Postępowanie administracyjne - wykład 8
Rektyfikacja decyzji - tryb usuwania wad nieistotnych bez konieczności wzruszania, uchylania, zmiany samego rozstrzygnięcia i ten tryb, który jest przewidziany w art. 111 - 113 odnosi się również do postanowień i to w związku z treścią art. 126, że do wszelkich postanowień. Ten tryb nie jest obligatoryjny, jeżeli organ sam zauważy powinien sprostować decyzję, ale nie ma tego obowiązku, tzn. ta decyzja, jeżeli nawet nie będzie sprostowana to funkcjonuje w obrocie prawnym i potencjalnej szkody to nie przynosi. Z reguły to strony występują o sprostowanie czy wyjaśnienie, gdy mają kłopoty ze zrozumieniem sensu decyzji.
Trzy instytucje rektyfikacji decyzji:
1. Uzupełnienie - może nastąpić z urzędu (to powoduje, że przez 14 dni strona nie może być do końca pewna decyzji, bo uzupełnienie dotyczy też rozstrzygnięcia), przy czym granicą terminową jest 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ten termin 14 dni dotyczy zarówno wniosku strony, jak i działania z urzędu, które jest przewidziane w art. 111 §1a. Zakres natomiast jest taki sam, bo art. 111 §1a odsyła do zakresu przewidzianego w §1, a więc zarówno strona, jak i organ mogą żądać uzupełnienia albo uzupełniać w tym samym zakresie. Mianowicie, uzupełnienie może dotyczyć:
rozstrzygnięcia,
prawa odwołania,
wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego,
sprostowania zamieszczonego w tej kwestii pouczenia.
Termin co prawda 14 dni, ale w tym czasie można zażądać uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, np. organ uważa, że nie rozstrzygnął we wszystkich elementach. Może to dotyczyć też pouczenia o środkach zaskarżenia lub sprostowania zawartej w tym zakresie informacji. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§1b), ale w przypadku wydania takiego postanowienia termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia tego postanowienia (nie ponosi konsekwencji tego postanowienia, bo może skarżyć teraz całą decyzję, ale nie tamten element). Nie służy zażalenie na postanowienie w sprawie uzupełnienia, bo przedłużono w ten sposób odwołanie od całej decyzji i strona po prostu skarży teraz całą decyzję, łącznie z tym uzupełnionym elementem, a więc tutaj nie ma odrębnego środka zaskarżenia. To postanowienie jest nieodłącznym elementem decyzji i odwołanie jest od całej decyzji, a więc termin tych 14 dni przedłużony jest od dnia otrzymania tego postanowienia.
Wyrok WSA (dotyczył przypadku odmowy uzupełnienia decyzji, powstało pytanie, jeśli to nie jest zaskarżalne odrębnym środkiem, to co się wówczas dzieje?) w Krakowie z 19 stycznia 2011r.: jeżeli przyczyna odmowy uzupełnienia decyzji jest niezachowanie 14-dniowego terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji określonego w art. 111 §1 termin do wniesienia odwołania nie ulega zmianie, a rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji jako niezaskarżalne samoistnie podlega kontroli sądu administracyjnego, jedynie przy rozpatrywaniu skargi na postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 kpa, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Czyli samego tego postanowienia nie można zaskarżyć, ale jeżeli strona zaskarży tam tą decyzję po terminie, bo jej nie przedłużono tego terminu, to ona będzie mogła do sądu administracyjnego zaskarżyć to postanowienie wydane w trybie art. 134 i wtedy sąd administracyjny będzie mógł zajrzeć do tego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, jako wiążącego środka ze sprawą i rzutującego na kwestie wydania postanowienia z art. 134. A więc czasem nawet, kiedy nie ma odrębnego środka zaskarżenia, to sąd kontrolując sprawę może uczynić przedmiotem swojego badania również takie postanowienie.
2. Sprostowanie - może nastąpić na podstawie art. 113 §1 z urzędu lub na wniosek strony i nie jest ograniczone terminem. Strona może więc w nieskończoność żądać sprostowania, a zarówno na postanowienie prostujące, jak i odmawiające sprostowania służy zażalenie. Można prostować decyzje czy postanowienia, które były już przedmiotem kontroli sądowej, bo sprostowanie dotyczy jedynie błędów pisarskich i rachunkowych i innych oczywistych omyłek - nie mówimy tutaj o sprostowaniu pouczenia z art. 111 - tam jest termin 14 dni, teraz mówimy o sprostowaniu błędów i omyłek, czyli sprostowaniu w trybie art. 113 §1 - ono jest nieograniczone czasowo i następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie.
W wyroku NSA z 13 marca 1998r.: to sprostowanie może dotyczyć zarówno sentencji, jak i uzasadnienia. Może ono dotyczyć po pierwsze błędów pisarskich, np. w świetle wyroku NSA z 14 listopada 2003r. błąd pisarski to jest mylne podanie brzmienia imienia lub nazwiska strony lub mylne podanie tylko nazwiska, błąd ortograficzny. Błędem rachunkowym może być niewłaściwy wynik działania matematycznego. Oczywista omyłka - Sprostowaniem oczywistej omyłki jest wyrok z 2011r. - poprawienie błędu polegającego na braku lub niepodaniu właściwej daty w decyzji, ale już nie traktuje się jako oczywistej omyłki błędnego oznaczenia strony, do której decyzja jest kierowana (kogoś innego oznaczono jako stronę), sprostowanie w decyzji administracyjne numeru działu określającego w istocie, której nieruchomości sprawa dotyczy, bo tu mogą wchodzić w grę kwestie nieważności decyzji, kiedy decyzja jest skierowana do osoby niebędącej stroną. Oczywista omyłka musi oznaczać coś, co nie budzi wątpliwości, np. wszędzie pojawia się Kowalski, a w nagle jest Zieliński, ale wszędzie jest Kowalski tylko na drugiej stronie podania pojawia się inne nazwisko.
3. Wyjaśnienie - czyli wykładnia, może nastąpić na żądanie strony, ale także organu egzekucyjnego, nieograniczone terminem. Nie mogą takie wyjaśnienia prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego ani powodować zmiany merytorycznej decyzji. Takiej wykładni dokonuje organ, który wydał decyzję (ta rektyfikacja może dotyczyć decyzji I instancji, II instancji, jak i wydanej w trybie nadzwyczajnym) i od momentu dokonania tej wykładni jest ona wiążąca, tzn. ta decyzja nie może być rozumiana w innym znaczeniu. To może dotyczyć tylko sytuacji, jeżeli byłaby np. wątpliwość organu lub strony co do tego, w jakim zakresie decyzja ma być wykonywana. Następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a jak zażalenie, to i skarga do sądu administracyjnego.
Zwyczajne środki zaskarżenia: odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenie.
Odwołanie - postępowanie odwoławcze nigdy nie jest uruchamiane z urzędu, uruchamiane jest wskutek odwołania, a więc w pełni obowiązuje tutaj zasada skargowości. Ono powoduje m. in. to, że ponieważ nie można wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu, to nie jest prawdą, że prokurator, który nie brał udziału w postępowaniu w I instancji może wnieść odwołanie, bo musiałby uruchomić postępowanie, a na wniosek prokuratora postępowanie jest uruchamiane wówczas, kiedy może być z urzędu, a nie dotyczy to postępowania odwoławczego. A więc prokurator czy organizacja społeczna, czy RPO działający na prawach strony może wnosić odwołanie tylko wtedy, jeżeli uczestniczył w postępowaniu w I instancji (sądy liberalnie to traktują). Odwołanie jest środkiem dewolutywnym, względnie suspensywnym i doskonałym. Dewolutywnym, bo w przeciwieństwie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołanie rozpatruje organ stopnia wyższego. Względnie suspensywnym, tzn. nie wstrzymuje z urzędu wykonania decyzji w każdej sytuacji - co do zasady wstrzymuje, art. 130 §2 brzmi: Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, ale nie w każdej sytuacji, bo nie dotyczy to przypadku, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności i gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Stąd mówimy o względnej suspensywności. Jest to środek doskonały, bo jego wniesienie powoduje zawisłość sprawy z mocy prawa i ta sprawa musi być w jakiś sposób zakończona aktem administracyjnym, bo nawet jeśli jest odwołanie niedopuszczalne, to trzeba wydać postanowienie w trybie art. 134, natomiast gdy jest dopuszczalne wydaje się decyzję. W każdym jednak przypadku wniesione odwołanie wymaga reakcji ze strony organu.
Te cechy posiada również, z wyjątkiem dewolutywności, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest to środek doskonały, względnie suspensywny, bo powoduje wstrzymanie wykonania decyzji, ale nie jest środkiem dewolutywnym, bo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowane jest do organu, który wydał decyzję.
Odwołanie, podobnie jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy od decyzji nieostatecznych wydanych zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, także postępowania nadzwyczajne są dwuinstancyjne i strona od decyzji wydanej w wyniku wznowienia, czyli w wyniku postępowania nieważnościowego, może wnieść odwołanie (w postępowaniu nadzwyczajnym też się wydaje decyzje nieostateczne, jeżeli to jest I instancja, bo uchyla się np. w wyniku wznowienia i rozstrzyga na nowo, póki sprawa nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta w II instancji albo nie uostateczni się w I instancji, to decyzja wydana w wyniku wznowienia, którą uchylono decyzję ostateczną jest przez pewien czas decyzją nieostateczną). Odwołanie służy od każdej decyzji, a więc nie tylko co do decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, ale również od decyzji umarzającej, pozytywnej i negatywnej. To strona decyduje w odwołaniu, że jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Przy czym należy przyjąć, że odwołanie służy od decyzji rozumianej jako rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym zarzuty podnoszone w odwołaniu mogą dotyczyć rozstrzygnięcia, czyli osnowy, a więc: umarzam, przyznaję uprawnienie, odmawiam przyznania uprawnienia łącznie z zarzutami dotyczącymi uzasadnienia. Nie jest natomiast, na co wskazuje w swoim komentarzu Andrzej Wróbel, dopuszczalne kwestionowanie samego uzasadnienia bez kwestionowania osnowy. Można kwestionować uzasadnienie, jeżeli się połączy to z zarzutami wobec treści rozstrzygnięcia. Odwołanie nie musi zawierać żadnego uzasadnienia - wystarczy, że strona napisze: Wnoszę odwołanie, jestem niezadowolona z treści decyzji i to otwiera od nowa sprawę (dla prof. Jaśkowskiej - pisanie, czy dotyczy to osnowy czy uzasadnienia to jest sztuka dla sztuki) chyba, że przepisy szczególne (często specustawy drogowe, ustawy podatkowe) wymagają wskazania określonych zarzutów przeciwko treści decyzji. Zasadniczo nie muszę wskazywać na rodzaj zarzutu.
Ponieważ odwołanie jest pismem jest mało sformalizowane: wystarczy:
swoje imię i nazwisko,
organ,
wnoszę odwołanie od tej decyzji/jestem niezadowolona z decyzji,
podpis.
Może powstać pytanie o co strona wnosi, czyli może być problem z zakwalifikowaniem jej pisma, bo przecież jej pismo może być także innym rodzajem pisma procesowego. I tutaj przy ocenie należy się kierować terminem do wniesienia odwołanie, tzn. jeżeli strona wnosi w terminie odwołanie, co znaczy że jest z decyzji niezadowolona, to należy traktować to jako odwołanie. Ona może w tym samym czasie wnieść, np. wniosek o stwierdzenie nieważności, ale wówczas musi to wyraźnie zaznaczyć, jeśli to się dzieje w terminie 14-dniowym. Inaczej w razie wątpliwości, jeżeli to jest w terminie 14 dni i wyraża niezadowolenie z decyzji, organ musi to potraktować jako odwołanie, niezależnie od tego do jakiego organu wpłynęło, o co naprawdę stronie chodzi, bo domniemanie będzie na rzecz odwołania.
Sposób wnoszenia odwołania ma charakter podobny jak przy skardze do sądu, tj. w ogóle przy środkach prawnych, że stosuje się tryb pośredni, tzn. odwołanie pisze się w tej „główce”: organ stopnia wyższego, np. w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego SKO, ale wysyła się do organu, który wydał decyzję (a tak naprawdę powinno się napisać za pośrednictwem organu, który wydał). To w przypadku trybu administracyjnego ma mniejsze znaczenie, bo wniesienia pisma do organu niewłaściwego powoduje, że on powinien przekazać wyżej czy niżej, a termin jest zachowany, natomiast to ma istotne znaczenie w przypadku, gdy wniesie się takie pismo do sądu, bo sąd wcale nie musi odsyłać, ale nie następuje zachowanie terminu. W związku z tym, jeżeli jest np. skarga do sądu (tam też pośredni tryb, ale gdybyśmy np. chcieli wnieść odwołanie, a wysyłamy do sądu to możemy stracić termin. Gdy chce się wnieść skargę do sądu administracyjnego i wnosimy do sądu, a nie do organu też straci się termin, bo sąd musi dopiero odesłać do organu i to czy jest zachowany termin to się będzie od tej daty liczyło, kiedy wyśle, a do nas może już trafić za późno, strona straci termin .To zachowanie terminu nie dotyczy zatem stosunku sąd - organ. Odwołanie składa się do organu stopnia wyższego (art. 17), ale za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Czyli mamy pośredni sposób wnoszenia odwołania w terminie 14 dni.
Postępowanie odwoławcze dzieli się na:
postępowanie przed organem I instancji
postępowanie przed organem odwoławczym.
Właśnie dlatego jest ten tryb pośredni wnoszenia, że odwołanie wnosi się do organu I instancji. Uprawnieni do wniesienia odwołania to strony, a więc każdy, kto ma w tym interes prawny. To może być osoba, która uczestniczyła w postępowaniu i jeżeli decyzja została do niej skierowana, to ona może wnieść odwołanie nawet, jeśli nie jest stroną w znaczeniu materialnym, bo ją decyzja dotyka (potraktowana ją jako stronę), a więc dotyczy jej interesu prawnego. Natomiast, jeżeli ktoś nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a uważa że sprawa dotyczy jego interesu prawnego, to też może wnieść odwołanie. Problem może polegać na tym, że nie dostanie decyzji - ma on prawo wnieść odwołanie tak długo dopóki jakakolwiek strona, która uczestniczyła w postępowaniu może wnieść odwołanie, czyli dopóki termin do wniesienia odwołania dla jakiejkolwiek strony uczestniczącej jest otwarty, bo później tylko może wnosić wniosek o wznowienie.
Podmioty na prawach stron mogą wnosić odwołanie wtedy, kiedy uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym.
Organ I instancji, do którego wpłynęło odwołanie ma możliwość skorzystania z tzw. samokontroli. W tym celu mimo, że on nie może wydać postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, to musi sprawdzić termin, bo może dokonać samokontroli tylko wtedy, jeżeli uważa, że odwołanie jest wniesione w terminie. Jeżeli uważa, że odwołanie jest wniesione po terminie to nie wolno mu korzystać z samokontroli, a musi przekazać to organowi odwoławczemu.
Czyli organ I instancji:
po pierwsze otrzymuje odwołanie i informuje pozostałe strony, że wniesiono odwołanie po to, żeby ktoś nie wykonał decyzji.
Po drugie, bada czy odwołanie jest w terminie. Jeśli jest po terminie to musi przekazać organowi odwoławczemu. Jeżeli jest odwołanie wniesione w terminie i przez osobę uprawnioną, to może się zastanowić nad tym, czy nie dokonać samokontroli.
Samokontrola polega na tym, że organ I instancji może uwzględnić odwołanie, ale pod określonymi warunkami.
Po pierwsze, ma na to 7 dni, bo po 7 dniach musi przekazać wyżej (art. 133).
Następnie może dokonać samokontroli, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony albo 1 ze stron, ale inne się zgadzają z nią całkowicie i potwierdzają, że wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, bo żądania stron muszą być takie same niezależnie od tego, czy będą w formie odwołania czy będą później strony to potwierdzały w przeciągu 7 dni.
Po drugie, organ musi uznać, że to odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie i wtedy może uchylić poprzednią decyzję i w tym zakresie orzec inaczej, ale w pełni tak jak życzyła sobie tego strona czy strony.
Czyli to musi być rozstrzygnięcie w pełni satysfakcjonujące strony, jednocześnie możliwe prawnie, jednocześnie gdy odwołanie wniesione było w terminie i od tej nowej decyzji stronom służy odwołanie, bo może się zdarzyć, że organ wcale w pełni nie uwzględnił żądania stron - musi to być więc także żądanie skonkretyzowane. Organ może w tym trybie orzec co do istoty sprawy lub umorzyć postępowanie, jeśli takie są żądania stron.
Jeżeli organ nie może lub nie chce z tego skorzystać, to powinien w terminie 7 dni przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy, z reguły wraz z jednostronicowym ustosunkowaniem się do tego odwołania i dalej postępowanie toczy się już przed organem odwoławczym.
Postępowanie przed organem odwoławczym składa się, jak każde postępowanie, z 3 faz:
czynności wstępne,
postępowanie wyjaśniające
faza orzekania.
Czynności wstępne polegają na sprawdzeniu, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, czy jest dopuszczalne, a następnie na skompletowaniu akt i sprawdzeniu, czy wszystkie strony zostały zawiadomione o wniesieniu odwołania.
W ramach czynności wstępnych organ może także wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli podlegała ona wstrzymaniu w wyniku rygoru czy w wyniku wykonalności z mocy ustawy.
Po pierwsze organ odwoławczy bada skutecznie dopuszczalność odwołania a więc, czy są spełnione warunki podmiotowe i przedmiotowe do wniesienia odwołania i czy odwołanie zostało wniesione w terminie.
Niedopuszczalność odwołania może bowiem wynikać z przyczyn natury podmiotowej, np. wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną, a więc osobę trzecią niemającą interesu prawnego (tylko w sytuacji oczywistej, np. gdy wniósł organ administracji, dlatego, że co do zasady badanie interesu prawnego musi być połączone z postępowaniem wyjaśniającym, strona musi mieć możliwość przedstawiania dowodów na poparcie tego, że ma interes prawny, a więc w sprawach, które wymagają badania tego interesu prawnego nie można stwierdzić niedopuszczalności odwołania czy tylko ewentualnie tylko w toku postępowania odwoławczego, później, po jego zakończeniu wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeliby się okazało, że osoba, która wniosła odwołanie tego interesu prawnego nie miała, ale musi ona mieć prawo do korzystania ze środków dowodowych na poparcie swoich żądań), także przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych i niedziałającą przez pełnomocnika; przyczyny przedmiotowe to brak przedmiotu zaskarżenia, np. wniesienie odwołania od czegoś, co nie jest decyzją, a czynnością materialno-techniczną lub wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej wydanej przez organ II instancji lub wniesienie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, bo nie została w ogóle doręczona nikomu.
Uchybienie terminu do wniesienia odwołania następuje, gdy odwołanie zostało wniesione po upływie 14 dni, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, to organ odwoławczy rozpatruje wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jeżeli termin przywróci, to przechodzi do postępowania wyjaśniającego - mamy tutaj postanowienie o przywróceniu terminu, jeśli nie przywróci to wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu i postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Te wszystkie postanowienia: o niedopuszczalności odwołania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu są postanowieniami ostatecznymi, kończącymi sprawę, od których służy skarga do sądu administracyjnego, bez potrzeby wnoszenia jakiegokolwiek wezwania czy innego środka.
Organ odwoławczy tak samo jak organ I instancji kompletuje środki dowodowe, wysyła zawiadomienia stronom, wezwania, ale może też na etapie czynności wstępnych wstrzymać wykonanie decyzji wtedy, gdy tej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub gdy wykonalność następuje z mocy ustawy, i może to zrobić zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony, czyni to w formie postanowienia na podstawie art. 135 i na to postanowienie nie służy zażalenie, ponieważ przepis nic na ten temat nie mówi.
Postępowanie wyjaśniające: trzeba odróżnić to w jakim zakresie organ rozstrzyga sprawę, a w jakim zakresie przeprowadza postępowanie dowodowe. Mianowicie, postępowanie odwoławcze dotyczy sprawy, która jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. To znaczy, że jeżeli organ stwierdzi, że powinna nastąpić zmiana podstawy materialnoprawnej (ona może nastąpić dlatego, że w oparciu o złą podstawę sprawę rozstrzygano albo, że zmieniły się przepisy) albo zmiana zakresu podmiotowego (tzn. okazuje się, że są jeszcze inne strony, o których organ I instancji nie wiedział), to można tylko wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji po to, żeby następnie te osoby miały prawo do ewentualnych dwóch instancji.
To nie znaczy, że organ nie może rozstrzygać, bo odwołanie wpłynęło i musi być załatwione, ale gdy np. okaże się, że ktoś starał się o zasiłek mieszkaniowy, a rozpatrywano coś zupełnie innego to musi sprawa wrócić do I instancji, bo on musi mieć w razie czego prawo do złożenia środka zaskarżenia.
Istota administracyjnego toku postępowania polega bowiem na tym, że każda sprawa musi być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy administracji. Oznacza to więc, że organ odwoławczy nie może orzekać w innej sprawie, niż orzekał organ I instancji. Mimo, że ten organ odwoławczy w pełni rozpatruje sprawę to nie oznacza, że może w pełni przeprowadzać postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym powinno mieć charakter uzupełniający (art. 136 kpa), w pozostałym zakresie organ opiera się na aktach sprawy, a sąd w ogóle nie będzie przeprowadzał dowodów tylko będzie się opierał na aktach sprawy. Jak okazuje się, że trzeba przeprowadzić całe postępowanie wyjaśniające od nowa, to trzeba wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Można samemu przeprowadzać dowody w postępowaniu odwoławczym tylko wtedy, gdy to jest dodatkowe, uzupełniające. Co więcej, tutaj też można korzystać z pomocy prawnej innego organu ze względu na to że, np. świadek mieszka bardzo daleko, a może być to skorzystanie z pomocy prawnej organu I instancji. Na tym etapie postępowania odwoławczego strona może cofnąć odwołanie, co wcale nie oznacza, że to cofnięcie odwołania zawsze będzie skuteczne.
Odwołanie można cofnąć od momentu doręczenia odwołania organowi, bo z tym momentem oświadczenie woli wpływa do organu, do momentu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Cofnięcie odwołania jest oparte na zasadzie względnej rozporządzalności, tzn. podlega kontroli organu odwoławczego. Organ odwoławczy może zatem uwzględnić wniosek lub go nie uwzględnić. Jest to różnica co do cofnięcia wniosku w I instancji - cofnięcie odwołania nie wymaga zgody innych stron, bo jest zasada skargowości - jakby nie było pozwolenia, to by nie było postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 137: organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli to prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.
Podobnie przed sądem administracyjnym można cofnąć skargę - bez zgody innych osób z tym, że trudniej sądowi odmówić, bo tylko w wypadku jeśli prowadziłoby to do utrzymania aktu nieważnego. Jeżeli organ się zgodzi na cofnięcie odwołania to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Pozostaje więc w mocy decyzja organu I instancji, która staje się ostateczna, wykonalna. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może być zaskarżona przez każdą ze stron do sądu administracyjnego. Prof. Jaśkowska nie zgadza się ze stanowiskiem (zawartym w podręczniku), że jeżeli jest umorzenie to nie jest wyczerpanie toku instancji - a to jest wyczerpanie toku instancji, odwołanie zostało wniesione tyle, że następnie umorzone, przecież to musi podlegać kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli organ nie uwzględni cofnięcia odwołania, to zgodnie z art. 137 nie mamy tu do czynienia z żadnym aktem zaskarżalnym w drodze osobnego aktu zaskarżenia, to znaczy, że strona musi zaczekać na ostateczną decyzję organu odwoławczego i wtedy dopiero ją skarżyć do sądu administracyjnego.
Faza orzekania - rodzaje decyzji organu odwoławczego, wynikają z art. 138, to wyliczenia ma charakter zamknięty i oznacza to m. in., że tylko takie decyzje mogą zapaść w postępowania odwoławczego i też tylko decyzje o takiej sentencji. W świetle art. 138 można wydać następujące decyzje:
utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy;
uchylenie decyzji w całości lub w części i w tym zakresie umorzenie postępowania w I instancji;
umorzenie postępowania odwoławczego;
uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;
uchylenie decyzji i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji określonej treści.
Wydając te decyzje organ orzeka wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, co oznacza, że jeżeli nawet wskutek zawinionego działania organu II instancji nastąpiło przewleczenie sprawy i zmienił się stan prawny niekorzystnie dla strony, to trzeba brać pod uwagę ten nowy stan prawny chyba, że przepisy szczególne przewidują, że w sprawach wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe.
1.Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji następuje wówczas, kiedy organ odwoławczy nie dopatrzył się w sprawie naruszenia prawa albo stwierdził, że to naruszenie wystąpiło, ale z uwagi na zakaz reformationis in peius nie może uchylić decyzji. Zgodnie bowiem z art. 139 organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Jeżeli więc się zdarzy, że odwołanie wniosła tylko 1 strona i organ nawet widzi naruszenie prawa, ale nierażące to musi utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Nie może wydać decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie. Natomiast, jeżeli odwołanie wniosą 2 strony o sprzecznych interesach, to ten zakaz już tego nie obejmuje, bo i tak, i tak to postępowanie byłoby wszczęte z wniosku innej strony. Ten przepis art. 139 kpa nie dotyczy sytuacji, jeżeli zostanie wydana decyzja kasacyjna, to ten zakaz nie dotyczy sytuacji decyzji wydanej w I instancji, następnie w wyniku postępowania kasacyjnego. W przypadku decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję może się też zdarzyć, że organ utrzyma rozstrzygnięcie I instancji, ale z nieco innym uzasadnieniem. Utrzymanie w mocy to jest bowiem w istocie rzeczy utrzymanie w mocy sentencji rozstrzygnięcia.
2.Decyzja rewizyjna, gdy organ uchyla poprzednią decyzję w całości lub w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy - ta decyzja musi zawierać te 2 elementy (uchylenie i rozstrzygnięcie, zakres rozpatrywany musi odpowiadać uchylonemu). Następuje wówczas, jeżeli decyzja organu I instancji narusza prawo albo jest niecelowa, a nie wchodzi w grę zakaz reformationis in peius z art. 139 kpa.
3. Decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie umarzająca postępowanie w I instancji. (W pierwszym przypadku mamy 2 decyzje i utrzymanie w mocy decyzję I instancji, w drugim przypadku mamy poprzednią uchyloną - wchodzi w grę następna). Teraz mamy unicestwienie w pewnym zakresie decyzję I instancji w całości albo w części - sprawa jest zakończona także w I instancji z powodu swojej bezprzedmiotowości, która zaszła w I instancji. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy organ odwoławczy badając sprawę stwierdzi, że nie mogła się ona, albo w całości, albo w pewnym zakresie toczyć przed organem I instancji, bo już na tamtym etapie stała się bezprzedmiotowa. Ta bezprzedmiotowość mogła mieć charakter obiektywny lub subiektywny.
Obiektywny wówczas, kiedy organ odwoławczy rozpatruje sprawę i stwierdza, że w I instancji wydano decyzję merytoryczną w sprawie, która wymagała wniosku strony, a strony w ogóle nie było i zgody strony co do tego podania w ogóle nie uzyskano, albo wydano decyzję w I instancji w sprawie, gdzie już wtedy (lub teraz) były przepisy, które nie pozwalały na rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji, bo sprawa się kwalifikuje do postępowania cywilnego.
Bezprzedmiotowość subiektywna - strona złożyła wniosek i go cofnęła. Ona ten wniosek może cofnąć na etapie postępowania odwoławczego. Jest wniesione jest odwołanie, nawet przez inną stronę, a strona, która uruchomiła postępowanie administracyjne cofa wniosek o wszczęcie postępowanie. Tutaj, jeżeli jest cofnięcie wniosku, to inne strony muszą na to wyrazić zgodę - nie tak jak przy cofnięciu odwołania, ale to spowoduje, że organ odwoławczy uchyli decyzję w całkowitym bądź częściowym zakresie i umorzy w I instancji. Co pozostaje? Jak umorzy w całości, to nic nie zostanie, nie było i nie ma sprawy administracyjnej, jeżeli w części to zależy czy było odwołanie co do pozostałego zakresu - w każdym razie w tym zakresie, co do którego jest umorzenie przestała w ogóle istnieć sprawa adminustracyjna i w tym zakresie nie ma nawet decyzji I instancji, niczego już nie ma, bo nie mogło być.
4. Organ umarza postępowanie odwoławcze, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, sprawa stała się bezprzedmiotowa przed organem odwoławczym. Co pozostaje? Decyzja organu I instancji. To jest różnica między tym, czy uchylono i umorzono postępowanie w sprawie w ogóle, czy umorzono tylko postępowanie odwoławcze. Jak umorzono tylko postępowanie odwoławcze - pozostaje w mocy decyzja I instancji.
5. Decyzja, która uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji - tzw. decyzja kasacyjna. Przesłanki wydania tej decyzji określa art. 138 §2: organ odwoławczy może to uczynić wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przykładowo: trzeba w pełni przeprowadzić od nowa postępowanie wyjaśniające albo trzeba przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a organ odwoławczy może tylko uzupełniająco albo okazuje się, że pojawiają się dodatkowe strony, które dotąd nie brały udziału w postępowaniu - przecież one mają prawo do powtórzenia postępowania po to, żeby móc ewentualnie wnieść odwołanie, a również wtedy, kiedy następuje całkowita zmiana przedmiotu, np. zmiana podstawy materialnoprawnej i wówczas przekazując tę sprawę decyzją organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy, np. wskazanie na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie określonych kwestii. Nie może to jednak przesądzać treści rozstrzygnięcia.
6.Art. 138 §4, tzw. decyzja blankietowa - dotyczy niektórych licencji i zezwoleń, gdzie wydanie decyzji następuje na pewnym blankiecie urzędowym, którymi to blankietami dysponuje jedynie organ I instancji wydający określone zezwolenia. Wówczas organ odwoławczy, który nie dysponuje taki blankietem uchylając decyzję może zobowiązać organ I instancji do wydania decyzji o określonej treści.
Zdaniem autorów podręcznika pod kierunkiem Prof. Cieślaka istnieje możliwość wydania jeszcze jednego rodzaju rozstrzygnięcia - mianowicie uchylenie zaskarżonej decyzji bez żadnych dalszych rozstrzygnięć. Wskazują oni na to, że mimo, że taki rodzaj decyzji nie jest wskazany w art. 138 to może to dotyczyć kasacji wadliwych decyzji organu I instancji o charakterze formalnym, czyli niemerytorycznym, np. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy w sprawie wznowienia. Cały problem polega na tym, że w tej chwili przepisy zlikwidowały ten rodzaj decyzji i mamy w tym przypadku postanowienia. A więc ta argumentacja nie może odnieść się do decyzji wydawanych w trybie art. 138.
Przykładowo była decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej z tego powodu, że mamy tajemnicę przedsiębiorstwa, organ II stopnia stwierdza, że nie zachodzą przesłanki w ogóle do zaistnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Wówczas uchyla decyzję, natomiast nie może tej informacji udzielać, bo nią nie dysponuje albo nie do niego należy udzielanie takiej informacji - wg prof. Jaśkowskiej powinno nastąpić uchylenie sprawy i przekazanie do ponownego rozpoznania I instancji ze wskazaniem tych przesłanek, którymi organ powinien się kierować.
Te decyzje organu odwoławczego są decyzjami ostatecznymi, od których służy skarga do sądu administracyjnego. One są decyzjami ostatecznymi nawet, jeżeli mają charakter między instancyjny, tak jak w przypadku decyzji kasacyjnej. Te decyzje są wydawane zarówno, gdy odwołanie wpływa od decyzji wydanej w I instancji w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym.
Innym środkiem zwyczajnym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydawany jest wówczas, gdy decyzja w I instancji została podjęta przez ministra lub SKO. W takim przypadku stronie nie służy odwołanie, ale na mocy art. 127 §3 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Orzecznictwo rozszerza zakres stosowania art. 127 §3 także na decyzje wydane na szczeblu centralnym przez organy kolegialne, np. na mocy postanowienia NSA z 26 maja 2003r. stwierdzono, że stosownie do art. 127 §3 od decyzji wydanej w I instancji przez Centralną Komisję ds. Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych nie służy odwołanie, ale strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym przypadku było postanowienie, dlatego odrzucono skargę stwierdzając, że nie nastąpiło wyczerpanie toku instancji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem niedewolutywnym (czyli rozpatruje je ten sam organ), i podobnie jak odwołanie względnie suspensywnym i doskonałym. Brak cechy dewolutywności oznacza, że nie znajdą tutaj zastosowania pewne przepis kpa jak np.:
art. 129 §1, czyli wnoszenie odwołania za pośrednictwem organu niższej instancji,
art. 132, czyli samokontroli, bo tutaj sprawę rozpatruje od razu ten organ, który wydaje decyzję w trybie art. 138,
nie ma tutaj zastosowania ograniczenie postępowania wyjaśniającego do postępowania uzupełniającego, ponieważ nie można przekazać organowi niższemu,
nie ma możliwości wydania decyzji kasacyjnej,
nie ma możliwości tej decyzji na blankiecie urzędowym.
Nie wchodzą więc tutaj w grę te przepisy kpa, które związane są z działaniem organu niższej instancji. To wynika wyraźnie z wyroków NSA z 10 stycznia 2007r. 1 OSK 235/06, 13 października 2011r. czy 5 lipca 2006r.
W pozostałym zakresie stosuje się do tego wniosku przepisy dotyczące odwołania, a decyzja, od której on przysługuje nie jest w czasie kiedy ten środek przysługuje, a więc przez 14 dni, decyzją ostateczną. W tej chwili bowiem zgodnie z art. 16 to są decyzje nieostateczne.
Następnym rodzajem zwyczajnego środka zaskarżenia jest zażalenie. Przysługuje ono na postanowienia, gdy kodeks wyraźnie tak stanowi. Zażalenie przysługuje na postanowienia takie jak, np. wymienione w:
art. 31 §2 - odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu;
art. 113 §3 - w sprawie sprostowania czy wyjaśnienia decyzji;
art. 108 §2 - nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze odrębnego postanowienia;;
w sprawie zawieszenia postępowania.
Jest to środek względnie dewolutywny, bo co do zasady przysługuje do organu stopnia wyższego (prof. Jaśkowska powiedziałaby, że nawet bardziej dewolutywny niż względnie dewolutywny), obejmuje on nie tylko strony, ale i innych uczestników postępowania, np. postanowienie o ukaraniu grzywną może być w drodze zażalenia kwestionowanie przez świadka, który został ukarany za niewłaściwe zachowanie się na sali sądowej, takie zażalenie może przysługiwać organizacji społecznej, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Cechę bezwzględnej dewolutywności ma zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to środek względnie suspensywny, bo zgodnie z art. 143, nawet inaczej mniej suspensywny niż w przypadku decyzji, ponieważ wniesienie zażalenia nawet nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jedynie organ administracji publicznej, który wydał zaskarżone postanowienie może wstrzymać jego wykonanie.
Termin do jego wniesienia wynosi 7 dni, odpowiednio stosuje się tutaj przepisy dotyczące odwołań, a więc jest pośredni tryb wnoszenia, odformalizowanie zażalenia, wprost stosuje się art. 134, czyli te postanowienia o niedopuszczalności. Natomiast, na podstawie art. 137 zdanie drugie: nie jest możliwe cofnięcie zażalenia, ponieważ ten przepis mówi wyraźnie o decyzji, a nie tylko o odwołaniu. Niektóre postanowienia mogą być zaskarżone tylko w drodze odwołania od całej decyzji, a więc w drodze niesamoistnego środka prawnego - to dotyczy postanowień wydanych przez organ I instancji, co do których nie przysługuje odrębne zażalenie, np. postanowienia dowodowe. Te postanowienia mogą być weryfikowane przez organ odwoławczy niezależnie od tego, czy w odwołaniu wniesiono zarzuty przeciwko takim postanowieniom. Art. 142, który mówi o tym, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji dotyczy bowiem uprawnień strony a nie ogranicza uprawnień organu odwoławczego. Organ odwoławczy może więc weryfikować niezaskarżalne w drodze odrębnego zażalenia postanowienia organu I instancji tylko dlatego, że strona wniosła odwołanie. Strona nie musi kwestionować w tym odwołaniu tych postanowień, np. może to dotyczyć postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika.
Istnieją także takie postanowienia, które nie mogą być zaskarżone, a więc które uzyskują cechę ostateczności, np. postanowienia wydane przez organ II instancji. Nie zawsze więc niemożność wniesienia odrębnego środka zaskarżenia jest równoznaczna z uzyskaniem cechy ostateczności. Postanowienia, co do których ustawodawca w ogóle nie przewidział prawa do wniesienia zażalenia staną się ostateczne dopiero wówczas, gdy stanie się ostateczna decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie.
Jakie to ma znaczenie? Chodzi o to, że postanowienia ostateczne nie mogą być uchylane lub zmieniane, tak samo wiążą organ - chodzi więc o to, kiedy organ wyższy będzie mógł takie postanowienia uchylać, a kiedy nie. W trybie art. 154 nie, jeżeli nie ma odrębnego środka zaskarżenia, to nie można stosować wznowienia czy nieważności, ale póki jest jeszcze możliwość odwołania od decyzji, to takie postanowienie, nawet jeśli nie służy na nie zażalenie, nie staje się ostateczne, bo może je rozpatrując odwołanie, uchylić organ odwoławczy, bo wtedy mamy do czynienia z tym niesamoistnym środkiem, dlatego ostateczne to są II instancji albo wtedy, gdy minął termin do wniesienia odwołania. Nawet w przypadku postanowień, bo to będzie oznaczało, że nie będzie się mógł do nich „dobrać” już organ odwoławczy.
12