Postępowanie administracyjne - wykład 4

Zasady ogólne c.d.

4. Zasada przekonywania (art. 11 kpa)

Zasada wskazuje na to, że organy administracji powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada więc ta ma na celu wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek.

Jej gwarancją jest m. in. przepis art. 107, wskazujący na ten element decyzji, jakim jest uzasadnienie, albowiem ma ono przekonać stronę o racjonalności decyzji. Stąd też zasadą jest, iż decyzja powinna mieć uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać, w jaki sposób doszedł do takiej, a nie innej oceny stanu faktycznego - w szczególności przy zasadzie przekonywania istotne jest wyjaśnienie stronom, dlaczego się nie uwzględniło składanych przez nie pewnych wniosków dowodowych. Uzasadnieniu faktycznemu musi odpowiadać prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie przepisów sprawy. Uzasadnienie jest zasadą, od której można odstąpić tylko w ściśle określonych przypadkach:

1. na mocy kpa z art. 107 §4 - można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w pełni żądanie strony. Jest zastrzeżenie, że w pewnych sytuacjach nie można mówić o pełnym zaspokojeniu żądań strony - nie można tego uczynić, gdy w sprawie występowały strony o spornych interesach oraz, gdy decyzja została wydana w wyniku odwołania - i to już niezależnie od tego, czy to odwołanie byłoby dla strony korzystne - wszystkie decyzje odwoławcze muszą być uzasadniane.

2. na podstawie art. 107 §5 - w przypadku, gdy z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. Chodzi o przepisy wcześniejsze, które pozwalały na uniknięcie uzasadnienia czy jego ograniczenie. Pod warunkiem, że po pierwsze te przepisy wcześniejsze były rangi ustawowej, po drugie tylko wtedy, gry to ograniczenie było związane z ochroną 2 określonych dóbr: interesu bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Po trzecie, o czym kodeks nie mówi, ale co jest normalnym następstwem zasad wykładni prawa i zasady, że ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą, ograniczenie może występować także w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne późniejsze, np. w sprawach dotyczących cudzoziemca bardzo często pomija się uzasadnienie faktyczne - wskazuje się tylko podstawę ustawową, ale się jej nie wyjaśnia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych. Wszelkie inne ograniczenia będą sprzeczne z tą zasadą i będą mogły podlegać ocenie sądu, który może uchylić decyzję także w tych przypadkach, w których już nie może w odniesieniu do decyzji ostatecznej działać organ administracji bez zgody strony. Sąd administracyjny na podstawie ustawy Prawo przed sądami adm. art. 145 § 1 pkt 1c uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na naruszenie przepisów ustawy. Naruszenie zasady ogólnej jest naruszeniem przepisów postępowania. Orzecznictwo:

1. Wyrok NSA z 29 czerwca 2010r. 1 OSK 124/10 zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek, jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, tzn., że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy, wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmuje lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek zachowania należytej staranności w wyjaśnienie stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia, nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatów, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna czy zgodna z prawem. Jest to więc zasada starannego działania a nie zasada rezultatu.

2. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 września 2008r. 2 SA DD 535/08 zwraca uwagę na istotny element w uzasadnieniu faktycznym: zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa nie jest realizowana, gdy organ pomija twierdzenia strony i nie odnosi się do podnoszonych przez nią okoliczności. Jeśli ma to miejsce jest to podstawa uchylenia decyzji.

3. Wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013r. 2 SA EUD 631/13: kwestia realizacji zasady przekonywania nie oznacza przekonania osoby o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna czy zgodna z prawem. Sprowadza się ona do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek, jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w danym stanie faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności, ale nie wymaga osiągnięcia rezultatu, tzn. faktycznego przekonania osoby co do prawidłowości podjętej decyzji. Stosowanie tej zasady leży także w interesie publicznym dlatego, że pozwoli na dobrowolne wykonanie decyzji adm.

5. Zasada szybkości postępowania z art. 12 kpa

Zasada wskazuje na to, że organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta nie oznacza więc wcale, że sprawa powinna być w I instancji załatwiona w ciągu miesiąca, w sprawach skomplikowanych 2 miesięcy a w II instancji w ciągu miesiąca. Zasada ta mówi, że sprawa powinna być załatwiona jak najszybciej. To jest istotne, bo naruszenie tej zasady może się wcale nie wiązać z naruszeniem terminu miesięcznego czy dwumiesięcznego. Wśród środków, którymi dysponujemy jest nie tylko środek w postaci bezczynności organu, ale także przewlekłości postępowania. Zasada ta oznacza więc, że sprawy powinny być załatwiane jak najszybciej, bez ujmy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli nie potrzeba zbierania dowodów to sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie (max. 7 dni). Przepisy gwarantujące te zasadę określają maksymalne terminy załatwienia sprawy: art. 35 powtórzona jest zasada niezwłoczności z art. 12 §2 - wtedy, gdy jest wymagane postępowanie wyjaśniające, a więc nie można rozpatrzyć sprawy w oparciu o dowody dostarczone przez stronę lub znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych danych to wtedy sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Te przepisy odnoszą się do postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. Oznacza to, że nawet sprawa o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, jeżeli jest szczególnie skomplikowana nie może być prowadzona dłużej niż 2 miesiące (bardzo naruszane przez organy szczególnie w trybach nadzwyczajnych - następuje tutaj nadużywanie przepisu art. 35 §2 i niezrozumienie obowiązku wynikającego z art. 36.

Art. 35 par. 5 mówi, że do tych terminów nie wlicza się:

1. terminów do wykonania określonych czynności a więc, jeżeli wyznaczam stronie czy innemu organowi jakiś termin, że w ciągu 7 dni ma mi dostarczyć dokument, to tego terminu nie wliczam. Ale nie oznacza to, że cały czas kiedy ten organ milczy to organ główny może to sobie odliczyć, bo ma on do dyspozycji środki dyscyplinujące, np. może zwrócić się do przełożonych, sygnalizować, powtarzać żądanie. Jednorazowe żądanie dostarczenia jakiegoś aktu bez określenia terminu, ten drugi milczy i organ nie reaguje - to niewątpliwie zostanie stwierdzona przewlekłość postępowania;

2. okresów zawieszenia postępowania ani okresów ogólnych spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Ale nie oznacza to, że się nie stwierdzi przewlekłości, jeżeli strona występuje o podjęcie zawieszonego postępowania, a organ tego nie robi. To nie jest tak, że tylko dlatego, że jest zawieszenie postępowania, to sąd nie będzie mógł dokonać oceny tego postępowania i oceny braku przyczyn podejmowania zawieszonego postępowania. A więc operowanie pojęciem, że jest to tzw. postępowanie bezterminowe jest zachowaniem przypominającym zachowanie dziecka chowającego głowę w piasek.

Sąd wyraźnie wskazywał, że także w takich przypadkach może stwierdzić przewlekłość postępowania. Co więcej, że w tych przypadkach powstaje obowiązek z art. 36: w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie art. 35 nawet na co wskazuje §2, gdy jest to z przyczyn niezależnych od organu powinno się stronę o tym powiadomić.

• A więc po upływie miesiące strona powinna otrzymać informację, że organ nie może załatwić sprawy, bo nie otrzymał odpowiedzi od tamtego organu i powinny być wskazane czynności jakie organ podejmował, żeby uzyskać odpowiedź, w tym czynności dyscyplinarne. Nie zwalnia to w żadnym przypadku z obowiązku udzielenia informacji zgodnie z art. 36 §2. Przy czym, jeżeli organ zauważa, że z jakichś powodów nie może załatwić sprawy, to powinien wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy. Sądy administracyjne podkreślają, że nie może to być takie wskazanie, że: "kiedy ustalony zostanie krąg stron postępowania" albo "kiedy organ udzieli odpowiedzi", to musi być wskazana data, do której zostanie rozpatrzona sprawa. Jeżeli w tym czasie nie dostanie się odpowiedzi albo się czegoś nie uzyska, to wtedy czyni się to znowu poprzez zawiadomienie strony ze wskazaniem przyczyn i wskazaniem terminu - to jest także czynnik dyscyplinujący.

• Po drugie, ustalenie stron postępowania następuje w postępowaniu administracyjnym - nie można uzależniać terminu rozpoczęcia sprawy od tego, że sprawa będzie załatwiona dopiero jak się ustali krąg wszystkich stron. To do organu należy ustalenie kręgu stron i nie może on uzależniać terminu postępowania od czynności, które są od niego zależne. To są najczęstsze przyczyny, kiedy sądy stwierdzają bezczynność czy przewlekłość.

Istotną gwarancją tej zasady jest możliwość złożenia zażalenia na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego, które przysługuje zarówno na niezałatwienie sprawy w terminie głównym, jak i późniejszym, dodatkowym wskazanym przez organ. Zażalenie służy także na przewlekłość postępowania. Służy ono do organu stopnia wyższego, a w przypadku, gdy nie ma takiego organu, np. tym organem jest SKO wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. I ten organ, który otrzymał zażalenie czy wezwanie, może uznać zażalenie za nieuzasadnione wskazując, że nie doszło do bezczynności czy przewlekłości, przy czym musi to uzasadnić. Gdy uzna za zasadne, wtedy powinien wyznaczyć temu organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy, ustalić przyczyny i osoby winne zaniedbań. Organy często nie odpowiadają na takie pisma stron. Jest to błąd o tyle, że do złożenia skargi do sądu administracyjnego wystarczy, że strona wniesie taki środek prawny. Strony mogą obawiać się wnoszenia takich środków z tego powodu, że sprawa utknie w sądzie i się jeszcze bardziej przeciągnie. Ale to, że sprawa poszła do sądu na bezczynność nie stoi na przeszkodzie załatwieniu sprawy, przecież akta można skserować. I jeśli sąd stwierdzi, że nadal sprawa nie została załatwiona może stwierdzić rażące naruszenie prawa.

Organ i sąd, które rozpatrują sprawę i stwierdzają, że jest bezczynność czy przewlekłość muszą się wówczas wypowiedzieć co do tego, czy jest to rażące naruszenie prawa. Jest to o tyle środek skuteczny, że rażące naruszenie prawa nie powoduje ograniczenia odpowiedzialności materialnej za spowodowanie (…) I konsekwencje materialne mogą być bardzo daleko idące.

Po drugie, złożenie takiej skargi nie wymaga czekania. Wystarczy, że się złoży zażalenie i już po 2 dniach można składać skargę do sądu, nie trzeba czekać na odpowiedź na zażalenie.

Na czym polega różnica pomiędzy bezczynnością a przewlekłością?

Bezczynność jest wtedy, jeżeli organ nie załatwia sprawy w wyznaczonym terminie, czyli nie nastąpiło rozstrzygnięcie. Przewlekłość oznacza sytuację, gdy organ mimo, że jest w terminie podejmuje czynności pozorne (wzywano stronę, która przedstawiła postanowienia spadkowe, wzywano po kolei do podania adresów osób, które już zmarły i, o których, że zmarły organ wiedział, to nie skraca postępowania, bo sąd dostrzegając taką sytuację dojdzie do wniosku, że ma do czynienia z rażącym naruszeniem prawa), które mają sprawiać wrażenie aktywności organu, a te czynności są niepotrzebne:

• kiedy następuje zawieszenie postępowania mimo, że nie są spełnione przesłanki - strona nawet nie zaskarżyła tego zawieszenia, bo mogła otrzymać sprawę jako spadkobierca (…)

• organ nie podejmuje postępowania, a ma obowiązek podjąć postępowanie z urzędu nie tylko wtedy, gdy miną przyczyny, ale gdy stwierdzi, że zawiesił postępowanie bezprawnie.

• A więc będziemy mieli do czynienia z przewlekłością także wtedy, gdy organ wykorzystuje instytucje procesowe w innym celu niż te do czego one są przewidziane.

• Gdy sprawa nie wymaga postępowania wyjaśniającego, a organ nie załatwia jej niezwłocznie tylko czeka na upływ maksymalnych terminów.

W tej chwili, z uwagi na tę ustawę, która mówi o odpowiedzialności materialnej funkcjonariuszy publicznych istnieje możliwość ustalenia dochodzenia przez organ od innego pracownika odpowiedzialności materialnej, która w przypadku rażącego naruszenia prawa nie podlega ograniczeniu. Co więcej, orzecznictwo sądu administracyjnych w stosunku do bezczynności i przewlekłości się rozmija (dyskusje, w jaki sposób je rozumieć). Wskazuje się na to, że mimo, że organ załatwi sprawę w toku postępowania przed tym organem, może pozostać nadal kwestia ustalenia przewlekłości, nie zwalnia to sądu od rozpatrzenia sprawy. Sądy w tej chwili, jak wpływa skarga i strony piszą na bezczynność i przewlekłość, to rejestruje sprawę jako jedną. Bo to mu pozwala na to, że gdy bezczynność ustanie, nadal sprawa jest przedmiotowa, nie ma podstaw do umorzenia, bo skarga dotyczyła też przewlekłości (przedmiotowa, bo strona może żądać odszkodowania), czyli nadal jest aktualna sprawa mimo, że organ wydał decyzje. Może być zatem stwierdzenie przewlekłości mimo wydania decyzji - organ nie wymyka się zatem spod oceny sądu administracyjnego. Dotąd sądy nie chciały tego robić, bo są zawalone sprawami, ale teraz już sobie zadają to pytanie na różnego rodzaju naradach i posiedzeniach, czy można wnieść skargę na przewlekłość po wydaniu rozstrzygnięcia, gdy sprawę naszą załatwiano, ale bardzo długo(?). Dotąd tego typu skarg nie było, to nie oznacza, że kiedyś jakiś sąd tego nie dokona, bo nad tym się dyskutuje. Orzecznictwo w tej kwestii nie jest jeszcze w pełni ukształtowane, podlega to na bieżąco ocenie. Przykłady orzeczeń, w których się podkreśla, że szybko, ale nie za wszelką cenę:

1. Wyrok NSA w Warszawie z 28 czerwca 2012r. 1 OSK 942/11: zasada szybkości postępowania określona w art. 12 kpa jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. To, co wcześniej było mówione, że gdy 2 zasady będą ze sobą niezgodnie, wtedy będzie konieczność ich ważenia. Stawiając na szali te 2 zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. A więc niekiedy organ może dojść do wniosku, że doszło do naruszenia zasady szybkości, ale w imię zasady obiektywności i prawdy materialnej - w związku z tym nie można takiego zarzutu jako mającego wpływ na bieg sprawy organowi postawić.

6. Zasada ugodowego załatwiania spraw z art. 13

1. Dążenia do ugodowego załatwiania spraw - prof. Jaśkowska,

2. Możliwość ugodowego załatwiania spraw jest w istocie w postępowaniu administracyjnym wyjątkiem.

Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach mogą (a więc nie ma obowiązku) być załatwiane w drodze ugody przed organem. Ugoda jest formą porozumienia między stronami, nie zawiera jej organ ze stroną, to nie jest akt mediacji czy wspólne ustalenia organu i stron tak jak w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym ugodę zawierają strony między sobą przed organem. Zawarcie ugody zależy więc od stron, nie można nałożyć takiego obowiązku. Stąd ta zasada kierowana do organu, co wynika z art. 13 §2, że w takich sprawach organ powinien podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.

1. Po pierwsze, ugoda będzie rzadka, bo muszą być sporne interesy stron.

2. Po drugie, to strony muszą zawrzeć ugodę, a one mogą robić co chcą, czego prawo nie zakazuje - mogą nie chcieć.

W związku z tym ta zasada sprowadza się tylko do tego, że jeżeli organ widzi taką możliwość to powinien podejmować czynności - rozdział 8 od art. 114: jeżeli organ dostrzega taką możliwość, bo widzi, że są strony o spornych interesach, to na mocy art. 116 powinien odroczyć wydanie decyzji i wyznaczyć stronom termin do zawarcia ugody, ale jeżeli one złożą oświadczenie, że chcą ją zawrzeć, bo jeżeli nie chcą, to odraczanie takie byłoby sprzeczne z zasada szybkości postępowania.

Następnie, w każdym przypadku, jeżeli strona zawiadomi, że odstępuje od tego zamiaru lub gdy strony nie dotrzymają tego terminu organ powinien podjąć sprawę w celu wydania decyzji. No i na tym się jego czynności, którymi organ namawia strony do zawarcia ugody kończą.

Ugoda jest formą, która ma bardzo ograniczone zasięg, bo po pierwsze strony muszą mieć sporne interesy (mało takich spraw), ugoda musi być zawarta przed organem, spisuje się wtedy protokół, do którego organ wciąga ugodę - jest sporządzana w formie pisemnej, jej elementy wskazuje art. 117, ale żeby była ona skuteczna i wywoływała takie same skutki jak decyzja, to musi być zatwierdzona, czyli i tak mamy akt administracyjny tylko, że nie w formie decyzji, a w formie postanowienia o zatwierdzeniu ugody. A więc strony spisują ugodę, organ podpisuje protokół, w którym ta ugoda się znajdzie i teraz może to być osobne pismo albo po prostu wciągnięcie ugody do protokołu. I teraz jest postanowienie wydawane przez organ, w którym zatwierdza bądź odmawia zatwierdzenia ugody. W zasadzie, w związku z zasadą ugodowości organ nie powinien odmówić zatwierdzenia, ale w pewnych sytuacjach przepisy mu nakazują obligatoryjną odmowę zatwierdzenia:

1. art. 118 § 3, jeżeli ugoda narusza prawo;

2. żeby zawrzeć ugodę, kiedy jest wymagana opinia, stanowisko innego organu, art. 106 kpa to trzeba się najpierw zwrócić o tę opinię, jeśli tego nie będzie, to będzie możliwość zwrócenia się o wznowienie postępowania. Organ może nie uwzględniać takiego stanowiska, jeżeli to jest opinia niewiążąca. Czyli strona ma mniejsze możliwości zawarcia ugody niż organ wydania decyzji i jeżeli nie będzie taka ugoda uwzględniała stanowiska organu współdziałającego wydanego w trybie art. 106, niezależnie od tego, że to stanowisko nie ma w świetle przepisów prawa charakteru rozstrzygającego, tylko opiniodawczy, to wtedy organ musi odmówić zatwierdzenia ugody

3. ugody, która by naruszała interes społeczny lub słuszny interes strony.

Dopiero zatwierdzona ugoda wywołuje skutki prawne przy czym na to postanowienie, zarówno o zatwierdzeniu, jak i odmowie zatwierdzenia służy zażalenie. A wznowienie spraw jest tylko tam, gdzie na postanowienie służy zażalenie. Jeżeli strona nie skorzysta z tego zażalenia i postanowienie stanie się ostateczne, to wtedy wywołuje ono skutki takie jak decyzja administracyjna m. in. możliwość stosowania egzekucji administracyjnej, gdyby ktoś dobrowolnie nie wykonywał; zgodnie z art. 121 zatwierdzona ugoda wywołuje takie skutki jak decyzja.

7. Zasada pisemności z art. 14

Teraz forma pisemności jest rozumiana szerzej, mianowicie ta zasada wskazuje na to, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub równorzędnej - w formie dokumentu elektronicznego doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. To się odnosi nie tylko do formy decyzji, ale także do wezwań i zawiadomień, ale to nie oznacza, że w każdej sytuacji organ może wykorzystać formę dokumentu elektronicznego, bo może być to uzależnione od woli strony. Jeżeli chodzi o doręczanie pism drogą elektroniczną, to reguluje to art. 39 ze znaczkiem (…), z którego wynika, że doręczenie następuje w tej formie, jeżeli strona lub uczestnik postępowania wystąpił do organu o takie doręczenie lub wyraził zgodę na takie doręczenie. Nie można stosować tej formy wbrew woli strony. Występują różnice, jeśli chodzi o tryb zwykły i uproszczony. Może być tak, że jednej ze stron decyzja doręczana jest w formie elektronicznej, a drugiej w formie pisemnej mimo, że te same formy uważa się za równorzędne to nie oznacza, że o wyborze 1 z nich decyduje organ. Decyduje strona.

Wyjątkowo może być stosowana forma ustna zgodnie z art. 14 § 2 sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Co prawda przepis tutaj mówi o załatwieniu sprawy, czyli jej rozstrzygnięciu w formie decyzji, co mogłoby sugerować formę ustną decyzji (prof. Jaśkowska nie zna takiego przypadku). Natomiast ta zasada ma szersze znaczenie i nie odnosi się tylko do załatwienia sprawy. Oznacza to, że w ogóle wszelkie czynności organu w toku postępowania powinny znajdować swoje pisemne odzwierciedlenie, bo tylko to umożliwi kontrolę i stąd przepisami, które gwarantują tę zasadę są przepisy o protokołach i adnotacjach. Nakazują one protokołowanie, a więc odzwierciedlanie w formie pisemnej każdej czynności organu, która ma znaczenie dla sprawy. Protokół sporządza się z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy (art. 67 § 1) - przykładowe wyliczenie tych czynności, które wymagają zaprotokołowania:

• przyjęcie wniesionego ustnie podania,

• z przesłuchania strony, świadka i biegłego,

• z oględzin czy ekspertyz dokonywanych z udziałem przedstawiciela organu,

• z rozprawy i z ustnego ogłoszenia decyzji w sprawie.

Czyli i tak mamy ślad pisemny. Protokół jest czynnością dwustronną w postępowaniu administracyjnym inaczej niż w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tylko protokolant pisze, a strona nawet nie zajrzała). Dwustronną, tzn., że podpisuje ją, i organ, i ten, kto przy czynności uczestniczył. Można sprawdzić. A jeżeli czynność nie wymaga protokołu, to art. 72 utrwala się w formie adnotacji sporządzonej przez organ, czyli zawsze ślad pisemny wszystkiego, co jest przed organem, bo zawsze jest, albo protokół, albo adnotacja. Jeżeli nie ma tego ani w tej, ani w tej formie tzn., że nie miało miejsca, nie istnieje, bo przecież sąd działa na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 ppsa.

Następna forma gwarancji to jest pisemna forma decyzji i postanowienia. Art. 109 decyzje doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wyjątkowo ustnie, ale wtedy mamy protokół.

Art. 125 § 1. Postanowienie, od którego służy zażalenie lub skarga do sądu doręcza się na piśmie lub w drodze komunikacji elektronicznej, ale inne w protokole albo w formie osobnego pisma w aktach sprawy. Zawsze ta forma pisemna znajduje odzwierciedlenie.

Wezwania i zawiadomienia: w toku post. wzywamy stronę lub inne osoby do dokonania pewnych czynności. Wezwanie w formie pisemnej z tym, że zgodnie z art. 94 w sprawach niecierpiących zwłoki telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, ale ono art. 55 par. 2 powoduje skutki tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło w takiej formie do strony a więc stąd może być np. prośba, żeby strona potwierdziła to w formie pisemnej.

Zasadę pisemności potwierdzają w tej chwili dodatkowo przepisy dotyczące metryczki prowadzenia spraw. Nie tylko znaczenie mają protokoły i adnotacje, ale też zakłada się metrykę sprawy, w której treści podaje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności, nie tylko te, które sporządziły decyzję. Ta metryka jest prowadzona w formie pisemnej lub elektronicznej.

Wyrok NSA z 6 grudnia 2011r. 2 GSK 1260/10: z zasady pisemności, statuowanej w art. 14 kpa, dla organu wynika obowiązek załatwienia sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale odnosi się ona do wszystkich istotnych czynności w toku postępowania: jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków protokołu, oględziny protokołu, wszystkie czynności nawet dokonane ustnie, bo przecież wyjaśnienia strony czy zeznania świadków są dokonywane ustnie, odbiera się opinię biegłego w formie ustnej, muszą być utrwalone w formie protokołu, czyli w postaci pisemnej. A zatem zasada pisemności polega na tym, że nawet czynności, które mogą być dokonane ustnie muszą znaleźć swoje pisemne odzwierciedlenie. A jak nie ma pisemnej formy, to ta czynność nie istnieje i wtedy sąd administracyjny może:

1. Po pierwsze uchylić decyzję, bo stwierdzi, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, bo nie wiemy na jakiej podstawie organ wydał taką decyzję, bo nie ma materiału, z którego to wynika.

2. Albo po drugie sąd może stwierdzić, że organ powołał się na jakieś elementy, ale ich w aktach sprawy nie ma, a więc znowu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w aktach powodują takie konsekwencje.

8. Dwuinstancyjności postępowania

Art. 15: postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

9. Prawa do sądu administracyjnego

Art. 16 par. 2: decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach, ale tak naprawdę widać tę zasadę na tle ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 2 pkt 1, gdzie jest powiedziane, że skarga służy na decyzje administracyjne bez dalszego ograniczenia a więc, że wprowadza się klauzulę generalną.

10. Trwałości decyzji ostatecznych

Art. 16 §1: decyzje, od których nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Decyzje nieostateczne - wydane w I instancji i, od których można jeszcze złożyć odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni. Potem każda decyzja nieostateczna staje się ostateczna. Decyzją nieostateczną może być także ta wydana w trybie nadzwyczajnym, bo jeżeli już wznowimy postępowanie i stwierdzimy nieważność to podejmowana jest decyzja w I instancji, od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zasadzie decyzje nieostateczne nie są trwałe, bo odwołanie jest zasadą - od każdej decyzji I instancji można wnieść odwołanie, a jeżeli jest to ostatni organ, bo nie ma organu wyższego stopnia to możemy wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127: od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to pewna nietrwałość, bo zawsze w terminie tych 14 dni można wnieść odwołanie.

Decyzje ostateczne - art. 16 §1: takie, od których nie służy zażalenie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. To są po pierwsze decyzje organu odwoławczego, także kasacyjne, o umorzeniu, organu I instancji po 14 dniach, jak ktoś nie złożył odwołania w terminie, nie złożono wniosku o przywrócenie terminu - one stają się ostateczne, decyzje prawomocne (art. 268a: takie, które nie mogą być zaskarżone do sądu). Czyli decyzje ostateczne mogą być prawomocne lub nieprawomocne.

Decyzje nieprawomocne, gdy można wnieść jeszcze skargę do sądu administracyjnego, decyzje prawomocne, gdy skargi do sądu wnieść nie można.

Jakie decyzje są nieprawomocne?

Wszystkie decyzje ostateczne, od których służy jeszcze skarga, a skarga służy w różnych terminach, bo 30 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a strony mogły w różnym terminie dostać, a prokurator ma 6 miesięcy na złożenie skargi (tak długo decyzja może być nieprawomocna - ostateczna, ale nieprawomocna).

A kiedy decyzje są prawomocne?

Decyzje prawomocne, gdy już były przedmiotem kontroli sądowej, ale także gdy nie były przedmiotem kontroli sądowej, ale już minął termin.

Te zasady można zrozumieć przez wskazanie na konsekwencje tej cechy: nieostateczności, ostateczności, prawomocności, nieprawomocności.

Decyzje nieostateczne - krótki okres jest nieostateczna, bo w I instancji 14 dni chyba, że ktoś ma termin do przywrócenia wniosku. W tym czasie zasadą jest dwuinstancyjność, czyli złożenie odwołania i ponowne rozpatrzenie. Dwuinstancyjność jest zasadą, co oznacza, że decyzja I instancji co do zasady może być zmieniona, bo zasadą jest odwołanie. Dlatego co do zasady się jej nie wykonuje. Jeśli zajrzy się do przepisów dotyczących wykonalności to zauważymy, że decyzji, od której służy odwołanie się w zasadzie nie wykonuje, bo mamy art. 130 §1: Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu. Dlaczego? Bo zasadą jest to, że można ją zmienić. Jest od tego wyjątek, bo może być decyzji nadany rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108: Z uwagi na interes ogólny, wyjątkowo ważny interes strony może być nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, czyli może być wykonywana decyzja I instancji. Może być tak, że wykonalność jest z mocy ustawy - w niektórych specustawach inwestycyjnych przewiduje się natychmiastowa wykonalność z mocy prawa. Jest jeszcze 1 przypadek, kiedy można wykonywać decyzję mimo, że jest decyzją I instancji na mocy art. 130 §4, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, to można ją wykonywać, bo się domniemywa, że jak dostałeś to, co chciałeś, to nie będziesz wnosił odwołania. Ale zasadą jest to, że można zaskarżyć i, że jej się nie wykonuje, bo cechą tej decyzji jest nietrwałość. A jak wniosę odwołanie, to trzeba wstrzymać wykonanie takie, które było wykonywane z tego powodu, że decyzja była zgodna z żądaniem stron, tzn., że nie była zgodna z żądaniem. Można wstrzymać wykonanie z rygoru (o tym nie mówimy). W wyraźnym przepisie musi być to, że decyzja I instancji stanie się ostateczna, że nie służy na nią odwołanie. Póki nie ma przepisu wyłączającego to zasadą jest zmiana, która nie wymaga podstawy.

To, że sprawa ma być rozpatrywana w dwóch instancjach ma określone konsekwencje:

1. Dlatego odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia (art. 128 - wystarczy, jeśli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji), bo jest zasadą, nie trzeba pisać, co jest podstawą odwołania chyba, że są wyjątki, np. w ordynacji podatkowej czy specustawach inwestycyjnych jest powiedziane, że strona musi wskazać zarzuty i dowody na ich poparcie. Niezadowolona, tzn. strona może napisać: „Wnoszę odwołanie” i już się otwiera drugi etap rozpatrzenia sprawy. Jeżeli tak, to w sytuacjach, gdy możemy wnieść zarówno środek nadzwyczajny, jak i zwykły, a tak jest przy nieważności - nieważność może dotyczyć także decyzji nieostatecznych to wtedy, tym co decyduje, która ma pierwszeństwo jest zasada. A zasada dotyczy prawa do odwołania, czyli pierwszeństwo odwołania. Jak chcemy, żeby była nieważność w stosunku do decyzji nieostatecznej musimy to wyraźnie napisać, bo inaczej regułą jest odwołanie, bo zasadą jest dwuinstancyjność. Ale to nie tylko to. Rzutuje to konsekwencje - nie wykonujemy, bo zasadą w stosunku do decyzji nieostatecznych jest ich zmienialność, nie musimy szczególnie motywować odwołania chyba, że jest przepis szczególny. Mamy prawo do dwóch instancji, tzn., że muszą one w pełni sprawę rozstrzygać, tzn., że druga instancja może zmienić rozstrzygnięcie, ale są pewne granice. Jednocześnie się mówi, formułuje jako zasadę prawną (nie ogólną), że powinna być zasada bezpośredniości, tzn. ten, kto rozstrzyga powinien mieć do czynienia z materiałem dowodowym. W związku z tym wskazuje się, że w istocie II instancja powinna mieć charakter uzupełniający. Jeżeli się zmienia podstawa prawna całkowicie i chcemy rozpatrzeć teraz sprawę w innym aspekcie niż rozpatrywała I instancja, to wtedy musimy wydać decyzję kasacyjną, żeby od nowa sprawa była rozstrzygana i główne postępowanie powinno być w I instancji, w II tylko uzupełniające. Ta zasada dwuinstancyjności nie ma tylko aspektu formalnego, tzn., że są dwie instancje. Ma również aspekt materialny, tzn., że w tych dwóch instancjach sprawa powinna być rozpatrywana w całości - nie może być tylko w II instancji, dlatego, jeżeli całkowity brak postępowania wyjaśniającego to trzeba wydać decyzję kasacyjną, bo strona ma prawo do dwóch przynajmniej w miarę prawidłowo przeprowadzonych instancji. Aspekt materialny tej zasady oznacza, że sprawa ma być rozpatrywana 2 razy przez różne gremia - dlatego drugi raz nie mogą uczestniczyć osoby, które były przy pierwszym orzekaniu - stąd wyłączenie pracownika, który by brał udział przedtem w rozpatrzeniu sprawy mimo, że awansował i znalazł się teraz w II instancji. To jest także to, że jeżeli jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i sprawę rozpatruje ten sam organ to w innym składzie chyba, że jest to organ jednoosobowy i nie możemy wyznaczyć innej osoby. Wtedy ta sama osoba, a więc mamy granicę tej zasady. Dwuinstancyjność polega więc nie tylko na tym, że mamy dwie instancje, ale że powinny one działać w różnym składzie osobowym, rozpatrywać sprawę w jej całokształcie - jeżeli się nagle ten całokształt zmienia, bo mamy sprawę rozpatrywaliśmy np. z punktu widzenia zezwolenia dodatku mieszkaniowego, a to chodzi o zasiłek specjalny, to trzeba skasować, żeby sprawa odbywała się w dwóch instancjach. Zasada ta daje, i formalnie, i materialnie prawo do dwóch instancji, a więc rzutuje ona na zakres rozpatrywania sprawy. Zasadą jest ponowne rozpatrzenie w innym składzie.

A co jest przy trwałości decyzji ostatecznych? O ile tam zasadą była zmienialność chyba, że przepis nie pozwalał na wniesienie odwołania, to tutaj zasadą jest niezmienialność chyba, że przepis pozwala na zmianę. To jest odwrócenie sytuacji, która jest przy zasadzie dwuinstancyjności. Zasada nie polega więc na tym, że decyzji ostatecznej nie można zmienić, polega tylko na tym, że można ją zmienić , gdy mamy na to wyraźny przepis.

A jakie są tego konsekwencje? Zasadą jest niezmienialność, czyli nawet jeżeli jest przepis, który pozwala na zmianę to musi być interpretowany zwężająco, a więc w razie wątpliwości na rzecz pozostawienia decyzji ostatecznej. Jeśli zasadą jest trwałość, to te decyzje już wykonujemy, bo nie czekamy już na skargę do sądu, my ją już wykonujemy - tylko organ albo sąd może wstrzymać wykonanie - póki jest w organie to organ, potem sąd. To wstrzymanie wykonania będzie wymagało czynności, a nie wykonywanie, nie musimy mieć zgody na wykonywanie, tą zgodą jest decyzja ostateczna. A to wcale nie oznacza, że nie można zmienić, bo mamy przypadki, kiedy zmienia się decyzję ostateczną:

1. sytuacje dotyczące zmiany wadliwych decyzji ostatecznych - dwie instytucje

• wzruszalność decyzji, czyli wznowienie postępowania - to jest związane z wadami proceduralnymi i w wyniku tego wznowienia możemy uchylić decyzję, gdy wada wpłynęła na jej treść, a możemy nie uchylać decyzji, gdy mimo wady okaże się, że byłaby wydana taka sama decyzja (art. 145, 145a, 145b)

• nieważność decyzji (art. 156) - wady są tak istotne, tkwiące w samej decyzji, że o ile przy wznowieniu, jak uchylimy to musimy od nowa rozstrzygnąć sprawę, o tyle przy nieważności my niczego nie rozstrzygamy na nowo tylko stwierdzamy nieważność. A dalej - wraca do organu, który był właściwy i on ma rozstrzygać. Nieważność polega na tym, że usuwamy skutki decyzji od samego początku.

2. sytuacje dotyczące uchylenia sytuacji ostatecznych prawidłowych (prawidłowe były w momencie wydania), kiedy przepis wyraźnie na to pozwoli (odwołalność, czyli zmiana zazwyczaj przez ten sam organ):

• odwołalność fakultatywna (art. 154, 155 kpa). Decyzja, która tworzy prawa dla strony (już tu żeby nie naruszyć jej interesów) to można ją uchylić lub zmienić tylko za zgodą strony - art. 155. Tzw. wywłaszczenie prawa - decyzja była wydana prawidłowo, ale np. teraz wywołuje takie skutki dla gospodarki istotne, że trzeba ją uchylić dając odszkodowanie.

• odwołalność subsydiarna (art. 161 kpa)

• odwołalność na mocy przepisów szczególnych, do której odsyła art. 163 kpa. Np. na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi można uchylić decyzję, która była wydana zgodnie z prawem, ale sprzedano alkohol nieletniemu, można to zrobić bo przepis tej ustawy na to pozwala.

Każda decyzja negatywna dla strony może być zawsze zmieniona! Można się tak odwoływać bez końca, organ będzie nam odmawiał, możemy to skarżyć do sądu z tym, że nasza pozycja jest słabsza, bo to jest fakultatywne i muszą przepisy na to pozwalać. Czyli to nie jest tak, że decyzja ostateczna jest niezmienna tylko, że musimy znaleźć wyraźny przepis w kodeksie lub ustawie pozwalający na zmianę.

Decyzja może wygasnąć na mocy art. 162, np. przepisy prawa mogą znieść zezwolenie z określoną datą i decyzja wygasa. Z wygaśnięciem decyzji, mimo, że negatywnie ocenionym przez TK, ale nie zakwestionowanym mieliśmy do czynienia z wygaśnięciem szczególnych zasiłków opiekuńczych - one wygasły z mocy prawa z określoną datą.

11. Zasada zaskarżania do sądu

Zasadą jest prawo do sądu administracyjnego, bo mamy klauzulę generalną - nie tylko wyliczone decyzje, ale wszystkie decyzje z wyjątkiem klauzuli negatywnej można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Prawo do sądu jest zasadą, tzn., żeby było wyłączone musi być wyraźny przepis. W konsekwencji oznacza to, że możemy doprowadzić nawet do uchylenia decyzji ostatecznych poza trybami administracyjnymi, bo sąd administracyjny ma szersze możliwości niż tryby nadzwyczajne, a to dotyczy już decyzji ostatecznych. Bo sąd administracyjny nie tylko może:

• stwierdzić nieważność,

• uchylić gdy są przesłanki wznowienia,

• ale na mocy art. 145 par.1 pkt 1c może uchylić decyzję, gdy następuje inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A nie mamy takiej przyczyny w przypadkach uchylenia decyzji wadliwej, a art. 154 i 155 jest fakultatywne, a tutaj mamy możliwość obligatoryjnego działania, jeżeli sąd stwierdza, że jest naruszenie, które ma istotny wpływ - uchyla decyzję.

A więc zasada prawa do sądu jest granicą dla zasady trwałości decyzji ostatecznych ze strony sądu, bo sąd ma szersze możliwości w tej mierze, niż ma organ administracyjny. Przecież może nikt nie wystąpić o zmianę albo druga strona może nie wyrażać zgody, a sąd wskutek wniesionej skargi, która może być przecież wniesiona przez prokuratora, rozpatrzy sprawę i uchyli decyzję, która była, np. dla strony korzystna, a więc różne tutaj przypadki mogą wchodzić w grę.

I teraz kiedy pamiętamy o tych zasadach i o ich wzajemnych relacjach, to mamy orzeczenia przykładowe:

1. jeśli chodzi o zasadę dwuinstancyjności:

1. Wyrok NSA z 29 listopada 2011r. 1 OSK 2086/10: Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które się przed nim toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji, bo mają być dwie instancje. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, ewentualnie dlatego tylko przysługuje mu w uzupełniającym zakresie postępowanie dowodowe - nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć. Czyli strona musi mieć prawo do dwóch instancji w miarę rzetelnie przeprowadzonych. Nie jest zgodne z zasadą dwuinstancyjności to, że tak naprawdę postępowanie prawidłowo toczy się dopiero przed organem II instancji, a w I instancji mieliśmy zupełne nieprawidłowości i brak jakiegokolwiek postępowania. Wtedy należy skasować i od nowa przeprowadzić postępowanie w I instancji.

2. Wyrok sądu administracyjnego w Łodzi z 7 czerwca 2011r.: W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strony postępowania nie zostały prawidłowo ustalone, to ma on obowiązek zastosować decyzję kasacyjną po to, żeby strona, która wchodzi do postępowania miała teraz prawo do I i II instancji. A więc, gdy pojawia się nowa strona trzeba wydać decyzję kasacyjną i od nowa prowadzić postępowanie w dwóch instancjach.

3. Wyrok NSA z 21 lutego 2012r. 2 OSK 2720/11: Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji.

2. Zasada trwałości decyzji ostatecznych:

Najistotniejszą gwarancją zasady trwałości decyzji ostatecznej jest instytucja nieważności, bo art. 156 par. 1 pkt 3 przewiduje przesłankę w postaci res iudicata. Oznacza to, że jeżeli sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, nie można drugi raz wydać decyzji w tej samej sprawie chyba, że na podstawie trybów nadzwyczajnych tę poprzednią decyzję uchylimy. Bez uchylenia nie można ponownie rozstrzygnąć sprawy między tymi samymi stronami w tej samej sprawie, bo mielibyśmy do czynienia z przesłanką nieważności jaką jest res iudicata.

1. Wyrok sądu administracyjnego w Białymstoku z 23 maja 2013r. 2 OSA BK 462/12: Interpretacja przesłanek z art. 152 §1 kpa z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie „prawdopodobieństwo” powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Dlaczego? Ponieważ zasadą jest trwałość, ponieważ ograniczenie tej trwałości może wynikać tylko z przepisów szczególnych. To oznacza, że co do zasady decyzje te się wykonuje. Można wstrzymać wykonanie zarówno, gdy jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, jak i, gdy jest prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności, ale oznacza to, że należy rozumieć to wąsko, czyli po pierwsze to organ musi wydać wtedy postanowienie w sprawie wstrzymania i to wstrzymanie może być tylko wtedy, gdy jest prawdopodobieństwo, że rzeczywiście dojdzie do uchylenia decyzji czy do stwierdzenia nieważności. I to pojęcie „prawdopodobieństwa” należy rozumieć zwężająco, czyli musimy mieć większy stopień prawdopodobieństwa graniczący prawie z pewnością uchylenia decyzji. To nie jest ten rodzaj prawdopodobieństwa, który pozwala na wstrzymanie wykonania decyzji, której nadano np. rygor.

---