KPA WYKŁAD nr 2 (23.02.2011r.)
POSTĘPOWANIE JURYSDYKCYJNE - zasady ogólne
a. Znaczenie zasad ogólnych zawartych w r. 2 kpa
Piśmiennictwo przypisuje zasadom ogólnym wypełnianie różnorodnych funkcji w procesie stosowania i wykładni prawa:
Ujednolicanie praktyki stosowania prawa administracyjnego.
Sterowanie działaniami podejmowanymi w ramach uznania administracyjnego.
Pełnienie roli dyrektyw interpretacyjnych.
Zapewnienie elastyczności podejmowanych na podstawie przepisów działań.
Wypełnianie luk w prawie administracyjnym oraz 6. Wyznaczanie kierunku pracom legislacyjnym.
b. Charakter prawny tych zasad
Unormowane w rozdziale 2 KPA zasady ogólne postępowania administracyjnego są zasadami prawa.
Zasady prawa to normy systemu prawa , które zostają ocenione jako zasadnicze, to znaczy jako szczególnie ważne dla systemu prawa lub jego części. Normę taką ocenia się jako zasadniczą ze względu na: a) miejsce normy w hierarchicznej strukturze systemu prawa, b) stosunek normy do innych norm, c) rolę normy w konstrukcji prawnej, d) inne oceny natury społeczno-polityczno-prawnej.
Zasady ogólne to normy obowiązujące i nie chodzi tu o deklaracje polityczne czy jakieś inne wskazówki, lecz o normy prawne.
Zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury.
Organy administracji publicznej są zobowiązane do ich współstosowania z innymi przepisami KPA, które pozostają w merytorycznym i funkcjonalnym związku z jedną lub kilkoma zasadami. Naruszenie przez organy administracyjne zasad proceduralnych w połączeniu z naruszeniem konkretnego przepisu KPA zawsze skutkuje wadliwością decyzji administracyjnej. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. KPA, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu. Także naruszenie przepisu KPA można w każdym przypadku powiązać z jednoczesnym naruszeniem prawnej zasady proceduralnej, na przykład naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym jest równoznaczne z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.
Są to obowiązujące normy prawne wynikające z obowiązujących przepisów! Są zawarte w ustawie i nic nie wskazuje na to, aby ich moc normatywna miała być niższa.
Niektóre z nich są w istocie zasadami konstytucyjnymi, jak zasada legalności czy zasada praworządności.
Może nieco inne są tylko gwarancje, bo istota każdej zasady zasadza się w ich gwarancji.
W teorii prawa (np. Dworkin) rozróżnia się między zasadami i regułami, przy czym należy przyjąć, że zarówno zasady, jak i reguły są normami prawnymi, ponieważ nakazują pewne zachowanie.
Tymczasem reguły są normami, które mogą albo nie mogą być zrealizowane. Istnieje pewien stan, z którym powiązany jest pewien skutek prawny, np. jeżeli ktoś zabije człowieka to ponosi odpowiedzialność na określonych zasadach - nie ma innej możliwości poza tą, którą przepisy przewidują. Przepisy mogą przewidywać taki skutek bądź obligatoryjnie, bądź jak to często bywa w przypadku administracji publicznej - fakultatywnie, a więc mogą przewidywać, że jeżeli ktoś ma nazwisko o brzmieniu niepolskim i złoży wniosek o zmianę nazwiska, to organ musi wydać decyzję pozytywną o zmianie nazwiska, a jeżeli wchodzą w grę przepisy o przetwarzaniu informacji publicznej, to w istocie dostęp do informacji przetworzonej, a więc umieszczenie tej informacji w określonym formacie będzie pociągało za sobą nadmierny wysiłek organu, który tą informację będzie miał sporządzać będzie fakultatywne, a więc w niektórych sytuacjach może być udzielona zgoda na przetwarzanie informacji publicznej, jak i może jej nie być. Skutek prawny, czy to uznaniowy, czy to obligatoryjny, jest wyznaczony jednoznacznie, tzn. mamy pewien stan faktyczny, z tym stanem faktycznym powiązany jest pewien skutek prawny. Gdy reguła obowiązuje, to nakazane jest czynienie tego, czego reguła wymaga - ani mniej, ani więcej.
To, co charakteryzuje regułę, to: nie może być reguł wzajemnie sprzecznych. Jeżeli mamy sprzeczne z sobą przepisy, to sprzeczność tę można rozwiązań na rzecz jednej z nich. Nie mogą obowiązywać normy-reguły sprzeczne, tylko przyjmuje się inne reguły, m.in. wynikające z teorii prawa np., że obowiązuje norma wyższa, czy też lex specialis derogat legi generali, które umożliwiają wybór. Co do danego stanu fatycznego ściśle określonego może obowiązywać tylko jedna reguła.
Te zasady także obowiązują, ale obowiązują w nieco inny sposób. Zasady są albo wyrażone wprost w normach prawnych, albo z nich wywiedzione w drodze wykładni. Podstawowa różnica między zasadami a regułami polega na tym, że zasady są normami tego rodzaju, które nakazują, aby coś zostało zrealizowane, w danych warunkach faktycznych i prawnych - w relatywnie najwyższym możliwym rozmiarze; zasady są zatem nakazami optymalizacyjnymi, które cechują się tym, że mogą być zrealizowane w różnym stopniu. O ile norma-reguła zawsze wyznacza w jednoznaczny sposób zachowanie, niezależnie od tego, czy czyni to w sposób oparty na uznaniu czy nie, ale wskazuje w jaki sposób my mamy lub możemy się zachować; o tyle norma-zasada wskazuje pewną idealną powinność, do której należy dążyć.
Wyznaczają one pewne idealne powinności, pewne obowiązki do których należy dążyć na tyle, na ile to jest w danej sytuacji możliwe. W związku z tym mogą być sytuacje takie, że obowiązują jednocześnie: zasada i sprzeczna z nią reguła, np. nie może być świadkiem duchowny co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi i nie może być świadkiem osoba niezdolna do spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń. Gdyby przyjąć jako wyznaczającą bezwzględne zachowanie organu zasadę prawdy obiektywnej, to nie mogłoby być tych ograniczeń, bo organ powinien wtedy przy pomocy wszelkich dowodów ustalić stan faktyczny. Tutaj dąży się do pewnej idealnej powinności na tyle, na ile jest to możliwe; pewną granicę mogą stanowić reguły.
Co więcej, mogą istnieć zasady, które są ze sobą niezgodne. Np. zasada równości i zasada sprawiedliwości, gdyby przyjmować je bezwzględnie, nie jako dążenie do pewnej idealnej powinności czy spośród zasad ogólnych wyznaczonych przez KPA zasad zapewnienia udziału stronie, a w pewnych sytuacjach zasada szybkości mogą zachodzić pewne niezgodności pomiędzy tymi zasadami. Co się wówczas dzieje? to wcale nie powoduje, że któraś zasada nie obowiązuje! Obowiązują te, które są wyrażone, ale obowiązują one w nieco inny sposób. Nie wyznaczają bowiem zachowania czy skutków w sposób jednoznaczny, nawet jeżeli miałoby to być oparte na uznaniu, a wyznaczają pewien obowiązek dążenia, co przerzuca niejednokrotnie konieczność dokonania wyboru kiedy to jest możliwe na proces stosowania prawa.
Oczywiście może się zdarzyć, że konflikt między regułami i zasadami będzie rozstrzygany abstrakcyjnie, co czyni TK stwierdzając że np. przepis jakiejś ustawy jest niezgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego albo zasadą równości wyrażoną w konstytucji. Można rozstrzygać abstrakcyjnie takie konflikty wówczas, gdy bierzemy pod uwagę rangę danej zasady, a więc jej miejsce w systemie źródeł prawa. Można więc powiedzieć, że naruszenie zasady konstytucyjnej będzie derogowało przepis danej ustawy, choć nie zawsze.
Często to w konkretnej sytuacji będzie się mówiło, że granicę dla tej zasady stanowi przepis, który nie pozwala na przesłuchanie świadka. Ale też: były przypadki, gdzie sąd administracyjny uchylał obowiązywanie reguły, bo stwierdzał że jest ona sprzeczna z zasadą wynikającą z….??? a więc, kiedy dochodzi do konfliktu między regułą a zasadą, nie można często rozstrzygnąć w sposób abstrakcyjny, tylko rozstrzyga się na tle konkretnej sytuacji i tutaj teorie argumentacyjne, gdzie trzeba uzasadnić, dlaczego ta zasada osiągnęła granice swojego stosowania poprzez sprzeczna regułę albo dlaczego ta reguła musi ustąpić miejsca zasadzie i odmawiamy stosowania przepisu, który jest wyraźne określony bo jest sprzeczny z zasadą ogólną. Skutki istnienia sprzeczności między zasadą a regułą mogą być różnie usuwane. Mogą być sytuacje, kiedy reguła będzie stanowić granicę zastosowania zasady i takie sytuacje, kiedy zasada spowoduje, że reguła nie będzie stosowana. Pierwszy przypadek - zeznania duchownego, drugi przypadek - uchylenie przepisów wprowadzających ograniczenia dowodowe w odniesieniu do kombatantów.
Jeśli natomiast chodzi o zasady, nawet jeśli istnieją zasady niezgodne, to się ich nie usuwa - po prostu w konkretnej sytuacji, w procesie stosowania prawa organ będzie musiał zadecydować, której z tych zasad da pierwszeństwo; dlatego że zasady = normy obowiązujące, ale obowiązujące w nieco inny sposób niż reguły. W nieco inny sposób, dlatego, że można powiedzieć nieobowiązujące, jeżeli przyjmiemy obowiązywanie i wywołanie skutku w konkretnej sytuacji, to one nie zawsze w konkretnej sytuacji wywrą taki skutek, jaki z zasady wynika. One obowiązują w taki sposób, że należy dążyć na tyle, na ile to możliwe żeby pogodzić ducha tej zasady z regułami szczegółowymi i podjąć rozsądną w świetle obowiązujących norm prawnych decyzję.
Mówiąc więc o obowiązywaniu norm z jednej strony wskazujemy, że te normy nie wyznaczają zawsze w jednoznaczny sposób skutku prawnego, że tylko nakazują dążenie do tego, ale obowiązują, bo właśnie nakazują to dążenie. Po drugie, charakter tych norm, określenie ich jako zasad ogólnych co do zasady wskazuje na to, że mają one dość istotne znaczenie, a więc musimy znaleźć istotne argumenty na rzecz tego, że jakaś reguła, szczególnie ta, która by wynikała z ustawy szczególnej miałaby Stanowic granicę obowiązywania normy, która jest zasadą. Podkreśla to podstawowy i ogólny charakter zasad.
Wg Komentarza powyższe ustalenia teoretyczne mają ograniczone zastosowanie w stosunku do zasad ogólnych postępowania, które w polskim systemie postępowania administracyjnego są bardziej zbliżone do reguł w tym sensie, że w mniejszym stopniu są nakazami optymalizacyjnymi i powinny być w istocie zrealizowane w tym samym lub w zbliżonym stopniu co reguły.
b. Zakres stosowania zasad ogólnych zawartych w rozdziale 2.
Jest sporny. Niesporne jest jedynie, że zasady te odnoszą się do ogólnego postępowania administracyjnego i obowiązują w nim w pełnym zakresie.
Rozszerzenie zakresu stosowania zasad ogólnych poza postępowanie ogólne:
Wg prof. Jaśkowskiej zagadnienie stosowania zasad ogólnych w pozostałych postępowaniach uregulowanych w KPA jest powiązane z zakresem stosowania do tych postępowań przepisów ogólnego postępowania administracyjnego dlatego należy przyjąć, że zasady ogólne stosuje się odpowiednio w postępowaniach wymienionych w art. 1 pkt 2 i 4 KPA, w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków oraz w postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych.
ODPOWIEDNIO tzn. nie w pełni, no bo np. w postępowaniach uproszczonych nie mamy zasady trwałości decyzji ostatecznych bo tam nie ma decyzji ostatecznych, ale co więcej: nie została dotychczas uchwalona ustawa przepisy ogólne prawa administracyjnego, ale przyjmuje się, że oddziaływanie zasad ogólnych jest szersze i głębsze niż tylko w KPA i postępowaniu jurysdykcyjnym ogólnym.
Ponadto, zasady ogólne stosuje się w tzw. postępowaniach wyłączonych (art. 3 § 2 i 3 KPA), jeżeli przepisy regulujące te postępowania odsyłają do kodeksu.
Ponadto, ich stosowanie rozciąga się także poza KPA, ponieważ inne procedury, jak np. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odwołują się do KPA. W związku z tym, te zasady mogą być stosowane odpowiednio także w innych postępowaniach.
Mianowicie często do tych zasad próbuje się sięgać przy wprowadzaniu pewnych minimalnych wymogów proceduralnych w odniesieniu do tzw. aktów i czynności (akty i czynności z czwórki bo znajdują się one w pkt. 4 PPSA. A więc tam, gdzie nie ma nawet uregulowanej procedury, gdzie wskazuje się na to, że nie podlega dana czynność czy dany akt przepisom kpa, to rozciąga się zasadę stosowania zasad ogólnych - w różny sposób - albo wyprowadza się je z zasad konstytucyjnych albo wyprowadza się je z zasad prawa europejskiego, wskazuje się, że niektóre z zasad ogólnych maja swoje zakotwiczenie w Kodeksie Dobrej Administracji, a niekiedy mówi się wprost, że stosuje się je na zasadzie analogii. Co prawda stosowanie analogii jest w przepisach posługujących się władczym rozstrzygnięciem niedopuszczalne, ale niektórzy byli zwolennikami tego, że tam gdzie chodzi o poszerzenie uprawnień, to zasadę analogii można stosować. Jeśli chodzi o procedurę, to przyjmuje się, ze pewne rozwiązania korzystne dla tych podmiotów mogą być stosowane na zadzie analogii.
Zasady ogólne przekraczają więc nieco ramy samego ściśle rozumianego postępowania administracyjnego.
c. Treść zasad ogólnych
Kodeks nie wyodrębnia zasad ogólnych w osobnych przepisach ani też nie oznacza tych zasad określonymi nazwami. Skłania to doktrynę do oznaczania tych samych treściowo zasad różnymi nazwami i proponowania rozmaitych klasyfikacji i typologii zasad ogólnych.
Gwarancje = co się dzieje, jeśli nastąpi naruszenie tej zasady (jeżeli dostanie się pytanie na egzaminie o jakąś zasadę, oprócz jej treści należy także wskazać jej gwarancje!!!).
W istocie więc o tym, jaka zasada ma faktyczną treść świadczą też w istotny sposób jej gwarancje.
Jeżeli przykładowo istniałaby zasada ogólna, a nie wyposażonoby sądu kontrolującego w możliwość uchylenia naruszenia zasady ogólnej, to oznaczałoby, że ta zasada w istocie byłaby tylko pewnym ozdobnikiem, bo brak gwarancji = pusty zasięg obowiązywania. Istota obowiązywania przejawia się przede wszystkim poprzez gwarancje danej zasady.
Zasady ogólne kpa (najczęściej w literaturze):
Zasada legalności
Zasada praworządności
Zasada prawdy obiektywnej
Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
Zasada budzenia zaufania do władzy publicznej
Zasada udzielania informacji prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania
Zasada udziału stron w postępowaniu
Zasada przekonywania
Zasada szybkości postępowania
Zasada nakłaniania do zawarcia ugody administracyjnej (ugodowego załatwiania spraw)
Zasada pisemności (teraz trochę inaczej rozumiana ze względu na formę elektroniczną)
Zasada dwuinstancyjności postępowania
Zasada trwałości decyzji ostatecznych
Zasada zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego
AD. 1 ZASADA LEGALNOŚCI
TREŚĆ:
Art. 6 KPA Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
ZNACZENIE:
Jest to zasada wynikająca z Konstytucji, natomiast powtórzona jest w KPA. Nazywana jest inaczej związania administracji publicznej prawem.
Jej sens: administracja publiczna, działając związana jest prawem. Oznacza związanie administracji publicznej prawem.
Zasada ta statuuje całkowicie odmiennie pozycję jednostki i organu administracji publicznej. O ile jednostka może czynić wszystko, co nie jest przez prawo zakazane, o tyle organy administracji publicznej mogą działać tylko i wyłącznie wtedy, kiedy mają do tego postawę prawną. Ale ta podstawa prawna może być różna. Stopień związania administracji publicznej prawem jest różny. Podstawę prawną trzeba mieć zawsze, ale stopień sprecyzowania tej podstawy jest uzależniony od sfery działania i od formy działania.
sfera wewnętrzna działania administracji - tutaj wystarczy podstawa bardziej ogólna np. ogólna norma kompetencyjna czy normy zadaniowe. Organ w ramach swoich zadań, w ramach kompetencji może posługiwać się metodami niewładczymi.
sfera zewnętrzna działania administracji - KPA odnosi się do sfery zewnętrznej. Nie obejmuje sfery wewnątrzorganizacyjnej i sfery wewnątrzzakładowej. Odnosi się do uprawnień osób z nią niepowiązanych. To powoduje, że ten stopień związania jest bardziej rygorystyczny.
sfera działań władczych - KPA odnosi się do sfery, gdzie się w sposób jednostronny i władczy wydaje akty stosowania prawa (decyzje administracyjne czy postanowienia) - jednostronnie i władczo decyduje się o uprawnieniach i obowiązkach osób niepowiązanych. To powoduje, że ten stopień związania jest bardziej rygorystyczny.
Forma rozstrzygnięcia władczego, czyli decyzji, musi wynikać z przepisu szczególnego w sposób wyraźny lub dorozumiany. Mówi się także, że z przepisów o charakterze powszechnym, bo to wynika z kolei z Konstytucji. To związanie działania administracji na podstawie przepisów prawa tutaj jest rozumiane bardziej rygorystycznie, tzn. że nie działa się w zakresie kompetencji ale NA PODSTAWIE wyraźnych kompetencji. O tym mówią przepisy, które dotyczą właściwości organu, wskazują na to, jak się wyznacza rzeczową, miejscową, instancyjną - organ, który działa musi mieć wyraźnie określoną właściwość.
Następnie musi być wyraźnie określona forma, co wynika z art. 1, który odsyła do przepisów szczególnych w zakresie możliwości władczego rozstrzygnięcia.
sfera działań niewładczych.
GWARANCJE:
Gwarancja pierwsza: jeżeli wydajemy akt stosowania prawa, to musi być w nim wskazana podstawa prawna! (jest to coś innego niż uzasadnienie).
Podstawa prawna musi być zawsze ściśle określona. Tutaj nie może wystąpić domniemanie, bowiem chodzi o władczość rozstrzygnięcia, chodzi o nałożenia na osobę znajdującą się w sytuacji niepodporządkowania organizacyjnego pewnych uprawnień i obowiązków. Podobnie nie można domniemywać prawnej formy działania. Natomiast jeżeli powstaną jakieś luki w zakresie procedury, a jest określona forma i treść działania, to zgodnie z procesowym nakazem rozstrzygnięcia wynikającym z KPA, takie sytuacje można wypełniać w drodze luk, można stosować analogię. Analogia jest dopuszczalna w zakresie przepisów procesowych. Natomiast prof. Jaśkowska odrzuca stosowanie analogii w zakresie przepisów materialnych i w tej mierze nie zgadza się ze stanowiskiem Eugeniusza Smoktunowicza wyłożonym w jego pracy ”Analogia w prawie administracyjnym”, w którym on przedstawia, że można stosować analogię na korzyść obywatela. Prof. Jaśkowska nie zgadza się z tym, ponieważ przy jednostronnym działaniu, coś co jest na korzyść jednej strony, może się sprzeciwiać z interesem drugiej. Poza tym jest to kwestia władczego wkroczenia w sferę, która nie przewiduje władczego działania. Jest to niekorzystne, bowiem dopuszcza takie stanowisko działanie organów administracji publicznej tam, gdzie nie mają wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Podstawa prawna w przypadku decyzji.
Obowiązek jej zawarcia wskazuje art. 107 KPA, który wymienia elementy obligatoryjne decyzji.
W orzecznictwie wskazuje się, że na tę podstawę prawną składają się:
przepisy wyznaczające właściwość podstawa ustrojowa - przepisy, które pozwalają na to, że my jako organ działaliśmy w sprawie.
przepisy, które wskazują możliwość wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej podstawa proceduralna - a więc przepis szczególny. W nie chodzi o przepis art. 104, jak często to czynią to organy; art. 104 mówi o tym, że decyzję w danej sprawie wydają określone organy; należy tu wskazać ten zwrot: “decyzja” występujący wyraźnie lub dorozumianie w przepisach szczególnych.
przepis wskazujące na możliwość rozstrzygnięcia w konkretny sposób podstawa normatywna - przepisy prawa materialnego a więc np. przepis mówiący o tym, kiedy wydaje się pozwolenie budowlane, kiedy wydaje się zgodę na zmianę nazwiska itp.
Podstawa prawna w przypadku postanowienia.
Art. 124 KPA wskazuje na obowiązek wskazania podstawy prawnej.
Tutaj najczęściej nie będzie wskazania przepisu prawa materialnego, bo przepisy postępowania z reguły dotyczą kwestii prawa procesowego, a więc np. będzie przepis wskazujący na to, że można zawiesić postępowanie administracyjne lub też jest obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego. Tak więc podstawą jest odpowiedni przepis KPA np. pozwalający na wyłącznie pracownika, dopuszczenie organizacji.
Gwarancja druga: przepisy stanowiące o tym, że organ administracji na każdym etapie pilnuje właściwości, a więc podstawy ustrojowej. Zmienia się właściwość zmienia się organ (inaczej niż w sądownictwie administracyjnym i sądownictwie powszechnym, gdzie sąd, który był właściwy w momencie rozpoczęcia postępowania jest właściwy do końca). W postępowaniu administracyjnym organ, który jest właściwy na początku, może nie być właściwy na dalszych etapach postępowania.
Gwarancja trzecia, najważniejsza: w przypadku naruszenia tej zasady działa instytucja nieważności decyzji administracyjnej i postanowienia.
Przede wszystkim mamy gwarancję w postaci kontroli organów nadrzędnych, czyli w postępowaniu odwoławczym, nawet jeżeli strona takiego zarzutu nie postawi.
Istotne jest, aby ta podstawa prawna istniała - stwierdzenie nieważności nie jest dlatego, że nie powołano podstawy, tylko że nastąpiło rażące naruszenie prawa (np. decyzja była bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).
Art. 156 § 1 KPA Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (…)
Nieważność może być stosowana również co do postanowień, od których służy zażalenie.
Jedyną sytuacją, kiedy nie można stwierdzić nieważność, to sytuacja, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ale stronom poszkodowanym przysługuje wtedy prawo do odszkodowania.
Kwestia zakazu reformationis in peius. Należy zwrócić uwagę na art. 139 KPA - jeżeli mamy rażące naruszenie prawa, a więc to, co powodowałoby nieważność, to możemy orzec nawet w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony tutaj gwarancja jest ograniczona - nie każde naruszenie prawa, bo mamy również zasadę udziału strony, która decyduje o tym czy wykorzystać środek prawny. Chroni się zatem poza zakresem zasady skargowości tylko naruszenia rażące, a więc nie każde naruszenie prawa spowoduje wycofanie decyzji z obrotu prawnego, bo organ nie może działać z urzędu w trybie odwoławczym - jeżeli nie zażąda tego prokurator, który powinien czuwać nad przestrzeganiem prawa i nie wystąpi o to żadna ze stron, to decyzja, która narusza prawo, ale nie w sposób rażący zostaje w obrocie prawnym. ALE: ciężkie przypadki naruszenia prawa zawsze będą powodowały obowiązek wycofania decyzji z obrotu prawnego. Nawet jeżeli nie nastąpi to w post. odwoławczym, to na podstawie art. 156 par 1 pkt 2 decyzja, która rażąco narusza prawo będzie musiała być uchylana, ze skutkami od samego początku, w trybie stwierdzenia nieważności. To znaczy, że w tym trybie organ może działać z urzędu, czyli jeśli nawet strona nie złoży odwołania, a będzie naruszenie prawa rażące to organ nadrzędny sam może taką decyzje unicestwić.
Gwarancja czwarta: powołanie sądownictwa administracyjnego, które to sądownictwo administracyjne strzeże przed wszystkim legalności (wyjątkowo w sprawie decyzji uznaniowych może badać nie tylko przekroczenie uznania). Nie ma przeszkód ideowych, żeby sądy administracyjne nie mogły kontrolować celowości decyzji.
Zwykłe naruszenie prawa nie spowoduje możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych. A więc zasada działania na podst przepisów prawa tez znajduje pewne ograniczenie, bo nie każde naruszenie przepisów prawa spowoduje, że akt będzie mógł być usunięty z obrotu prawnego. Tutaj bowiem znaczenie ma zasada skargowości - mianowicie czy strona wystąpi z odwołaniem, bo organ odwoławczy może działać w przypadku każdego naruszenia prawa, a nie tylko rażącego. Czy taka strona wystąpi ze skargą, bo sąd administracyjny bada legalność, ale sąd administracyjny nie może działać z urzędu, więc znowu - ta zasada skargowości a więc udział strony stanowi pewne ograniczenie zasady legalności - te przepisy są sprzeczne, niezgodne, bo pozostanie akt w obrocie prawnym, który jest niezgodny z prawem. Dlatego, że przepisy nie przewidują działania z urzędu - to jest właśnie skutek tego, że zasady mogą być ze sobą niezgodne. Chodzi tu zasadę nadrzędną, stąd przewiduje się udział podmiotów chroniących interesu publicznego - Prokurator, RPO, RPD bo oni przede wszystkim mają strzec zgodności z prawem. Dlatego dano pewne uprawnienia prokuratorowi i rzecznikowi, żeby można było wystąpić z ochroną legalności, wtedy kiedy strona tym nie będzie zainteresowana. Ale znowu - w nie każdym przypadku naruszenia praw prokurator wystąpi. Gwarancją tej zasady jest również to że ta przyczyna nieważności nie podlega właściwe sanacji wskutek upływu czasu. Z uwagi na bark podstawy prawnej stwierdzenie nieważności może nastąpić np. po 50 latach. Jedynym ograniczeniem jest to, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki - wtedy mamy prawo do odszkodowania. Czyli w ten sposób ustawodawca podkreśla zasadę legalności. Nie każde naruszenie, bo tylko rażące czy też brak podstawy prawnej nie będzie sanowane, ale już brak podstawy kompetencyjnej, naruszenie właściwości będzie sanowany! - np. po 10 latach nie będziemy mogli żądać stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia właściwości.
Gdy mówimy o tym, że organy powinny dziać na podstawie przepisów prawa, przewidujemy także, że będą sytuacje, kiedy działanie organów niezgodnie z prawem pomimo tego będzie wywoływało skutki prawne, a więc poprzez stworzenie reguł dotyczących np. ograniczenia skutków stwierdzenia nieważności, ograniczenia możliwości uchylania decyzji, wprowadzania instytucji skargowości wprowadza się granice zasady legalności. Nawet ta podstawowa zasada nie zawsze bezwzględnie wywołuje jednoznaczne, określone skutki.
AD. 2. ZASADA PRAWORZĄDNOŚCI
TREŚĆ:
Pierwsza część art. 7 KPA W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (…)
ZNACZENIE:
„Stać na straży praworządności” oznacza, że nie tylko same mają przestrzegać prawa, ale mają pilnować tego, aby postępowanie administracyjne było przeprowadzone zgodnie z prawem.
Pojęcie praworządności jest rozumiane szerzej niż legalności bo nakłada się na organy administracji publicznej obowiązek (odpowiedzialność) za to, że inne podmioty prawa będą przestrzegać. Rozszerza obowiązek działania zgodnego z prawem, bo organ ma też pilnować, ze inni uczestnicy postępowania, inne strony prawa nie naruszały. Bo jeżeli naruszą, to organ obciąża się odpowiedzialnością za to. Więc mimo tego, że to nie organ naruszył prawo, ale nie dopilnował tego, aby inne podmioty w toku postępowania prawa przestrzegały.
Postępowanie administracyjne różni się od postępowania cywilnego, bo jest postępowaniem, które niezależnie od udziału stron jest w dużej mierze postępowaniem oficjalnym! Obowiązki obciążają przede wszystkim organ adm. publicznej.
GWARANCJE:
Gwarancja pierwsza: obowiązek organu ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania.
Oczywiste jest, że strona, która np. chce uzyskać jakieś związane z tym profity, nie będzie wskazywać wszystkich pozostałych stron, bo to nie jest w jej interesie. Jeżeli tego nie zrobi, to grozi mu obligatoryjne wznowienie postępowania:
Art. 145 § 1 pkt 4 PPSA W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (…) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (…)
Wyłącza tę obligatoryjność tylko sytuacja, kiedy strona została zawiadomiona ale nie wzięła udziału z własnej woli.
Gwarancja druga: organ poszukuje dowodów.
Strona może występować z wnioskami dowodowymi, ale to organ musi ustalić stan bo jego decyzja musi być zgodna z prawem i uzasadniona.
Gwarancja trzecia: prokurator.
Ma on czuwać nie tylko nad przestrzeganiem prawa przez organ, ale również jest to organ kontroli praworządności. A więc również przez te instytucje nadzwyczajne zasada praworządności znajduje zastosowanie.
AD. 3. ZASADA PRAWDY OBIEKTYWNEJ
TREŚĆ:
Część art. 7 KPA W toku postępowania organy administracji publicznej (…) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (…)
ZNACZENIE:
Zmierzanie do ustalenia stany rzeczywistego (prawdy materialnej a nie formalnej) i załatwienia sprawy.
GWARANCJE:
Gwarancja pierwsza: bardzo szerokie pojęcie dowodu: art. 75 § 1 KPA Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Przepis ten daje wyliczenie przykładowe dowodów, ale zaczyna się od tego: “jako dowód należy dopuścić WSZYSTKO, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem” a potem “ w szczególności dowodem mogą być…”
Egzamin jeśli jest pytanie co to jest dowód, to NIE WYMIENIAMY najpierw, tylko mówimy: dowodem może być wszystko, co nie jest zakazane przez prawo, a co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy a w szczególności (i dalej wymieniamy).
Gwarancja druga: mało ograniczeń dowodowych.
Ogólnym ograniczeniem w stosunku do wszystkich dowodów jest więc to, że dowód nie może być przez prawo zabroniony.
Dowodem zakazanym przez prawo jest dowód ze świadka. W zasadzie jest to jedyny dowód zakazany przez prawo. Wszystkie inne dowody są dopuszczalne.
Chodzi tutaj nie o przepisy dotyczące odmowy zeznań, czy odmowy odpowiedzi, bo te osoby mogą zeznawać, jeśli chcą. Chodzi o dowód przewidziany w art. 82 KPA Świadkami nie mogą być:
1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń,
2) osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy,
3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.
Jeśli chodzi o powyższe ograniczenia, to nawet jeśli chcielibyśmy zeznawać, to organ nie może zeznań przyjąć. Jeśli przyjmie - to musi je wykreślić z protokołu, a jeśli nawet pozostaną one w protokole - to nie może się na to powołać w decyzji, bo z punktu widzenia prawa te zeznania nie istnieją.
Mało domniemań - w zasadzie kodeks ich nie przewiduje.
Gwarancja trzecia: szerokie możliwości zbierania dowodów.
Zarówno na wniosek strony jak i z urzędu.
Po pierwsze, materiał dowodowy uzyskuje się od stron, które mają prawo zgłaszania wniosków dowodowych. Organ jednak nie opiera się tylko na dowodach wnioskowanych przez strony. Nie zwalnia organu z konieczności przeprowadzania dowodów to, że strona mu pewnych dowodów nie zgłasza w sposób nawet świadomy. Za postępowanie dowodowe odpowiada organ, zgodnie z art.77 §1 KPA Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Materiał dowodowy uzyskuje od stron, które mają prawo zgłaszania wniosków dowodowych i w zasadzie organ nie może tych wniosków odmówić.
Organ z urzędu musi dowody przeprowadzić i z tego powodu mamy następną konsekwencje - organ nie jest związany swoimi postanowieniami: art. 77 § 2 KPA Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. jest to jedno z nielicznych postanowień, które organu nie wiąże i bez specjalnych podstaw może zostać uchylone, zmienione, uzupełnione.
Gwarancja czwarta: jeżeli organ nie zauważy pewnego dowodu, który istniał w momencie wydawania decyzji, jest to wówczas podstawa do wznowienia postępowania.
Art. 145 § 1 pkt 5 W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (…) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (…)
Może to w konsekwencji spowodować, że będzie wzruszona decyzja ostateczna.
Jeżeli organ przeprowadził dowody, ale je wadliwie ocenił, w związku z czym przyjął, że jest inna sytuacja faktyczna - np. przepisy niekiedy przewidują że jeżeli osoba jest w niedostatku, to służą jej określone kwoty pomocowe - trzeba tu ustalić stan faktyczny i organ źle go ocenił. Ocena stanu faktycznego jest czymś, co wypełnia hipotezę norm. Każda norma składa się z 2 części: poprzednika: „jeżeli…” i następnika „to…” Następnik może być zastosowany tylko w odniesieniu do określonych sytuacji faktycznych. Jeśli całkowicie błędnie ustalimy stan faktyczny, to w gruncie rzeczy mamy brak podstawy prawnej. Dlatego, jeśli mówimy o podstawach nieważności, to oznacza to, że przez brak postawy prawnej można rozumieć także całkowicie błędne ustalenie stanu faktycznego. Bo jeżeli np. ktoś ma 10.000 a przyznamy mu zasiłek z pomocy społecznej bo błędnie ustaliliśmy stan faktyczny, to w gruncie rzeczy zachodzi brak podstawy prawnej do wydania takiej decyzji ten brak może w konsekwencji powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Niekiedy mogą być sytuacje z pogranicza: te będą umykały możliwości uchylenia w trybach nadzwyczajnych, jeżeli przeprowadzi się w miarę prawidłowo postępowanie dowodowe, to nie będzie można zakwestionować decyzji, która będzie naruszała prawo w trybie zwykłym.
Gwarancja piąta: sądownictwo administracyjne.
Kontroli postępowania dowodowego dokonuje również sąd administracyjny. Wtedy kiedy mówimy, że sąd kontroluje legalność, że sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, to nie oznacza, że sąd go nie kontroluje.
Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a więc nie przeprowadza dowodu ale ocenia stan dowodowy. Jeśli sędzia dostaje sprawę, to przegląda najpierw akta sprawy i ustala stan faktyczny na podstawie tych akt. Jeżeli stwierdzi ,że to co jest w aktach nie pozwala na ocenę stanu faktycznego, to posiłkowo może dopuścić dowód z dokumentów, nie może dopuścić dowodu ze świadków. Jeżeli sędzia stwierdzi, że ma inne zdanie co do stanu faktycznego to uchyla decyzję z powodu naruszenia.
Sędzia dokonuje oceny stanu faktycznego, tyle że sam nie przeprowadza postępowania dowodowego poza tym, co ma w aktach i co może uzyskać w drodze dokumentu urzędowego.
4. ZASADA UWZGLĘDNIANIA INTERESU SPOŁECZNEGO I SŁUSZNEGO INTERESU OBYWATELA
TREŚĆ:
Część art. 7 KPA W toku postępowania organy administracji publicznej (…) podejmują (…) czynności (…) mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W prawie administracyjnym mamy różne rodzaje interesów: publiczny, społeczny, grupowy, jednostki, prawny lub faktyczny.
Interes publiczny - to interes, który wiąże się z funkcjonowaniem państwa lub osoby prawa publicznego (a więc gminy, powiatu, województwa). Jeżeli traktujemy sprawę abstrakcyjnie, to w prawie administracyjnym jest nadrzędność interesu publicznego.
Na czym owa nadrzędność polega, z czego wynika: tworzy się normę prawa administracyjnego, której stosowanie powierza się organom administracji. Chodzi o to, że pewne sfery są istotne dla interesu publicznego i że powierza się tam orzekanie właśnie organom publicznym, a nie przykładowo w drodze umów. Natomiast to wcale nie oznacza, że na tle określonej ustawy zawsze jest nadrzędność interesu publicznego nad indywidualnym czy zawsze jest nadrzędność interesu społecznego, który wiąże z interesem grup społecznych, a nie osób prawa publicznego.
Mogą być różne interesy i one mogą być niezgodne, podobnie jak mogą być niezgodne interesy publiczne: interes państwa i interes poszczególnych jednostek samorządy terytorialnego. A więc jak mamy radzić sobie z ową różnorodnością interesów?
To zmieniało się w toku piśmiennictwa i orzecznictwa NSA. W latach 80. z podziału prawa na publiczne i prywatne wyciągano stanowisko, że w prawie administracyjnym najważniejszy jest interes społeczny, że zawsze dominuje nad interesem indywidualnym. Biorąc pod uwagę, że trzeba uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywatela, a dominuje interes społeczny i przepis pozwala załatwiać sprawę w sposób korzystny dla obywatela, to przyjmowano, że ta zasada oznacza, że należy załatwić sprawę zawsze w sposób korzystny dla obywatela, chyba, że stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, albo brak możliwości faktycznych organu. Ten wyrok NSA z lat 80. wskazywał na to, że jeżeli organ chce odmówić obywatelowi jego żądania, to musi wykazać, że przeciwko realizacji tego wniosku przemawia interes społeczny, a wtedy musi uzasadnić na czym ten interes społeczny polega, albo brak faktycznych możliwości działania, a więc np. brak środków finansowych. Jednocześnie w tym wyroku zwrócono na inną bardziej istotną kwestię, że jest również dyrektywą do interpretacji przepisów prawa materialnego np. obywatel stara się o ulgę w zakresie prawa podatkowego, przepis na to pozwala, po to żeby mu odmówiono tej ulgi, trzeba wykazać, że nad jego interesem stoi interes społeczny i na czym on polega, a nie może to być konieczność płacenia podatków, bowiem ulgi istnieją, należy wskazać jaki interes społeczny nie pozwala na udzieleni takiej ulgi.
Potem stanowisko to ulegało ewolucji. To stanowisko spotkało się z ostra krytyką Mirosława Wyrzykowskiego, który napisał książkę poświęconą pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym i on w tej pracy poszukiwał ogólnej definicji interesu społecznego, podkreślając, że jest ona zmienna i że nie ma zawsze sprzeczności między jednym interesem a drugim. W dobie praw człowieka, w pojęciu interesu społecznego mieści się również zagwarantowanie pewnych praw jednostki. Podkreślił, że jest pewną fikcją, że zawsze w prawie administracyjnym dominuje interes społeczny, to zależy od tego jak jest dziedzina. Może dominować w zakresie prawa finansowego, koncesji, ale czy dominuje w zakresie zmiany nazwisk? Stwierdził on, że nie jest prawdą, że zawsze dominuje interes społeczny. Należy sprawdzać, któremu interesowi pierwszeństwo daje ustawodawca, dokonywać ich wyważenia. Może się tak zdarzyć, że w pewnych jest większe nasilenie elementów interesu społecznego i wtedy pierwszeństwo będzie się dawać interesowi publicznemu. Ale są również takie dziedziny, gdzie wyraźnie preferuje się interes jednostki. Odpowiedzi szukamy we wstępach, uzasadnieniach do aktów prawnych, sprawdzamy jaki cel miał ustawodawca regulując daną kwestię. Kolejnym wyrok dotyczący tej zasady, to wyrok SN (który jeszcze wtedy sprawował kontrolę jurysdykcyjną nad NSA), w którym stwierdził, że w prawie administracyjnym nie mam miejsca na mechaniczne pojmowaną zasadę nadrzędności interesu społecznego.
Istota tej zasady obecnie: z art. 7 KPA obecnie wyprowadzamy obowiązek ważenia interesu. Rola tej zasady polega na tym, że należy wyważać te interesy. Tam gdzie mamy decyzję uznaniową (można przyznać, można wymierzyć) należy dokonywać wyważania interesów i to musi się znaleźć w uzasadnieniu, że organ odmawia bo przemawia przeciwko interes społeczny. SN powiedział, że należy te interesy wyważać i harmonizować. W zasadzie taki stanowisko w tej chwili obejmuje w prawie administracyjnym. Oznacz to, że ta zasada jest nie tylko wskazówką w zakresie postępowania, ale rzutuje na sposób interpretowania prawa materialnego, wyważania interesów i preferowania tego z nich. Dokonać ważenia to znaczy zastanowić się, którym z tych interesów dana ustawa daje pierwszeństwo.
Art. KPA 7 mówi o tym, że my w konkretnej sytuacji musimy zważyć jaki jest interes społeczny, jaki jest publiczny, jaki jest interes jednostki, niekiedy ustawy mogą przewidywać ochronę interesów faktycznych, a nie tylko prawnych. Przykład: w interesie państwa leży stabilność pewnych stosunków społecznych. Natomiast ustawa wprowadziła, że jeśli obywatel chce (z powodu szczególnych względów) to może zmienić np. nazwisko, także ze względów psychicznych. Tutaj pierwszeństwo ma interes jednostki. Inne ustawy mogą dokonywać gradacji interesów. np. prawo budowlane bardziej bierze pod uwagę interes publiczny i interes ogólny, społeczny.
To, jakie interesy dominują, wynika z ustawy szczególnej, z prawa unijnego, z umów międzynarodowych np. w tej chwili poprzez zobowiązania międzynarodowe przestrzeganie podstawowych praw jednostki znalazło się w kategorii interesu publicznego bo państwo odpowiada za przestrzeganie tego. Przepis art. 7 KPA odsyła więc w gruncie rzeczy do przepisów prawa materialnego, nakłada obowiązek ważenia interesów, ale to wyważenie musi nastąpić w oparciu o przepisy prawa materialnego.
Nie jest też tak, że interes publiczny czy społeczny jest sumą interesów jednostkowych, bo mogą być sprzeczności.
Sądy podkreślają, że jeżeli ustawy nie chronią innych interesów to rozstrzygnięcie powinno być zawsze pozytywne dla strony. Organ administracji nie powinien odmówić, nawet jeśli jest decyzja oparta na uznaniu, jeżeli nie są chronione żadne inne interesy.
GWARANCJE:
Gwarancja pierwsza: przepisy szczególne - uchylanie decyzji ostatecznych prawidłowych.
Przepisy szczególne bardzo często odwołują się do pojęcia interesu społecznego, np. przy uchylaniu decyzji ostatecznych prawidłowych -
Art. 154. § 1 KPA Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. a więc można zawsze bez ograniczeń czasowych, uchylić lub zmienić decyzję ostateczna, która albo jest dla nas całkowicie negatywna albo chcemy polepszyć warunki. Co oznacza, że w przypadku decyzji uznaniowych jeśli dostaniemy decyzję zgodną z prawem (decyzja nie narusza prawa) ale jest dla nas negatywną (odmowę przyznania uprawnienia), to zawsze możemy występować o jej zmianę/uchylenie. Ponadto, każda decyzja wydana w tym trybie podlega nie tylko postępowaniu odwoławczemu, ale także kontroli sądów administracyjnych ze względu legalności.
Decyzja ostateczna, prawidłowa będzie mogła być zawsze uchylona. Strona może zawsze prosić o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisy nie ograniczają w zakresie trwałości decyzji. Najważniejsze jest to, że uruchomiony od nowa zostaje cały tryb postępowania administracyjnego i sądowej kontroli. Jeżeli stronie się odmówi, to służy od tego odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Art. 155 KPA Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Te kryteria nie oznaczają jednak, ze będzie można wydać decyzje wbrew obowiązującemu prawu. Ta nowa decyzja będzie się musiał mieścić w ramach możliwości przewidzianych przez prawo.
Gwarancja druga: sądowa kontrola decyzji ostatecznej ( nie mylić z ustaleniem nieważności decyzji!)
Naruszenie tej zasady jest podstawą do uchylenia decyzji, gdy sąd administracyjny wskazuje, że nastąpiło naruszenie innych przepisów prawa (np. zwolnienia za wypowiedzeniem funkcjonariuszy państwowych). Sąd administracyjny kontroluje, czy są przesłanki, które uwzględniają interes społeczny i słuszny interes obywatela. W przypadku, kiedy organ nie umotywował decyzji w świetle uwzględnienia interesu społecznego i interesu słusznego obywateli, sąd uchylał decyzję administracyjną.
5. ZASADA POGŁĘBIANIA ZAUFANIA OBYWATELI DO ORGANÓW PAŃSTWA
TREŚĆ:
Art. 8 KPA Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
ZNACZENIE:
W przepisach prawa administracyjnego, z uwagi na brak regulacji ustawowej części ogólnej, nie ma uregulowanej instytucji przyrzeczenia publicznego. Ta instytucja funkcjonuje ona tylko na gruncie niektórych ustaw (np. w doniesieniu do działalności gospodarczej mowa jest o promesie, czyli o pewnym przyrzeczeniu.)
W propozycji części ogólnej prawa administracyjnego dąży się do uregulowania obietnicy organów administracyjnych. Na razie jednak nie został taki projekt przyjęty. W związku z czym sądy administracyjne zaczęły poszukiwać na tle zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa instytucji przyrzeczenia publicznego. Wskazywały na sytuację, kiedy organ obiecał coś jednostce, a następnie wydał odmiennie diametralnie różne decyzję zgodną z prawem, wtedy to sądy uchylały taką decyzją wskazując na naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Np. przydziały lokalu mieszkaniowego, organ obiecywał przydział, jeżeli strona znajdzie lokal, kiedy strona znajdował organ komuś innemu przydzielał.
GWARANCJA: nawet jak nie znajdziemy żadnej gwarancji (chociaż mógłby być tu art. 154 i 155 KPA), zawsze pozostaje możliwość uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, który uchyla z powodu „innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy”. Sąd administracyjny wyraził ogólna zasadę: już samo naruszenie zasady ogólnej może być podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji!
Dlaczego? Bo w PPSA, wśród przyczyn uchylenia decyzji mamy: inne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływa na wynik sprawy. Naruszenie zasady ogólnej może powodować tak istotne konsekwencje, że prowadzi do tego, że sąd w ramach kontroli legalności uchyli decyzję.
Zasadniczo bowiem, jeżeli organ nam coś obieca to nie ma prawnych skutków tej obietnicy z wyjątkiem właśnie tej zasady. Sąd może w takiej sytuacji uchylić decyzję, tym bardziej wtedy, jeżeli będzie uznanie (o uznanie powoduje że można wydać zarówno rozstrzygnięcie pozytywne, jak i negatywne). Sąd administracyjny może powiedzeń wówczas tak: naruszono zasadę art. 8 KPA bo stronie obiecano, że będzie rozstrzygnięcie pozytywne jeśli np. dostarczy określone dowody, a tego nie zrobiono. Takie zagadnienie może pojawić się przy informacji publicznej, gdzie w tej chwili przewiduje się, że ponowne wykorzystanie informacji publicznej będzie możliwe wtedy jeżeli organ nie zawarł warunków. Jeżeli zawarł warunki to tymi informacjami można się nadal posługiwać, ale np. po wniesieniu opłaty to jest przyrzeczenie, po wykonaniu określonych czynności uzyska się na pewno zgodę.
Przykład inny, że organ w biuletynie oświadcza, że udzielenie informacji w określonych formatach będzie kosztowało ustaloną kwotę pieniędzy. Strona wystąpi o te informacje i organ mówi: przetworzenie informacji jest kosztowne; jeśli wniesiesz określoną dopłatę, to ją udostępnimy (bo możemy, ale nie musimy) i wtedy sąd uchyla taką decyzję, bo organ obiecał.
Czyli przyrzeczenie publiczne w gruncie rzeczy na podstawie art. 8 KPA funkcjonuje wg prof. Jaśkowskiej. To właśnie próbowano określić w Ustawie Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Mówi się przyrzeczenie, ale wtedy kiedy mamy wiadomy organ tego przyrzeczenia, a więc z reguły na piśmie; jeżeli nie zmienią się drastycznie warunki. Mimo, że wydawałoby się że zasada pogłębiania zaufania jest zasadą wtórną, bo można by powiedzieć że prowadzi się postępowanie jeśli prowadzi się je legalnie i udziela się informacji prawnej, to prof. Jaśkowska się z tym nie zgadza z powodu przykładu przyrzeczenia publicznego.
6. ZASADA INFORMACJI PRAWNEJ UDZIELNEJ STRONOM I UCZESTNIKOM POSTĘPOWANIA
TREŚĆ:
Art. 9 KPA Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
ZNACZENIE:
Ten przepis wyraża bardzo istotną różnicę między postępowaniem administracyjnym i cywilnym.
W postępowaniu cywilnym decydującą rolę odgrywa zasada dyspozycyjności: jeśli źle określimy roszczenie, to nie dostaniemy więcej niż żądaliśmy - „nieznajomość prawa szkodzi”.
Natomiast w postępowaniu administracyjnym odrzucona zostaje zasada „nieznajomość prawa szkodzi”, bo organy administracji w toku postępowania są zobowiązane udzielać informacji prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, tak żeby nie poniosły one szkody. Albowiem prawo administracyjne jest niezwykle obszerne, nie jest powszechnie znane.
Zasadniczo uważa się, że strona nie musi prawa znać, to organ musi pouczyć strony.
Jak daleko sięga ten obowiązek?
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że ten obowiązek nie może oznaczać informowania strony o wszystkich sytuacjach, które mogą nastąpić w przyszłości i być konsekwencją danego postępowania.
Zasada ta oznacza obowiązek informowania o tym, co jest obecnie przedmiotem postępowania. Jest to obowiązek informowania o tym co wiąże się z danym etapem postępowania i sięga on tak daleko, jak daleko chodzi o normalny tok postępowania w danej sytuacji procesowej, w której strona się znajduje. Przykładowo, wydając decyzję należy poinformować o możliwość złożenia odwołania, ale nie ma obowiązku informowania, że stronie służy prawo do sprostowania, uzupełnienia decyzji, bo to jest coś z cym dany etap postępowania się nie wiąże. Nie ma obowiązku z związku tą zasadą informowania stron o treści przepisów prawa materialnego, o terminach prawa materialnego.
GWARANCJE:
Gwarancja pierwsza: obligatoryjnym element decyzji jest pouczenie (art. 107 KPA).
Pouczenie może zawierać wskazania, czy: przysługuje środek zaskarżenia; komu i do kogo, w jakim terminie i jak składany; trzeba poinformować również o tym w niektórych sytuacjach, że jak składamy skargę trzeba uiścić wpis, żeby skarga nie została odrzucona.
Gwarancja druga: błędne pouczenie nie może szkodzić stronie.
Art. 112 KPA Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
Jeżeli strona została pouczona, że może złożyć odwołanie w terminie 20 dni, i złoży odwołanie 19 dnia, to mimo, że przepis mówi, iż termin odwołania wynosi 14 dni to strona nie będzie mogła ponieść tego ujemnych konsekwencji.
Orzecznictwo sądów administracyjnych ponadto wskazuje, że błędne pouczenie jest też usprawiedliwieniem w razie przywrócenia terminu.
Gwarancja trzecia: gdy jest brak pouczenia, to strona może wystąpić o to pouczenie - żądanie uzupełnienia.
Prawo do wniesienia środka zaskarżenia z żądaniem uzupełnienia, które można wnieść w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji, która nie została zaopatrzona w taki element.
Gwarancja piąta: jeżeli jest brak pouczenia, to strona może powołać się na brak winy i żądać przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu.
Jest to najczęściej podnoszone przez strony w skargach do sądu administracyjnego, że strona uchybiła terminowi bo nie wiedziała, że może składać taki wniosek, bo organ nie pouczył jej o tym.
Skutkiem może być również odpowiedzialność odszkodowawcza.
7. ZASADA UDZIAŁU STRONY W POSTĘPOWANIU
TREŚĆ:
Art. 10 KPA
§ 1 Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
§ 2 Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
§ 3 Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.
ZNACZENIE:
Oznacza, że bez strony nie ma postępowania administracyjnego. Musi istnieć strona w sensie podmiotu realnego, chociażby nawet nieżyjącego (to wtedy będzie nieważność), żeby w ogóle było postępowanie administracyjne.
Należy pamiętać o tym, że strona ma prawo do udziału w postępowaniu - nie istnieje natomiast w tym względzie żaden obowiązek prawny działania strony.
Strona ma także uprawnienia do udziału:
biernego - strona powinna być zawiadamiana o postępowaniu i o czynnościach. Zarówno, gdy wszczęcie następuje na żądanie jak i z urzędu.
Jeżeli organ wszczyna postępowanie, to na samym początku musi ustalić krąg stron postępowania. zgodnie z art. 61 § 4 KPA O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Następnie, należy zawiadamiać strony o rozprawie administracyjnej przynajmniej na 7 dni naprzód.
Zgodnie z art. 92 KPA Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie nastąpiło przynajmniej na 7 dni przed rozprawą. chodzi o to, żeby zapewnić stronie nie tylko udział bierny, ale i również czynny.
czynnego - strona może się wypowiadać co do dowodów przeprowadzanych.
Art. 78 KPA
§ 1 Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
§ 2 Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. jeżeli jednak strona twierdzi, że świadek np. dysponuje wiedzą, która ma istotne znaczenie dla sprawy to organ nie może odmówić, bo jest to okoliczność mająca znaczenie dla sprawy i to może być powodem uchylenia decyzji w trybie odwoławczym czy w trybie sądownictwa administracyjnego.
GWARANJCE:
Gwarancja pierwsza - najważniejsza:
Art. 81 KPA Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. (tego zaocznego rozpatrzenia sprawy)
Jeżeli podczas rozprawy strona chce zadać pytania, a organ nie pozwala, to dana okoliczność nie może być uznana za udowodnioną.
Gwarancjami tego są przepisy o protokole. Protokół w postępowaniu administracyjnym (w przeciwieństwie do protokołu w postępowaniu sądowym, gdzie protokół podpisuje tylko protokolant) protokół podpisują wszyscy uczestnicy postępowania. Osoba może napisać, że nie umożliwiono np. wypowiedzenia się jej. Po pierwsze jeżeli coś z protokołu nie będzie wynikać, to można żądać sprostowania. W ten sposób istnieje dowód, np. że wydalono daną osobę z sali rozpraw, czy ograniczone pytanie, czy nie pozwolono takiego pytania zadać. Kierujący rozprawą może pytania ograniczać w szczególności, gdyby np. miały charakter obrazy czy nie wnosiłyby niczego nowego dla sprawy, ale to podlega kontroli i to z protokołu musi wynikać, jaki był zakres. Jeżeli pytanie nawet zostanie uchylone i nie zostanie zadane, to osnowa tego uchylonego pytania musi się znaleźć w protokole, a więc to jest istotna gwarancja. Jeżeli okoliczność nie została udowodniona to nie można na to się powołać w uzasadnieniu faktycznym i to organ stopnia wyższego, a następnie sąd może stwierdzić, że istnieją istotne braki w materiale dowodowym, bo to co udowodniono to tak naprawdę nie udowodniona.
Gwarancja druga: nie może zajść sytuacja, kiedy interesów strony nikt nie reprezentuje.
Strona może występować w postępowaniu: sama; może występować przedstawiciel ustawowy, kiedy strona jest ograniczona w zdolności do czynności prawnych; może ją reprezentować pełnomocnik, jeżeli takiego sobie wyznaczy; a może być tak, że strona jest jak gdyby niesprecyzowana i występuje kurator zarządzający masą spadkową; a może być także jest przedstawiciel dla osoby nieobecnej - mianowicie, jeżeli osoba jest nieobecna, bo to dotyczy również sytuacji niezdolności do czynności prawnych (to nie będzie dotyczyło sytuacji nagłych) to wtedy występuje się do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony.
Natomiast w przypadku konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. Czyli ktoś występuje do sądu, a do tego czasu reprezentuje stronę przedstawiciel wyznaczony przez organ. Nie oznacza to, że później strona nie może kwestionować działań przedstawiciela- może np. wystąpić o przywrócenie terminu, jeżeli nie uchybiła z własnej winy tu nie była dobrze reprezentowana.
Gwarancja trzecia: wznowienie postępowania z art. 145. § 1 KPA (…) jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (…), a decyzja jest już ostateczna.
Organ powinien zawiadomić wszystkie strony o wszczęciu postępowania. Nie może opierać się na tym tylko, co mówi strona, bo jeżeli jakikolwiek podmiot mając interes prawny pominie, to grozi mu wznowienie postępowania - jest to ta ostateczna gwarancja każdej zasady.
W przypadku trybu administracyjnego, nie ma wznowienia z urzędu. Strona może wystąpić z wnioskiem o wznowienie i wtedy organ musi obligatoryjnie postępowanie wznowić. Przy tej podstawie istotne jest to, że brak udziału był bez winy strony, tzn. strona musi ten swój brak winy przynajmniej uprawdopodobnić, a więc, jeżeli ona została zawiadomiona a się nie stawiała, to nie będzie mogła się na tę przyczynę się powoływać. Będzie mogła się natomiast powoływać na to, że nie została zawiadomiona o postępowaniu, o rozprawie, o wniesieniu odwołania przez inne strony, o wniesieniu środków nadzwyczajnych.
Gwarancja czwarta: sąd może uchylić akt z powodu naruszenie uprawnień strony w toku postępowania.
Strona może powyższą przyczynę wznowienia podnosić przed sądem administracyjnym, albo sąd to może sam zauważyć (z urzędu) i uchyla decyzja (należałoby się strony spytać czy tego sobie życzy, ale domniemywa się, że jeżeli strona skarży decyzję, to zależy jej, aby wszelkie przyczyny uchybienia brane były po uwagę).
Gwarancja piąta: strona ma prawo dostępu do akt sprawy.
Może nie tylko uczestniczyć w tych fazach, ale może spokojnie kontrolować na jakim etapie to postępowanie się znajduje. Ma prawo przeglądania akt, które to przeglądanie akt obejmuje w zasadzie trzy rodzaje czynności: może przeglądać akta, może sporządzać z tych akt notatki i odpisy, może żądać uwierzytelniania swoich notatek i podpisów (potwierdzanie zgodności), może również żądać wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych notatek i odpisów. O ile prawo przeglądania akt i sporządzanie notatek i odpisów nie wymaga wykazywania żadnej specjalnej potrzeby, żadnego specjalnego interesu, o tyle uwierzytelniania notatek i podpisów, jak i wydawanie sprawy uwierzytelnionych notatek i odpisów następuje wtedy, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony np. strona wykaże, że jest to jej potrzebne do innego postępowania. Takiemu prawu można odmówić , ale ma to charakter ograniczony. Zgodnie z art. 74 KPA to prawo może być ograniczone, jeżeli chodzi o ochronę tajemnicy państwowej, a także jeżeli część akt albo całe akta organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy, w tym może się mieść tajemnica służbowa. Następuje to w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (jeżeli służy zażalenie to służy również skarga do sądu administracyjnego).
Gwarancja szósta: odroczenie rozprawy.
Art. 94 § 2 KPA Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny.
UWAGA!!! Od tej zasady można odstąpić na podst. art. 10 § 2 KPA Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. tzw. zaoczne załatwienie sprawy, jeśli załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, czyli np. budynek grozi zawaleniem, ale to nie oznacza że strony nikt nie reprezentuje. Dla osoby nieobecnej trzeba wyznaczyć pełnomocnika.
8