona przez doktrynę i praktykę mianem renty planistycznej. Stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w m.p.z.p. W komentowanym przepisie wskazano jedynie górną wysokość tej opłaty, natomiast określenie obowiązującej stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2002 r. przyjął, że "obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty (renty planistycznej) pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu tej opłaty" (II SA/Wr 1193/02, OSS 2003, nr 1, poz. 15).
4. Przepisy u.z.p. nie określały wprost charakteru prawnego opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mimo to jej publicznoprawny charakter został potwierdzony przez orzecznictwo sądowe. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do renty planistycznej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Pogląd taki został przedstawiony w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2001 r. (II SA/Gd 1948/01, OSP 2003, z. 2, poz. 16, tam też glosa A. Borodo aprobującego powyższe stanowisko). Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 czerwca 2001 r. orzekł o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o zasądzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalonej w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.z.p. (III CZP 30/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 16). Uchwała SN została poddana krytyce w glosie K. Flaga-Gieruszyńskiej (zob. Rejent 2002, nr 6, s. 132).
Obecnie publicznoprawny charakter renty planistycznej wynika z art. 36 ust. 4 zd. 2, zgodnie z którym "opłata ta jest dochodem własnym gminy".
5. Przepisy ust. 5 i 6 komentowanego artykułu normują prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. lub jej części. Uznanie uchwały rady gminy za nieważną powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc przyjmuje się, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe..., op. cit., s. 392).
Konsekwencje stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego przewiduje art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Według § 2 tego artykułu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu uznanych przez sąd za nieważne lub wydane z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stąd też wydaje się, że zwrot renty planistycznej orzeczonej w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie nieważnej uchwały w sprawie m.p.z.p. powinien nastąpić po uprzednim przeprowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu tej opłaty na zasadach i w trybie określonym w dziale IV Ordynacji podatkowej.
Gmina, która wypłaciła właścicielom nieruchomości oraz użytkownikom wieczystym odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p., będącej podstawą roszczeń odszkodowawczych, winna wezwać do zwrotu kwoty odszkodowania, a w razie odmowy dochodzić go w postępowaniu przed sądem powszechnym. Unormowanie w tym zakresie przewidziane w ust. 5 i 6 komentowanego artykułu budzi wątpliwości odnośnie do sformułowań w nich użytych, a zwłaszcza stwierdzenia zawartego w ust. 6, iż "gmina może żądać (podkr. T.B.) od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania". Redakcja cytowanego fragmentu może sugerować różne potraktowanie kwoty odszkodowania wypłacanego z tytułu ograniczenia lub zakazu korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy oraz z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. W razie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. powstaje obowiązek zwrotu odszkodowania z pierwszego z wymienionych wyżej tytułów ("(...) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi (...)" - art. 36 ust. 5). Natomiast w drugiej sytuacji, stwierdzenie zawarte w ust. 6, że "gmina może żądać (...) zwrotu kwoty stanowiącej równowartość odszkodowania" sugeruje istnienie po stronie organu swego rodzaju uznania.
Zważywszy jednak na tożsamość przyczyny zwrotu odszkodowania (stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie m.p.z.p.) oraz charakteru, jak też źródeł uprzedniego świadczenia gminy względem właścicieli i użytkowników wieczystych, należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. wypłacone odszkodowania stają się świadczeniami nienależnymi (można by się tu dopatrywać stanu określanego w prawie cywilnym terminem conditio sine causa - zob. W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995, s. 138). Dlatego też należałoby przyjąć, iż w obu przypadkach wójt (burmistrz, prezydent miasta), kierując się interesem gminy prowadzącej samodzielnie gospodarkę finansową (art. 51 u.s.g.), powinien wezwać aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych do zwrotu kwot stanowiących równowartość wypłacanych odszkodowań. Zaniechanie przez organy gminy działań w celu zwrotu nienależnego świadczenia może być poczytane za przejaw niegospodarności wymierzony w gospodarkę finansową wspólnoty lokalnej.
6. Przepisy ust. 5 i 6 nie odnoszą się do czynności cywilnoprawnych związanych z przeniesieniem własności nieruchomości lub jej części na rzecz gminy przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz umowy zamiany nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.p.z.p. Pozostawienie w mocy umów o charakterze prawnorzeczowym będących konsekwencją uchwały w sprawie m.p.z.p., która została uznana za nieważną, jest wyrazem szczególnej ochrony obrotu prawnego nieruchomości.
Art. 37.
Art. 37.
Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
1. Artykuł 37 jest jednym z artykułów objętych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która w znacznej mierze została dokonana w celu "korekty" pierwotnego brzmienia u.p.z.p. "Korekta" ta dotyczyła między innymi unormowań dotyczących kwestii zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. uregulowanych w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. Zmiana w tym zakresie polegała przede wszystkim na zastąpieniu w tych przepisach słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji doprowadziło do poszerzenia katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją wyżej wymienionych przepisów i stanowiło w tym zakresie powrót do regulacji przewidzianej w u.z.p. Powyższej "korekty" dokonano w art. 36 u.p.z.p. Niestety zmiana ta nie objęła art. 37 ust. 1, mimo iż jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisów art. 36. Jest to niewątpliwy błąd ustawodawcy. Stąd też przyjęcie wyłącznie gramatycznej wykładni komentowanego przepisu czyniłoby wspomnianą nowelizację bezprzedmiotową, albowiem określenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży wyklucza możliwość ustalenia jej wartości, gdy została ona zbyta w inny sposób. W tym przypadku należy więc wesprzeć się wykładnią celowościową i systemową.
2. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. a jej wartością w dniu jej zbycia. Z kolei różnica ta, a co za tym idzie - odszkodowanie albo renta planistyczna, powinny wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, a nie z ceną ustaloną przez strony umowy (por. w odniesieniu do renty planistycznej: A. Cisek, J. Kremis, glosa do uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, OSP 2001, z. 10, poz. 152).
3. Termin pięcioletni, o którym mowa w ust. 3, należy traktować jako termin zawity. Zatem jego niezachowanie wiąże się z utratą możliwości wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. Z uwagi na odpowiednie stosowanie tego przepisu do opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) upływ pięcioletniego terminu uniemożliwia gminie dochodzenia renty planistycznej od właściciela nieruchomości.
4. Z przepisu ust. 5 wynika, iż notariusz w praktyce jest zobowiązany do przesłania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wypisu każdej umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. albo jego zmianą, które weszły w życie w ostatnich 5 latach, do dnia zawarcia umowy. Wyjątek w tym zakresie stanowią umowy, w których stroną zbywającą nieruchomość jest gmina (por. A. Oleszko, Pytania i odpowiedzi, Rejent 2002, nr 7, s. 217).
5. Podstawą prawną ustalenia kwoty renty planistycznej są postanowienia zawarte w uchwale w sprawie m.p.z.p. (zob. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie pobiera się w przypadku, gdy jej stawka procentowa nie została określona w uchwale rady gminy. Decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalająca wysokość renty planistycznej, przy braku określenia stawki procentowej w uchwale w sprawie m.p.z.p., jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, obarczoną wadą nieważności (zob. E. Janeczko, Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rejent 2001, nr 1, s. 61; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 56; M. Wolanin, Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, Monitor Prawniczy 1996, nr 4, s. 124). Przedstawione stanowisko uległo osłabieniu, a to z tego względu, że określenie stawek procentowych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 obligatoryjnym elementem m.p.z.p. Zatem sytuacja, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustalałby w drodze decyzji opłatę w przypadku braku stosownych w tym zakresie ustaleń m.p.z.p., będzie niezwykle rzadka lub wręcz jedynie hipotetyczna.
6. Decyzja określająca wysokość renty planistycznej powinna być potraktowana jako decyzja organu podatkowego. W przypadku gdy adresat tej decyzji nie wykona wynikającego z niej obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien podjąć właściwe działania w celu uruchomienia środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania tego obowiązku na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).
7. Decyzja wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na żądanie zainteresowanego przed sprzedażą nieruchomości, różni się w kilku kwestiach od decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 6 u.p.z.p. Przede wszystkim postępowanie w sprawie wydania tej decyzji jest uruchamiane z inicjatywy strony (właściciela albo użytkownika wieczystego). Wykonalność decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej jest uzależniona od zawarcia czynności cywilnoprawnej (sprzedaży nieruchomości). Stąd też może być i tak, że w przypadku niezawarcia umowy sprzedaży lub jej prawnej nieskuteczności niewykonalność tej decyzji będzie miała charakter trwały. Ów warunek zawieszający wykonalność decyzji powinien być określony wyraźnie w treści rozstrzygnięcia.
Wydaje się, iż decyzja, o której mowa w ust. 7 komentowanego artykułu, winna mieć charakter czasowy. Oznacza to, że w jej treści powinno się znaleźć wskazanie okresu ważności tej decyzji, po upływie którego, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., wójt (burmistrz, prezydent miasta) stwierdza jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, stosownie do przepisu art. 162 § 3 k.p.a., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
8. Wartość nieruchomości po wejściu w życie uchwały o m.p.z.p. lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924).
5. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do danin publicznych zwanych dopłatami
Wśród danin publicznych wyróżnia się także tzw. dopłaty. W klasycznym ujęciu za dopłatę uznaje się obowiązkowy, jednostronnie określony przez państwo lub samorząd terytorialny udział w kosztach tworzenia urządzeń państwowych lub komunalnych, pobierany od podmiotów, którym przypisuje się osiąganie szczególnych korzyści z tych urządzeń, polegających na zwiększeniu ich dochodów względnie zwiększeniu wartości rynkowej ich majątków. Wymienia się bardzo liczne daniny, które mają charakter dopłat, chociaż przez ustawodawcę zwane są inaczej. Dotyczy to zwłaszcza: udziałów w kosztach dróg publicznych, urządzenia ulic, placów, lokali, dofinansowania czynów społecznych; opłatę elektryfikacyjną, opłatę melioracyjną, opłatę z tytułu urządzeń zaopatrywania w wodę, należności za urządzenia wodne i kanalizacyjne, opłaty z tytułu inwestycji infrastrukturalnych, opłaty z tytułu scalania i podziału nieruchomości, opłatę planistyczną, opłaty adiacenckie itd.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do dopłat stosuje się przepisy działu III o.p. na podstawie art. 341. Nie dotyczy to jednak wszystkich opłat. W wyroku NSA z dnia 7 października 2005 r., II OSK 93/05, Lex, nr 201349, przyjęto, że do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmian) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów ordynacji podatkowej.
. Stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do danin publicznych zwanych dopłatami
Wśród danin publicznych wyróżnia się także tzw. dopłaty. W klasycznym ujęciu za dopłatę uznaje się obowiązkowy, jednostronnie określony przez państwo lub samorząd terytorialny udział w kosztach tworzenia urządzeń państwowych lub komunalnych, pobierany od podmiotów, którym przypisuje się osiąganie szczególnych korzyści z tych urządzeń, polegających na zwiększeniu ich dochodów względnie zwiększeniu wartości rynkowej ich majątków. Wymienia się bardzo liczne daniny, które mają charakter dopłat, chociaż przez ustawodawcę jest zwana inaczej. Dotyczy to zwłaszcza: udziałów w kosztach dróg publicznych, urządzenia ulic, placów, lokali, dofinansowania czynów społecznych; opłatę elektryfikacyjną, opłatę melioracyjną, opłatę z tytułu urządzeń zaopatrywania w wodę, należności za urządzenia wodne i kanalizacyjne, opłaty z tytułu inwestycji infrastrukturalnych, opłaty z tytułu scalania i podziału nieruchomości, opłatę planistyczną, opłaty adiacenckie itd.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do dopłat stosuje się przepisy działu III o.p. na podstawie art. 341.