Postępowanie administracyjne - wykład 2

Wyłączenia

O wyłączeniu mówimy również w aspekcie zasady legalności wtedy, kiedy mówimy o właściwości ogólnej - jakie sprawy czy podmioty są wyłączone spod zakresu kpa, ale to wówczas rozpatrujemy z punktu widzenia legalności tzn. jeżeli by orzekał taki organ, który nie ma właściwości ogólnej, to jeżeli nie mamy do czynienia ze zjawiskiem nieaktu (bo w ogóle to nie jest organ, który może orzekać w sprawie), to możemy mieć na życzenie jedynie stwierdzenie nieważności, że orzekał organ niewłaściwy w sprawie. Natomiast teraz będziemy mówili o czymś, co nie spowoduje nieważności, a może być jedynie konsekwencją wzruszenia decyzji w trybie wznowienia. Mianowicie, o takich sytuacjach, kiedy orzekałby w sprawie pracownik czy organ, który z powodu zasady obiektywizmu powinien być wyłączony ze sprawy i ta sytuacja, gdyby taki podmiot orzekał, to nie spowoduje już nieważności decyzji czy nietaktu, ale co najwyżej wznowienie postępowania i w wyniku tego wznowienia uchylenie decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie przez organ czy pracownika, który nie jest już sprawą bezpośrednio zainteresowany.

Mimo, że tak samo mówimy tu o wyłączeniu, to mówimy o wyłączeniu pracownika lub członka organu kolegialnego w kontekście zasady bezstronności, a nie zasady legalności, a więc w kontekście przepisów z rozdziału 5 od art.24 do 27 i naruszenie tych przepisów nie spowoduje, że decyzja będzie nieważna od samego początku tylko spowoduje najwyżej jej wzruszenie w trybie wznowienia postępowania, czyli uchylenie, ale od tego momentu, kiedy uchylenie następuje i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez osobę czy organ bezpośrednio w sprawie niezainteresowany.

To, co bowiem leży u podstaw wyłączenia pracownika lub organu czy członka organu kolegialnego, to jest zasada bezstronności (brak osobistego powiązania ze sprawą). Kodeks przewiduje 3 instytucje:

1. Wyłączenie pracownika - inny pracownik w tym organie może sprawę rozpatrywać

2. Wyłączenie organu - nikt w tym organie nie może sprawy załatwić, musi być inny organ, sprawa przeniesiona do organu wyższego stopnia

3. Wyłączenie członka organu kolegialnego - tylko niektóre osoby będą podlegały wyłączeniu, może to powodować różne skutki: takie jak przy wyłączeniu pracownika, jak i przy wyłączeniu całego organu.

Jakim aktem następuje wyłączenie? Czy z mocy prawa, czy musi być wydane postanowienie? Nie ma zgody co do tego. Takie postanowienie nie byłoby zaskarżalne w drodze zażalenia. Pewne: uważa się, że w przypadku art.24 par.3 wymagane jest wydanie postanowienia, a więc jedynie w sytuacji, gdy nie zachodzą inne przyczyny wyłączenia pracownika wyżej wymienione, ale są inne powody sprawiające, że zachodzi wątpliwość co do jego bezstronności, np. nie jest świadkiem, biegłym, stroną, nie jest ze stroną spokrewniony, ale co czwartek gra ze stroną w karty od 20 lat. W takim przypadku wyłączenie następuje na wniosek tej osoby, tego który jest stroną lub z urzędu - organ sam uzyskuje taką informację i wtedy jest wymagane wydanie postanowienia. We wszystkich innych przypadkach - następują z mocy prawa i nie wymagają wydania postanowienia. Ma to o tyle znaczenie, że nawet gdyby wydano takie postanowienie, to nie możemy stwierdzić jego nieważności, bo nieważność można stwierdzać w stosunku do tych postanowień, na które służy zażalenie. Nie ma możliwości złożenia zażalenia, więc nie ma też możliwości wznowienia czy nieważności.

Natomiast brak wyłączenia jest podstawą wznowienia postępowania z art. 145 par.1 pkt 3, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ adm. pub., który podlega wyłączeniu. Ten skutek nie będzie w każdym przypadku uczestniczenia przez danego pracownika w różnego typu czynnościach, które w tej chwili są dla strony widoczne, bo wynikają z metryki sprawy, ale tylko w takim przypadku, gdy ten pracownik lub taki organ, co do którego zachodzą te przyczyny, podjąłby decyzję w sprawie. Przy czym to podjęcie decyzji rozumie się szerzej. Nie tak, że wszystkie sprawy, nie każda osoba, która jest odnotowana w tej metryczce, że w ogóle zajrzała do tych akt, powoduje konieczność wznowienia, ale tak jak wskazuje, np. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 sierpnia 2011r. 1 SA/RZ 424/11: przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć nie tylko jej wydanie czy podpisanie przez pracownika, ale także podejmowanie innych czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Takimi czynnościami jest opracowanie i opiniowanie wniosków stron dla organu, który następnie decyzję podejmuje.

1. Wyłączenie pracownika jest zawsze obligatoryjne, tzn. te powody mogą podlegać ocenie, ale jeżeli organ stwierdzi, że taki powód zaszedł to istnieje konieczność wyłączenia. Mamy tutaj wyłączenie, które następuje z mocy prawa, tj. sytuacja przewidziana w art. 24 par.1 i z mocy postanowienia na podstawie art. 24 par.3.

Wyłączenie z mocy prawa dotyczy sytuacji, w których pracownik:

1. jest stroną, a więc sprawa dotyczy jego osobistego interesu prawnego albo pozostaje ze stroną w takim stosunku pracy, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, np. kwestia zatrudnienia.

2. Po drugie, małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia.

3. Po trzecie, osoby związanej z nim tytułem przysposobienia, opieki lub kurateli.

4. Po czwarte, w której był świadkiem lub biegłym lub jest czy był przedstawicielem jednej ze stron albo przedstawicielem jednej ze stron jest ta osoba, która jest z nim w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa do drugiego stopnia, przysposobienia, opieki czy kurateli.

5. Następnie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

6. Następnie, z powodu której wszczęto przeciwko niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne,

7. w której jedną ze stron jest osoba pozostająca z nim w stosunku nadrzędności służbowej, co może spowodować niemożność działania organu i te powody trwają mimo ustania małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.

Przyczyny postanowienia z par.3, kiedy mogą zajść inne powody uprawdopodobnione, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika, np. zażyła znajomość, rodzice chrzestni nawzajem wobec siebie. W tym przypadku musi być albo wniosek strony albo wniosek pracownika albo działanie organu z urzędu w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ten przepis pkt 5, który został zmieniony powoduje w tej chwili szersze reperkusje, bowiem jeżeli nie jest mowa o niższej instancji, to oznacza, że takie wyłączenie dotyczy również sytuacji w przypadku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przecież w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mamy do czynienia z niższą instancją, tylko z tą samą. Oznacza to, że jeżeli ktoś składa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to ten wniosek nie powinien być załatwiany przez tego samego pracownika. Z 1 wyjątkiem, o którym mówi uchwała NSA dot. głównego geodety kraju, a tak naprawdę w istocie ministra - uchwała składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010r. 1 OPS 13/09, wg której ten art. 24 par. 1 pkt 5 nie ma zastosowania do ministra. Jeśli chodzi o osobę pełniącą funkcję ministra nie następuje to wyłączenie. Nie dotyczy to zastępców ministrów, czyli jeżeli działał zastępca, to nie może ponownie rozpatrywać sprawy.

Po drugie, ponieważ mowa jest o zaskarżonej decyzji, a nie decyzji w niższej instancji, to nie dotyczy tylko sytuacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. To dotyczy także sytuacji, gdy mamy tryb nadzwyczajny. Otóż w trybach nadzwyczajnych, nie powinny kontrolować decyzji te osoby, które ją podejmowały. Niekiedy może działać ten sam organ, ale powinien działać w innym składzie, bo np. w wyniku wznowienia organem, który będzie rozpatrywał sprawę może być ten organ, który wydał decyzję ostateczną, ale to nie powoduje, że nie mamy nadal powodów wyłączenia z art. 24. Może być ten sam organ, ale powinien działać w innym składzie.

Podobnie jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje ten sam organ, ale powinien działać w innym składzie.

Jedynym wyjątkiem od tego jest właśnie wyjątek wynikający z tej uchwały dotyczący osoby pełniącej funkcję ministra. W pozostałych sytuacjach wyłączenie pracownika odnosi się i do działania w trybie zwykłym, i do działania w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, i o działanie w wyniku odwołania, gdyby się okazało, że ten pracownik awansował i przeszedł teraz do organu stopnia wyższego, i do działania w trybach nadzwyczajnych.

Może powstać pytanie, co się dzieje, jeżeli sprawa ta poszła do sądu adm. i sąd uchylił decyzję? No przecież tutaj nie ma zaskarżonej decyzji, bo ona została z obrotu prawnego wyeliminowana, więc trudno mówić, że ta osoba brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Otóż, trzeba brać pod uwagę, co leży u podstaw wyłączenia - leży zasada obiektywizmu, to żeby ponownie w tym samym składzie nie rozpatrywać sprawy. Jeżeli w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadą jest, że sąd, któremu wyrok uchylono, ponownie rozpatrując sprawę nie może działać w tym samym składzie, to to samo powinno się odnosić do organu administracji. Czyli, jeżeli sąd administracyjny uchylił decyzję organu administracji i ona wraca do tego samego organu, to ten sam organ powinien podejmować sprawę w innym składzie (chyba, że chodzi o ministra i nie może być tego innego składu, nie dotyczy zastępców - oni powinni być wyłączeni).

Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron i to może podlegać kontroli, jeżeli powstanie problem ewentualnego wznowienia postępowania. Natomiast sprawa powinna być Rozpatrywana merytorycznie przez innego pracownika, którego na mocy art.26 par.1 wyznacza bezpośredni przełożony.

2. Wyłączenie organu (art. 25), bardziej restrykcyjne wymogi. Dwie przesłanki: organ podlega wyłączeniu w sprawach dotyczących interesów majątkowych:
- kierownika organu lub osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa do 2 stopnia, przysposobienia, opieki lub kurateli lub
- osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w tych stosunkach.

Np. zmiana nazwiska przełożonego - wszystkie osoby podległe będą wyłączone w sprawie i to jest właśnie sytuacja, kiedy będzie się zbiegało wyłączenie organu i wyłączenie pracownika.

To, że sprawa dotyczy interesów majątkowych rozumie się w znaczeniu szerokim, tzn. oddziałuje na majątek w szerokim znaczeniu, tzn. obejmującym zarówno jego aktywa, jak i pasywa (przysporzenie, jak i uszczuplenie).

Jeśli następuje wyłączenie organu, to znaczy, że ten organ nie tylko nie może wydać decyzji, ale nie może podejmować żadnych czynności procesowych, z wyjątkiem sytuacji niecierpiących zwłoki, a w jego imieniu nie może działać żaden pracownik, bo jeśli jest wyłączenie organu, to nie może on dać upoważnienia do działania jakiemukolwiek pracownikowi. W takim przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia, albo organ stopnia wyższego, jeżeli to z powodu kierownika organu jest wyłączenie, albo jeszcze organ stopnia wyższego nad wyższym, jeżeli powodem wyłączenia jest to, że sprawa dotyczy szefa nadrzędnego organu, czyli przyczyna przewidziana w art. 25 par.1 pkt 2. To, że ten organ załatwia sprawę nie oznacza, że to on będzie podejmował decyzję. Tylko ten organ, który załatwia sprawę wyłączenia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ, np. innego wojewodę. W przypadku, gdy osobą, która jest wymieniona jako piastująca nadrzędne stanowisko w organie wyższym jest minister albo prezes SKO, wtedy organ właściwy wyznacza Premier RM. Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników (art.26 par.3) organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy (czyli mimo, że sprawa nie dotyczyła interesów majątkowych w gruncie rzeczy doszło do wyłączenia wszystkich pracowników w organie), wtedy stosuje się odpowiednio §2, czyli ten organ wyższy załatwia sprawę i może do jej załatwienia wyznaczyć inny podległy sobie organ.

3. Wyłączenie członka organu kolegialnego - nie ma przesłanek do wyłączenia organu, jest przesłanka do wyłączenia pracownika, który jest członkiem organu kolegialnego, np. Rada Wydziału - 1 z jej członków jest osoba zainteresowaną w sprawie. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu tak jak pracownik, a więc wg art.24, dotyczy to także członka SKO, organ może działać bez tych osób. Prof. Jaśkowska uważa, że jest podstawą wyłączenia, bo jeżeli ta osoba brałaby udział to może wpływać na innych, ale nie jest to stanowisko dominujące.

Może się zdarzyć, że wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ nie miałby kworum to stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wyłączenia organu i wówczas organ stopnia wyższego powinien sam rozpatrzyć sprawę albo przekazać swojemu innemu organowi niższemu. W przypadku SKO, gdy nie ma kworum (3 osoby) i nie może ono załatwić sprawy, to minister właściwy ds. administracji publicznej w drodze postanowienia wyznacza inne SKO. Czyli, gdy jest wyłączenia całego SKO jako organu, np. z uwagi na osobę prezesa, to wtedy organem który wyznacza inny organ jest Prezes RM. Natomiast, jeżeli się zdarzy, że SKO nie może działać, bo jest wyłączenie członków tego kolegium, które w konsekwencji powoduje, że nie można skompletować składu, to wówczas inne SKO wyznacza minister właściwy ds. administracji publicznej. Do tego czasu można podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki.

Skutkiem naruszenia przepisów o wyłączeniu jest wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 3, ale jest ono ograniczone terminem. Mianowicie, jeżeli ktoś powoła się na tę przyczynę wznowienia i stwierdzi się, że ta przyczyna wznowienia nastąpiła, to powinno się uchylić decyzję, w której składzie brała udział osoba czy organ podlegająca/y wyłączeniu i sprawa wraca w tym sensie, że ten organ powinien jednocześnie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, bo w przypadku wznowienia mamy od razu zadecydowanie o przyczynie wznowienia i wydanie rozstrzygnięcia, a więc uchylenie decyzji i wydanie nowej w innym składzie. Ograniczone czasowo, albowiem w wyniku wznowienia z tej przyczyny nie można uchylić decyzji, jeżeli minął termin w tym przypadku 5 lat od podjęcia danego rozstrzygnięcia; (z powodów 2 pierwszych 10 lat, z powodów następnych 5 lat (art. 146 §1), a także jeżeliby się okazało w trakcie rozpatrywania sprawy, że mogłaby tylko zapaść decyzja o tej samej treści, że nie miałoby ona wpływu na treść rozstrzygnięcia).

WSPÓŁDZIAŁANIE ORGANÓW

Organy działające w ramach współdziałania - może być współdziałanie w 1 postępowaniu albo może obejmować tzw. pomoc prawną albo współdziałanie w 1 postępowaniu może się wiązać z art.106 kpa.

1. Możemy mieć do czynienia w sprawie z organem, który wydaje decyzję i z organem, któremu zlecono w ramach pomocy prawnej przeprowadzenie części postępowania wyjaśniającego. Taka sytuacja jest możliwa na tle art. 52: jeżeli się zdarzy, że osoba, która ma uczestniczyć w jakichś czynnościach mieszka daleko, a więc poza obrębem gminy czy miasta lub sąsiedniej gminy lub miasta, w których ma siedzibę organ, który rozstrzyga sprawę. Dotyczy to, np. świadka, jednej ze stron, wówczas organ, który rozstrzyga sprawę (główny) może się zwrócić do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o to, ażeby np. odebrał zeznania, wyjaśnienia czy przeprowadził inną czynność w stosunku do tej osoby. Chodzi o ułatwienie życia stronom czy świadkom, a nie np. wzywać ich z Zakopanego do Warszawy. Nie jest to obowiązkiem organu, tego się nie stosuje na mocy art. 53 w przypadku, gdy charakter danej czynności wymaga osobistego jej przeprowadzenia przed organem prowadzącym sprawę. Taki organ pomocniczy, który przeprowadzałby tylko fragment postępowania wyjaśniającego ogranicza swoje działania tylko do tego postępowania, które mu zlecił organ główny. Może poszerzyć swój zakres działania, ale po poszerzeniu, zgodnie z art.77 §3, jest ograniczony, bo może z urzędu lub na wniosek stron przesłuchać nowych świadków i biegłych, ale nie może wydać rozstrzygnięcia. Kończy więc sporządzeniem protokołu i przesyła go do organu głównego, który podejmuje decyzję.

2. W jednej sprawie działa kilka organów zgodnie z art.106: współdziałanie w znaczeniu właściwym, kiedy przepisy szczególne przewidują, że wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska, wydania opinii przez inny organ (a nie chodzi tu o dostarczenie w ramach wniosku, że w odwrotnym przypadku zostawi się bez rozpoznania), to wtedy ten organ musi się zwrócić do innego organu o wydanie tej opinii, np. w sprawie kiedy minister powołuje na stanowisko notariusza - opinia Rady Notarialnej. W tym czasie nie zawiesza się postępowania tylko organ główny zwraca się do innego o zajęcie stanowiska, wyrażenie opinii. Ten organ ma na to 14 dni. Jeśli milczy trzeba wskazać bezczynność organu współdziałającego (bo to on jest winien),
   a nie głównego. Ta opinia powinna być wydana w trybie postanowienia, na które służy zażalenie. Organ główny nie powinien wydawać rozstrzygnięcia, póki jeszcze nie jest ostateczne to rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu przez organ współdziałający. Przynajmniej póki nie upłynie termin do wniesienia zażalenia. A jak wniesione zażalenie to trzeba poczekać jak będzie rozpatrzone. I jak już jest ostateczne, mamy to postanowienie, strona nie zaskarżyła, dopiero organ główny podejmuje decyzję, od której będzie służyć odwołanie.

Co się będzie działo, jeżeli strona chce wyrazić niezadowolenie z tego typu działania? Przy postępowaniu wyjaśniającym, czyli przy pomocy prawnej - nic, bo tam mamy od tego postanowienia zażalenie. Najwyżej, jeżeli się stwierdzi, że miało to wpływ na wynik sprawy, to można kwestionować to w postępowaniu odwoławczym w drodze odwołania, bo odwołanie nie jest środkiem prawnym sformalizowanym, złożyć skargę do sądu i powiedzieć, że to miało wpływ na naruszenie przepisów postępowania, bo np. występował inny organ zupełnie nie z tego terenu, ale to jest słaba podstawa.

Natomiast co w przypadku zagadnienia wstępnego? Gdyby organ wydał decyzję bez zapytania, bez zwrócenia się o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, to jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art.145 §1 pkt 6. Jeśli się nie zapytamy, to trzeba uchylić decyzję i rozstrzygnąć od nowa zadając pytanie. I nie ma znaczenia, czy to jest opinia, którą musieliśmy uwzględniać, to jest po prostu naruszenie procesowe.

Natomiast pytanie, co się dzieje jeżeli organ główny wyda decyzję niezgodnie ze stanowiskiem organu współdziałającego? To zależy, czy była to opinia, czy pozytywna opinia, czy zgoda, czyli czy ten akt współdziałania miał charakter decydujący. Decyduje to jak przepisy określiły wymogi, np. jeżeli zgoda, to musi być zgoda, jeśli pozytywna opinia to musi być pozytywna, ale jeśli wymagano opinii, to można podjąć rozstrzygnięcie z nią niezgodne byleby było uzasadnione. Czyli to brak opinii spowoduje skutek w postaci uchylenia niezależnie od tego, czy ta opinia ma charakter decydujący czy nie, natomiast jeżeli się już podejmie to organ ma większe możliwości działania w zależności od tego, jak krępują go przepisy szczególne. Przepisy dotyczące wyłączenia odnoszą się również do organów(…), bo może to powodować wznowienie postępowania w sprawie postanowienia, bo na to postanowienie służy zażalenie, a jak służy zażalenie to służy też wniosek o wznowienie i również można stwierdzać nieważność takiego postanowienia.

STRONA

Następnym podmiotem postępowania jest strona - istotna, bo to o jej prawach lub obowiązkach będzie rozstrzygała decyzja administracyjna.

Nie może być postępowania bez strony.

Postępowanie to niekiedy jest wszczynane tylko na wniosek strony.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego nie musi się pokrywać z pojęciem strony, która występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po pierwsze dlatego, że przed sądem administracyjnym stroną jest nie tylko strona postępowania administracyjnego, ale i organ, a po drugie, że przed sądem administracyjny mogą występować strony nie tylko postępowania administracyjnego, ale także osoby, które kwestionują uchwały organów gminy, a tam interes prawny jest nieco inaczej określony, bo nie wystarczy określenie interesu prawnego, ale trzeba jeszcze wskazać dodatkowo jego naruszenie.

Strona postępowania administracyjnego zawsze musi mieć możliwość występowania przed sądem administracyjnym, natomiast nie każda strona postępowania przed sądem administracyjnym będzie stroną postępowania administracyjnego.

Pojęcie strony postępowania określa art. 28 kpa: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla uproszczenia przyjmijmy, że pojęcie obowiązku mieści się w zakresie pojęcia interesu prawnego, bo obejmuje to zarówno pozytywne rozstrzygnięcie, jak i nałożenie pewnej dolegliwości. A więc będziemy to rozpatrywać z punktu widzenia interesu prawnego.

Niektóre przepisy szczególne inaczej określają pojęcie strony, np. art. 28 prawa budowlanego: interes prawny jest wyznaczany przez zasięg oddziaływania obiektu.

Co to znaczy interes prawny? To interes wynikający z przepisów prawa, chroniony przez prawo, to nie może być interes faktyczny. Stąd w sprawach reprywatyzacyjnych uważa się, że interesu prawnego nie mają najemcy lokali, którzy nie mają stałego tytułu prawnego, a więc nie są właścicielami, mają interes faktyczny, ale nie prawny, bo przepisy nie przewidują tutaj ich ochrony prawnej. W związku z tym pytanie, z jakich norm ma wynikać interes prawny, w jaki sposób ma wynikać? Interes prawny należy określać wg norm prawa materialnego (Prof. Jaśkowska używa terminu wg norm szczególnych, czyli trzeba zajrzeć do ustaw szczególnych i sprawdzić, czy one przewidują ochronę interesów osób, które powołują się na to, że są stronami). Jak wskazuje wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013r. 1 OSK 22 26/12 mieć interes prawny, tzn. tyle samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na postawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Np. przepisy ustawy o zmianie imion i nazwisk mówią, że osoba, która chce zmienić nazwisko z tego powodu, że jej nazwisko ma brzmienie niepolskie lub ośmieszające to może wystąpić z takim wnioskiem, jest stroną postępowania, tzn., że jeżeli przepisy przewidują możliwość zmiany nazwiska ze względu na określone przesłanki to osoba, której to dotyczy, czyli ta, która chce zmienić nazwisko z uwagi na te przesłanki jest stroną, ma interes prawny, nie ma interesu prawnego jej małżonek, bo przepisy nie przewidują możliwości skutecznego żądania przez małżonka, sąsiada. To, czy te przesłanki zachodzą będzie rozstrzygnięte w drodze decyzji, np. stwierdzi się, że nazwisko wcale nie jest ośmieszające.

Jeżeli przykładowo właściciel nieruchomości, którą objęto specustawą może żądać odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to dlatego że on może złożyć takie żądanie, jest stroną postępowania. Czyli podstawą musi być przepis prawa materialnego, pytanie czy tylko administracyjnego? Nie tylko - wyrok NSA z 12 września 2013r. 2 OSK 889/12 ten interes prawny nie musi wynikać tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale z każdej gałęzi prawa w tym również do prawa cywilnego. A więc, jeżeli mamy prawo własności to naruszenie go przez jakiekolwiek władcze działanie organu administracyjnego - nasz interes prawny wynika z tego, że jesteśmy właścicielami. Normą, która daje nam ochronę jest ochrona prawa własności. Interes prawny może mieć charakter refleksowy - chodzi o sytuację, kiedy akt stosowania prawa, jakaś decyzja ma wpływ na sytuację prawną jakiegoś podmiotu w sposób pośredni, tzn. taki interes może wynikać z pewnej umowy, mającej charakter refleksowy (sprawa ograniczenia reklam na taksówkach). Ten interes prawny musi być interesem aktualnym, a nie przyszłym (co by się działo, gdyby coś się wydarzyło za jakiś czas), tutaj jest różnica stanowisk, czy tylko bezpośredni, czy także pośredni - dotyczący spraw refleksowych, konkretny i realny, znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. To, czy ten interes prawny występuje i na ile można go ustalić na danym etapie postępowania ma znaczenie dla rozstrzygnięcia.

TEORIA STRONY: OBIEKTYWNA I SUBIEKTYWNA

W literaturze wskazuje się na to, że pojęcie strony może być rozumiane w sposób obiektywny i subiektywny, ale to ma w tej chwili mniejsze znaczenie. Mianowicie wskazuje się, że jeżeli postępowanie jest wszczynane z urzędu to nie ma problemu, bo organ zanim dokona wszczęcia to powinien sprawdzić, w stosunku do kogo ma to postępowanie prowadzić, czyli sprawdza przepisy prawa materialnego i wzywa osoby do postępowania. Postępowanie, które zostało wszczęte musi się zakończyć decyzją. Organ widzi, że wezwał osobę, która nie jest stroną, nie ma interesu prawnego, wówczas powinien umorzyć postępowanie w drodze decyzji z powodu braku interesu prawnego tej osoby. Jeżeli uznaje, że ta osoba ma interes prawny to wydaje decyzję nakładającą pewne obowiązki albo pozbawiającą pewnego uprawnienia. I tam nie ma znaczenia, czy koncepcja strony jest obiektywna, czy subiektywna, bo zawsze organ działa na podstawie przepisów prawa mylnie bądź dobrze, ale biorąc pod uwagę przepisy prawa, czyli zawsze odwołuje się do pewnego wzorca obiektywnego.

Problem z koncepcją obiektywną czy subiektywną powstaje wówczas, kiedy ktoś występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania, np. o zmianę nazwiska, udzielenie zasiłku mieszkaniowego i organ uważa, że nie ma przepisu, który daje tej osobie jakąś ochronę.

Przy koncepcji subiektywnej o tym, czy jestem stroną decyduję ja. Koncepcja subiektywna polega na tym, że każdy kto złoży wniosek ma mieć uprawnienia procesowe strony (stąd jest też zwana koncepcją procesową). Strona jest tylko pojęciem procesowym. Jak się okaże, że nie ma materialnej podstawy, to się po prostu odmawia, czyli dopiero na końcu następuje zbadanie, czy pojęcie procesowe pokrywa się z materialnym. Problem ten powstaje przy wszczęciu postępowania na wniosek, nie z urzędu. Czy każda osoba, która złoży wniosek ma mieć uprawnienia strony, czyli czy ma mieć prawo do odwołania, zażalenia, skargi do sądu, itd. Nawet jeżeli widać z góry, że jej żądanie jest absurdalne. Czyli teoria subiektywna polega na tym, że uwzględniamy żądanie osoby, która składa wniosek uważając się za stronę i, że o tym, czy jest się stroną decyduje wola tej osoby.

Teoria obiektywna przyjmuje, że na początku organ dokonuje wstępnej kontroli i jeżeli uważa, że ktoś nie jest stroną, to po prostu tej osoby jako strony nie traktuje. Problem polega na tym, że wniosek o wszczęcie postępowania z momentem wpłynięcia do organu kontroluje i na tym problem polega - kiedy my zadecydujemy wstecz, czy te skutki nastąpiły. W tej chwili wg prof. Jaśkowskiej tego problemu nie ma, bo przepisy przewidują takie dwie tamy.

• Po pierwsze, na podstawie art. 61a organ może zatrzymać postępowanie na etapie wszczęcia, kiedy zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, czyli może powiedzieć na samym początku, że odmawia wszczęcia postępowania, bo ktoś nie jest stroną, a to postępowanie jest wszczynane tylko na wniosek strony, np. o zmianę nazwiska. Czyni to w formie postanowienia, na które służy zażalenie i skarga do sądu administracyjnego. Już na początku może odmówić, ale jeżeli nie zamyka, a prowadzi jakieś czynności to znaczy, że potraktował te osobę jako stronę i momentem, od którego nastąpiło wszczęcie postępowania był moment, w którym ta osoba wniosła podanie. To można zrobić w sytuacji oczywistej, np. sąsiadka wnosi wniosek o zmianę nazwiska sąsiadki. Ale przy bardziej skomplikowanych, np. w prawie budowlanym przy decyzji o warunkach zabudowy - o tym, czy jest się stroną decyduje to, czy na moją działkę następuje oddziaływanie, a można to ustalić, np. jeśli chodzi o normę hałasu, zanieczyszczenia dopiero po postępowaniu wyjaśniającym i wtedy nie powinno się korzystać z tego postanowienia. To postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może dotyczyć tylko sytuacji oczywistych, a w innych organ powinien zawsze zakończyć sprawę w drodze decyzji, jeśli podjął jakieś czynności, np. odmówić przyznania uprawnienia lub umorzyć postępowanie, jeśli dopiero teraz wyszło, że strona nie ma interesu prawnego.

• Rozstrzygnięcie o interesie prawnym może niekiedy nastąpić na samym początku, kiedy wstrzymujemy postępowanie przez postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że osoba, która wniosła wniosek nie jest stroną - to może dotyczyć sytuacji oczywistych. Natomiast, jeżeli trzeba przeprowadzić czynności wyjaśniające to musi się to robić w postępowaniu wyjaśniającym i wtedy, albo decyzja o umorzeniu jeżeli wszczęcie postępowania mogło tylko nastąpić na żądanie strony, a jeżeli mogło nastąpić z innych powodów i np. stwierdzamy, że nie ma podstaw to wtedy decyzja odmowna. To jest na etapie postępowania przed organem I instancji, ale może się zdarzyć, że ktoś składa odwołanie i albo brał udział w postępowaniu albo nie, i mówi, że się dowiedział o decyzji, że wydano pozwolenie na budowę sąsiadowi, osoba ta nie brała udziału, ale jest w terminie do złożenia odwołania. I tak samo jak jest oczywistość, że nie ma interesu prawnego to organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, bo odwołanie może wnieść strona. Jak wymaga to postępowania wyjaśniającego, to organ odwoławczy musi sprawę rozpatrywać i w zależności od wyniku: albo umorzyć postępowanie odwoławcze później jak tylko się okaże, że ta osoba wniosła odwołanie, albo jak ta osoba okaże się stroną, a nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to wtedy trzeba wydać decyzję kasacyjną, żeby jej umożliwić 2 instancje. Może się też zdarzyć tak, że ta osoba pojawia się dopiero na etapie skargi do sądu, bo się dowiaduje o decyzji. Może się tak zdarzyć, że pojawia się dopiero na etapie postępowania nadzwyczajnego, bo np. nie brała udziału w postępowaniu, bo nie wiedziała, to jest podstawa wznowienia. Ten interes prawny może być badany na różnych etapach i wywołuje różne skutki. Jeżeli organ mylnie uzna kogoś za stronę i nałoży na nią obowiązki czy przyzna uprawnienia, to ta osoba jest już stroną, która ma prawo do kwestionowania tej decyzji np. dlatego, że wskutek działania organu ona została obciążona obowiązkiem bez podstawy prawnej.

A więc stroną może być później nie tylko osoba, która była strona postępowania w I instancji czy w ogóle, tylko uzyskała ten status wskutek działania organu albo miała go od początku, ale organy jej nie poprosiły. Stąd w postępowaniu nadzwyczajnym czy odwoławczym krąg stron może być inny niż przed organem I instancji, dlatego, że po pierwsze może pojawić się strona, której organ wcześniej nie zauważył, a po drugie - mogą pojawić się strony, które organ zauważył, ale błędnie, czyli ktoś, kto nie byłby stroną tak naprawdę w postępowaniu przed organem I instancji dlatego, że został wezwany, że obciążano go obowiązkiem ma prawo teraz to kwestionować - z tego powodu stał się stroną wskutek działania organu.

Zasada ogólna udziału strony w postępowaniu polega zarówno na udziale czynnym, jak i udziale biernym. Strona ma prawo zarówno być zawiadomiona o postępowaniu, jak i może brać udział w tym postępowaniu. Udział ten obejmuje różne formy:
- złożenie żądania,
- wszczęcia postępowania (niektóre tylko na żądanie strony zmiana nazwiska, także z urzędu, np. postępowanie podatkowe, ws. wywłaszczenia),
- być zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu czy na żądanie innych ze stron. Organ na samym początku powinien ustalić krąg stron postępowania, ponieważ brak udziału jakiejkolwiek ze stron spowoduje obligatoryjne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 z jednym ułatwieniem - na to może się powoływać tylko strona, organ nie będzie musiał tutaj działać z urzędu, nawet jeżeli to zauważy.

Strona może żądać przeprowadzenia dowodów ze świadków, biegłych, w drodze oględzin, składać wnioski dowodowe, organ może odmówić wnioskowi dowodowemu strony tylko, jeżeli nie ma on znaczenia dla sprawy. Strona ma prawo być obecna przy przeprowadzenie każdego dowodu, ma prawo do zapoznania się z dokumentami, powinna być zawiadomiona, że taki materiał został zebrany i może się do niego ustosunkować.

Jeżeli organ nie powiadomi strony o jakimś dowodzie zgodnie z art. 81: okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do niej; to ten dowód nie został przeprowadzony, niczego nie udowodniony, to nie jest tylko brak w postępowaniu wyjaśniającym, ale tego po prostu nie ma. Strona ma prawo składania zażaleń, odwołań, środków nadzwyczajnych w postaci wniosku o wznowienie, skargi do wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 151, 154, 155, wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 152.

O tych uprawnieniach strona winna być informowana zgodnie z zasadą udzielania informacji prawnej stronom (ogólna wynikająca z art. 9: organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków). W postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym jest przełamanie zasady, że nieznajomość prawa szkodzi i strona może się powoływać na to, że nie została poinformowana, a brak ten może spowodować uchylenie decyzji przez sąd, jeżeli miał wpływ na wynik sprawy. Tu strona może się powoływać na nieznajomość prawa. Ta zasada informacji odnosi się tylko do danego etapu postępowania. W związku z tym nie trzeba informować strony o całej treści kpa.

Najistotniejszą gwarancją, która przysługuje stronie jest instytucja wznowienia postępowania przewidziana tylko dla istotnych naruszeń prawa, bo tutaj podstawą wznowienia jest brak udziału strony w postępowaniu (art.135 §1 pkt 4), a ten brak musi dotyczyć istotnej fazy postępowania: niezawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie innej strony, i w związku z tym brak udziału tej strony w postępowaniu przed organem I instancji, brak zawiadomienia o wniesionym odwołaniu i w związku z tym brak udziału w postępowaniu, w II instancji czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Szersze gwarancje wynikają z możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, bo można się w niej powoływać na wszystkie naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a więc można m. in. powoływać się na naruszenie zasady udzielania informacji. Dlatego trzeba pilnować terminów na złożenie sprawy do sądu, bo więcej można ugrać w postępowaniu przed sądem administracyjnym niż w trybie nadzwyczajnym. Później można kwestionować decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym także przed sądem, ale sąd będzie się ograniczał wtedy tylko do tego, co może być przedmiotem trybu nadzwyczajnego, czyli więcej zarzutów możemy postawić w skardze do sądu wydaną w postępowaniu zwykłym niż na decyzje wydaną w trybie nadzwyczajnym.

Art. 29 stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Ten art. musi być rozumiany na tle art. 28, a więc nie każda osoba fizyczna jest stroną tylko taka, która ma interes prawny w postępowaniu. Osoba fizyczna pełnoletnia, jak małoletnia to działa przez przedstawiciela, ubezwłasnowolniona działa przez kuratora czy opiekuna. Osoby prawne ustala się wg przepisów kc. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne, one wówczas nie muszą mieć osobowości prawnej.

To nie wszystko, są jeszcze ustawy szczególne. Może być tak, że interes prawny przysługuje podmiotowi, który wcale nie jest osobą prawną. Spory na tym tle dotyczyły często wspólnot mieszkaniowych - teraz przyjmuje się, że wspólnota mieszkaniowa ma charakter zróżnicowany i może być tak, że w pewnych sytuacjach nie będzie mogła być stroną, a w niektórych tak. Dlaczego? Po pierwsze dlatego, że wspólnotę mieszkaniową mogą stanowić ludzie jako związek. Mogą to być tylko osoby fizyczne, mogą być i fizyczne i prawne, a to są osoby, które odrębnie mogłyby być stronami postępowania. WSA w Opolu w wyroku z 24 kwietnia 2013r. powiedział, że jeżeli każdy z tych podmiotów (osoba fizyczna, prawna) może być w zgodzie z przepisami kpa, art. 29 stroną postępowania administracyjnego to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miała także całość tych podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy w stosunku prawnym wynikającym ze wspólnoty mimo, że sama wspólnota nie jest osoba prawną. Czy wyrok NSA z 14 marca 2013r. 1 OSK 1059/12: Wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, a więc adresatem decyzji, która nakazuje wspólnocie jako administratorowi danych dotyczących właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową usunięcie nieprawidłowości w celu zapewnienia ochrony przetwarzania danych, np. wywieszenie listy imion i nazwisk osób zalegających z czynszem narusza przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a ta wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem, który może być obciążany obowiązkiem usunięcia tych danych.

Art. 30 Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, a wcale nie jest powiedziane, że trzeba ją mieć. Jest powiedziane, że państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne mogą być stronami, chociaż nie mają osobowości prawnej, czyli wcale nie jest powiedziane, że trzeba mieć osobowość prawną. Tak samo jak następuje wymeldowanie dziecka z lokalu - jest ono stroną, a nie ma zdolności do czynności prawnych albo ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Chodzi tylko o to, że zdolność prawną i do czynności prawnych ocenia się wg przepisów prawa cywilnego, a to ma wpływ na to, czy można działać samemu czy udzielić pełnomocnictwa, może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu osób z art. 29, ale to wcale nie oznacza, że tę zdolność trzeba mieć.

1

---